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POLÍTICA, PARLAMENTO Y EDUCACIÓN EN LA TRANSICIÓN ESPAÑOLA A LA DEMOCRACIA Luz y Taquígrafos

JUAN-CARLOS HERNÁNDEZ BELTRÁN

tirant lo b anch Valencia, 2009

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A Diego

ÍNDICE PRESENTACIÓN ..................................................................................

13

INTRODUCCIÓN ..................................................................................

17

CAPÍTULO I LA EDUCACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA 1.1.

1.2.

1.3.

1.4.

1.5.

1.6.

1.7.

1.8.

EMPEZAR…POR EL FINAL.......................................................

EL DEBATE EDUCATIVO EN EL TEXTO CONSTITUCIONAL EL ANTEPROYECTO DE LA CONSTITUCIÓN ........................

LOS SOCIALISTAS ABANDONAN LA PONENCIA CONSTITUCIONAL ........................................................................................

INFORME DE LA PONENCIA CONSTITUCIONAL .................

DISCUSIÓN EN LA COMISIÓN CONSTITUCIONAL ..............

EL DEBATE EN EL PLENO DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS ..........................................................................................

LOS DEBATES DEL SENADO....................................................

25 28 37 55 66 70 79 87

CAPÍTULO II LA CONSTITUCIÓN EN LA ESCUELA 2.1.

2.2.

2.3.

2.4.

CLAVES DEL PROBLEMA .........................................................

DEFENSA DEL NUEVO “PROYECTO OTERO NOVAS” .........

EL PROFESORADO DE FORMACIÓN POLÍTICA ...................

EL DEBATE EN EL SENADO.....................................................

93 105 109 111

CAPÍTULO III LOS ACUERDOS DE LA MONCLOA 3.1.

3.2.

3.3.

3.4.

3.5.

INTRODUCCIÓN .........................................................................

ALGUNOS INDICADORES ECONÓMICOS ..............................

SIGNIFICACIÓN DE LOS ACUERDOS DE LA MONCLOA .....

ALCANCE EDUCATIVO DE LOS ACUERDOS ..........................

CRÍTICAS DE LA ENSEÑANZA NO ESTATAL A LOS PACTOS DE LA MONCLOA .......................................................................

3.6. DESARROLLO PARLAMENTARIO DE LOS PACTOS DE LA MONCLOA ...................................................................................

3.6.1. Estatuto del profesorado .................................................

115 118 122 123 129 132 132

10

Índice 3.6.2.

3.6.3.

3.6.4.

3.6.5.

Acceso y estabilidad en el empleo del profesorado .......

Estatuto de los Centros Docentes Comunista ................

Participación y constitución de Consejos Escolares ....

Corolario de los Pactos de la Moncloa ...........................

137 142 149 150

CAPÍTULO IV LIBERTAD DE ENSEÑANZA Y FINANCIACIÓN DE LA ESCUELA PRIVADA 4.1. GÉNESIS DEL PROBLEMA .......................................................

4.2. EL PROYECTO DE FINANCIACIÓN DE LA ENSEÑANZA OBLIGATORIA .............................................................................

4.3. PATRONATO DE ESCUELAS PRIVADAS ..................................

4.4. EL DECRETAZO DE LA UCD Y LA FINANCIACIÓN DE LA ENSEÑANZA PRIVADA ..............................................................

153 154 168 172

CAPÍTULO V LA CUESTIÓN UNIVERSITARIA 5.1.

5.2.

5.3.

5.4.

5.5.

5.6.

5.7.

PARA EMPEZAR ..........................................................................

EL PROBLEMA DE LA “SELECTIVIDAD”................................

OPOSICIÓN A LAS OPOSICIONES ...........................................

CREACIÓN DE NUEVAS UNIVERSIDADES ............................

DISCIPLINA ACADÉMICA..........................................................

LOS SUCESOS DE MÁLAGA Y TENERIFE ..............................

LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD.......................................

5.7.1. Memoria del Proyecto de Ley de Autonomía Universitaria .....................................................................................

5.7.2. Impacto presupuestario de la LAU .................................

5.7.3. Tramitación de la LAU ....................................................

5.7.4. Las enmiendas al Proyecto de Ley de Autonomía Universitaria ..........................................................................

5.8. EL FINAL DEL VIAJE .................................................................

175 178 182 186 188 192 194 196 201 203 211 216

CAPÍTULO VI EL ESTATUTO DE LA DISCORDIA 6.1.

6.2.

6.3.

6.4.

6.5.

LAS DOS CARAS DE LA UCD.....................................................

PRESENTACIÓN DE ENMIENDAS ...........................................

INFORME DE LA PONENCIA Y RUPTURA DEL CONSENSO LA LOECE EN EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS ............

Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SE PRONUNCIA ..........

221 227 232 236 245

11

Índice CAPÍTULO VII AMNISTÍAS Y RECONCILIACIONES. CRÓNICA DE LOS MAESTROS REPUBLICANOS EN LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA 7.1. CLAVES ........................................................................................

7.2. LA LEY DE AMNISTÍA. PIEDRA ANGULAR DE LA INTEGRACIÓN DEL MAGISTERIO REPUBLICANO ...............................

7.3. EL PROCESO DE INTEGRACIÓN. LUCES Y SOMBRAS .......

7.4. MAESTROS REPUBLICANOS. DEBATES PARLAMENTARIOS ..........................................................................................

255

EPÍLOGO: 30 AÑOS DESPUÉS DE LA CONSTITUCIÓN .............

271

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................

281

257 259 262

PRESENTACIÓN Ocurre en historia política un fenómeno que podíamos calificar, en similitud con la figura retórica del lenguaje, como metonimia histórica; esto es, tomar la parte por el todo, atribuir al conjunto de nuestro pasado la cualidad que sólo correspondería en puridad a una pequeña sección del mismo. Algo así, creemos, sucede con la conocida Transición Política a la democracia en España.

La consideración de ese periodo de nuestra historia reciente como un proceso modélico, paradigmático, digno de ser conservado en las vitrinas de la política comparada constituye, como así se ha encargado de enfatizar ya una prolija bibliografía, un lugar común en la retina de la inmensa mayoría de la ciudadanía.

El objeto del libro que el lector tiene en sus manos no es el de poner en duda la ortodoxia imperante sobre la Transición política a la democracia en España. Sin embargo, creemos que la aureola de ejemplaridad del proceso político español, la invocación del omnipresente consenso para resumir con un solo trazo ese período de nuestra historia puede ocultar la existencia de dificultades con las que tuvo que lidiar la sociedad española y la clase política de aquel momento. No se trata de minusvalorar lo modélico del proceso y los resultados de los que aún hoy somos deudores, pero sí de prestar atención también a la riqueza de matices que nos aporta el análisis de las tensiones políticas —que las hubo— entre las distintas fuerzas políticas, fijar la mirada sobre las discusiones y debates que permiten discriminar formas diferentes de entender la economía, las relaciones laborales, la cultura o la educación en función de la doctrina de cada partido político.

Al tomar en consideración este período de la historia reciente española aparece en primer lugar la necesidad de acotarlo en el tiempo. ¿Cuándo empieza la Transición y en qué momento finaliza? Las respuestas a esta pregunta admiten un rosario de interpretaciones. Hay quien considera que el proceso se inicia

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Juan-Carlos Hernández Beltrán

con la conocida ley para la reforma política de principios del año 1977 cuyo objeto era desarticular las cortes franquistas orgánicas; también se podría fijar el inicio con la celebración de las elecciones generales en ese mismo verano del 77 o, incluso, podríamos convenir en que el pórtico del proceso democratizador principia con la desaparición física del dictador.

En cuanto al momento en el que dar cierre al proceso de Transición hay quien considera que la aprobación de la Constitución del 78 supone el inicio de una normalidad democrática y, como es natural, también es posible prolongar la misma hasta octubre de 1982, dado que en ese momento se produjo uno de los elementos constitutivos de un régimen democrático: la alternancia en el poder. Por nuestra parte, consideramos al respecto que el proceso se inicia con la convocatoria de elecciones generales y se cierra con la victoria socialista en 1982.

Decimos esto porque el “consenso” sólo tendría visos de verosimilitud para etiquetar a la Transición si hacemos coincidir su final con la Constitución de 1978; más allá de aquel año, en el que se aprueba la norma fundamental del Estado, hablar de consenso en la vida política española es un tanto desmesurado. Sobre todo si tenemos en cuenta que el desarrollo de los preceptos constitucionales fue origen de controversias muy importantes en diversas materias, con especial mención de la escolar. Y todo ello sin olvidar la presentación de una moción de censura al gobierno, la dimisión del propio Presidente del Gobierno poco tiempo después o la intentona golpista en pleno debate de investidura de un nuevo candidato al Palacio de la Moncloa.

Nos ha parecido de interés escrutar los debates mantenidos por las distintas fuerzas políticas en el seno del Parlamento en la restauración democrática. Somos conscientes, cómo no serlo, de que la democracia no se agota ni mucho menos en el salón de Plenos de las dos Cámaras, pero al mismo tiempo estamos convencidos también de que la altura de los debates parlamentarios son un buen termómetro para tomar la temperatura de cualquier democracia representativa.

Por esa razón el texto que presentamos se adentra en algunos de los debates, de las cuestiones de mayor calado e interés desde

Presentación

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el punto de vista de la educación. Por sus páginas el lector encontrará referencias al proceso en virtud del cual se elaboró el controvertido artículo relativo a la educación.

Del mismo modo hemos hecho alusión a cuestiones que las distintas fuerzas parlamentarias hicieron suyas en el Parlamento como fueron, verbigracia, las dificultades laborales por las que atravesaban los profesores de los distintos niveles de enseñanza.

No podíamos obviar tampoco las movilizaciones de los distintos colectivos de la comunidad escolar reivindicando se vieran satisfechas sus demandas educativas.

En clave política nos ha parecido de interés sacar a la superficie de la reflexión las tensiones que se generaron desde el momento en que se constituyen las Cámaras habida cuenta de una distinta filosofía parlamentaria que distanció, de principio a fin, al grupo parlamentario que apoyaba al Gobierno y a las fuerzas políticas que constituían la Oposición. La UCD a través de su grupo parlamentario entendió desde el pistoletazo de salida que la iniciativa legislativa le correspondía en exclusiva en razón de sus victorias electorales. Por eso rechazó casi sistemáticamente la toma en consideración de propuestas que no vinieran del seno gubernativo provocando fricciones y malestar en los restantes grupos parlamentarios.

Por esa razón entendemos, así lo hemos intentado explicar en las páginas que siguen, que la UCD quiso liderar el desarrollo de las grandes cuestiones educativas con un balance final de su gestión que presenta algunas luces y no pocas sombras. El proyecto de ley que pretendía financiar a toda la enseñanza privada no fue finalmente aprobado; la reforma de la universidad se paseó por las distintas estancias de la Carrera de San Jerónimo durante varios años para ser finalmente retirada por el propio gobierno o, como es de conocimiento general, la polémica ley orgánica de Estatuto de los Centros Escolares logró ser aprobada primero para ser matizada después por el Tribunal Constitucional. Creemos que la propia configuración del partido en el poder, trenzado desde un principio con distintas sensibilidades internas, hizo que en muchas oportunidades la política escolar se escorase ora al centro ora a la derecha o, directamente, naufragase por motines de su propia marinería, enmendando sus propias leyes.

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Estas son algunas de las cuestiones que hemos intentado abordar en este libro. Consideramos, asimismo, que su lectura puede resultar de interés para los estudiantes y profesores universitarios de titulaciones como Educación, Ciencias Políticas o Derecho, así como para cualquier persona interesada en volver por un momento la mirada hacia un período de nuestra historia reciente que debe ser calificado como apasionante.

Salamanca, verano de 2008

INTRODUCCIÓN En uno de sus afamados Caprichos el pintor aragonés Francisco de Goya hizo acompañar el motivo pictórico de su aguafuerte con un manuscrito que rezaba la siguiente leyenda: “El sueño es la felicidad de los desdichados”. Durante cuarenta años buena parte de los españoles no encontraron más felicidad que la de soñar el día en que siguiendo las palabras de Machado pudieran, por fin, “soñar despiertos”. Ese nuevo despertar —trenzado de esperanzas e incertidumbres— llegó un verano de 1977, casi dos años después de la desaparición física de quien había expoliado el futuro prometedor de todo un pueblo.

El trece de julio de 19771 la restauración de la democracia parlamentaria en nuestro país empieza a caminar. La constitución de la mesa de edad del Congreso deparó que dos personalidades destacadas por su oposición a la dictadura— Dolores Ibárruri y el poeta andaluz Rafael Alberti— ocuparan las vicepresidencias primera y segunda de la Cámara Baja. De alguna forma la presencia de estos dos diputados tardíos (el poeta gaditano renunció poco después a su acta de diputado) juntamente con representantes venidos del régimen franquista, representaban por un lado, la presencia en las Cortes de una pluralidad ideológica hasta la fecha hostigada con dureza por el franquismo de primer cuño y, de otro parte, queremos ver en la figura del poeta tantos años exiliado una vindicación de todos aquellos escritores, poetas, científicos o intelectuales a los que un régimen enemigo de la ilustración hurtó sus mejores años (Lorca, Miguel Hernández, Machado, Unamuno, Herminio Almendros…).

En esta emotiva primera sesión plenaria no faltaron los nervios propios de toda puesta de largo. El primer presidente provisional de la Cámara tuvo que trasladar a sus señorías los dos

1

Cfr. D.S.C. Sesión Plenaria nº 1, miércoles 13 de julio de 1977. En esta primera sesión de la Legislatura Constituyente resultó elegida la Mesa Provisional del Congreso en las personas de Fernando Álvarez de Miranda (Presidente), Jesús Esperabé de Arteaga y Luis Gómez Llorente (Vicepresidentes).

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primeros ruegos de la democracia naciente. En primer lugar, habida cuenta de las numerosas votaciones a realizar, trasladó un ruego que hoy tildaríamos medio ambiental al indicar a los diputados cierta economía en el uso de las papeletas de votación y, en segundo lugar, con muchos años de retraso frente a lo que hoy es norma de obligado cumplimento rogó a sus señorías cierta contención con el pernicioso hábito del tabaco en el ágora parlamentaria arguyendo que “los sistemas de ventilación no funcionan a toda plenitud”. Un Parlamento en el que sus señorías respiraban el humo de sus cigarrillos mezclando sus esencias con el limpio aroma de la libertad.

El primer desafío del sistema político español consistía en traducir los resultados electorales surgidos de las urnas en la conformación de una arquitectura parlamentaria que permitiera dar voz a las distintas sensibilidades políticas. Nos referimos, claro está, al delicado contrapunto entre mayorías y minorías.

La cuestión no era en modo alguno superficial ya que se estaban poniendo los primeros ladrillos de unas Cortes inorgánicas que condenaban al recuerdo a la vieja configuración por tercios de las Cortes en lo que fue durante largos años una parodia de los usos parlamentarios.

Como expresó con acierto Lord Acton, “la demostración más segura para juzgar si un país es realmente libre es la dosis de seguridad de que gozan las minorías”. Las fuerzas políticas, como es sabido, se articulan para la expresión y defensa de sus ideas en el Parlamento en grupos parlamentarios. En una democracia parlamentaria por construir había, por tanto, que establecer los requisitos para la conformación de los mismos.

Los grupos2 minoritarios entendieron que el juego democrático pasaba indefectiblemente por el reconocimiento de las minorías. Luchando por su propia supervivencia parlamentaria solicitaban que se pudiese constituir un grupo parlamentario con un número de diez o menos escaños.

Menoscabar el derecho a la conformación de grupos parlamentarios podía resultar altamente peligroso para la recién na-

2

Cfr. D.S.C, jueves, 14 de julio de 1977.

Introducción

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cida democracia. De su concurso en la dialéctica parlamentaria dependía en buena medida la pluralidad de las Cortes y el enriquecimiento de los debates. Así lo manifestaron los interesados en estas primeras sesiones parlamentarias: “En los sistemas democráticos, el reconocimiento de la oposición es un elemento básico del juego político. Y dentro del reconocimiento de la oposición está, en el ámbito parlamentario, el reconocimiento de las minorías como coadyuvante a un trabajo y técnica eficaz”.

En el fondo de la discusión sobre qué número de diputados era razonable para configurar un grupo parlamentario gravitaba una objeción sobre el funcionamiento mismo de nuestro sistema electoral. La aplicación de la regla D,hont no conseguía, en opinión de las fuerzas minoritarias, una concordancia entre el número de sufragios obtenidos, de respaldo popular, y su traducción en escaños del Parlamento. Un acta de diputado de UCD tenía un coste electoral de 37.000 votos; por el contrario, la aplicación de la norma electoral referida hizo necesarios 85.000 votos para que la formación comunista consiguiera un escaño o los más de 125.000 votos que precisó el partido socialista popular para hacerse con un asiento en la Cámara Baja. Se trata, en todo caso, de un debate recurrente que ha emergido con mayor o menor fuerza en todas las legislaturas de la democracia en España.

No obstante, las dos fuerzas mayoritarias tenían una óptica distinta defendiendo un número mínimo de quince diputados para formar grupo parlamentario. De esta forma lo defendió el entonces diputado socialista Alfonso Guerra quien indicaba que la constitución de la Cámara debía reflejar lo ocurrido en los comicios electorales de aquel verano de 1977: “Justamente porque creemos que las minorías tienen un derecho, justamente por ello, pensamos que la Cámara debe ser lo más representativa de la voluntad popular que se ha reflejado en las últimas elecciones. Si la voluntad popular ha votado mayoritariamente a unas fuerzas y a una distancia considerable a otras, el reflejo de la voluntad del pueblo debe quedar también reflejado en la constitución de esta Cámara”3.

3

Ibídem.

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Finalmente, fueron siete los grupos parlamentarios constituidos4 —grupo centrista, socialistas del congreso, minorías vasca y catalana, comunista, alianza popular, socialistas de Cataluña y el grupo mixto— con la tarea de empezar ahora en adelante con el encargo de dotar al país de unas normas legales adecuadas al nuevo brío democrático de la sociedad.

La última sesión plenaria antes del descanso estival estuvo capitalizada por las declaraciones políticas de intenciones de los distintos grupos parlamentarios. Además de indicar de manera más o menos velada el abolengo o pedigrí democrático de algunas fuerzas políticas que volvían a reencontrarse en este mismo escenario después de casi cuatro décadas (si un día se dijo de España que se acostó monárquica y se levantó republicana, ahora como por ensalmo buena parte de la clase política del régimen parecía invocar su pureza de sangre democrática), todos los grupos coincidieron en señalar dos cuestiones fundamentales.

En primer lugar, las enormes dificultades económicas en las que, sin duda, se iba a desarrollar el proceso de Transición democrática. La otra gran cuestión aparecida en los diferentes programas de acción política fue la construcción de un nuevo marco de convivencia democrática que exigía la puesta en marcha con inmediatez de algunas medidas. El catálogo de actuaciones solicitadas al gobierno centrista de aquel momento incluía peticiones como la aprobación de una ley de amnistía política, el reconocimiento de la libertad de asociación de todas las formaciones políticas (Ezquerra Republicana era, todavía en aquel momento, ilegal), el restablecimiento de los derechos y libertades de los que hasta la fecha habían sido estigmatizados durante largos años como vencidos, la derogación de la legislación de carácter represivo aún cuando su presencia fuera casi testimonial (piense el lector que en aquella hora seguían siendo de aplicación normas como la Ley de Prensa e Imprenta, la Ley de Secretos Oficiales,

4

Cfr. D.S.C, martes, 26 de julio de 1977. La correlación de fuerzas del Parlamento quedó conformada como indicamos a continuación en número de escaños: G.P. UCD (166), G.P. Socialistas del Congreso (103), G.P. Minoría Vasca y Catalana (21), G.P. Comunista (20), G.P. Alianza Popular (16), G.P. Socialistas de Cataluña (15) y, finalmente, G.P. Mixto (9).

Introducción

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o aquella legislación arbitraria al servicio de la depuración ideológica como la temida Ley de Orden Público o la Ley de Peligrosidad Social, entre otras) y, desde luego, la puesta en marcha de una Comisión constitucional que elaborase una nueva Carta Magna para una nueva España.

A pesar del comprensible protagonismo acaparado por dos temas estrella como la construcción de la norma normarum y la omnipresente fragilidad de la economía española que amenazaba con arruinar todo el edificio por construir, lo cierto es que junto a ellos el servicio taquigráfico del Congreso dejó constancia a través de su incesante teclear de algunos asuntos de enorme calado en el devenir político, entre los que debemos destacar, como es natural, el referido a los desafíos de la educación española.

Así, los distintos grupos parlamentarios insertan en sus declaraciones políticas generales las aspiraciones de lo que debe ser la política educativa en este nuevo escenario. En honor a la verdad justo será indicar que en el comienzo de los trabajos parlamentarios las declaraciones programáticas generales de las distintas fuerzas políticas pasaron con puntillas por el asunto escolar.

No obstante, algunas grupos dejaron entrever cual iba a ser su postura en la cuestión escolar. A modo de ejemplo léase las primeras declaraciones de la oposición al respecto: “La enseñanza debe ser gratuita5 a todos los niveles. La escolarización debe ser total, sin infrautilización o desescolarización encubierta bajo condiciones antipedagógicas. El profesorado tiene derecho a la estabilidad en el empleo y a una retribución adecuada a su trabajo. Una escuela democrática debe ser, a juicio de los socialistas, pública no estatalizada, autogestionada por las comunidades de padres, profesores y alumnos. En la nueva enseñanza se tiene que atender a los valores y necesidades de cada nacionalidad y de cada región del Estado”6.

Las declaraciones constituían la traslación del contenido de sus programas electorales. Unos programas en los que se podía entrever las distancias ideológicas que separaban a unos de otros.

La coalición ganadora, UCD, se había presentado ante la ciuda-

5 6

El subrayado es nuestro.

Cfr. D.S.C, miércoles 27 de julio de 1977.

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danía con su conocido programa electoral denominado “manual para 22 millones de electores”. Esta candidatura conformada por un nutrido grupo de partidos políticos (verdadera hoguera de vanidades que acabó provocando más de una crisis gubernamental y, finalmente, en la que se inmoló el propio Presidente del Gobierno) había fijado entre sus prioridades la extensión del derecho a la educación y, sobre todo, su buque insignia: la libertad de enseñanza. Así lo indicaba en su programa electoral: “Defender la libertad de enseñanza, concebida en un doble plano: por una parte, como reconocimiento a los grupos sociales y entidades privadas del derecho al libre establecimiento de centros docentes, libertad enmarcada en el respeto a los principios democráticos y en el control académico que ha de ejercer la Administración pública; de otro lado, derecho de los padres a elegir libremente la educación de sus hijos”.

Los socialistas, como ya hemos mostrado en su primera alocución en el salón de plenos del Congreso, también intentarían defender sus promesas electorales. Así, en el programa con el que concurrieron a las elecciones generales del 77 se desglosaba parte de su desideratum con respecto a la educación. El encabezado de la parte dedicada a la cuestión escolar rezaba bajo el título nada casual de “La enseñanza es Democracia” y tenía el siguiente tenor: “El objetivo fundamental en materia de educación es la consolidación de una enseñanza democrática, asentada sobre el control democrático de trabajadores de la enseñanza, alumnos y padres. El PSOE propone una enseñanza pública —que no significa enseñanza estatalizada— que garantice igualdad de oportunidades para todos los alumnos. El PSOE defenderá la enseñanza gratuita tanto en lo referente a las matrículas de centros como al material didáctico, transportes, etc. La enseñanza debe ser laica, que asegure la libertad de creencias religiosas de los alumnos. La enseñanza objetiva, libre, abierta, próxima a la realidad, y disfrutada por todas las capas sociales, es una garantía de progreso y justicia, es decir, es garantía de democracia”.

A partir de ese momento la responsabilidad de los distintos grupos parlamentarios fue la de intentar construir un horizonte de mejoras para la educación española desde la defensa de sus posiciones ideológicas. Para ello, el primer y difícil reto era la

Introducción

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de dotar al país de una Constitución en la que todos se vieran reconocidos, tarea que como se verá a continuación no resultó en modo alguno sencilla, especialmente en lo que respecta al ámbito educativo.