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historia del derecho en América Latina

Ángel Israel Limón Enríquez

Ángel Israel Limón Enríquez ¿Cuáles fueron las circunstancias que llevaron a la reintroducción del Senado en la Constitución de la República Mexicana en 1875? ¿Cómo funcionaba ese cuerpo legislativo y cuál fue su papel en un esquema formal de división de poderes durante el gobierno de Porfirio Díaz? Éstas son algunas de las preguntas que examina Ángel Israel Limón Enríquez en este libro. A partir de una investigación archivística pormenorizada, Limón Enríquez traza una narración histórica que permite acercarnos a las prácticas legislativas de la época porfiriana. Con especial énfasis en el trabajo de la Comisión de Puntos Constitucionales, y, sobre todo, con un seguimiento puntual de la suerte de una iniciativa de reforma constitucional presentada al Congreso General por Justo Sierra en 1893. Catherine Andrews División de Historia-CIDE

historia del derecho en América Latina

Ángel I. Limón Enríquez

EL SENADO MEXICANO Y LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN A FINALES DEL SIGLO XIX

La colección “Historia del derecho en América Latina” pretende funcionar como un espacio de encuentro para las diferentes historiografías jurídicas de la región, ofreciendo además una plataforma editorial para los mejores y más novedosos estudios en la disciplina. Con miras a promover una participación más fructífera de los historiadores del derecho en la renovación de nuestra cultura jurídica, nos interesa apoyar la publicación de trabajos que exploren, con una perspectiva histórica, las múltiples relaciones del derecho con la sociedad, la cultura, la política y la economía, es decir, que no reduzcan la historia del derecho al análisis formal de normas antiguas. La premisa central de la colección es que el derecho sólo resulta plenamente comprensible a la luz de la realidad que le da forma y en la que a su vez influye de muy distintas maneras. Por eso nos importa especialmente impulsar aquellos estudios que aborden tanto las dimensiones culturales del derecho –sus cambiantes significados históricos– como su experiencia concreta, es decir, su aplicación y vigencia efectiva en la vida social, tal y como puede reconstruirse a partir de fuentes judiciales y administrativas.

EL SENADO MEXICANO Y LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN A FINALES DEL SIGLO XIX

historia del derecho en América Latina

Licenciado en Historia por el Instituto Mora, ha laborado en la Cámara de Diputados, en el área de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa del D.F.; en 2016 fue electo Diputado suplente de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, allí colaboro como asesor en los trabajos de la Comisión de Puntos Constitucionales.

DIRECTOR DE LA COLECCIÓN Pablo Mijangos y González CIDE, México Consejo editorial Alejandro Agüero

Universidad Nacional de Córdoba, Argentina

Mario Alberto Cajas

Universidad ICESI, Colombia

José Ramón Cossío

El Colegio Nacional, México

Tamar Herzog

Harvard University, Estados Unidos

Timothy M. James

University of South Carolina at Beaufort, Estados Unidos

Andrés Lira

El Colegio de México, México

José Reinaldo de Lima Lopes Universidad de Sao Paulo, Brasil

Marta Lorente

Universidad Autónoma de Madrid, España

Bianca Premo

Florida International University, Estados Unidos

Carlos Ramos

Tribunal Constitucional de Perú, Perú

Elisa Speckman UNAM, México

Víctor Uribe-Urán

Florida International University, Estados Unidos

EL SENADO MEXICANO Y LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIÃ“N A FINALES DEL SIGLO XIX

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Javier de Lucas Martín

Ana Cañizares Laso

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL SENADO MEXICANO Y LAS REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN A FINALES DEL SIGLO XIX

Ángel Israel Limón Enríquez

Valencia, 2019

Copyright ® 2019 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com. Este libro fue dictaminado por pares académicos. HISTORIA DEL DERECHO EN AMÉRICA LATINA Director:

Pablo Mijangos y González

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-601-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-deempresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Prólogo....................................................................................................................... 9 Introducción general................................................................................................. 13 Capítulo I LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1874: LA REINTRODUCCIÓN DEL SENADO I.1.

El debate en torno al diseño del Poder Legislativo: un Congreso unicameral...................................................................................................................... 20 I.2. El desequilibrio entre poderes establecido por el constituyente de 1857... 29 I.3. La convocatoria a elecciones federales en 1867............................................ 35 I.4. La aprobación de la reforma constitucional de 1874: siete años de pugnas legislativas......................................................................................................... 45 CONCLUSIÓN.......................................................................................................... 56 Capítulo II DEL FUNCIONAMIENTO DEL SENADO DE LA REPÚBLICA (1874-1912) II.1. El reglamento interior del Congreso: procedimientos y tiempos para la actividad legislativa.......................................................................................... 59 II.2. Las comisiones legislativas del Senado y sus competencias.......................... 70 II.3. Actividad legislativa: la intensidad del trabajo en comisiones...................... 78 II.4. La actividad de la Comisión de Puntos Constitucionales............................. 86 II.5. Los integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales........................ 93 Conclusión................................................................................................................. 108 Capítulo III UN SENADO MODERADOR: LA SUERTE DE LA INICIATIVA DE REFORMA CONSTITUCIONAL PARA GARANTIZAR LA INAMOVILIDAD DE LOS MAGISTRADOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA (1893) III.1. La iniciativa de Justo Sierra............................................................................. 112 III.2. Primeras desavenencias en la Cámara y los argumentos en contra de la iniciativa........................................................................................................... 119 III.3. La presentación de la iniciativa ante el pleno del Senado de la República. 127 III.4. El Senado de la República, moderador legislativo y político....................... 130 Conclusión................................................................................................................. 135 Conclusiones generales............................................................................................. 139 Bibliografía................................................................................................................. 145

Índice

ANEXOS Anexo I. Cuadro comparativo, en el que se observa el texto constitucional de 1857, el dictamen de la iniciativa elaborado por de la Comisión de Puntos Constitucionales y el texto aprobado por el pleno de los diputados que permitió la reinstalación del Senado en 1874.............. 151 Anexo II. Dictámenes aprobados por cada una de las comisiones del Senado de la República, dividido por legislatura, en el periodo 1875-1912.......... 175 Anexo III. Dictámenes de reformas constitucionales según comisiones del Senado participantes 1875-1912........................................................................... 197 Anexo IV. Discurso del diputado Justo Sierra en la Cámara de Senadores del 14 de diciembre de 1893.............................................................................. 201 Índice de anexos........................................................................................................ 207 Índice de gráficos y tablas......................................................................................... 209

Prólogo ¿Cuáles fueron las circunstancias que llevaron a la reintroducción del Senado en la Constitución de la República Mexicana en 1875? ¿Cómo funcionaba ese cuerpo legislativo y cuál fue su papel en un esquema formal de división de poderes durante el gobierno de Porfirio Díaz? Éstas son algunas de las preguntas que examina Ángel Israel Limón Enríquez en este libro. A partir de una investigación archivística pormenorizada, Limón Enríquez traza una narración histórica que permite acercarnos a las prácticas legislativas de la época porfiriana. Con especial énfasis en el trabajo de la Comisión de Puntos Constitucionales, y, sobre todo, con un seguimiento puntual de la suerte de una iniciativa de reforma constitucional presentada al Congreso General por Justo Sierra en 1893, el análisis de Limón Enríquez rechaza la idea de que el Senado porfiriano funcionaba como una cámara colegisladora a pesar de que compartía casi los mismos atributos que la Cámara de Diputados según la Constitución de 1857. En cambio, sugiere que se debe entender el Senado como un contrapeso interno del Congreso General, cuyo papel era principalmente el de cuerpo revisor o moderador de la Cámara de Diputados. Hay muchos puntos de interés que remarcar del libro. Aquí me limito a señalar las contribuciones más importantes que hace a la historiografía política y constitucional mexicana. En primer lugar, el libro deja muy clara la continuidad entre el Senado de la constitución de 1824 y el de 1875. Limón Enríquez demuestra que los legisladores en 1874 seguían en casi todo el modelo del Senado de la Constitución de 1824. No hay evidencia más clara que el hecho de que, al iniciar actividades en 1875, el nuevo Senado adoptara el reglamento de su antecesor, originalmente publicado en 1825. Por sí sola, esta observación puede parecer menor. No obstante, la manera en que Limón Enríquez relaciona el debate sobre la adopción del Senado en 1874 y su posterior desempeño permite colocar este episodio dentro de una historia más amplia de la división de poderes en el constitucionalismo mexicano durante el siglo XIX. En la historiografía constitucional es cosa común considerar que la Constitución de 1857 representa un parteaguas: se dice que todas las demás cartas promulgadas antes de esta Constitución fueron efímeras e inestables, por lo que la Constitución de 1857 transformó la vida constitucional. Los juristas reconocen asimismo las continuidades múltiples entre la Constitución de 1857 y la carta constitucional revolucionaria que sigue rigiendo hoy.

Catherine Andrews

El análisis presentado en este libro permite considerar la posibilidad de que la Constitución de 1857 no se interprete como tan diferente ni tan separada de la historia constitucional que le precedió. Llama la atención, por ejemplo, que cada una de las tres reformas constitucionales originalmente sugeridas por Benito Juárez y Sebastián Lerdo de Tejada en 1867, buscaban reintroducir elementos de la Constitución de 1824 que habían sido abandonados por los Constituyentes en 1857: el veto presidencial, el establecimiento de un Senado, y la abolición de la comparecencia personal de los ministros ante la Cámara. Asimismo, la propuesta de Justo Sierra que analiza Limón Enríquez en el tercer capítulo también trata de la resurrección de una práctica de la Constitución de 1824: que los ministros de la Suprema Corte fueran vitalicios. Si ampliamos el lente aún más, podemos apreciar también con la lectura de este libro, los vínculos entre el constitucionalismo decimonónico y el del siglo XX. Las reformas constitucionales que promovió Venustiano Carranza en 1916 tienen un precedente en los debates constitucionales que se estudian en este libro; pues, al igual que las reformas constitucionales de la Reforma, buscaban reestablecer elementos de la Constitución de 1824. Entre los más evidentes se puede señalar la reintroducción del veto suspensivo presidencial y la disposición para que los ministros de la Suprema Corte fueran vitalicios. Finalmente, unas palabras acerca del rol del Senado en el proceso legislativo. En el papel, los senados de 1824 y 1857 eran esencialmente “colegisladores”, es decir, que ambas cámaras del Poder Legislativo gozaban de los mismos atributos de iniciativa y revisión. Solamente los proyectos de ley de presupuesto obligatoriamente empezaban en la cámara de diputados. Este diseño los diferenciaba del Senado establecido en las Siete Leyes o las Bases Orgánicas: pues en estas constituciones, el Senado se estableció fundamentalmente como una cámara revisora. La legislación se iniciaba siempre en la cámara baja, pero requería del visto bueno del Senado antes de pasarse al poder ejecutivo. De hecho, en la Constitución de 1836 el Senado solamente podía aprobar o rechazar de manera total al proyecto, no le era permitido hacer modificaciones ni revisiones. Limón Enríquez muestra que, en la realidad del quehacer legislativo, el Senado de 1874 actuaba muy poco como una cámara colegisladora: fueron muy contadas las veces en que un proyecto de ley se inició en el Senado para luego revisarse en la Cámara de Diputados. Este comportamiento refleja fielmente los debates políticos que acompañaron al restablecimiento del Senado, en los cuales —como bien muestra el libro— los proponentes

Prólogo

del Senado insistieron que el papel de un Senado era moderar los posibles excesos legislativos de la Cámara de Diputados. En eso, los legisladores retomaron los argumentos de los arquitectos de la Constitución de 1836. Durante la década de 1830, los políticos argumentaron que la función de una buena constitución y una división de poderes bien organizada, era asegurar que los diferentes poderes nunca pudieran dar rienda suelta a sus deseos. Era importante siempre incluir dentro del diseño institucional la manera de constreñir al actuar; de moderar el comportamiento. De esta idea provenía la convicción, entonces, que los senadores y los diputados deberían tener cualidades distintas: los senadores debían ser más maduros, más experimentados y más ricos. En 1857, los constituyentes liberales reaccionaron contra el pensamiento constitucional de sus rivales y rechazaron constituir un Senado; descartándolo como un elemento aristocrático y propio de las constituciones “conservadoras”. Es interesante percatarse, por ende, que el Senado finalmente adoptado por los triunfadores de la Guerra de Reforma siguió en la práctica el ejemplo de las vilipendiadas constituciones de 1836 y 1843. Para concluir, el libro de Limón Enríquez aporta mucho al entendimiento de las prácticas legislativas y pensamiento constitucional de los políticos de la segunda mitad del siglo XIX. Subraya que las raíces de nuestra división de poderes actual son mucho más largas de lo que normalmente se reconoce, y sugiere que también la tradición constitucional conservadora dejó huella en la historia de nuestras instituciones. Espero que disfruten su lectura tanto como yo.

CATHERINE ANDREWS División de Historia-CIDE

Introducción general Este libro tiene como tema central el funcionamiento de uno de los integrantes del Congreso de la Unión: el Senado de la República. Con ello, busca contribuir a la construcción la historia constitucional y las prácticas parlamentarias de México de fines del siglo XIX, a través de la comprensión de la relación que establecieron entre sí las Cámaras colegisladoras del poder Legislativo federal, y del estudio y análisis de las propuestas de reforma a la Constitución mexicana de 1857 y los obstáculos enfrentó la iniciativa presentada en 1893. El texto tiene como punto de partida el diseño constitucional del Senado y su normatividad interna; en otras palabras, nuestro eje de estudio es la reforma que lo reinstauró en 1874 y el reglamento interior del Congreso con el fin de establecer su forma de trabajo, los temas que discutía, la intensidad de su actividad y la manera en que asumía sus funciones con relación a la Cámara colegisladora: la de diputados. El arco temporal considerado por esta investigación parte del momento en que entró en funciones la primera legislatura después de la reinstauración del Senado, 1875, y finaliza en 1912, con la última legislatura electa de acuerdo con la Constitución de 1857, todavía durante el régimen de Porfirio Díaz. Las posteriores asambleas se rigieron de acuerdo con una nueva Constitución, la de 1917, y funcionaron con otras dinámicas políticas que exigen estudios propios, distintos del presente. Los objetivos complementarios de este estudio son dos. El primero es establecer la forma en que trabajaba regularmente el Senado; el segundo es analizar, a partir de un sólo estudio de caso, el comportamiento de la Cámara de Senadores frente a las iniciativas que le llegaban de la Cámara de Diputados. El caso particular de referencia es la respuesta que el Senado dio a una propuesta de reforma a la Constitución que le hizo llegar la Cámara baja en 1893: la de inamovilidad del poder Judicial. Cabe hacer notar que el Senado actuaba de diferentes maneras frente a una iniciativa de ley: podía aprobarla, enmendarla, rechazarla y, en caso extremo, “congelarla”, dicho de otra forma: retenerla sin dar posibilidad a que fuera modificada y, eventualmente, aprobada. Precisamente esta última posibilidad fue la que se eligió para su estudio, pues se desea establecer la manera en que el Senado “congelaba” una iniciativa para tener la oportunidad de verlo actuar como moderador frente a la Cámara de Diputados.

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Para poder alcanzar los objetivos antedichos, se tomó la decisión de hacer un ejercicio de Historia Constitucional, es decir, de Historia del Marco Jurídico que regía el funcionamiento del Senado y de la manera en que éste trabajaba, pero también de Historia Parlamentaria y de Historia de las Prácticas Políticas. Para ello fue muy útil la historiografía sobre el diseño constitucional del Congreso de la Unión y sus prácticas en el periodo seleccionado, 1875 a 1912, pues cuenta con varios textos fundamentales: Daniel Cosío Villegas publicó el libro La Constitución de 1857 y sus críticos (1957), en él se ocupó de las ideas de dos juristas y políticos porfirianos —Justo Sierra y Emilio Rabasa— quienes criticaron severamente la Carta Magna vigente. Un estudio como éste resulta de suma importancia para la presente investigación porque destaca las ideas expresadas por estos dos personajes con respecto al equilibrio —o desequilibrio— entre los poderes de la Unión. La iniciativa de reforma constitucional que se ocupa esta investigación fue presentada y defendida precisamente por uno de ellos: Justo Sierra. El otro, Rabasa, continuó defendiendo la propuesta en los años siguientes. Los debates respecto a la propuesta de Justo Sierra sobre las reformas constitucionales que buscaban la independencia de los jueces y harían inamovibles a los magistrados son abordados con una singular precisión por Charles A. Hale en su obra La transformación del liberalismo a fines del siglo XIX (1989), cuando analiza a detalle los trabajos de la Convención de la Unión Liberal en 1892, que fue un foro especial en el cual se presentó la propuesta de inamovilidad de los jueces que, un año después, se llevaría al Congreso como iniciativa de reforma constitucional. Por su parte, la historiadora María Luna Argudín es autora de una obra clave para entender el proceso de restitución del Senado en 1874, su funcionamiento y su relación con el poder ejecutivo: El Congreso y la política mexicana 1857-1911 (2006). En esta obra, Luna reconstruye los debates en torno a ciertas iniciativas de ley a partir de las cuales se muestra cómo el Senado moderaba al poder Ejecutivo. La metodología que utilizó para analizar las interacciones entre dos de los poderes de la Unión y el modelo propuesto por Luna para analizar las funciones legislativas de cada integrante del Congreso de la Unión, nos permitió reflexionar y proponer la interpretación de la acción del Senado de “congelar” una iniciativa de ley remitida por la Cámara baja como una acción moderadora de su par legislativo. Como parte del análisis de la actividad del Senado, se hizo un seguimiento de cada una de las reformas constitucionales aprobadas entre 1875 y 1912. El resultado fue contundente: sólo una de las iniciativas de reformas constitucionales —la del artículo 7º— tuvo como Cámara de ori-

El Senado mexicano y las reformas a la Constitución a finales del siglo XIX

gen al Senado y como revisora a la de Diputados. Lo cual también permite asegurar que, en la práctica se estableció al interior del Congreso de la Unión que la Cámara alta sería la que determinaría, en última instancia, la suerte de las iniciativas. En ese espacio legislativo —el Senado— se decidiría la aprobación de las iniciativas para reformar la Constitución, valoradas antes, desde luego, por la Cámara baja. Entonces ¿Aprobaba el Senado toda iniciativa enviada por la Cámara de Diputados? ¿Las aprobaba con reformas o las pasaba sin cambios sustantivos? María Luna, en su texto arriba referido ha demostrado que el Senado consideraba con gran cuidado las iniciativas importantes y que llegó a modificarlas en actitudes que moderaban al poder Ejecutivo, por ejemplo. Para verificar si el Senado también moderaba a su Cámara colegisladora, se hizo un estudio de caso sobre la reforma al artículo 92 de la Constitución de 1857. Catherine Andrews, en su obra De Cádiz a Querétaro (2017), formula una amplia revisión historia constitucional mexicana, a partir de ello se pudo afinar el seguimiento de la figura del Senado en las diferentes Constituciones de México hasta 1857, así surgió una nueva interrogante ¿Cuál era la norma que regía la relación entre ambas Cámaras una vez reinstaurado el Senado en 1874? De especial importancia para los fines de esta investigación resultó acercarnos al estudio que Andrews hizo sobre la relación entre los poderes y cómo fue que el Congreso —y el Senado en especial— podía “moderar” al poder Ejecutivo. De acuerdo con esta autora, la idea de moderación significaba que podía templar la acción del presidente. Este concepto me ha resultado útil para analizar las posibilidades que tenía el Senado para “moderar”, es decir, atemperar, las acciones de la Asamblea colegisladora, la Cámara de Diputados. Decidimos servirnos de este concepto porque nos pareció que correspondía a acciones equivalentes de relación entre poderes —como lo señala Andrews—, pero también porque en la segunda mitad del siglo XIX se usó esta idea de moderación —y de la palabra misma— en debates que tenían que ver con la relación entre las dos Cámaras legisladoras. Este conjunto de textos representa, muy probablemente, las investigaciones que se aproximan con mayor detenimiento al funcionamiento del Senado de la república mexicana durante la vigencia de la Constitución de 1857. Es necesario resaltar que para los fines de esta investigación, fue de gran importancia la consulta del Diario de los Debates del Senado de la República, el

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cual muestra muy bien la compleja relación al interior del congreso mexicano. De dicho texto fueron tomados los nombres de los integrantes del Senado para las 18 legislaturas que fueron revisadas y con base en ello, fue posible identificar los de quienes integraron la comisión de Puntos Constitucionales del Senado a lo largo de los 36 años de historia parlamentaria que analiza este trabajo. Asimismo, la información contenida en la fuente me permitió conocer el número de iniciativas que fueron enviadas desde la Cámara baja al Senado y conocer a qué Comisión legislativa fueron turnadas para su dictamen. Por último, también el Diario de los Debates registra, tal como señala su nombre, cada uno de los debates al interior de la Cámara alta y fue ahí donde se pudo ubicar tanto el texto de la iniciativa como el discurso de presentación hecho por Sierra ante el Senado sobre la propuesta de inamovilidad de los magistrados de la Suprema Corte de Justicia. La presente investigación también se vio beneficiada por otras fuentes hemerográficas como: El Foro, El Municipio Libre, El Observador de la República Mexicana, El Siglo Diez y Nueve, El Universal, Periódico Oficial de San Luis Potosí. Por otro lado, las compilaciones de leyes y los decretos resultaron también fundamentales para este proyecto. Por ejemplo, fuente muy importante fue el 1er. Directorio Estadístico de la República Mexicana, que se encuentra en el Fondo Reservado de la Biblioteca del Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora. En dicho volumen, en su sección constitucional, fue localizado el Reglamento para el gobierno interior expedido en 1825. Esta obra está conformada por tres capítulos. El primero de ellos aborda el diseño de los poderes en las diferentes leyes fundamentales que rigieron a la nación Mexicana, refiere los debates del Constituyente entre 1856 y 1857, que llevaron a la adopción de una sola Cámara legislativa. Subraya algunos aspectos de la Constitución de 1857 que dificultaban una relación equilibrada entre el poder Ejecutivo y el Legislativo, y finalmente reconstruye el proceso de reinstauración del Senado de la República como Cámara colegisladora del Congreso de la Unión. El segundo capítulo está dedicado al funcionamiento del Senado de la República: cómo se organizó y bajo qué regulaciones secundarias funcionó. Se recupera aquí el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de la Unión diseñado en 1825, que fue el vigente durante los primeros años de funcionamiento del Senado, tras su restitución, así como los cambios que sufrió en los años posteriores. Asimismo, se presenta el camino que una iniciativa de ley tiene qué transitar al interior del Congreso, y advierte que casi siempre el Senado fue la Cámara revisora de las iniciativas

El Senado mexicano y las reformas a la Constitución a finales del siglo XIX

de reforma constitucional. Por consiguiente, se muestra que dicha Asamblea analizó una gran cantidad de iniciativas, las modificó, las devolvió a la Cámara de Diputados o las aprobó; en fin, fue el espacio fundamental en la conformación de un marco jurídico que se transformaba y adaptaba constantemente. En este apartado también se identifica la intensa actividad en los trabajos en la Cámara alta —algo que estudios como el de María Luna había mostrado ya—, sino que también se pudo cuantificar, lo cual permite asegurar que el Senado trabajó de forma intensa e ininterrumpida durante los últimos 35 años del siglo XIX y que, en ese periodo las Comisiones discutieron al menos 3, 500 dictámenes. Para cerrar este capítulo, se identifican y presentan a los personajes que integraron la Comisión de Puntos Constitucionales —de particular interés para analizar el estudio de caso propuesto— y se observa su experiencia y permanencia en ese órgano legislativo. En el tercer y último capítulo de este texto se analiza la suerte de una iniciativa de reforma constitucional: la presentada por Justo Sierra en 1893 para establecer la inamovilidad del poder Judicial presentada. Estudia además los orígenes de la iniciativa y los vincula a los trabajos de la Convención de la Unión Liberal; se interesa por las prácticas legislativas que pudieron haber contribuido a que la iniciativa fuera aprobada por los diputados y enviada al Senado. Finalmente revisa a detalle cómo el Senado actuó frente a esta iniciativa y se cuestiona sobre del significado de esta conducta: ¿El Senado actuó, en esta ocasión, como cámara moderadora de la Cámara de Diputados? Mi hipótesis fue que así lo hizo y considero que pude demostrarla en este capítulo tercero. Para finalizar, se incluyen cuatro anexos que resultaron muy útiles para apoyar la investigación. El primero de ellos es un cuadro comparativo en el que se observa el texto constitucional de 1857, el dictamen de la iniciativa elaborado por de la Comisión de Puntos Constitucionales y el texto aprobado por los Diputados que permitió la reinstalación del Senado en 1874. Le sigue un recuento de los dictámenes aprobados por las Comisiones del Senado de la República, durante el arco temporal del esta investigación; el tercero enumera las reformas constitucionales y señala las comisiones del Senado a las que fueron las responsables de su dictamen. Finalmente, cuarto anexo es el discurso del diputado Justo Sierra en la Cámara de Senadores del 14 de diciembre de 1893, el cual no está considerado en las recopilaciones de textos de Sierra.

Capítulo I

La reforma constitucional de 1874: la reintroducción del Senado El 5 de febrero de 1857 se promulgó la Constitución de 1857; el 1º de diciembre de ese año, Ignacio Comonfort fue electo presidente y unos días después, el 17 de diciembre, el propio Comonfort desconoció la Carta Magna, pues no creyó posible gobernar con esa norma. Benito Juárez, en ese momento presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, asumió el mando presidencial, con la carta de 1857 como bandera. Inició entonces una guerra civil, en la que intervinieron poco después fuerzas armadas extranjeras. Este enfrentamiento bélico terminó en 1867, con la derrota del Segundo Imperio, encabezado por Maximiliano de Habsburgo, y con el presidente Benito Juárez de vuelta en la capital. Juárez convocó entonces a nuevas elecciones presidenciales. Y junto con esa convocatoria abrió un plebiscito para reformar lo previsto por los constituyentes de 1857. Finalmente, Juárez tampoco consideró posible gobernar con esa ley fundamental. ¿Qué problemas tenía esa Constitución que no parecía poder dar gobernabilidad al país? ¿Qué reformas sugería la República triunfante para la construcción de un gobierno eficiente? Sin pretender abordar todos los temas que podrían derivarse de las preguntas anteriores, el presente capítulo busca acercarse a uno de esos puntos que resultó clave para alcanzar la gobernabilidad del país: la cuestión del equilibrio entre los poderes de la Unión, muy especialmente entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Esta cuestión es muy importante, porque una medida decisiva tomada, finalmente, en favor de ese equilibrio fue la institución de un Senado y la limitación de algunas facultades del Congreso de la Unión. Efectivamente, en 1874 se aprobó la reforma que estableció un Congreso bicameral, cambio en el diseño constitucional que resultó fundamental para la consolidación del Estado mexicano. En el presente texto se analiza la relación entre las dos Cámaras nacionales a partir de 1875 y hasta 1912 —a partir de análisis de la suerte de algunas iniciativas de ley—, razón por la que se ha considerado conveniente partir de un acercamiento a la génesis de ese Congreso bicameral instituido en 1874. Para lograr una aproximación a la reforma de la Constitución de 1874 que creó el Senado se ha decidido hacer un recorrido por algunos momentos previos de la historia constitucional mexicana. Para ello, se ha dividido el presente capítulo en cuatro apartados. El primero hace un repaso del

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diseño de los poderes en las diferentes leyes fundamentales que conoció México antes de la de 1857, para llegar a los debates del Constituyente de 1856. Asimismo se analizan algunas de las razones del Constituyente para haber adoptado un Congreso unicameral. En un segundo apartado, se abordan algunos de los rasgos de la Carta Magna de 1857 que dificultaban una relación equilibrada entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. El tercer apartado del presente capítulo remite a los primeros esfuerzos por reformar la Constitución tras el triunfo republicano en 1867. Además se analiza la convocatoria a elecciones para renovar los tres poderes de la república lanzada por Juárez el 14 de agosto de 1867, con su propuesta de plebiscito para reformar la ley fundamental. El capítulo cierra con un apartado que recupera algunas de las discusiones que habrían de llevar a la institución de un Congreso bicameral.

I.1. EL DEBATE EN TORNO AL DISEÑO DEL PODER LEGISLATIVO: UN CONGRESO UNICAMERAL La asamblea legislativa es la representante por excelencia de la soberanía popular. Una vez que se optó por el camino de la independencia y la soberanía como principio fundador de la nueva nación mexicana, lo que siguió fue definir la forma que dicha Asamblea habría de adoptar y la manera en que sería electa. Ignacio López Rayón, en 1811, propuso en los Elementos Constitucionales, un “Supremo Congreso” compuesto por “cinco vocales nombrados por la representación de las provincias; más ahora se completará al número de vocales por los tres que existen en virtud de comunicación irrevocable de la potestad que tienen y en cumplimiento del pacto convencional celebrado por la nación el 21 de agosto de 1811”1. La anterior fue una de las primeras propuestas para la conformación de un órgano legislativo, si no es que la primera, de cómo integrar la Asamblea representativa para lo que sería la nueva nación mexicana. En este apartado haremos un breve recuento de algunos de los diseños propuestos a lo largo de la primera mitad del siglo XIX —primero para el conjunto de los reinos españoles, luego para México, para detenernos después en lo que será el eje central de este capítulo: el Congreso unicameral definido

Elementos Constitucionales circulados por Ignacio Rayón, en Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Derechos del pueblo, 2012, t. VII, DVD 1.