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POLÍTICAS ECONÓMICAS ESTRUCTURALES

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

ANA CAÑIZARES LASO Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

JORGE A. CERDIO HERRÁN

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

OWEN FISS Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

JOSÉ ANTONIO GARCÍA-CRUCES GONZÁLEZ Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

LUIS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

JAVIER DE LUCAS MARTÍN

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

VÍCTOR MORENO CATENA

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

FRANCISCO MUÑOZ CONDE

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

ANGELIKA NUSSBERGER

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

HÉCTOR OLASOLO ALONSO

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

LUCIANO PAREJO ALFONSO

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

TOMÁS SALA FRANCO

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

IGNACIO SANCHO GARGALLO

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

TOMÁS S. VIVES ANTÓN

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

MARTA LORENTE SARIÑENA RUTH ZIMMERLING

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

POLÍTICAS ECONÓMICAS ESTRUCTURALES

Coordinador

ANTONIO SÁNCHEZ ANDRÉS

tirant lo blanch Valencia, 2022

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En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© VV.AA.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1113-715-7 MAQUETA: Innovatext Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

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Guillermo Aleixandre Mendizábal Evangelina Aranda García Josep Banyuls Llopis Antonio Calvo Bernardino José Antonio Camacho Ballesta Pablo Castellanos García Miguel Cuerdo Mir Pedro Durá Jesús María Gómez García José Mª March Poquet Belén Miranda Escolar Josep V. Pitxer i Campos Mercedes Rodríguez Molina Enrique San Martín González Antonio Sánchez Andrés José Manuel Sánchez Santos María Jesús Santa María Beneyto

Índice

Tema 1 POLÍTICAS ESTRUCTURALES: UNA INTRODUCCIÓN Antonio Sánchez Andrés 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

LA POLÍTICA ECONÓMICA: BREVE CONCEPTUALIZACIÓN......................

LAS POLÍTICAS ESTRUCTURALES EN LA POLÍTICA ECONÓMICA............

LOS OBJETIVOS DE LAS POLÍTICAS ESTRUCTURALES................................

CONTENIDO Y CLASIFICACIÓN DE POLÍTICAS ESTRUCTURALES (INSTRUMENTOS)....................................................................................................

4.1. Políticas económicas sobre el proceso productivo........................................

4.2. Políticas de implantación en el mercado.......................................................

4.3. Políticas de entorno empresarial...................................................................

MÉTODO DE ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS ESTRUCTURALES....................

RELEVANCIA Y RETOS ACTUALES DE LAS POLÍTICAS ESTRUCTURALES. 6.1. Una perspectiva histórica.............................................................................

6.2. Relevancia de las políticas estructurales.......................................................

6.3. Retos actuales de las políticas estructurales..................................................

ESTRUCTURACIÓN PRÁCTICA DE LAS POLÍTICAS ESTRUCTURALES.......

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.....................................................................

15 17 18 20 21 22 23 24 26 26 27 28 30 32 32

Tema 2 POLÍTICA INDUSTRIAL Pedro Durá 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

INTRODUCCIÓN...............................................................................................

CARACTERÍSTICAS Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL ......................................................................................................

PROBLEMAS DE TRASFONDO Y OBJETIVOS DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL..................................................................................................................

INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL: UNA CLASIFICACIÓN...

LA POLÍTICA INDUSTRIAL EN LA PRÁCTICA................................................

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.....................................................................

35 35 40 46 51 62 62

10

Índice

Tema 3 LA POLÍTICA ECONÓMICA PARA LOS SERVICIOS José Antonio Camacho Ballesta y Mercedes Rodríguez Molina 1.

2.

3.

4.

5.

6.

INTRODUCCIÓN...............................................................................................

CARACTERÍSTICAS DEL SECTOR SERVICIOS................................................

LOS OBJETIVOS EN LA POLÍTICA DE SERVICIOS..........................................

LOS INSTRUMENTOS EN LA POLÍTICA DE SERVICIOS................................

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.....................................................................

65 66 72 77 81 82

Tema 4 LA POLÍTICA DE SERVICIOS: LOS CASOS DEL COMERCIO INTERIOR Y EL TURISMO Evangelina Aranda García y Enrique San Martín González 1.

2.

3.

4.

POLÍTICA DE COMERCIO INTERIOR.............................................................

1.1. Consideraciones básicas de la política de comercio interior..........................

1.2. Objetivos de la política de comercio interior................................................

1.3. Instrumentos de la política de comercio interior...........................................

POLÍTICA TURÍSTICA........................................................................................

2.1. Turismo y política económica: definición, conceptos básicos y problemática.................................................................................................................

2.2. Objetivos de la política turística...................................................................

2.3. Instrumentos turísticos.................................................................................

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.....................................................................

86 86 88 92 99 99 103 106 109 110

Tema 5 POLÍTICAS DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN (CTI) Belén Miranda Escolar, Guillermo Aleixandre Mendizábal y Jesús María Gómez García 1.

2.

3.

INTRODUCCIÓN: CONSIDERACIONES INICIALES.......................................

ALGUNAS PRECISIONES CONCEPTUALES.....................................................

LA JUSTIFICACIÓN DE LA ACCIÓN PÚBLICA EN EL ÁMBITO DE LA I+D+i ......................................................................................................................

3.1. Limitaciones a la innovación vinculadas a los procesos de aprendizaje........

3.2. Fallos asociados a complementariedades tecnológicas dinámicas.................

3.3. Deficiencias en la interacción entre generación de variedad y selección...........

3.4. Problemas asociados a la apropiabilidad de los resultados de las actividades de I+D+i.......................................................................................................

113 114 117 118 119 119 120

Índice

4.

5.

6.

7.

8.

CONFIGURACIÓN DE LA AGENDA DE LAS POLÍTICAS DE CTI..................

4.1. El sistema de ciencia, tecnología e innovación..............................................

4.2. Objetivos ....................................................................................................

LOS INSTRUMENTOS AL SERVICIO DE LAS POLÍTICAS DE CTI.................

5.1. La financiación de actividades de I+D+i.......................................................

5.2. La regulación de la actividad con efectos en la CTI......................................

5.3. La capacidad de contratación institucional..................................................

5.4. El despliegue de infraestructuras científico-tecnológicas de apoyo a la innovación..........................................................................................................

RETOS Y ASIGNATURAS PENDIENTES DE LAS POLÍTICAS DE CTI.............

6.1. Disfuncionalidades de la acción pública en las políticas de CTI...................

6.2 La necesidad de evaluar las políticas de CTI................................................

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIONES BIBLIOGRÁFICAS ...............................................................

11 120 121 125 128 129 132 132 133 135 135 136 140 141

Tema 6 LAS POLÍTICAS DE EMPLEO Josep Banyuls Llopis y Josep V. Pitxer i Campos 1.

2.

3.

4.

5.

6.

INTRODUCCIÓN...............................................................................................

UN ENFOQUE ESTRUCTURAL DEL MERCADO LABORAL..........................

PROBLEMAS LABORALES Y OBJETIVOS DE POLÍTICA ECONÓMICA FRENTE A LOS MISMOS...................................................................................

3.1. Los problemas..............................................................................................

3.2. Los objetivos ...............................................................................................

LA POLÍTICA ECONÓMICA Y SU INCIDENCIA SOBRE EL EMPLEO...........

4.1. Medidas que inciden sobre la demanda de trabajo.......................................

4.2. Las políticas de mercado de trabajo.............................................................

4.2.1. La regulación laboral como política de empleo................................

4.2.2. Políticas activas de empleo...............................................................

4.3. La orientación reciente de las intervenciones públicas frente a los problemas laborales......................................................................................................

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.....................................................................

143 144 148 149 152 155 157 161 162 166 167 168 169

Tema 7 LA POLÍTICA FINANCIERA EN PERSPECTIVA MICROPRUDENCIAL Antonio Calvo Bernardino 1.

2.

3.

EL NUEVO MARCO DE LA POLÍTICA FINANCIERA.....................................

LOS AGENTES DE LA POLÍTICA FINANCIERA..............................................

LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA FINANCIERA Y SUS PROBLEMAS DE TRASFONDO......................................................................................................

171 173 177

12 4.

5.

6.

8.

Índice

LOS LÍMITES DE LA LIBERALIZACIÓN FINANCIERA: LA NECESARIA REGULACIÓN FINANCIERA POR PARTE DE LAS AUTORIDADES....................

LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA FINANCIERA MICROPRUDENCIAL....................................................................................................................

5.1. Instrumentos que pretenden garantizar la solvencia de las instituciones financieras .....................................................................................................

5.2. Instrumentos que pretenden salvaguardar los intereses de los ahorradores...

5.3. Instrumentos que pretenden mejorar la información en el sector financiero.

5.4. Instrumentos que pretenden restringir a los intermediarios o a terceros su acceso a determinadas instituciones o actividades financieras.......................

5.5. Instrumentos que pretenden garantizar un buen funcionamiento de los sistemas de pago..............................................................................................

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.....................................................................

180 181 183 188 189 192 194 196 197

Tema 8 POLÍTICAS DE REORDENACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO Antonio Sánchez Andrés 1.

2.

3.

4.

5.

4.

5.

POLÍTICA ECONÓMICA Y SECTOR PÚBLICO................................................

1.1. La expansión del sector público...................................................................

1.2. Explicaciones de la intervención estatal........................................................

PROBLEMAS EN LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO.....................

2.1. Cambio en las condiciones socioeconómicas................................................

2.2. Los “fallos” del estado.................................................................................

LA AGENDA EN LAS POLÍTICAS DE REESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO.............................................................................................................

3.1. El marco de la determinación de los objetivos..............................................

3.2. Los objetivos de la política de reordenación del sector público....................

POLÍTICAS DE REORDENACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO............................

APLICACIÓN DE ESTRATEGIAS DE POLÍTICAS DE REORDENACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO..............................................................................................

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.....................................................................

200 200 201 203 204 205 207 207 208 211 218 224 225

Tema 9 POLÍTICAS DE REGULACIÓN ECONÓMICA Miguel Cuerdo Mir 1.

JUSTIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE REGULACIÓN ECONÓMICA........

1.1. Introducción................................................................................................

1.2. Del Estado mínimo al Estado regulador (pasando por el Estado gestor)..........

1.3. Justificación de la regulación económica......................................................

227 227 229 232

Índice

2.

3.

4.

5.

6.

OBJETIVOS DE LA REGULACIÓN ECONÓMICA...........................................

INSTRUMENTOS DESTACADOS DE REGULACIÓN ECONÓMICA .............

3.1. Leyes y normas de obligado cumplimiento...................................................

3.2. Organismos gubernamentales o Agencias reguladoras independientes............

3.3. Soft Law......................................................................................................

3.4. Normalización, estandarización, auditoria y verificación..............................

3.5. Autorizaciones y licencias administrativas....................................................

3.6. Control derechos de propiedad....................................................................

3.7. Precios, peajes y tarifas.................................................................................

3.8. Controles cuantitativos de producción.........................................................

3.9. Sanciones.....................................................................................................

ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DEL USO DE LOS INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN...............................................................................................................

4.1. La cuantificación de la regulación económica y sus efectos en el sistema económico....................................................................................................

4.2. La situación de la Regulación Económica en España....................................

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.....................................................................

13 239 243 243 244 246 246 247 247 248 249 249 250 250 253 256 257

Tema 10 POLÍTICA ECONÓMICA DE COMPETENCIA Pablo Castellanos García y José Manuel Sánchez Santos 1.

2.

3.

4.

5.

6.

LA RAZÓN DE SER DE LA POLÍTICA DE COMPETENCIA............................

OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE COMPETENCIA.........................................

INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA DE COMPETENCIA...............................

EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE COMPETENCIA.....................................

4.1. Eficacia........................................................................................................

4.2. Limitaciones.................................................................................................

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.....................................................................

259 263 274 279 279 283 284 285

Tema 11 POLÍTICA ECONÓMICA DE INFRAESTRUCTURAS María Jesús Santa María Beneyto 1.

2.

CONCEPTO Y MEDICIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS............................

1.1. Concepto de Infraestructuras ......................................................................

1.2. El stock de capital público: problemas de medición.....................................

1.3. La toma de decisiones en la elaboración de la política económica de infraestructuras. El Análisis Coste Beneficio............................................................

LOS OBJETIVOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA DE INFRAESTRUCTURAS......................................................................................................................

287 287 290 293 296

14 3.

4.

5.

6.

7.

Índice

DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA DE INFRAESTRUCTURAS............................................................................................

FORMAS DE FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS ......................

EJEMPLOS DE POLÍTICAS DE INFRAESTRUCTURAS: EL CASO DE LA UNIÓN EUROPEA Y DE ESPAÑA......................................................................

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.....................................................................

299 306 311 314 315

Tema 12 LA POLÍTICA MEDIOAMBIENTAL José Mª March Poquet 1 2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

INTRODUCCIÓN..............................................................................................

MEDIO AMBIENTE Y ACTIVIDAD ECONÓMICA...........................................

PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES................................................................

OBJETIVOS DE LA PMA....................................................................................

INSTRUMENTOS DE LA PMA...........................................................................

LA PLANIFICACIÓN DE LA PMA.....................................................................

CONCEPTOS CLAVE..........................................................................................

ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA.....................................................................

317 318 321 323 327 335 337 338

Tema 1

Políticas estructurales: una introducción Antonio Sánchez Andrés Departamento de Economía Aplicada Política Económica Universidad de Valencia

1. LA POLÍTICA ECONÓMICA: BREVE CONCEPTUALIZACIÓN Se entiende por política económica al conjunto de intervenciones del Estado sobre la economía. Profundizar en este significado conduce a precisar, en primer lugar, qué es el Estado y, en segundo lugar, aludir al concepto de economía. El Estado se puede concebir estrictamente como el gobierno, pero, en general se debe ampliar el concepto, al menos, al poder legislativo. No obstante, una comprensión más realista conduce a introducir también consideraciones acerca de la estructura administrativa del Estado, que completa o, incluso, determina la política económica del gobierno y el parlamento.

Respecto al segundo ámbito, la economía, un primer aspecto importante es la distinción entre los ámbitos económicos y los sociales, que en muchas ocasiones son difíciles de discernir. Directamente como aspectos económicos pueden interpretarse, por ejemplo, las cuestiones asociadas a la inflación o al cambio industrial, pero más discutibles pueden ser las ubicaciones de las cuestiones relacionadas con educación o sanidad. Un segundo aspecto relevante que incide sobre la política económica es la reacción del sector privado sobre las intervenciones públicas. A sabiendas del gran impacto de estas últimas sobre el primero, parte del sector privado se muestra muy activo en influir sobre el Estado para que las decisiones adoptadas se ajusten a sus intereses. Esto hace emerger a la superficie la importancia de las acciones de los grupos de presión en la definición de la política económica.

Desde ciertas perspectivas analíticas, que suelen ser coherentes con sociedades simples, se asocia el Estado con el gobierno, siendo este plenamente competente para influir sobre el sector privado y se concibe a la economía como un conjunto pasivo frente a las acciones de aquel. Esto configura una visión tecnocrática de la política económica que adquirió fuerza en los años 50 y 60 del siglo pasado. Sin embargo, cuando las economías son más complejas, la identificación del gobierno con el Estado

16

Antonio Sánchez Andrés

es ficticia y deben considerarse las diversas partes de la gobernanza central (poder ejecutivo, legislativo y judicial), al tiempo que su descomposición vertical (diversos niveles de gobernación y las estructuras burocráticas administrativas que los forman).

Asimismo, en estas condiciones, es imprescindible poner de relieve las diversas partes de las que se componen el sector privado y su capacidad de organizarse e influir sobre la política económica. A este respecto, dentro del sector privado, en general concepto asociado al mercado, se ha de tener presente su falta de homogeneidad interna y, en particular, la existencia de una dualización entre grandes organizaciones productivas y pymes. La lógica de las primeras difiere sustancialmente de las segundas y la capacidad de influencia de aquellas sobre el Estado es destacable. Todas estas consideraciones condujeron a los analistas de política económica a ir más allá de una perspectiva economicista-tecnocrática e inclinarse hacia posiciones más institucionalistas.

La perspectiva tecnocrática de la política económica establece unos problemas económicos como dados objetivamente, a los que se les asocian unos objetivos y, en estas condiciones, aquello que es relevante es seleccionar unos instrumentos (medidas) para alcanzar tales pretensiones y resolver las irregularidades previamente puestas de relieve. La visión institucionalista plantea que los problemas no vienen dados de una manera objetiva, sino que su definición y su relevancia dependerá de la acción de distintos agentes sociales. Al mismo tiempo, la presentación de un problema social como un objetivo para la política económica no será un proceso automático, sino que también se encontrará filtrado por la intervención de los distintos agentes públicos y privados (por ejemplo, la administración estatal o los grupos de presión). Del mismo modo, la selección de instrumentos para alcanzar los objetivos también padecerá un sesgo similar.

Las anteriores constataciones contribuyen a configurar un concepto más realista de la política económica e ir más allá de establecer un simple esquema fines-medios como marco de análisis en el que los objetivos-problemas vienen dados y se ha de escoger entre un grupo de medidas, de manera técnico-económica. Este enfoque conduce a considerar diversas etapas en la estructuración de la política económica que, en términos sintéticos y sin ánimo de establecerlas de forma determinista, serían cuatro. En primer lugar, la formación de la agenda estatal, por la que se establecen y definen los problemas relevantes y se concretan en objetivos de política económica. En segundo lugar, el diseño de la política económica, en la que se establecen y seleccionan los instrumentos para alcanzar los anteriores objetivos preestablecidos. En tercer lugar, la aplicación de la política económica, proceso que va desde el momento del establecimiento de un plan de acción hasta que se obtienen los resultados. Esta parte resulta esencial porque suele haber una gran diferencia entre aquello que es diseñado y lo que se acaba consiguiendo en la práctica. Finalmente, se encuentra la evaluación de la política económica, fase relativamente poco sistematizada, en la que se comparan los resultados obtenidos con los pretendidos y, en su caso, si se resuelven los problemas de trasfondo.

17

Políticas estructurales: una introducción

2. LAS POLÍTICAS ESTRUCTURALES EN LA POLÍTICA ECONÓMICA Una vez aclarado el concepto de política económica corresponde caracterizar sus componentes. Por un lado, pueden orientarse las intervenciones del Estado hacia influir sobre fenómenos a corto plazo que, frecuentemente, se encuentran relacionados con la aparición de irregularidades cíclicas en la economía. Estas políticas son las denominadas de tipo coyuntural. Por otro lado, aparecen las acciones del Estado que pretenden transformar la estructura productiva, son las estructurales. El siguiente cuadro pone de manifiesto de forma más organizada las diferencias entre políticas coyunturales y estructurales.

CUADRO 1. LAS POLÍTICAS COYUNTURALES Y ESTRUCTURALES Políticas

Coyunturales

Estructurales

Objetivo final

Estabilización

Crecimiento

Objetivo intermedio

Gestión del ciclo económico

Cambios en la estructura productiva

Ámbito actuación

Conjunto de la economía

Segmentos de la economía

Contenido económico

Demanda

Oferta

Horizonte temporal

Corto plazo

Largo plazo

No obstante, unas matizaciones adicionales se deberían introducir acerca de la caracterización de las políticas estructurales. Dentro de estas se puede distinguir entre aquellas que afectan directamente al ámbito económico, como sería la política industrial o de infraestructuras, de otras con un componente más social, que se estima que presentan un impacto más indirecto sobre los factores económicos, como se trataría de la educativa o de integración social. Es decir, que podrían distinguirse entre políticas económicas estructurales y las políticas estructurales sociales. A pesar de la importancia de estas últimas, con frecuencia se las excluye en cursos con perfil más económico y suelen explicarse con más detenimiento a estudiantes con un interés académico más sociolaboral.

Una segunda matización difícil de precisar es distinguir cuando las actuaciones de Estado afectan a la definición de los agentes participantes en el mercado y su marco global de toma de decisiones, de otras que atañen a la organización y características económicas (a veces se las agrupa en aquello que se denomina mecanismo económico). Dentro de las primeras intervenciones se encontrarían las reformas de amplio alcance en los derechos de propiedad o en los sistemas de contratos, aunque también el marco político donde está insertada la economía. pudiéndose considerar a estas políticas como más bien institucionales. El segundo tipo de medidas cambian

18

Antonio Sánchez Andrés

el entorno económico de los agentes y condicionan de forma inmediata sus incentivos. Estas políticas son las de tipo estrictamente estructural. Así pues, dada la naturaleza diferente de ambos tipos de medidas, su estudio requerirá marcos analíticos distintos. Siguiendo estas consideraciones, en este libro se excluirán de sus objetivos los análisis de las políticas más institucionales, así como también de las estructurales de tipo social, como se ha comentado más arriba.

3. LOS OBJETIVOS DE LAS POLÍTICAS ESTRUCTURALES El objetivo último de las políticas económicas estructurales es conseguir un crecimiento económico a largo plazo. En ciertos casos se identifica esta pretensión con el aumento en la capacidad potencial de abordar actividades económicas.

Por este motivo, aquello que tratarían de modificar estas políticas económicas sería la estructura productiva (objetivo intermedio). Este tipo de objetivos es relativamente genérico y, por este motivo, se ha tratado de concretar, labor que no resulta inmediata y que dependerá del grado de desarrollo de una economía. En concreto, en economías poco desarrolladas, la debilidad o ausencia de demanda son unas características que se combina con la de simplicidad en el aparato productivo. Entonces, para estimular el crecimiento económico se puede aumentar la demanda, que dé salida a producciones de manera regular y creciente, o mediante reducciones de costes (precios) que generen mayor poder adquisitivo a la demanda. Ambas formas de intervención se pueden sintetizar en producir a precios (costes) más bajos, denominándose generalmente a esta pretensión aumento en la productividad. Este es el objetivo concreto que se les suele atribuir a las políticas estructurales en condiciones de bajo nivel de desarrollo de un país. En concreto, si se produce mayor cantidad de producción con la misma cantidad de trabajo, entonces puede ser más asequible por venderse a precios menores (economías de escala) o si se incrementa la oferta con aumento en el empleo, entonces también se acrecentaría la demanda de la población. Obsérvese que la hipótesis en la que descansa el anterior razonamiento es que los cambios en la oferta y la demanda son cuantitativos y no cualitativos (se produce y se compra más de lo mismo) Sin embargo, este objetivo se modifica con el desarrollo económico del país.

Por un lado, el acrecentamiento en el nivel de vida conduce a diversificaciones en la demanda e inestabilidad en aquello que se adquiere, con impacto directo en las producciones. Por otro lado, la estructura productiva se diversifica y se densifica, conduciendo a una difuminación en los límites entre sectores productivos económicos. Adicionalmente, los nuevos productos exigen formas de producción distinta, consideración que se puede visualizar en el paso del fordismo a la especialización flexible durante los cuarenta años posteriores a la Segunda Guerra

Políticas estructurales: una introducción

19

Mundial. Este tipo de cambios productivos viene acompañado por una sustitución tecnológica, que afecta a las materias primas utilizadas, a las formas de producción o a la realización-venta de los productos (transporte y comunicaciones), entre otros. Esta última consideración introduce una nueva dimensión que es la creciente internacionalización económica, con las consiguientes inestabilidades que ello conlleva.

Los anteriores cambios exigen alteraciones productivas detrás de las que, a veces, se encuentran las intervenciones públicas, cuyo objetivo es conducir (más intervención estatal) o favorecer (menos intervencionismo) el cambio productivo. Sin embargo, en las nuevas condiciones apuntadas, producir “más de lo mismo”, como acontecía antes, no significa que se pueda realizar la producción y, entonces, pasa a un primer plano que aquello que se ha producido se venda. Por este motivo, el objetivo de productividad se fue sustituyendo por el de competitividad, es decir que el agente de referencia sea mejor que los otros en términos de venta de producción.

Desde este punto de vista, productividad y competitividad no solo son dos coecpetos distintos, sino que, en ciertos casos, pueden ser incompatibles. Por ejemplo, aumentar significativamente la producción de televisores en blanco y negro puede ser muy productivo, pero nada competitivo porque en las condiciones actuales no se venderían. Asimismo, en los productos de lujo la productividad suele ser ajena a su competitividad. No obstante, con frecuencia, se suele seguir utilizando el término de productividad como el objetivo de las políticas estructurales, pero sobrentendiendo que se trata de producción dentro de la que es competitiva.

Debe reseñarse que, aunque en la actualidad se apunta continuamente que el objetivo relevante, al menos de las políticas estructurales, es el de competitividad, su definición, suele ser muy general, amplia y confusa. En este sentido, en términos prácticos, competitividad se identifica con ganar cuota de mercado, concepto que sigue impregnado de una ambigüedad bastante relevante.

La anterior situación de indefinición práctica de la competitividad obliga al establecimiento de objetivos más concretos que afectan a las distintas áreas de intervención en políticas estructurales. Los ejes de orientación serían los mismos que había detrás de la persecución de los aumentos en la productividad o en la competitividad, es decir, estimular la adaptación del aparato productivo, pero también se incluiría la anticipación a las alteraciones estructurales que estuvieran teniendo lugar o que pudiesen presentarse en el futuro. Como, en condiciones de cambio, la adaptación a unas condiciones futuras distintas es estratégica, entonces, a corto plazo, se pretende favorecer la flexibilidad (resiliencia) y, a largo plazo, el dinamismo transformador productivo. A veces estos objetivos se sintetizan en creación de empleo, mejora en la asignación de recursos (eficiencia) o integraciones ventajosas internacionales.

20

Antonio Sánchez Andrés GRÁFICO 1. DETERMINANTES DEL OBJETIVO DE COMPETITIVIDAD

4. CONTENIDO Y CLASIFICACIÓN DE POLÍTICAS ESTRUCTURALES (INSTRUMENTOS) Una forma de organizar las distintas políticas estructurales aparece en el gráfico 2, donde se utiliza como referencia un proceso productivo general necesario para obtener cualquier producción que, en gran medida, se puede asociar con la forma en que se desenvuelve una empresa. Desde esta perspectiva, el núcleo central se sintetiza como que la producción (Y) se consigue con una combinación de medios de producción (K), trabajo (L) y tecnología (T).

No obstante, en el gráfico se añaden otras dimensiones que, con frecuencia, se han desdeñado y se refieren a quién organiza la actividad productiva y dónde se ubica. En concreto, se apunta de manera explícita la figura del organizador de la producción, a saber, el empresariado, bien como persona física o jurídica, o bien como sector privado o público. Asimismo, también se considera que la empresa establece relaciones con otras entidades, como son proveedores, clientes o, también organizaciones financieras, situación que remite al entorno de mercado en el que se desenvuelve la organización productiva. Por último, no es menos influyente en la actividad productiva el entorno físico, bien artificial (infraestructuras), bien natural (medio ambiente). De esta manera, se pueden organizar didácticamente