1_9788413554815 by Editorial Tirant Lo Blanch

DERECHO INTERNACIONAL DE LA DEMOCRACIA

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Jorge A. Cerdio Herrán

Francisco Muñoz Conde

José Ramón Cossío Díaz

Angelika Nussberger

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

DERECHO INTERNACIONAL DE LA DEMOCRACIA

Coordinadores

LUIS LEONARDO ALMAGRO LEMES GERARDO DE ICAZA HERNÁNDEZ

tirant lo blanch Ciudad de México, 2020

Copyright ® 2020 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tíber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Alcaldía Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1355-481-5 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

COLECCIÓN DERECHO INTERNACIONAL Directores Juan Ramón Martínez Vargas Juan Carlos Sainz Borgo

Comité Editorial Luis Almagro Silvia Fernández de Gurmendi Joaquín González Ibáñez Claudio Grossman Guiloff Gerardo de Icaza Wagner Menezes Humberto Sierra Porto Sylvia Steiner Antonia Urrejola Noguera

CONTENIDO Agradecimientos....................................................................................... 13 Introducción............................................................................................. 15

Capítulo 1 EL DERECHO A LA DEMOCRACIA: UNA PRIMERA APROXIMACIÓN GERARDO DE ICAZA 1. Introducción................................................................................... 19 2. Elementos esenciales de la democracia............................................ 22 2.1. Elecciones periódicas, libres y justas...................................... 23 2.2. Respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales......................................................................................... 26 2.3. Acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho........................................................................................ 29 2.3.1. Igualdad ante la Ley................................................. 30 2.3.2. Participación en la adopción de decisiones............... 31 2.3.3. Transparencia procesal y legal.................................. 31 2.3.4. Primacía de la Ley, legalidad y no arbitrariedad....... 32 2.4. Régimen plural de partidos y organizaciones políticas.......... 34 2.5. Separación e independencia de los poderes públicos.............. 36 3. Mecanismos para proteger la democracia........................................ 39 3.1. Carta de la OEA................................................................... 39 3.2. Resolución 1080 de la Asamblea General............................. 40 3.3. Carta Democrática Interamericana....................................... 41 3.4. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.............................. 42 3.5. Misiones de Observación Electoral....................................... 43 4. Democracias en peligro: cuatro casos clave..................................... 45 4.1. Haití..................................................................................... 46 4.2. Honduras.............................................................................. 50 4.3. Bolivia................................................................................... 52 4.4. Venezuela.............................................................................. 56 5. Reflexiones finales.......................................................................... 58

Contenido

Capítulo 2 LAS NORMAS PARA LA DEFENSA DE LA DEMOCRACIA EN ELSISTEMA INTERAMERICANO JEAN MICHEL ARRIGHI 1.

Las normas..................................................................................... 63 1.1. La Carta de 1948.................................................................. 63 1.2. Las reformas a la Carta de la OEA de 1985.......................... 65 1.3. La resolución 1080 de 1991 y el Protocolo de Washington de 1992..................................................................................... 68 1.4. La Carta Democrática Interamericana de 2001..................... 70 1.5. Normas subregionales........................................................... 74 1.6. Del conflicto y de la armonización normativa....................... 77 1.7. Otras normas interamericanas.............................................. 80 Los principales casos....................................................................... 82 2.1. Aplicación de la resolución 1080.......................................... 82 2.2. Aplicación de la Carta de la OEA......................................... 84 2.3. Aplicación de la Carta Democrática Interamericana............. 84 Algunas reflexiones finales.............................................................. 87

Capítulo 3 AVANCES Y DESAFÍOS DE LA DEMOCRACIA EN EL SISTEMA INTERAMERICANO FRANCISCO GUERRERO AGUIRRE 1. 2. 3.

La democracia como valor fundamental del Sistema Interamericano y su acervo normativo..................................................................... 89 Contexto y vigencia de la Carta Democrática Interamericana......... 93 La democracia contemporánea y sus retos en el Sistema Interamericano................................................................................................ 95

Capítulo 4 DERECHO INTERNACIONAL DE DEMOCRACIA - DERECHO INTERNACIONAL DE ELECCIONES: EL CASO DE EUROPA PIERRE GARRONE SERGUEI KOUZNETSOV 1. Introducción................................................................................... 2. Fuentes de las normas electorales europeas.....................................

102 105

Contenido

Los principios del patrimonio electoral europeo.............................. 3.1. El sufragio universal.............................................................. 3.1.1. El derecho al voto..................................................... 3.1.2. Presentar candidatura para la elección...................... 3.2. La igualdad de sufragio......................................................... 3.3. Sufragio libre........................................................................ 3.4. Sufragio secreto..................................................................... 3.5. Sufragio secreto..................................................................... 4. Las condiciones previas para las elecciones democráticas................ 4.1. Respeto de los derechos fundamentales................................. 4.2. Estabilidad del derecho electoral........................................... 4.3. Organización de las elecciones por un organismo imparcial.. 4.4. Un sistema de apelación eficaz ............................................. 4.5. Observación de las elecciones................................................ 5. Normas europeas sobre el derecho de asociación en los partidos políticos.......................................................................................... 5.1. Introducción......................................................................... 5.2. Principales normas sobre los partidos políticos en Europa construcción de enfoques y normas comunes respetando la diversidad de experiencias y tradiciones políticas.................. 5.3. Requisitos para el establecimiento y la prohibición de los partidos políticos y medidas análogas a la luz de las normas democráticas......................................................................... 5.4. Los partidos como medio de expresión del pluralismo político y los retos conexos en materia de financiación política..... 5.5. La promoción de la democracia interna en los partidos políticos como medio de reforzar el proceso democrático........... 6. Conclusión......................................................................................

108 108 108 113 115 123 124 124 125 125 125 126 127 130 132 132 132 134 137 141 142

Capítulo 5 PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LA DEMOCRACIA LUIS ALMAGRO 1.

La Carta Democrática Interamericana. (CDI).................................. 1.1 Principios fundamentales...................................................... 1.1.1. Transparencia........................................................... 1.1.2. Responsabilidad gubernamental............................... 1.1.3. Ética en la política.................................................... 1.1.4. No discriminación.................................................... 1.2. Actores centrales................................................................... 1.2.1. Partidos políticos...................................................... 1.2.3. Ciudadanos y ciudadanas......................................... 1.3. Elementos normativos...........................................................

147 148 148 150 151 153 155 155 157 159

Contenido

1.3.1. El imperio de la Ley................................................. 1.3.2. El respeto de los Derechos Humanos........................ 1.3.3. Derechos económicos y sociales............................... La CDI y la preservación de la institucionalidad democrática......... Sanciones como mecanismo de defensa de la democracia................ Conclusiones..........................................................................................

159 161 162 165 169 171

Informes de la OEA disponibles para consulta.........................................

177

Bibliografía..............................................................................................

179

2. 3. 4.

AGRADECIMIENTOS Los coordinadores de esta obra agradecen al Dr. Cesar Astudillo, por hacer posible el vínculo con la editorial Tirant lo Blanch, y a María Goerlich León, sin cuya paciencia y dedicación no hubiera sido posible la publicación de este trabajo. Se hacen extensivos los agradecimientos a Juan Pablo Pozo y Adriana Gutierrez, funcionarios de la Secretaría de Fortalecimiento para la Democracia de la OEA, quienes colaboraron en la investigación del capítulo III. El reconocimiento también para Luisa Ferreira, especialista del Departamento para la Cooperación y Observación Electoral (DECO) de la OEA, por su ayuda en la investigación y elaboración de algunos de los capítulos que integran el libro. Por último, un especial agradecimiento a Martin Ferreiro, funcionario del DECO, cuya colaboración en la investigación, edición y revisión de los textos ha sido fundamental para darle un sentido armónico a la obra.

INTRODUCCIÓN

El sistema multilateral, las organizaciones internacionales en su conjunto, se originó con el fin de dar cauce institucional a los conflictos que pudieran surgir entre distintos Estados. Al menos en sus inicios, no se previó que estas instituciones tuvieran participación alguna en asuntos internos. Las respuestas a estos debían buscarse en instancias nacionales. Sin embargo, por un lado, la globalización ha producido un fenómeno imposible de prever en ese entonces: la internacionalización de problemas internos. Las dictaduras que derivan en oleadas masivas de inmigración afectando a continentes enteros, el crimen transnacional que socava instituciones democráticas y crisis políticas nacionales que terminan afectando la estabilidad democrática de toda una región, son ejemplos del surgimiento de asuntos “intermésticos” – una mutación de lo internacional y lo doméstico. Por otro lado, el principio tradicional de nación-estado y la no intervención que predominaba se vio severamente cuestionado con sucesos históricos del siglo XX donde la protección de los derechos humanos y las vidas humanas pasó a segundo plano. Después de la Segunda Guerra Mundial y la tragedia del Holocausto, la institucionalidad internacional en materia de derechos humanos se hizo más robusta. Se establecieron principios modernos de relaciones internacionales, como la universalidad de los derechos humanos. El genocidio en Ruanda y otras graves violaciones a los derechos humanos en los noventas provocaron nuevas reacciones desde el derecho internacional y el multilateralismo. De allí es que nace la doctrina de R2P y se establece la Corte Penal Internacional (CPI). La integración y compatibilidad de principios tradicionales y principios modernos en relaciones internacionales, que obligan a ver más allá de fronteras para la protección efectiva de derechos, es un trabajo en progreso. Lamentablemente, el entramado institucional internacional existente no ha evolucionado a la par de los desafíos que se presentan en el nuevo escenario global. Hoy, no contamos con mecanismos que permitan a la comunidad internacional atender efectivamente y de

Introducción

manera oportuna este tipo de problemáticas, gestadas al interior de un país, pero con consecuencias más allá de sus fronteras. Una grave violación de derechos humanos en un lugar, representa una violación de derechos humanos en todas partes. Para quienes desde el plano internacional nos dedicamos a la defensa y protección de las democracias, la falta de herramientas supone sin duda un gran reto. ¿Cómo responder frente a regímenes que se deslizan hacia el autoritarismo, coartando las libertades de su pueblo y amenazando la estabilidad democrática de la región? Desde que está al frente de la Secretaría General de la OEA (SG/ OEA) en 2015, el Secretario General Luis Almagro ha marcado una nueva era para el multilateralismo, mostrando que la inacción no es una opción. A los mecanismos tradicionales de los que dispone la organización para la defensa las democracias del hemisferio, Almagro ha sumado nuevas formas y estrategias para la protección y defensa de los derechos humanos y la democracia. El uso de las redes sociales para denunciar a gobiernos autoritarios y dictatoriales, canalizando la presión internacional hacia estos regímenes, ha sido una de las muchas fórmulas innovadoras empleadas. La elaboración de informes ad hoc, sin ser necesariamente a petición de parte sino derivado de las responsabilidades y funciones del SG, es otro mecanismo al que se ha recurrido y que ha probado tener alto impacto. Piénsese el caso de Venezuela: los informes elaborados por la SG/OEA sobre las violaciones de derechos humanos, violaciones al Derecho Internacional Humanitario, fraudes electorales y crisis migratoria provocadas por la dictadura de Nicolás Maduro han dado lugar a la presentación de las denuncias formales por seis Estados Parte frente a la CPI. La SG/OEA ha innovado en la práctica el multilateralismo hemisférico no sólo frente a casos particulares sino también ante tendencias regionales, como por ejemplo la eliminación por vía judicial de los límites a la reelección. Para dar una respuesta a esta mala práctica, Almagro solicitó a la Comisión de Venecia una opinión consultiva sobre el derecho a la reelección. El estudio realizado por al órgano europeo, en el que se concluyó que los límites son legítimos, no sólo contribuyó a una clarificación conceptual, sino que brindó a los actores nacionales un documento con el cual oponerse a cualquier intento de eternización en el poder.

Introducción

Estos ejemplos dan cuenta, en definitiva, del conjunto de instrumentos empleados por la SG/OEA, bajo el liderazgo del Secretario General Almagro, para cumplir con una de las obligaciones fundamentales de la Organización: defender la democracia y los derechos humanos de los pueblos de las Américas. Todavía hay mucho trabajo por hacer. Si la Organización ha recuperado su lugar como promotor y defensor de la democracia y los derechos humanos en las Américas, ha sido por el activismo y la creatividad con que ha accionado el Secretario General, pero ello no debe ocultarnos un hecho fundamental: aun a casi 40 años del inicio de la tercera ola, no contamos con un marco jurídico, formalizado y con instrumentos vinculantes, que nos asistan en la protección del derecho a vivir en democracia. El diseño de un entramado institucional multilateral semejante sin duda supone grandes desafíos. En primer lugar, no es fácil lograr un consenso entre los distintos Estados sobre las reglas e instancias a las cuales se debe responder. En segundo lugar, resulta difícil establecer el punto de quiebre en que una democracia se transforma en autoritarismo porque, por lo general, esa mutación no se da de manera abrupta sino progresiva, a través de una gradual erosión. Por último, este tipo de esquema institucional despierta tensiones entre distintos principios propios de las relaciones internacionales: la autodeterminación de los pueblos, la igualdad jurídica de los Estados, la no intervención, y la soberanía. Todos estos fueron pensados para impedir imposiciones indebidas e injerencias extranjeras, pero este espíritu bien intencionado ha sido tergiversado y hoy estos principios son comúnmente mal interpretados y utilizados con fines políticos. Es el paraguas conceptual que utilizan los gobiernos autoritarios para aislarse y perpetuarse en el poder a punta de represión y persecución. Los obstáculos existentes no deben impedirnos avanzar en la formulación de instrumentos que permitan enfrentar, de manera efectiva y de manera oportuna, a aquellos que amenazan nuestro derecho a la democracia. La experiencia de estos años nos ha enseñado mucho sobre los alcances y limitaciones de la institucionalidad existente. Conocemos los vacíos, ahora hay que llenarlos. Este libro es una primera aproximación a la construcción de un marco jurídico que no sólo consagre formalmente el derecho de nuestros pueblos a vivir en democracia, sino que también nos brinde mecanismos efectivos para su protección y defensa.

Introducción

Sin duda, no somos los primeros en abordar el desarrollo de un derecho internacional de la democracia: académicos como Gregory Fox y Heraldo Muñoz ya han planteado la necesidad de recorrer este camino. La indiscutible ventaja de este libro es que ha sido escrito por practicantes, por quienes ejercen la defensa de la democracia a través de los instrumentos y canales del sistema, recurriendo a la creatividad y la innovación para llenar los vacíos existentes. Esta obra combina, por lo tanto, los saberes provenientes del estudio teórico con el conocimiento que se adquiere con la experiencia práctica; el análisis jurídico-académico con la observación de terreno. Es un esfuerzo para explicar académicamente lo que ha sido en la práctica desde 2015 la tan odiada Doctrina Almagro, la cual afirma que las personas que viven en el hemisferio occidental tienen el derecho de vivir libres de dictaduras y los gobiernos de las Américas tienen la obligación de brindar más derechos para más gente. En un primer capítulo, Gerardo de Icaza, Director del Departamento para la Cooperación y Observación Electoral (DECO) de la OEA, nos acerca a una definición internacional de la democracia, analiza cómo sus elementos son tratados en el Derecho Internacional, explora los diferentes mecanismos desarrollados a nivel regional para la defensa del sistema democrático y analiza tres casos claves en los cuales la mencionada institucionalidad regional ha sido implementada. A continuación, Jean Michel Arrighi, Secretario de Asuntos Jurídicos de la OEA, describe la evolución jurídica de la democracia como concepto en los documentos interamericanos. En el capítulo tercero, Francisco Guerrero, Secretario para el Fortalecimiento de la Democracia de la OEA, explora los principales retos que enfrentan las democracias contemporáneas de las Américas. Pierre Garrone y Serguei Kouznetsov, de la Comisión de Venecia, contribuyen desde la experiencia europea a la construcción de estándares internacionales para el fortalecimiento de uno de los pilares fundamentales del sistema democrático: las elecciones. Cierra este libro el Secretario General, Luis Almagro, invitando a los lectores a reflexionar sobre los valores fundamentales del régimen democrático y cómo debemos actuar en su defensa.

Capítulo 1

EL DERECHO A LA DEMOCRACIA: UNA PRIMERA APROXIMACIÓN Gerardo de Icaza1

SUMARIO: 1. Introducción. 2. Elementos esenciales de la democracia. 2.1 Elecciones periódicas, libres y justas 2.2. Respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales. 2.3. Acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho. 2.3.1. Igualdad ante la Ley. 2.3.2. Participación en la adopción de decisiones. 2.3.3. Transparencia procesal y legal. 2.3.4. Primacía de la Ley, legalidad y no arbitrariedad. 2.4. Régimen plural de partidos y organizaciones políticas. 2.5. Separación e independencia de los poderes públicos. 3. Mecanismos para proteger la democracia. 3.1. Carta de la OEA. 3.2. Resolución 1080 de la Asamblea General. 3.3. Carta Democrática Interamericana. 3.4. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 3.5. Misiones de Observación Electoral. 4. Democracias en peligro: cuatro casos clave. 4.1. Haití. 4.2. Honduras. 4.3. Bolivia. 4.4. Venezuela. 5. Reflexiones finales.

1. INTRODUCCIÓN Desde 1980 a la fecha, el avance democrático de las Américas ha sido excepcional. En menos de 40 años, los regímenes autoritarios en el continente pasaron de ser la regla a ser la excepción. Tal como indica un reciente estudio publicado por IDEA internacional2, hoy en

Director del Departamento para la Cooperación y Observación Electoral (DECO) de la Organización de los Estados Americanos (OEA). El autor agradece muy especialmente a Luisa Ferreira y Martín Ferreiro, especialistas del DECO, sin cuya colaboración este capítulo no habría sido posible. IDEA INTERNACIONAL. The Global State of Democracy. https://www.idea. int/publications/catalogue/global-state-of-democracy-2019

Gerardo de Icaza

día Latinoamérica es la tercera región más democrática del mundo, por detrás únicamente de Europa y de Norte América. Es preciso advertir, sin embargo, que entre los regímenes latino americanos se verifica una notable heterogeneidad. De acuerdo con la última publicación de The Economist Intelligence Unit´s Democracy Index (EIU) 2018, sólo 5 países de la región califican como democracias plenas (Canadá, Costa Rica, Estados Unidos, Uruguay y Chile). La gran mayoría son categorizados como democracias imperfectas, en tanto que cinco países son etiquetados como regímenes híbridos (Guatemala, El Salvador, Haití, Honduras y Bolivia)3. Por último, tres de los regímenes del continente (Venezuela, Cuba y Nicaragua)4 son calificados como autoritarios. Las investigaciones más recientes5 señalan, asimismo, que, pese a los avances registrados desde el inicio de la tercera ola democratizadora, en los últimos años la región ha ingresado en un proceso de pérdida de calidad democrática, que afecta inclusive a los regímenes que han logrado un mayor grado de consolidación. En este lustro, Latinoamérica ha experimentado un fuerte retroceso en materia de respeto de los derechos humanos, sujeción al estado de derecho, garantías para el ejercicio de la libertad de expresión y separación de los poderes públicos. En 2018, la CIDH observó que el continente continúa seriamente afectado por crisis de naturaleza política, económica y social en varios países con consecuencias severas para garantizar el pleno goce de derechos a los habitantes del hemisferio6. Adicionalmente, la Comisión advirtió que persisten en América Latina importantes obstáculos para el ejercicio de la libertad de expresión. El deterioro democrático de la región se evidencia, además, en las dificultades para garantizar y hacer cumplir el principio fundamental de separación de los poderes públicos. En los últimos años hemos sido 3

The Economist. Intelligence Unit. Democracy Index 2018. http://www.eiu.com/ topic/democracy-index 4 Ibídem. 5 IDEA INTERNACIONAL. The Global State of Democracy. https://www.idea. int/publications/catalogue/global-state-of-democracy-2019 6 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2018). Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2018. http://www.oas. org/es/cidh/docs/anual/2018/docs/IA2018Introduccion-es.pdf