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FUNDAMENTOS PARA UNA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA José Juan Sánchez González

FUNDAMENTOS PARA UNA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Una colección clásica en la literatura universitaria. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.com/mex/

José Juan Sánchez González

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

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FUNDAMENTOS PARA UNA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

FUNDAMENTOS PARA UNA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

JOSÉ JUAN SÁNCHEZ GONZÁLEZ

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1336-119-2 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicasde-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Con amor para Vicky, JosĂŠ Juan y Claudia: mis fundamentos

Índice INTRODUCCIÓN.............................................................................................. 15

Primera Parte EL FUNDAMENTO ONTOLÓGICO: DEFINICIÓN DEL CAMPO DE ESTUDIO DE LA DISCIPLINA Y DESARROLLO HISTÓRICO DEL OBJETO DE ESTUDIO Capítulo I EL FUNDAMENTO CONCEPTUAL: ¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA? 1.1. Definiendo la disciplina............................................................................. 40 1.2. Definición etimológica de Administración Pública..................................... 44 1.2.1. Raíz de “Administración”............................................................. 44 1.2.2. Raíz de “Pública”......................................................................... 47 1.3. Definiciones antiguas de Administración Pública....................................... 51 1.3.1. Como Ciencia de la Policía........................................................... 52 1.3.2. Como Ciencia Administrativa....................................................... 56 1.3.3. Como Ciencia de la Administración............................................. 59 1.3.4. Definiciones remotas de Administración Pública........................... 64 1.4. Definiciones de Administración Pública como actividad (objeto de estudio).... 67 1.5. Definiciones de la Administración Pública como disciplina (estudio del objeto)....................................................................................................... 85 1.6. Definiciones integrales de la Administración Pública (objeto de estudio y estudio del objeto)..................................................................................... 91 1.7. Evolución conceptual de la definición de Administración Pública.............. 95 Capítulo II EL FUNDAMENTO HISTÓRICO: EVOLUCIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 2.1. Construcción histórica del objeto de estudio de la Administración Pública...... 107 2.2. Las primeras civilizaciones........................................................................ 110 2.2.1. Sumerios....................................................................................... 111 2.2.2. Hititas.......................................................................................... 112 2.2.3. Asirios.......................................................................................... 113 2.2.4. Caldeos........................................................................................ 113 2.2.5. Persas........................................................................................... 114 2.2.6. Israelitas....................................................................................... 118 2.2.7. India............................................................................................. 119 2.2.8. Aztecas......................................................................................... 121 2.3. Sociedades hidráulicas............................................................................... 122 2.4. Grandes imperios...................................................................................... 126

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2.4.1. Egipto........................................................................................... 128 2.4.2. Grecia........................................................................................... 134 2.4.3. Atenas.......................................................................................... 136 2.4.4. Roma........................................................................................... 138 2.4.5. Bizancio (Constantinopla)............................................................ 152 2.4.6. China........................................................................................... 160 2.4.7. Imperio Otomano: del califato al sultanato.................................. 168 2.5. El constructo histórico de la Administración Pública como objeto de estudio................................................................................................... 181

Segunda Parte FUNDAMENTOS EPISTEMOLÓGICOS DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Capítulo III EL FUNDAMENTO TEÓRICO: EL DESARROLLO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 3.1. Antecedentes remotos del Estudio del Objeto............................................ 213 3.1.1. Confucio...................................................................................... 213 3.1.2. Arthasastra de Kautilya................................................................ 214 3.1.3. Espejos de Príncipes...................................................................... 217 a) Musulmanes.......................................................................... 219 b) Españoles............................................................................... 220 3.2. Contribuciones romanas y feudales........................................................... 223 3.2.1. Juan Bodino: primer teórico de la administración pública............ 224 3.2.2. Consejeros de Príncipes................................................................ 228 3.3. Del Cameralismo a la Ciencia de la Policía................................................ 229 3.3.1. Las Ciencias Camerales................................................................ 230 3.3.2. La Ciencia de la Policía................................................................ 235 3.4. Cuatro padres fundadores de la Administración Pública............................ 240 3.4.1. Juan Enrique von Justi: precursor de la ciencia de la policía......... 240 3.4.2. Lorenzo von Stein: precursor desde el cameralismo a la Administración Pública............................................................................. 242 3.4.3. Charles Jean Bonnin: fundador de la Ciencia Administrativa........ 245 3.4.4. Woodrow Wilson: fundador de la Administración Pública........... 252 Capítulo IV EL FUNDAMENTO TEÓRICO: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL MUNDO 4.1. Alemania................................................................................................... 258 4.2. Francia...................................................................................................... 266 4.3. Italia.......................................................................................................... 271 4.4. España....................................................................................................... 276 4.5. Inglaterra................................................................................................... 284 4.6. Estados Unidos.......................................................................................... 287

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4.7. América Latina.......................................................................................... 300 4.8. El desarrollo ontológico-histórico del estudio del objeto........................... 303

Tercera Parte FUNDAMENTOS DISCIPLINARIOS, INTERDISCIPLINARIOS Y PROFESIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Capítulo V EL FUNDAMENTO HOLÍSTICO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 5.1. La Administración Pública ¿una ciencia en busca de su objeto de estudio?........................................................................................................... 318 5.2. Un solo objeto de estudio: diversas orientaciones...................................... 321 5.2.1. La Administración Pública como estudio del Estado..................... 324 5.2.2. La Administración Pública como estudio de la sociedad............... 331 5.2.3. La Administración Pública como estudio del gobierno................. 337 5.2.4. La Administración Pública como estudio del poder...................... 345 5.2.5. La Administración Pública como estudio del Poder Ejecutivo....... 350 5.2.6. La Administración Pública como estudio de los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial)..................................................................... 355 5.2.7. La Administración Pública como estudio de los poderes públicos. 361 5.2.8. La Administración Pública como estudio de la burocracia............ 364 5.2.9. La Administración Pública como estudio de la organización........ 381 5.2.10. La Administración Pública como estudio del “hecho administrativo”............................................................................................... 399 5.2.11. La Administración Pública como estudio del sistema.................... 402 5.2.12. La Administración Pública como estudio de las Políticas Públicas (Public Policy).............................................................................. 407 5.2.13. La Administración Pública como estudio de la Gerencia Pública (Public Management)................................................................... 422 5.2.14. La Administración Pública como estudio de la Gobernanza (Governance)...................................................................................... 433 5.2.15. La Administración Pública como estudio de las Instituciones (neoinstitucionalismo).................................................................. 441 5.3. Debate del objeto de estudio: de la pluralidad a la unicidad...................... 446 5.3.1. La pluralidad del objeto de estudio: el campo de estudio de la Administración Pública................................................................ 447 5.3.2. La unicidad del objeto de estudio: la disciplina de la Administración Pública......................................................................................... 452 5.4. Epistemología del estudio del objeto de la Administración Pública............ 453

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Capítulo VI EL FUNDAMENTO DISCIPLINARIO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 6.1. En la Administración Pública el objeto de estudio determina al estudio del objeto........................................................................................................ 463 6.2. Estatus disciplinario del estudio del objeto de la Administración Pública... 468 6.2.1. La Administración Pública como arte........................................... 471 6.2.2. La Administración Pública como técnica...................................... 479 6.2.3. La Administración Pública como tecnología................................. 485 6.2.4. La Administración Pública como filosofía..................................... 487 6.2.5. La Administración Pública como teoría........................................ 492 6.2.6. La Administración Pública como ciencia...................................... 498 6.3. Debate del estudio del objeto de la disciplina: ¿es la Administración Pública una ciencia?............................................................................................... 504 Capítulo VII EL FUNDAMENTO PROFESIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. 7.6. 7.7.

Aproximaciones históricas a la profesión en la administración pública...... 517 La profesión en la administración pública................................................. 520 El administrador público y las universidades............................................. 526 Perfil profesional del administrador público.............................................. 530 El administrador público como agente de cambio..................................... 540 La praxología del administrador público................................................... 549 El futuro de la profesión de administrador público.................................... 550

Capítulo VIII EL FUNDAMENTO INTERDISCIPLINARIO DEL ESTUDIO DEL OBJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 8.1. Ciencias que apoyan el campo de estudio de la Administración Pública.... 563 8.1.1. Administración Pública y Ciencia Política.................................... 569 8.1.2. Administración Pública y Administración..................................... 589 8.1.3. Administración Pública y Derecho................................................ 601 8.1.4. Administración Pública y Economía............................................. 620 8.1.5. Administración pública y Sociología............................................. 624 8.1.6. Administración Pública y Psicología............................................. 630 8.1.7. Administración Pública e Historia................................................ 634 8.1.8. Administración Pública y Antropología........................................ 640 8.2. ¿El fin del estudio interdisciplinario de la Administración Pública?............ 641 8.2.1. El estudio interdisciplinario.......................................................... 641 8.2.2. El fin de la ilusión interdisciplinaria.............................................. 644 8.3. El fundamento interdisciplinario de la Administración Pública.................. 653

Índice

Cuarta Parte FUNDAMENTOS METODOLÓGICOS Y DE INVESTIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Capítulo IX EL FUNDAMENTO METODOLÓGICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 9.1. Los métodos en las Ciencias Sociales......................................................... 672 9.2. El método científico experimental en la Administración Pública................ 681 9.3. La polémica metodológica......................................................................... 691 9.3.1. Metodología positivista................................................................ 696 9.3.2. Metodología pospositivista........................................................... 709 9.4. La trayectoria de la metodología en la Administración Pública.................. 720 9.5. Los métodos en la Administración Pública................................................ 728 9.5.1. El método comparativo................................................................ 733 9.5.2. El método de estudio de caso........................................................ 738 9.6. La relevancia metodológica en la Administración Pública.......................... 747 Capítulo X EL FUNDAMENTO INVESTIGATIVO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 10.1. La investigación en las Ciencias Sociales.................................................... 757 10.1.1. Investigación cuantitativa............................................................. 768 10.1.2. Investigación cualitativa............................................................... 774 10.1.3. Investigación complementaria...................................................... 780 10.2. La investigación en la Administración Pública........................................... 783 10.3. La investigación positivista: el hallazgo de Howard E. McCurdy y Robert E. Cleary (1984)........................................................................................ 790 10.4. La respuesta de Jay White (1986) a los supuestos de McCurdy y Cleary en torno al debate de la investigación en Administración Pública................... 793 10.5. La investigación pospositivista: la teoría narrativa del conocimiento para la investigación en Administración Pública en la propuesta de Jay White (1999)....................................................................................................... 808 10.6. Los tres modelos de la investigación en Administración Pública................ 816 10.6.1. La investigación explicativa.......................................................... 819 10.6.2. La investigación interpretativa...................................................... 822 10.6.3. La investigación crítica................................................................. 823 10.7. Hacia una nueva investigación pospositivista en la Administración Pública.............................................................................................................. 825

Índice

Quinta Parte FUNDAMENTOS DE IDENTIDAD Y PROSPECTIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Capítulo XI EL FUNDAMENTO DE IDENTIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CIENCIA AUTÓNOMA 11.1. La búsqueda de identidad de la Administración Pública............................ 841 11.2. ¿El fin de la Administración Pública?......................................................... 845 11.3. Crisis de identidad del estudio del objeto de la Administración Publica..... 848 11.4. La privatización: crisis del objeto de estudio de la Administración Pública.............................................................................................................. 857 11.5. En defensa de la Administración Pública................................................... 861 11.6. Revitalizar la Administración Pública........................................................ 863 11.7. Fundamento disciplinario en la Administración Pública............................ 867 11.7.1. La Administración Pública como disciplina independiente............ 867 11.7.2. La Administración Pública como disciplina autónoma................. 870 11.7.3. La Administración Pública como disciplina con identidad propia. 875 11.7.4. La Administración Pública como disciplina interpretativa y aplicada.............................................................................................. 879 11.8. Identidad ontológica de la Administración Pública.................................... 883 Capítulo XII EL FUNDAMENTO PROSPECTIVO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA 12.1. La Administración Pública como Ciencia Social........................................ 892 12.2. La Administración Pública como Ciencia Política...................................... 906 12.3. La Administración Pública como Ciencia de Estado.................................. 915 12.4. La Administración Pública como Ciencia del Interés Público..................... 918 12.5. La Administración Pública: disciplina con futuro...................................... 926 12.5.1. Construcción de escenarios de la administración pública en el siglo XX............................................................................................... 928 12.5.2. Construcción de escenarios de la administración pública en el siglo XXI.............................................................................................. 946 EPÍLOGO........................................................................................................... 959 BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................. 963

Introducción I El debate de la Administración Pública como ciencia solo puede comprenderse plenamente su naturaleza, objeto de estudio y estudio del objeto, como la metodología y la investigación en el contexto de la Filosofía de la Ciencia. Sí tal debate solo se ubica dentro de su naturaleza técnica-administrativa, la Administración Pública no podría considerarse como una disciplina científica, sino solo un arte elevado, una profesión o una tecnología de buen gobierno. El estudio de la Administración Pública sucede en la polémica de la Filosofía de la Ciencia contemporánea. El sentido original de ciencia en el positivismo estaba representado por el empleo exclusivo del método científico experimental, que produjera relaciones causales en todo momento, replicable, y verificable que permitiera crear leyes universales aplicables en cualquier momento y circunstancia. Entonces la Administración Pública no podría ser nunca una ciencia de pleno derecho. En contraste, el pospositivismo en sus diversas interpretaciones de que la ciencia —como las Ciencias Sociales— pueden emplear cualquier método de manera rigurosa de los usados en las Ciencias Sociales, incluyendo los de las Ciencias Políticas, que estas ciencias realizan investigación cualitativa —aunque pueden utilizar investigación cuantitativa— pero que describen, interpretan, pero no explican y que no predicen leyes, crean conocimiento científico social útil aplicable a problemas de la sociedad. La Administración Pública es una ciencia aplicada e interpretativa, pero que cuenta con un estudio de carácter científico dentro de las Ciencias Sociales. La Administración Pública es una Ciencia Política, una Ciencia de Estado, Ciencia del Interés Público, Ciencia Aplicada, Ciencia Interpretativa y con fundamentos científicos en el futuro. Por lo general, los enfoques divergentes en Ciencias Sociales se comparan por a) su base ontológica, relacionada con la existencia de un mundo real y objetivo; b) su base epistemológica, relacionada con la posibilidad de conocer dicho mundo y las formas que adoptaría ese conocimiento; c) su base metodológica, que se refiere a los instrumentos técnicos, utilizados para adquirir el conocimiento.1

Della Porta, Donatella y Michael, Keating. “¿Cuántos enfoques hay en Ciencias Sociales? Introducción epistemológica”. En Della Porta, Donatella y Michael, Keating (eds.) Enfoques y metodologías de las ciencias sociales. Una perspectiva pluralista. Madrid, Akal, 2013, p. 33.

José Juan Sánchez González

Tomando en consideración la propuesta de Della Porta y Keating, en relación a la ontología, la epistemología, la metodología y los métodos, esta obra recupera algunos de sus planteamientos generales, que se resumen en el cuadro No. 1 Cuadro No. 1 Enfoques teóricos en las Ciencias Sociales Cuestiones

Positivista

Pospositivista

Interpretativa

Humanística

Cuestiones ontológicas ¿Existe la realidad social

Objetiva: realismo

Objetiva, realismo crítico

Objetiva y subjetiva intrínsecamente asociadas

Subjetiva; ciencia del espíritu

¿Se puede conocer la realidad?

Sí, y es fácil de captar

Sí, pero no es fácil de captar

En cierto modo, pero depende de la subjetividad humana

No; impera la subjetividad humana

Cuestiones epistemológicas Relación entre el investigador y el objeto de investigación

Dualismo: investigador y objeto son cosas separadas; procedimientos inductivos

El investigador influye en el conocimiento: procedimientos deductivos

Aspira a entender el conocimiento subjetivo

No es posible el conocimiento objetivo

Formas de conocimiento

Leyes naturales (causal)

Ley de probabilidades

Conocimiento contextual

Conocimiento empático

Metodología ¿Qué metodología?

Empírica, aspira a conocer la realidad

Esencialmente empírica, reconociendo el contexto

Interés relativo en los significados, contexto

Interés en valores, significados y objetivos

¿Qué métodos?

Imitación del método natural (experimentos, modelos matemáticos, análisis estadísticos)

Basado en aproximaciones al método natural (experimentos, análisis estadísticos, entrevistas cuantitativas)

En busca del significado (análisis textual, análisis del discurso)

Interacciones empáticas entre investigadores y objeto de la investigación

Fuente: Conjunción de cuadros de; Della Porta, Donatella y Michael, Keating. “¿Cuántos enfoques hay en Ciencias Sociales? Introducción epistemológica”. En Della Porta, Donatella y Michael, Keating (eds.) Enfoques y metodologías de las ciencias sociales. Una perspectiva pluralista. Madrid, Akal, 2013, p. 33.

Entre los cuatro enfoques teóricos hay diferencias irreconciliables y en otros casos compatibles o cercanas en el proceso de conocimiento. Por ello la elección de un enfoque tiene que ver con otra elección en la investigación en las ciencias sociales: si se empieza con una teoría, un método o un problema. Los que buscan una ciencia social paradigmática empezarán con una teoría, cotejándola con un punto de vista para probarla, descartarla o modificarla, contribuyendo así

Fundamentos para una Ciencia de la Administración Pública

al conocimiento universal. Esto sugiere una metodología particular que permite la reproducción y comparación de estudios. Mientras que los interesados en un problema concreto buscarán el método o enfoque que les ofrezca una mejor comprensión del caso.2 Pero lo cierto, es que en la elección del enfoque a emplear —ontología, epistemología— donde existe una mayor combinación es en el uso de metodologías y métodos a estudiar en función del tipo de problema a analizar. Tomando en consideración los cuatro enfoques teóricos que sugieren Della Porta y Keating (2013), nuestra propuesta aplicada a la Administración Pública se resumen en dos posiciones: positivismo y pos positivismo, que se presentan de manera sintética y para fines explicativos, en el cuadro No. 2, en los siguientes términos: Cuadro No. 2 El positivismo y el pospositivismo en la Administración Pública Temas

Positivismo

Ontología

Teórica

Empírica

Epistemología

Explicativa

Interpretativa

Praxología

Teórica

Aplicativa

– Aplicar la metodología de las Ciencias Naturales y Ciencias Exactas en la disciplina.

– Aplicar la metodología de las Ciencias Sociales a la disciplina.

Metodología

– El método científico experimental como único método científico. – Su fin es explicar los hechos. – Busca establecer principios y leyes generales. – Busca relaciones causales que permitan confirmar hipótesis.

– No hay un único método universal, cualquier método es útil de las Ciencias Sociales aplicado rigurosamente. – Su fin es describir los hechos. – Busca establecer supuestos generales a comprobar.

Metodología

Empírica, aspira a conocer la realidad

Interés relativo en los significados, contexto

Métodos

Método Científico Experimental

Métodos de las Ciencias Sociales

Sujeto

Objetividad

Subjetividad

Propósito

Explicar

Interpretar

– Investigación explicativa.

– Investigación interpretativa.

Investigación

Pospositivismo

– Investigación crítica.

José Juan Sánchez González Temas

Tipos de investigación

Positivismo – Cuantitativa.

– Cualitativa.

– Medios y fines están dados.

– Razonamiento legal: interpretación para determinar que debe procurarse y que acciones tomar.

– Toma de decisiones no participan en su desarrollo. Aplicados a la Administración Pública

– Pensamiento práctico y acción como instintivos y subjetivos (no racionales).

– Hacen elecciones sobre lo que es verdadero o falso.

– Dicotomía política-administración.

– Rechazo a la dicotomía políticaadministración.

– Administración científica. – Teoría de las relaciones humanas. Paradigmas

Pospositivismo

– Teoría del comportamiento. – Teoría organizacional. – Enfoque sistémico

– Determinan los hechos de una situación, interpreta el significado de las políticas y aplican estas interpretaciones a los hechos.

– Teoría burocrática. – Nuevo institucionalismo – Políticas públicas (policy). – Gobernanza (governance).

– Gerencia pública (management). – Arte elevado. – Conjunto de Técnicas. Estatus

– Como no puede expresarse matemáticamente no es una ciencia. – Solo puede ser una Profesión. – Pseudo ciencia.

Efectos

– Es una Ciencia (social, política, de Estado y del interés público). – Tiene un objeto de estudio, estudio del objeto, métodos de estudio y una investigación acreditada, así como una profesión reconocida.

– Crisis de identidad.

– Identidad de lo político.

– Crisis de la privatización.

– Identidad de lo estatal.

Fuente: Elaboración propia a partir de autores consultados en este libro.

El libro tiene la pretensión de utilizar las categorías de la Filosofía de la Ciencia como parte de los fundamentos científicos de la Administración Pública como ciencia —odontológico, epistemológico, histórico, teórico, holístico, disciplinario, profesional, interdisciplinario, metodológico, investigativo, de identidad y prospectivo— para demostrar sus preceptos teóricos, conceptuales, prácticos, profesionales, empíricos y aplicativos de la disciplina. Probablemente no se ha puesto el énfasis necesario para discutir los problemas filosóficos de la ciencia de la Administración Pública, salvo la obra de Jay White (2013) y Guerrero (2013) entre otros, como una de las más destacadas y que deban reproducirse nuevas obras de la misma altura conceptual. El concepto de ciencia ha evolucionado dentro de la Filosofía de la Ciencia para considerarla como un elemento contextual que está determinado por la metodología y la investigación que se utilizan. El proceso de conocimiento

Fundamentos para una Ciencia de la Administración Pública

empírico a un conocimiento teórico está definido por los métodos utilizados y el tipo de investigación que se realiza para estudiar el objeto de conocimiento. La Administración Pública pasa por este proceso cognoscitivo empleando métodos e investigación de las Ciencias Sociales, por lo que el tipo de conocimiento es aplicativo, pero cuenta con el suficiente soporte teórico para producir conocimiento científico, sistemático y ordenado que le ha permitido conformar una teoría de la Administración Pública interpretativa del fenómeno administrativo-público. La Administración Pública es una ciencia interpretativa no explicativa; es una ciencia aplicada con un contenido teórico suficiente; es una ciencia síntesis —interdisciplinaria— ya que se enriquece de las aportaciones de otras Ciencias Sociales pero cuenta con un núcleo de conocimiento propio; es una ciencia de Estado porque su actividad se desarrolla en ese ámbito; es la ciencia del interés público debido a que protege los interés de todos por encima de los intereses individuales; es una ciencia política ya que ejecuta la voluntad del gobierno; y es una ciencia con identidad y prospectiva propia en el contexto de las ciencias del hombre que tiene pasado, presente y futuro. Adicionalmente, el ejercicio profesional de la burocracia es una actividad estatal que existe donde hay gobierno; por lo que la administración pública es una actividad vital en la función de gobierno. Para que exista el gobierno, previamente existe la actividad estatal denominada administración pública. Ésta es nuestra postura en forma resumida a todo lo largo del libro.

II. FUNDAMENTOS PARA UNA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA El título del libro Fundamentos para una ciencia de la Administración Pública, requiere algunas aclaraciones, primero la palabra fundamentos. Utilizamos la voz “fundamentos” en sus cuatro acepciones.3 Primero, fundamentos se utiliza en forma plural. El término procede del latín fundamentum que en una primera acepción significa: “Principio y cimiento en que estriba y sobre el que se apoya un edificio u otra cosa”. Esta acepción enuncia una realidad física. El fundamento es un cimiento, es decir, es algo sólido de carácter material. Su finalidad es servir de apoyo a otra objeto que se construye desde, y sobre, el fundamento que la sustenta. Ello nos lleva a la conclusión de que el fundamento es con lo que comienza aquello otro que, desde su inicio, encuentra su sustento en la base que le sirve de

Fernández de Buján, Federico y Manuel Jesús, García Garrido. Fundamentos clásicos de la Democracia y la Administración Pública. Madrid, Ediciones Académicas, 2015, pp. 23-25.

José Juan Sánchez González

apoyo. La administración pública como actividad estatal, fundamenta los principios y cimientos de la Administración Pública como disciplina científica. La segunda acepción puede descubrirse, en la fase de conformación, en el inicio, en el nacimiento o el surgimiento de cualquier realidad física material. Los cimientos serán el principio de la obra. Sin embargo, en ningún momento esto puede llevarnos a negar los fundamentos, por razón de que no pueden verse externamente. Si se prescindiera de los fundamentos es evidente que el edificio se vendría abajo y quedaría en ruinas, al perder el apoyo en el que se sustenta. Los cimientos son la base y el pilar del edificio que se levanta. En nuestra opinión, el objeto de estudio de la Administración Pública está sustentada en la actividad estatal para organizar a la sociedad y en la práctica diaria de los servidores públicos (burócratas) que realizan su trabajo en las oficinas gubernamentales. Una tercera acepción es “razón principal o motivo”. Se trata del fundamento de algo, es aquello que le da sentido, explica su nacimiento y significación. Aquello que, en suma, explica su genuino contenido. Se trata ahora de situar el centro de gravedad, no en una finalidad de apoyo sino en un propósito de afianzar o asegurar lo que se ha configurado. Ya Waldo en la mitad del decenio de 1950 afirmaba que el carácter disciplinario de la Administración Pública como cualquier ciencia social, radicaba en la formación de un centro fuerte y una periferia activa, a lo que denominó “salud” epistemológica.4 Nuestra postura es que los fundamentos metodológicos y de investigación son los cimientos que convierten el centro de gravedad en ciencia, es decir, pasar de un conocimiento empírico a un conocimiento científico. La cuarta acepción se complementa con otro significado fundamento: “es raíz, principio y origen en que estriba y tiene su mayor fuerza algo no material”. Es evidente que de nuevo debe situarse en un plano ideal y abstracto para su comprensión. Por tanto, el fundamento es la raíz que, como principio, no tiene por finalidad servir de apoyo o sustento de algo, sino que el propósito del fundamento es convertirse en el origen en el “que estriba y tiene su mayor fuerza algo no material”. El fundamento holístico, disciplinario e interdisciplinario forman parte de algo no material, que es el conocimiento organizado y sistematizado de la actividad estatal como una forma de dominación política de los gobernantes sobre sus gobernados. En suma, el fundamento, es “parte esencial que da vida, que configura, que principia aquello no material, una idea, un pensamiento, una construcción intelectual”.5

Waldo, Dwight. Perspectives on Administration. Alabama, University of Alabama Press, 1956, p. 137. Fernández de Buján, Federico y Manuel Jesús, García Garrido. Op. cit. p. 25.