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LOS ÓRGANOS GARANTES DE LA AUTONOMÍA POLÍTICA DEFENSA INSTITUCIONAL Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS (LOS CASOS DE ITALIA , ALEMANIA Y ESPAÑA)

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CONSEJO EDITORIAL MIGUEL ÁNGEL COLLADO YURRITA MARÍA TERESA

DE

GISPERT PASTOR

JOAN EGEA FERNÁNDEZ JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET FRANCISCO R AMOS MÉNDEZ SIXTO SÁNCHEZ LORENZO JESÚS-MARÍA SILVA SÁNCHEZ JOAN MANEL TRAYTER JIMÉNEZ BELÉN NOGUERA

DE LA

MUELA

RICARDO ROBLES PLANAS JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ Director de Publicaciones

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LOS

ÓRGANOS GARANTES DE LA AUTONOMÍA POLÍTICA

DEFENSA INSTITUCIONAL Y PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS (LOS CASOS DE ITALIA , ALEMANIA Y ESPAÑA) Miguel A. Aparicio Pérez Mercè Barceló i Serramalera (coordinadores)

Colección: Atelier Constitucional

La publicación de esta monografía ha contado con el apoyo del Proyecto «La protección de los derechos en un sistema constitucional en red: integración y eficacia de la diversidad de niveles ordinamentales en España» (SEJ 2006-5164) y del Proyecto «La potenciación del Estado democrático y social desde las comunidades autónomas. Una perspectiva jurídica a través de los derechos de participación y de prestación» (SEJ 2007-63457)

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.

© 2009 Miguel A. Aparicio Pérez - Mercè Barceló i Serramalera. © 2009 Atelier Via Laietana 12, 08003 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibros.es Tel.: 93 295 45 60 I.S.B.N.: 978-84-15929-19-2 Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es

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ÍNDICE

PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

LOS

15

PARTE PRIMERA ÓRGANOS DE GARANTÍA ESTATUTARIA : ASPECTOS ORGANIZATIVOS Y DE FUNCIONAMIENTO

CAPÍTULO I LOS CONSEJOS

CONSULTIVOS AUTONÓMICOS EN

ESPAÑA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

Anna M. Pla Boix. Profesora lectora de Derecho Constitucional.

Universidad de Girona

1. Posición institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. El proceso de descentralización de la función consultiva en el Estado Autonómico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Organización y funcionamiento de los consejos consultivos autonómicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1. La autonomía orgánica y funcional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2. Composición y régimen de elección de los miembros . . . . . . . . . . . .

3.3. Competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19 25 29 29 31 34

CAPÍTULO II LOS ÓRGANOS

DE GARANTÍAS ESTATUTARIAS EN LAS REGIONES ITALIANAS DE RÉGIMEN ORDINARIO: UNA VISIÓN DE CONJUNTO . . . . . . . . . . . . . . . . .

......

39

La reforma de los estatutos regionales: lo stato dell’arte . . . . . . . . . . . . . . Órganos de garantía estatutaria y estatutos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

La disciplina de los órganos de garantía estatutaria: las fuentes . . . . . . . .

La disciplina de los órganos de garantía estatutaria: los contenidos . . . . .

39 40 44 47

Anna Mastromarino. Investigadora de la Facultad de Ciencias Políticas.

Universidad de Turín

1.

2.

3.

4.

7

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Índice

5. La naturaleza de las decisiones de los órganos de garantía estatutaria . . .

6. Los efectos de las decisiones de los órganos de garantía estatutaria . . . . .

7. La función que los órganos de garantía estatutaria son llamados a desempeñar en el ordenamiento regional. Algunas consideraciones conclusivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CAPÍTULO III ORGANIZACIÓN

Y FUNCIONAMIENTO DE LOS DE LOS LÄNDER EN ALEMANIA . . . . . . . . . . .

TRIBUNALES CONSTITUCIONALES ..............................

52 54 57

61

PD Dr. Stefan Haack. Universidad de Leipzig

1. Los tribunales constitucionales de los länder como componentes de la jurisdicción constitucional: la complejidad de su posición . . . . . . . .

2. Organización y funcionamiento de los tribunales constitucionales de los länder desde el punto de vista de la tensión entre el derecho y la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Organización y funcionamiento de los tribunales constitucionales de los länder desde el punto de vista de la tensión entre el rango de órgano constitucional y su posición como tribunal . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Organización y funcionamiento de los tribunales constitucionales de los länder desde el punto de vista de la tensión entre ser jurisdicción constitucional y el constituir una instancia de protección jurídica con amplias responsabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. La jurisdicción constitucional del land desde el punto de vista de la tensión entre la conexión del derecho federal y el derecho del propio land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Organización y funcionamiento de los tribunales constitucionales de los länder: conclusión sobre su posición en el marco de las tensiones descritas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61 63 66

70 72 73

PARTE SEGUNDA ÓRGANOS DE GARANTÍA ESTATUTARIA : RELACIONES INTERINSTITUCIONALES EN EL SISTEMA PARLAMENTARIO

LOS

CAPÍTULO I POSICIÓN DEL

CONSEJO DE GARANTÍAS ESTATUTARIAS DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA EN EL SISTEMA INSTITUCIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

.....

77

Pablo Santolaya Machetti. Catedrático de Derecho Constitucional.

Universidad de Alcalá

1. Los dictámenes vinculantes del Consejo de Garantías Estatutarias.

Su carácter de «recurso previo» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Su compatibilidad con las competencias reservadas al Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Su (discutible) razonabilidad en el esquema de separación de poderes . .

4. El agravamiento del problema en el desarrollo legal; de la necesidad de autocontención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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77 78 81 83

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Los órganos garantes de la autonomía política

CAPÍTULO II ÓRGANOS DE

GARANTÍA ESTATUTARIA Y DE LAS REGIONES . . . . . . . . . . . . . . . . .

«FORMA DE GOBIERNO» ..................................

87

Annamaria Poggi. Catedrática de Instituciones de Derecho Público.

Universidad de Turín

1. El nexo entre la reforma de los estatutos regionales y los órganos de garantía estatutaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Estatutos y procedimientos de elaboración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Estatutos y contenido: la «forma de gobierno» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. La posición del Estatuto de las Regiones ordinarias en el sistema de las fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. El papel de los órganos de garantía estatutaria en el nuevo contexto constitucional regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Tipología de órganos de garantía previstos en los estatutos . . . . . . . . . . . .

7. Los órganos estatutarios como órganos de «garantía». Implicaciones sobre la forma de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8. (Sigue). Implicaciones en las relaciones entre Región y otros entes territoriales (provincias y municipios) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9. Los órganos de garantía como órganos de consulta . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Anexo. Comparación de los órganos regionales de garantía estatutaria . . . . .

87 89 93 95 96 98 99 100 102 103 104

PARTE TERCERA DE GARANTÍA ESTATUTARIA : FUNCIONES (I).

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE ESTATUTORIEDAD DE LAS NORMAS LOS ÓRGANOS

CAPÍTULO I ÓRGANOS DE

GARANTÍA Y CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE ESTATUTORIEDAD DE LAS NORMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . .

...............

117

Carles Viver Pi-Sunyer. Catedrático de Derecho Constitucional.

Universidad Pompeu Fabra. Director del Institut d’Estudis Autònomics de la Generalitat de Catalunya

1.

2.

3.

4.

Alcance de los principios de constitucionalidad y de estatutoriedad . . . . . Órganos de garantía y control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

El Consejo de Garantías Estatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

118 122 125 129

CAPÍTULO II ÓRGANOS DE

GARANTÍA Y CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y DE ESTATUTORIEDAD DE LAS NORMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . .

...............

131

Roberto Romboli. Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Pisa

1. El control de «estatutoriedad» como forma de «justicia constitucional»: una propuesta carente de fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Las relaciones entre los órganos de garantía estatutaria y la Corte Constitucional: el examen de proyectos de ley y de reglamentos; el dictamen sobre los conflictos entre órganos regionales; el juicio sobre

9

131

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Índice

los referéndums regionales. Los órganos de garantía estatutaria como eventuales amici curiae del Juez constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La naturaleza administrativa de los órganos de garantía estatutaria y los límites a la eficacia de sus decisiones: autoridades administrativas independientes y no pequeñas cortes constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . .

139 145

CAPÍTULO III COMPETENCIA

DE CONTROL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL LAND: CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD, RESPETO A LAS CONSTITUCIONES DE LOS LÄNDER, RELACIÓN CON EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL FEDERAL

......

151

Prof. Dr. Markus Kotzur, LL.M. Universidad de Leipzig.

Institut für Völkerrecht, Europarecht und ausländisches öffentliches Recht

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Una cuestión preliminar: la soberanía del Bund y de los länder; la autonomía constitucional de los Estados federados . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La relación (de cooperación) de la jurisdicción del Tribunal Constitucional Federal y del land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1. Los tribunales constitucionales de los länder como garantes de su propia soberanía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2. El principio de separación: sus modificaciones y su relativización . . .

3.3. Procedimientos ante los tribunales constitucionales de los länder, la relación con los procedimientos ante el Tribunal Constitucional Federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4. El Tribunal Constitucional Federal como «garante» de las constituciones de los länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Un alegato para la necesidad de una ampliación de la jurisdicción del Tribunal Constitucional del land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

LOS ÓRGANOS

CAPÍTULO I ÓRGANOS DE

PARTE CUARTA DE GARANTÍA ESTATUTARIA : FUNCIONES LA TUTELA DE LOS DERECHOS

GARANTÍA ESTATUTARIA Y TUTELA DE DERECHOS

151 152 154 154 154 156 158 158 159

(II).

...............

163

Miguel A. Aparicio Pérez. Catedrático de Derecho Constitucional.

Universidad de Barcelona

1. Las definiciones estatutarias del Consejo de Garantías Estatutarias . . . . . .

2. La función consultiva del Consejo de Garantías Estatutarias como función de garantía normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La función consultiva del Consejo de Garantías Estatutarias como función de garantía de la vinculación de los poderes públicos a las normas iusestatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. La función consultiva sobre las normas que afectan a derechos como función de control y como función de creación normativa . . . . . . . . . . . .

5. La función de tutela de los derechos como garantía normativa reforzada . .

10

163 164 170 172 175

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Los órganos garantes de la autonomía política

CAPÍTULO II LOS TRIBUNALES

CONSTITUCIONALES DE LOS LÄNDER COMO ÓRGANOS DE GARANTÍA DE LOS DERECHOS RECONOCIDOS EN SUS RESPECTIVAS CONSTITUCIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

.........

179

1. Prólogo: autonomía constitucional y jurisdicción constitucional . . . . . . . .

2. Derecho constitucional y jurisdicción constitucional de los länder en el marco de la discusión sobre el federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1. Variedad histórica frente a la consideración funcional . . . . . . . . . . . .

2.2. «Conciencia» de estado miembro de la federación frente al derecho de igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3. El efecto unificador de la Ley Fundamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Tipicidad de las constituciones de los länder: derechos fundamentales y jurisdicción constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1. Fases del desarrollo constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Diversidad de contenido de las constituciones preconstitucionales de los länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Constituciones postconstitucionales de los länder (1949-1989): a la sombra de la Ley Fundamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) La constitucionalización después de 1989: protección de los derechos fundamentales como variedad institucional . . . .

3.2. Derechos fundamentales federales y de los länder . . . . . . . . . . . . . . .

3.3. Autonomía constitucional de los länder en la jurisprudencia de sus tribunales constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Referencia a las particularidades del derecho constitucional de los länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ampliación de los estándares de los derechos fundamentales de los länder mediante el llenado de lagunas e interpretación complementaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Organización estatal y status activus como ámbito reservado a la jurisdicción constitucional de los länder . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Protección de los derechos fundamentales por los tribunales constitucionales de los länder: procedimientos y competencias . . . . . . . .

4.1. El recurso de amparo como instrumento central de protección de los derechos fundamentales en el ámbito de los länder . . . . . . . a) Visión general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Protección de los derechos fundamentales del land en la aplicación del derecho federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Consecuencia: refuerzo institucional con mayor uniformidad . . . d) El Tribunal Constitucional Federal y los tribunales constitucionales de los länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2. Otros procedimientos con relación a los derechos fundamentales . .

5. Conclusión y expectativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

179

Prof. Dr. iur. Christoph Degenhart. Universidad de Leipzig

11

180 180 181 182 183 183 183 184 185 185 186 186 187 188 190 190 190 191 192 193 194 195

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Índice

PARTE QUINTA LOS ÓRGANOS DE GARANTÍA

ESTATUTARIA : EXPERIENCIAS COMPARADAS EN ESPAÑA

CUESTIONARIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

199

CAPÍTULO I EL CONSEJO

CONSULTIVO DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA . ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL FUTURO CONSEJO DE GARANTIAS ESTATUTARIAS DESDE LA EXPERIENCIA OFRECIDA POR EL CONSEJO CONSULTIVO DE LA GENERALIDAD

..

201

CAPÍTULO II EL CONSEJO CONSULTIVO DE ANDALUCÍA . EL CONSEJO CONSULTIVO DE ANDALUCÍA COMO GARANTE DEL ORDEN CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS Y DE LOS DERECHOS DE LOS ANDALUCES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

207

Pedro Jover Presas. Presidente del Consejo Consultivo de la Generalidad de Cataluña. Profesor titular de Derecho Constitucional.

Universidad de Barcelona

Juan Cano Bueso. Presidente del Consejo Consultivo de Andalucía.

Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Almeria

CAPÍTULO III EL CONSEJO CONSULTIVO DE LAS ISLAS BALEARES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Joan Oliver Araujo. Ex-presidente del Consejo Consultivo de las Islas Baleares.

213

Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de las Islas Baleares

CAPÍTULO IV PRIMERAS OBSERVACIONES

SOBRE LA POSICIÓN DE LA COMISIÓN DE GARANTÍA DE LA REGIÓN PIEMONTE EN PERSPECTIVA COMPARADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

..

219

CAPÍTULO I LAS FUNCIONES QUASI-JUDICIALES Y QUASI-LEGISLATIVAS EN PERSPECTIVA COMPARADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

227

Jörg Luther. Catedrático de Instituciones de Derecho Público.

Universidad del Piemonte Oriental

TRES

PARTE SEXTA SUPUESTOS FUNCIONALES EN RELACION CON EL CONSEJO CONSULTIVO DE CATALUÑA

Dr. Adrià Rodés Mateu. Profesor lector de Derecho Constitucional.

Universidad Autónoma de Barcelona

1. El Consejo de Garantías Estatutarias y la naturaleza híbrida de sus funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Las funciones quasi-judiciales y quasi-legislativas en el derecho comparado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Los órganos garantes de la autonomía política

2.1. La experiencia inglesa y su influencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2. La experiencia canadiense y québécoise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3. La experiencia norteamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. A modo de conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

230 231 232 233

CAPÍTULO II LAS GARANTÍAS

DEL TÍTULO I DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA : CONFIGURACIÓN Y ASPECTOS PROBLEMÁTICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

....

235

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Las opciones iniciales en la regulación de las garantías de los derechos estatutarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. El sistema estatutario de garantías: tramitación parlamentaria y configuración final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Aspectos problemáticos de la configuración de las garantías estatutarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

235

Clara Marquet Sardà. Becaria de investigación.

Universidad Autónoma de Barcelona

CAPÍTULO III CONTROL COMPETENCIAL CAUTELAR Y POLÍTICO EN EL REINO UNIDO: EL CASO DE ESCOCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

236 237 240

245

Elisenda Casañas Adam. Profesora asociada de Derecho Constitucional.

Universidad Autónoma de Barcelona

1. Introducción: Devolution, derechos fundamentales y control competencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Los instrumentos de control competencial cautelar y político en Escocia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Valoración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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PRESENTACIÓN Los dos grupos de investigación que dirigen los coordinadores de esta obra (denominados grupos de investigación sobre la forma de estado y de investigación sobre estudios federales y autonómicos, respectivamente) acordaron celebrar unas jornadas de estudio que pudieran dar cuenta de alguna de las novedades que se habían producido tras las últimas reformas de los estatutos de autonomía y que permitieran introducir un panorama que enlazara con el derecho comparado mediante el análisis, además de la de España, de las correspondientes situaciones en Italia y en Alemania. El objeto quedó fijado finalmente de una manera amplia bajo el rótulo que encabeza la actual publicación en el que destacan los conceptos de la «defensa institucional» (de la autonomía) y, en parecido plano, de los «derechos» reconocidos en las entidades autónomas estudiadas.

Para ello se escogió un tipo orgánico y una actividad funcional en la que existen ciertas correspondencias en las entidades territoriales de los países estudiados: alrededor de la figura central de los consejos consultivos de las comunidades autónomas españolas, se estimó que las instituciones más comparables con ellos (aunque no identificables) eran los tribunales constitucionales de los länder alemanes y los órganos consultivos de las regiones italianas.

El motivo directo de esta convocatoria partía, naturalmente, de la nueva regulación contenida en el Estatuto de Autonomía de Cataluña (e impugnada, además, por diversas vías ante el Tribunal Constitucional) en la que se cambiaba el nombre del antiguo Consejo Consultivo por el de Consejo de Garantías Estatutarias y se le otorgaban nuevas competencias y funciones y formas más incisivas de ejercerlas sobre una serie de materias: destaca, en este último sentido, el carácter vinculante que han de tener sus dictámenes para el Parlamento de Cataluña cuando regule determinados derechos recocidos estatutariamente. Pero, además y de forma llamativa, sobresalía también el hecho de que la gran mayoría de los estatutos reformados habían seguido muy parecidas directrices no sólo reforzando sus órganos consultivos sino, sobre todo, conteniendo sus específicas listas de derechos, sin que (salvo el caso del estatuto valenciano) fuesen puestos en cuestión.

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Presentación

Como es lógico, todo ello, a juicio de los dos grupos de investigación, requería de un análisis jurídico reposado y plural tanto desde la perspectiva interna como desde la perspectiva europea. Y eso fue lo que se procuró realizar en las Jornadas que se celebraron en Barcelona el pasado mes de noviembre en la sede del Consejo Consultivo de la Generalidad de Cataluña durante los días 21 y 22 de noviembre de 2008 con aportaciones que, con posterioridad, se han actualizado.

Es difícil llegar a unas conclusiones sencillas comunes a todas esas intervenciones, dada su variedad tanto de perspectiva como de propuestas. Pero si algo queda claro es que las entidades con poder político autónomo requieren de unos órganos propios de autodefensa tanto institucional como de sus propios reconocimientos normativos (es el caso de los derechos estatutarios en el ámbito español) y, en ese sentido, los órganos consultivos y los propios de los länder alemanes pretenden cumplir con esa doble misión.

Sirvan estas líneas para agradecer la generosa presencia de todos los ponentes y comunicantes y las atenciones prestadas por la organización del Consejo Consultivo de Cataluña. Este trabajo se incribe, además, en sendos proyectos de investigación que han servido de base para hacerlo posible.

Miguel A. Aparicio Pérez* Catedrático de Derecho Constitucional Director del Grupo de Estudios sobre la forma de Estado Universidad de Barcelona Mercè Barceló i Serrramalera** Catedrática de Derecho Constitucional Directora del Grup de Recerca d’Estudis Federals i Autonòmics Universidad Autónoma de Barcelona

* Investigador principal del proyecto «La protección de los derechos en un sistema constitucional en red: integración y eficacia de la diversidad de niveles ordinamentales en España» (SEJ200615164) ** Investigadora principal del proyecto «La potenciación del Estado democrático y social desde las comunidades autónomas. Una perspectiva jurídica a través de los derechos de participación y de prestación» (SEJ2007-63457)

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PARTE PRIMERA LOS ÓRGANOS DE GARANTÍA ESTATUTARIA: ASPECTOS ORGANIZATIVOS Y DE FUNCIONAMIENTO

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Capítulo I

LOS CONSEJOS CONSULTIVOS AUTONÓMICOS EN ESPAÑA Anna M. Pla Boix Profesora lectora de Derecho Constitucional Universidad de Girona

1. POSICIÓN INSTITUCIONAL La autonomía que la Constitución reconoce a las Comunidades autónomas implica el atribuirles potestad de autoorganización, es decir, potestad de articular los instrumentos necesarios para dirigirse política y administrativamente.

Por ello se subraya que el poder de autoorganización constituye el más primario y elemental de los poderes de que disfruta un ente autónomo.1 El propio texto constitucional lo garantiza expresamente en su artículo 147.2.c), cuando señala que la regulación de «la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias» constituye un contenido esencial de cualquier Estatuto de Autonomía. Por consiguiente, las decisiones organizativas no se encomendarían a cualquier disposición legal sino a los Estatutos, en su condición de norma institucional básica de la Comunidad autónoma y parte

1. Santiago MUÑOZ MACHADO; Derecho público de las Comunidades Autónomas, Vol II, Ed. Civitas, Madrid, 2007, p. 77. También Bartomeu COLOM PASTOR; «La potestad organizatoria de las Comunidades Autónomas», Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica núm.

306, enero-abril 2008, p. 187. En palabras del Tribunal Constitucional, «la potestad autoorganitzatoria de las Comunidades Autónomas constituye una manifestación central del principio de autonomía» (STC 251/2006 de 25 de julio, FJ 10).

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Anna M. Pla Boix

integrante del bloque de la constitucionalidad.2 Por su parte, el artículo 148.1.1 de la Constitución garantiza la competencia exclusiva autonómica en materia de «organización de sus instituciones de autogobierno». Con este título competencial, el constituyente atribuye en exclusiva a las Comunidades autónomas la potestad para configurar su propio organigrama institucional. En todo caso, las expresiones utilizadas por el texto constitucional («instituciones autónomas propias», «instituciones de autogobierno») deben interpretarse en un sentido amplio. Así se pronunciaría el Tribunal Constitucional en su STC 35/1982 de 14 de junio, cuando afirmó que las instituciones de autogobierno autonómicas «son primordialmente las que el mismo Estatuto crea y que están por ello constitucionalmente garantizadas, pero no sólo ellas, pues la Comunidad puede crear otras en la medida en que lo juzgue necesario para su propio autogobierno» (F.J 2).3 La concreción, en todos los Estatutos de Autonomía, de la competencia exclusiva autonómica en materia de organización, régimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno depararía, en sus rasgos principales, un marco institucional sumamente homogéneo, inspirado en el organigrama diseñado en el artículo 152 del texto constitucional.4 Ahora bien, a pesar del gran mimetismo que presenta el sistema institucional autonómico, y que se proyecta tanto en la regulación de sus órganos legislativos y ejecutivos como en las máximas que presiden su sistema de relaciones inspirado fundamentalmente en el parlamentarismo, ello no impedirá la previsión de especificidades y regulaciones un tanto dispares en ciertos elementos de su entramado institucional.

Justamente, entre las instituciones que presentan una regulación más dispar a nivel autonómico se encuentran los Consejos Consultivos. En la actualidad, de las diecisiete Comunidades Autónomas que integran el Estado, dieci-

2. Así lo interpretaría el Tribunal Constitucional en su STC 179/1989, cuando proclamó «la organización de las instituciones de las Comunidades Autónomas viene encomendada por la Constitución al Estatuto de Autonomía, como «norma institucional básica» de la cada Comunidad Autónoma (art. 147.1 y 2 c CE); y será pues el Estatuto de cada Comunidad el que, dentro del respecto a las previsiones constitucionales —como, por ejemplo, las contenidas en el art. 152 CE— deba trazar las líneas esenciales a que deberá ajustar la organización y funcionamiento de la propia Cámara legislativa» (F.J. 6). En este escenario, un sector doctrinal subraya que, al tramitar los Estatutos, las Cortes Generales controlan esta potestad organizatoria. Vid. GIL ROBLES y GIL DELGADO, J.M., en Comentarios a la Constitución española de 1978, Tomo XI, Edersa, Madrid, 1999, p. 435.

3. También, por todas, STC 165/1986, FJ 6. Vid. José Luis CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR; «Sobre la potestad autonómica de autoorganización», Revista Española de Derecho Administrativo núm.

71, 1991, p. 317. También, Manuel ARAGÓN; «La organización institucional de las Comunidades Autónomas», Revista Española de Derecho Constitucional núm. 79, 2007, p. 20.

4. Atendiendo a una interpretación literal y auténtica del artículo 152 CE, sus reglas de organización institucional preceptivas solo vinculaban a las Comunidades de autonomía plena y no a las demás constituidas por la vía ordinaria del artículo 143 CE. Para estas otras Comunidades, no existe mención alguna acerca del modelo organizativo que los constituyentes vislumbraban. Las únicas referencias indirectas a esta cuestión las encontramos en los artículos 147 y 148 CE, que remiten su concreción a los Estatutos de Autonomía en uso del principio dispositivo que se convierte así, una vez más, en la clave del modelo diseñado en el Título VIII.

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Los órganos garantes de la autonomía política

seis ya cuentan con Consejos Consultivos propios. Se trata de órganos colegiados integrados, como instituciones de autogobierno,5 en el organigrama institucional de las Comunidades autónomas, bien porque así lo hayan establecido sus respectivos Estatutos, bien por decisión del legislador autonómico en ausencia de mandato estatutario, siempre en base a las competencias autoorganizativas de la respectiva Comunidad.

A pesar de la idéntica denominación de la mayoría de estos organismos, algunos de ellos presentan diferencias sustanciales, que se proyectan no solo en su régimen de organización y funcionamiento interno, sino también en el catálogo de funciones que tienen encomendadas. Por ello, como se verá, la doctrina apuesta por distinguir distintos modelos de Consejos Consultivos autonómicos, atendiendo a su posición institucional y ámbito competencial.

Este escenario ha dificultado la caracterización, sui generis, de estas instituciones, suscitándose debates en la doctrina iuspublicista. Ciertos sectores doctrinales enfatizan su dimensión de órganos superiores consultivos, homologables al Consejo de Estado, dotados de características orgánicas y funcionales semejantes a éste, asumiendo así la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.6 Esta propuesta de equiparación entre Consejo de Estado y

5. El concepto «institución de autogobierno» ha sido objeto de evolución en la jurisprudencia constitucional. En algunas resoluciones, entendía por instituciones de autogobierno las reguladas en el art. 152.1 de la Constitución y, además, las descritas en los propios Estatutos de Autonomía, esto es, la organización política fundamental de las Comunidades Autónomas. En palabras del Alto Tribunal, «no puede otorgarse a la expresión “instituciones de autogobierno” un alcance mayor que el que deriva de la Constitución (artículo 152.1) y de los propios Estatutos de Autonomía» (STC 76/1983 FJ 38). Esta lectura se ha ampliado en otros pronunciamientos en los que se extienden las instituciones consideradas de autogobierno a las que puedan crear las Comunidades Autónomas, no previstas necesariamente en el Estatuto. Se incluyen así dentro de esta rúbrica los Consejos Consultivos, los Defensores del Pueblo o los Tribunales de Cuentas autonómicos.

Así lo entendería el Tribunal Constitucional en sus SSTC 35/1982 o 165/1986. Atendiendo a esta jurisprudencia, se consideran instituciones de autogobierno los consejos consultivos u órganos superiores consultivos de las Comunidades Autónomas, esto es, los órganos consultivos equivalentes al Consejo de Estado (STC 204/1992 FJ 4 y 5), el Consejo de Relaciones Laborales del País Vasco (STC 35/1982 FJ 2 y 3) o, a título de ejemplo, el Consejo de Cuentas de Galicia (STC 18/1991 FJ 5). Todas estas instituciones se justifican con base a la competencia exclusiva autonómica sobre organización de sus instituciones de autogobierno.

6. En su STC 204/1992 de 26 de noviembre, el Alto Tribunal lo proclama expresamente. En su F.J. 4 apela a «órganos consultivos equivalentes al Consejo de Estado» y en el F.J.5 alude a «un órgano superior consultivo autonómico de características parecidas al Consejo de Estado», subrayando que se trata de «órganos consultivos propios de las mismas características y con idénticas o semejantes funciones». Incluso se refiere a la posibilidad de desplazar la consulta al Consejo de Estado «en tanto semejantes órganos consultivos autonómicos, dotados de las características de organización y funcionamiento que aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica». En esta misma línea de principio se pronuncia también, por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1993 (Aranz. 342) cuando habla de «órganos homologables al Consejo de Estado, dotados de características orgánicas y funcionales semejantes a éste» (F.J. 3) y de «órgano consultivo de características similares» (F.J. 5), rasgo necesario para admitir «la nota de sustituibilidad o fungibilidad de ambos dictámenes». Vid. David Vicente BLANQUER CRIADO; Consejo de Estado y Autonomías, Ed. Tecnos, Madrid, 1994 p. 15.

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