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LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE LA UNIÓN EUROPEA LAS MISIONES EN EL EXTERIOR Su papel como garante de la paz, los derechos humanos y el Estado de Derecho

Ainhoa Uribe Otalora Profesora titular en Ciencia Política Secretaria Académica del Instituto de Estudios de la Democracia Universidad CEU San Pablo

Valencia, 2014

Copyright ® 2014 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de la autora y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www. tirant.com).

Directores de la Colección:

ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia

PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es ISBN: 978-84-9053-933-0 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas.

Índice Capítulo 1 Introducción: Aproximación al objeto de estudio................................ 11 1.1. PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN...................... 11 1.2. PLANTEAMIENTO METODOLÓGICO DEL ESTUDIO....... 15 Capítulo 2 La Política Exterior de Seguridad y Defensa: Las misiones en el exterior...................................................................................................... 21 2.1. INTRODUCCIÓN: LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN..................................................................... 21 2.2. LA POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD Y DE DEFENSA. 24 2.2.1. Tratado de Maastricht.................................................. 24 2.2.2. Tratado de Ámsterdam................................................. 27 2.2.3. Declaración de Saint Malo (diciembre 1998)................ 31 2.2.4. Consejo Europeo de Colonia (junio 1999).................... 32 2.2.5. Consejo Europeo de Helsinki (diciembre 1999)............ 33 2.2.6. Conferencia de Bruselas sobre capacidades (noviembre 2000)............................................................................ 35 2.2.7. Consejo Europeo de Niza (diciembre 2000).................. 36 2.2.8. Consejo Europeo de Feira (junio 2000)........................ 41 2.2.9. Cumbre de Laeken (diciembre 2001)............................ 41 2.2.10. Consejo Europeo de Bruselas (2003)............................ 43 2.2.11. Tratado de Lisboa......................................................... 44 Capítulo 3 Las misiones de la Unión Europea en el exterior: Operaciones 20032013................................................................................................... 51 3.1. EUPM BOSNIA-HERZEGOVINA........................................... 54 3.2. EUFOR-ALTHEA (BOSNIA-HERZEGOVINA)....................... 62 3.3. CONCORDIA (ANTIGUA REPÚBLICA YUGOSLAVA DE MACEDONIA)........................................................................ 67 3.4. EUPOL PRÓXIMA (MACEDONIA)........................................ 74 3.5. EUPAT (ANTIGUA REPÚBLICA YUGOSLAVA DE MACEDONIA)................................................................................... 77 3.6. EUJUST THEMIS (GEORGIA)................................................ 80

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3.7. EUMM GEORGIA (EU MONITORING MISSION IN GEORGIA)............................................................................. 84 3.8. EULEX KOSOVO (KOSOVO).................................................. 88 3.9. EUBAM (MOLDAVIA-UCRANIA).......................................... 94 3.10. EUBAM RAFAH (TERRITORIOS PALESTINOS)................... 101 3.11. EUPOL COPPS (TERRITORIOS PALESTINOS)..................... 103 3.12. EUJUST LEX (IRAK)............................................................... 108 3.13. AMM (ACEH, INDONESIA)................................................... 112 3.14. EUFOR TCHAD/RCA (REPÚBLICA DEL CHAD Y LA REPÚBLICA DE ÁFRICA CENTRAL).............................................. 117 3.15. ARTEMIS (REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO)..... 122 3.16. EUFOR RD CONGO (REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO)................................................................................. 126 3.17. EUPOL KINSHASA (REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO)................................................................................. 129 3.18. EUSEC RD CONGO (REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO)................................................................................. 132 3.19. EUPOL RD CONGO (REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO)................................................................................. 135 3.20. EU SSR GUINEA BISSAU (GUINEA BISSAU).......................... 139 3.21. APOYO A AMIS (SUDÁN)....................................................... 141 3.22. APOYO A AMISOM (SOMALIA)............................................ 145 3.23. EUTM (SOMALIA).................................................................. 148 3.24. EU NAVFOR (SOMALIA)....................................................... 151 3.25. EUPOL AFGANISTHAN (AFGANISTÁN).............................. 156 3.26. EUCAP NESTOR (ÁFRICA OCCIDENTAL)........................... 161 3.27. EUCAP SAHEL NIGER (NIGERIA)......................................... 163 3.28. EUAVSEC SOUTH SUDAN (REPÚBLICA DE SUDÁN DEL SUR)......................................................................................... 165 3.29. EUFOR LIBIA.......................................................................... 168 Capítulo 4 La protección de la paz, la seguridad y el Estado de Derecho en las misiones de la UE: Desafíos en terreno................................................ 173 4.1. INTRODUCCIÓN. LA PROTECCIÓN DE LA PAZ, LA SEGURIDAD Y EL ESTADO DE DERECHO EN LAS MISIONES EXTERIORES DE LA UNIÓN EUROPEA...................... 173 4.2. LOS DESAFÍOS DE LAS MISIONES EN TERRENO.............. 177 4.2.1. La escasez de planificación previa de las misiones......... 178 4.2.2. La existencia de problemas de coordinación entre los actores desplegados en la zona...................................... 182

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4.2.3. La imprecisión en la definición del mandato................. 187 4.2.4. La relativa importancia del factor de protección de los derechos humanos en el mandato................................. 189 4.2.5. La falta de poderes ejecutivos en el mandato de la misión............................................................................... 196 4.2.6. La escasez de personal en algunas misiones.................. 198 4.2.7. Un problema añadido para los investigadores: la confidencialidad de los documentos..................................... 200 4.3. FORTALEZAS DE LAS MISIONES EN EL EXTERIOR DE LA UE...................................................................................... 201 4.3.1. Mejora gradual de la planificación, definición del mandato, coordinación y reclutamiento del personal en las misiones........................................................................ 201 4.3.2. Incorporación del elemento de los derechos humanos y las cuestiones de género en las misiones........................ 204 4.3.3. Permanencia a largo plazo de la UE en terreno............. 205 4.3.4. Establecimiento de mecanismos de ejecución................ 205 4.3.5. Fortalecimiento del papel de la UE como garante de la paz y la seguridad internacional.................................... 206 Capítulo 5 La Política Exterior de Seguridad y Defensa ante los ciudadanos: El reto de desarrollar una cultura de defensa........................................... 207 5.1. INTRODUCCIÓN................................................................... 207 5.2. LA CULTURA DE DEFENSA EN LA UNIÓN EUROPEA....... 211 5.2.1. El nivel de confianza en las Fuerzas Armadas................ 216 5.2.2. La opinión pública europea y el presupuesto militar..... 223 5.2.3. La opinión pública y las amenazas a la seguridad......... 226 5.2.4. La toma de decisiones en materia de seguridad y defensa.................................................................................. 227 5.2.5. El papel de la UE en materia de seguridad y defensa: las misiones en el exterior.................................................. 229 5.3. LA CULTURA DE DEFENSA EN ESPAÑA............................. 237 Capítulo VI Consideraciones finales....................................................................... 243 BIBLIOGRAFÍA....................................................................................... 251 NOTA BIOGRÁFICA DE LA AUTORA.................................................. 261

Capítulo 1

Introducción: Aproximación al objeto de estudio

1.1. PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN La presente investigación tiene como objeto analizar, desde una perspectiva diacrónica (2003-2013) y comparada, el desarrollo de la Política de Seguridad y Defensa (PESD) de la Unión Europea (UE), en el marco de la Política Exterior de Seguridad Común (PESC), a través de un estudio de caso muy concreto, como son las misiones desplegadas en el exterior durante el citado plazo temporal, con la finalidad de analizar su capacidad para fomentar la paz, los derechos y el Estado de Derecho en la praxis. A este respecto, cabe señalar que las conclusiones que se apunten, son parte del fruto del trabajo realizado por la autora1, en el marco de varios proyectos de investigación. De un lado, el proyecto europeo de investigación “Armed conflicts, Peacekeeping, Transnacional Justice: Law as solution” (Proyecto ATLAS), financiado por la Comisión Europea (2008-2011), y en el que tomaron parte los investigadores del CEDRI (Centro de Estudios de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales), dirigido por el Catedrático de la Universitat de València, D. Jorge Cardona Llorens. Dicho centro está compuesto por profesores de la Universitat de València, la Universitat Jaume I de Castellón y la Universidad CEU Cardenal Herrera, en la que trabajaba entonces la autora de la obra. De otro lado, el proyecto nacional de investigación dirigido por la Profesora Susana Sanz Caballero,

La investigación ha sido finalizada en mayo de 2013.

Ainhoa Uribe Otalora

Catedrática de la Universidad CEU Cardenal Herrera, titulado “Misiones de organizaciones internacionales en situaciones de conflicto o pos-conflicto: tipología, derecho aplicable y responsabilidad”, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación (2010-2012). Tras dichas investigaciones, que dieron lugar a varios capítulos de libros2, resultaba necesario proseguir con la investigación y seguir avanzando en la búsqueda de información sobre la evolución de las misiones de la Unión Europea y su papel como garante de la paz internacional, de modo que la parte final y más actual del trabajo (2012-2013), se ha realizado en el Instituto de Estudios de la Democracia, de la Universidad CEU San Pablo, en la que trabaja actualmente la autora. La labor de las misiones de la UE en el exterior es muy importante, en la medida en que pueden ayudar a los Estados débiles o fracasados a mejorar su gobernabilidad, su inestabilidad y también la protección de los derechos humanos y la igualdad entre hombres y mujeres. Esta cuestión clave, puesto que, como recuerda Félix Sanz Roldán, “en muchas partes del mundo, el mal gobierno, la corrupción sistemática, los conflictos civiles enquistados o la aparición de poderes fácticos que rivalizan con los poderes del Estado, han llevado a un debilitamiento de las estructuras sociales, hasta un nivel de fragilidad en el que los 2

Vid. URIBE OTALORA, Ainhoa (2012), “Transversal Analysis on Rule of Law Missions”, en COSTAS TRASCASAS, Milena (coord. y ed.), Mainstreaming Human Rights in EU CSDP Missions: A transversal analysis, Low Cost Books, Valencia, pp. 495-516 (ISBN: 978-84-940436-7-3). URIBE OTALORA, Ainhoa (2012), “La protección del Rule of Law en el marco de la Política Común de Seguridad y Defensa: Balance de las operaciones de la Unión Europea (2003-2011)”, en REQUENA, Miguel (ed.), Seguridad y conflictos: una perspectiva multidisciplinar, Colección investigación, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado, UNED, Madrid, pp. 127-154. (ISBN 974-84-6162476-8). URIBE OTALORA, Ainhoa, “Las misiones de paz y la protección de los derechos humanos: la opinión pública comunitaria como factor clave del desarrollo de las operaciones”, en AZNAR GÓMEZ, Mariano, Jorge CARDONA LLORENS, Jorge PUEYO LOSA, José Luis RODRÍGUEZ VILLASANTE, José Manuel SOBRINO HEREDIA (eds.) (2012), Estudios de Derecho Internacional y de Derecho Europeo en Homenaje al Profesor Manuel Pérez González (Tomo II), Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 2007-2038 (ISBN 978-849004-999-0).

La política de seguridad y defensa de La Unión Europea. Las misiones en el exterior

gobiernos se muestran incapaces de mantener el monopolio del uso de la fuerza. La asociación de un Estado en descomposición con la delincuencia organizada produce una peligrosa combinación, susceptible de crear inestabilidad en cualquier entorno geográfico”3. En consecuencia, es de suma importancia verificar el desempeño de las misiones de la UE en el exterior. Partiendo de esta perspectiva, la investigación se centrará en analizar las 29 misiones de la PESD, aprobadas entre 2003 y 20134, y ubicadas todas ellas en puntos geográficos muy diferentes, pero en las que la UE ha trabajado y sigue trabajando, a favor de la paz, la seguridad y la protección del Estado de Derecho y los derechos humanos, con la finalidad de valorar de forma conjunta los principales retos y desafíos de la UE en terreno, por un lado, así como las fortalezas y aciertos de las misiones comunitarias. Las misiones, en este sentido, tienen la virtualidad de jugar un papel esencial en la mejora de la gobernanza, la seguridad y el Es-

SANZ ROLDÁN, Félix (2008), “Política Europea de Seguridad y Defensa: Una aproximación militar”, ARBOR. Ciencia, Pensamiento y Cultura, anejo 2, pp. 33-45, p. 33. El presente trabajo de investigación ha sido finalizado en mayo de 2013. En el período 2003-2012 se pueden contabilizar un total de 29 misiones planificadas por la UE. Sin embargo, la misión diseñada para Libia, a fecha de 2012, no había sido desplegada, pese a lo cual, el trabajo de investigación recoge una breve referencia al respecto, de manera que son 28 las misiones puestas en marcha en total en dicho período. Del mismo modo hay que señalar, a su vez, que la misión EUAVSEC South Sudan, aprobada en 2012, con objeto de mejorar la seguridad del aeropuerto internacional de Juba (en la República de Sudán del Sur) comenzó su despliegue en la primavera de 2013. Por último, se debe señalar que, en el momento en el que se finaliza el estudio (mayo de 2013), la UE había aprobado una nueva misión: EUTM Mali. La misión civil de la PESD, EUTM Mali, es la última que ha aprobado la Unión Europea, en el marco de la Resolución 2085 del Consejo de Seguridad de la ONU (2012) y mediante la Decisión del Consejo 2013/34/PESC, de 17 de enero de 2013 y Decisión del Consejo 2013/87/PESC, de 18 de febrero de 2013. De modo que se encuentra en fase de planificación y despliegue. El objetivo es el entrenamiento y reorganización de las Fuerzas Armadas de Mali. Por consiguiente, dado que no se ha producido un margen de tiempo suficiente entre la finalización de la investigación y el despliegue de la misión, EUTM Mali no está incluida en el presente estudio.

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tado de Derecho, desde una óptica global y regional, como se ha dicho; pero, además, son uno de los factores clave que pueden ser determinantes en el desarrollo de una cultura de defensa entre los ciudadanos comunitarios que permita una PESD sostenida y sostenible en el tiempo. El éxito de las misiones y la existencia de dicha cultura de defensa son, por tanto, dos variables estratégicas para que la UE pueda jugar su papel de actor internacional garante de la paz y la seguridad. De ahí, la oportunidad y novedad del tema de la investigación. Así, el trabajo parte de un enfoque multidisciplinar, como se explica en el apartado metodológico, con objeto de ofrecer un análisis más completo de las 29 misiones de la UE en el exterior, que se recogen en la siguiente tabla. Tabla 1. Misiones PESD 2003-2013 Misiones PESD finalizadas

Misiones militares: – CONCORDIA (Macedonia, 2003) – EUFOR Tchad/RCA (2008-2009) – ARTEMIS (RD Congo, 2003) – EUFOR (RD Congo, 2006) Misiones civiles: – EUPM (Bosnia-Herzegovina, 2003-2012) – EUPOL Proxima (Macedonia, 2004-2005) – EUPAT (Macedonia, 2006) – EUJUST Themis (Georgia, 2004-2005) – AMM (Aceh, Indonesia, 2005-2006) – EUSSR (Guinea Bissau, 2008-2010) – EUPOL Kinshasa RD Congo (2005-2007) Misiones militares/civiles: – Apoyo a AMIS II (Sudán/Darfur, 2005-2006)

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Misiones PESD Operativas*:

Misiones militares: – EUFOR ALTHEA (Bosnia-Herzegovina, desde 2004) – EU NAVFOR Atalanta (Somalia, desde 2008) Misiones civiles: – EUJUST Lex Irak/Bruselas (desde 2005) – EUSEC RD Congo (desde 2005) – EUPOL RD Congo (desde 2007) – EUPOL COPPS (Palestina, desde 2006) – EUBAM Rafah, desde 2005) – EUBAM (Moldavia-Ucrania, desde 2005) – EUPOL Afganistán (desde 2007) – Apoyo AMISOM (Somalia, desde 2007) – EULEX Kosovo (desde 2008) – EUMM Georgia (desde 2008) – EUTM Somalia (desde 2010) – EUCAP Sahel Niger (desde 2012) – EUCAP Nestor (Cuerno de África Occidental, desde 2012) – EUAVSEC Sudán del Sur (desde 2012)

(*) En la tabla no figura la misión de Libia, al no haberse desplegado, a fecha de diciembre de 2012. La misión EUAVSEC Sudán del Sur comienza a desplegarse en la primavera de 2013. Fuente: Elaboración propia.

1.2. PLANTEAMIENTO METODOLÓGICO DEL ESTUDIO Desde una perspectiva metodológica, el estudio se ha dividido en cinco capítulos. El primero incluye la metodología y planteamiento del estudio, con la finalidad de situar al lector sobre el orden que se sigue en la investigación y el modo en el que se ha abordado la comparación de las misiones. El segundo capítulo ahonda, desde una perspectiva jurídica, el marco legal de la PESC y la PESD. En el tercer y cuarto capítulos, partiendo del estudio jurídico previo de la PESD, se analiza la praxis del despliegue de las misiones de la UE en el exterior. A saber, el tercero realiza un recorrido cronológico (2003-2013) por el conjunto de misiones en el exterior lideradas por la UE. Posteriormente, en el cuarto, se presenta un estudio transversal de las mismas, focalizado en sus desafíos y fortalezas.

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Este capítulo estudia las misiones, además, poniendo un especial énfasis en el análisis de la protección de la paz, la seguridad y el Estado de Derecho. El quinto, desde una óptica más politológica y sociológica, se centra en analizar la cultura de defensa de los ciudadanos comunitarios, esto es, su conocimiento, sentimientos y evaluación final sobre la PESD, en general, y sobre las misiones en el exterior en particular. Por último, el capítulo sexto recoge las conclusiones y consideraciones finales oportunas sobre la investigación desarrollada. En esta línea el interés y la novedad de la investigación radican fundamentalmente en tres motivos. El primero, la amplitud del número de estudios de caso a analizar, puesto que el trabajo investiga, desde una perspectiva transversal y comparada, tanto las misiones ya finalizadas, como las que están actualmente en marcha. Esto es, la investigación aborda un total de 29 misiones. En segundo lugar, la focalización del análisis en el papel de las misiones de la UE como garantes de la paz, la seguridad y el Estado de Derecho, factores clave para propiciar la estabilidad regional e internacional. En tercer lugar, el estudio incluye además un análisis sociológico, que complementa los enfoques, jurídico y politológico, que guían la investigación, con objeto de verificar en qué medida existe una cultura de defensa entre los ciudadanos comunitarios que permita mantener, a largo plazo, los esfuerzos realizados por la UE para desarrollar una política común de seguridad y defensa. En efecto, el estudio de las misiones en el exterior de la Unión Europea exige la aplicación de una metodología multidisciplinar, puesto que el Derecho legitima y posibilita en última instancia el desarrollo de la política exterior de seguridad y defensa, al tiempo que son los ciudadanos y los políticos quienes influyen en tales decisiones, los primeros por una vía indirecta (mediante el ejercicio del derecho de sufragio y la manifestación de sus opiniones de adhesión hacia la PESD) y los segundos por una vía directa (desde los parlamentos nacionales o las instituciones europeas). Así, en palabras de Joseph Weiler “la demanda de un planteamiento del tipo ‘Derecho y…’ es, por supuesto, de rigueur. Derecho y Econo-

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mía, Derecho y Cultura, Derecho y Sociedad; en suma, Derecho en su contexto”5. Dicho de otro modo, como destaca Bobbio6, resulta imprescindible una complementariedad de enfoques, esto es, analizar la PESD en su contexto, para entender la realidad configurada mediante el Derecho existente y, por ende, mediante nuestras instituciones políticas. De ahí la necesaria combinación, entre otras, del Derecho, las Relaciones Internacionales, la Ciencia Política o la Sociología. Asimismo, la metodología multidisciplinar se verá enriquecida por una perspectiva comparada. Comparar es un ejercicio cotidiano, que todos realizamos en nuestras vidas y que resulta absolutamente necesario para elegir entre las distintas opciones que se nos presentan. No en vano, es muy abundante la cantidad de objetos de estudio que centran la atención del Derecho Comparado, las Relaciones Internacionales, la Ciencia Política Comparada o la Sociología Comparada; así como también hay múltiples comparaciones posibles entre los fenómenos políticos o jurídicos, por ejemplo. La PESD, por tanto, no escapa a la comparación, resultando ésta la mejor forma de analizar las misiones de la UE. Morlino sitúa el nacimiento del método comparado en autores como Descartes, Locke, Tocqueville, Durkheim o Weber y defiende que tras los clásicos no se ha avanzado mucho en el uso de la comparación ni en su definición; sino que lo que se ha hecho son aclaraciones y especificaciones sobre algunos aspectos7. De modo que se trata de un método científico muy consolidado en el ámbito de las Ciencias Sociales y Jurídicas. Morlino define la metodología comparada como un “método de control de las relaciones empíricas planteadas como hipótesis entre variables en diferentes casos”8. Los casos normalmente per-

6 7

WEILER, J.H.H. (1995), Europa fin de Siglo, Centro de Estudios Constitucionales, p. 21. BOBBIO, N. (2006), El problema del positivismo jurídico, Fontamara. MORLINO, Leonardo (2010), Introducción a la investigación comparada, Alianza, Madrid, pp. 16-20. Ibidem, p. 22.

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tenecen a distintos países, aunque también pueden ser unidades o subunidades dentro de un mismo contexto nacional. Dicho con otras palabras, el método comparativo es “control empírico más explicación”9. Por consiguiente, para abordar el estudio de la PESD resulta, como se ha dicho, el método más adecuado, en la medida en que permite controlar casos diferentes (como las misiones de la UE desarrolladas en el exterior) y también permite hacerlo desde una perspectiva multidisciplinar. Llegados a este punto, la cuestión fundamental es qué se puede comparar. En esta línea, para Duverger, la comparación obliga a que exista cierta analogía entre los elementos que se deben analizar conjuntamente. El peligro del método se basa en “la realización de comparaciones artificiales, que parten de una deformación de los objetos”10. Por ello, en su opinión, existen dos tipos principales de comparación: el primero consiste en confrontar fenómenos similares, estudiados según la misma técnica de análisis (para el autor es éste el método comparativo en sentido estricto); el segundo se ocupa de comparar puntos de vista diferentes de un mismo fenómeno, en cuyo casi la semejanza se basa en el hecho de que la situación estudiada es la misma11. Duverger ve la comparación como un método fundamental en las Ciencias Sociales ya que permite descubrir las semejanzas y diferencias entre las sociedades. Sin embargo, asegura que hay que utilizarlo con “ciertas precauciones” ya que no hay que olvidar que “comparación no es razón”. Según Duverger, para ejecutar correctamente la técnica comparativa es necesario tener en cuenta algunos aspectos que si se abandonan o se dejan de lado no solo no se pueden cumplir los objetivos, sino que además no se está comparando. Así, vemos cómo para Duverger solo hay comparación si los hechos son del mismo tipo, es decir, tienen una estructura análoga12, como

Ibidem. DUVERGER, Maurice (1981), Métodos de las Ciencias Sociales, Ariel, Barcelona, p. 412. Ibidem. Ibidem, pp. 411-417.

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ocurre aquí, puesto que se compararán en exclusiva misiones de la UE desarrolladas en el marco de la PESD. En nuestro caso, se recurrirá al primer tipo de comparación que señala Duverger, es decir, a la comparación sobre fenómenos similares (misiones de la PESD), aunque hay que tener en cuenta que éstas se desarrollaron o se están desarrollando en contextos muy diferentes, los unos de los otros, y también en momentos cronológicos distintos. El objetivo final es explicar cuáles son los retos y desafíos de la PESD, en qué medida de está mejorando el diseño y la implementación de las misiones, y cómo se está protegiendo el Estado de Derecho. Esto es, se trata de verificar si la UE ha sido capaz, durante el período 2003-2013, de convertirse en una agente de promoción de la paz, los derechos humanos y la seguridad internacional. La razón es muy sencilla, del éxito de las misiones en terreno deriva, en buena parte, de la credibilidad internacional de la Unión Europea. En paralelo, de la adhesión de la opinión pública de los ciudadanos a las misiones deriva parte del éxito de la PESD. De modo que las misiones deberían ser un elemento central de la agenda política y de la propia agenda de los investigadores en materia de seguridad y defensa. No en vano, como destaca Morlino, el objetivo primordial de la investigación comparada es “proporcionar la explicación de un fenómeno dado, es decir, establecer un nexo causal entre los estados de una o varias propiedades o variables”13. En esta línea, la comparación cumple tres funciones, según Morlino: la función cognoscitiva, la función explicativa y la función aplicativa. La primera consiste en indagar y analizar realidades distintas para conocer mejor los fenómenos estudiados. El objetivo es meramente descriptivo, sin otro tipo de ambiciones. La segunda función se plantea abiertamente un objetivo explicativo: investigar otros países y los fenómenos que los diferencian para llegar a explicaciones sólidas que se corroboren en los distintos casos. La tercera función es aplicativa, por ejemplo, ante un problema en un país y las medidas que hay que tomar para resolverlo,

MORLINO, Leonardo (2010), op. cit., pp. 27-28.

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se estudian problemas similares y soluciones adoptadas en otras partes14. Así, en la presente investigación, a partir del análisis descriptivo del marco legal de la PESC y la PESD (capítulo 2) y de las operaciones desarrolladas en el exterior (capítulo 3), se pretende realizar un análisis transversal y comparado de las misiones, desde el punto de vista de la protección de la paz, la seguridad y el Estado de Derecho (capítulo 4). Todo ello, se verá complementado por un análisis de la cultura de defensa de los ciudadanos (capítulo 5), con objeto de elaborar unas conclusiones finales sobre la evolución de la PESD y el pasado, presente y futuro de las misiones en el exterior (capítulo 6)14. Por último, el método a aplicar será el inductivo, y no el deductivo, ya que a partir de la observación de unos hechos específicos, como son las misiones de la UE desarrolladas entre 2003 y 2013, se intentará elaborar una teoría explicativa general sobre la evolución de la PESD. En cualquier caso, como todo método que se base en la inferencia, el estudio no está ausente de incertidumbres15. De hecho, autores como King, Keohane o Verba16 han puesto de manifiesto que los métodos que parten de la inferencia son imperfectos en la medida en que no se puede observar la totalidad del fenómeno, sino sólo partes del mismo, lo que implica que el investigador tiene que ser consciente de esta limitación. Por consiguiente, las conclusiones de la investigación son necesariamente provisionales y el trabajo no pretende explicar el conjunto de desafíos y fortalezas de las misiones de la PESD, sino avanzar en el conocimiento comparado de esta realidad. En conclusión, las siguientes páginas intentarán ofrecer un panorama sobre el camino recorrido por la UE en el desarrollo de las misiones de paz en el exterior, en particular, y sobre el papel de la UE como garante de la paz, la seguridad y Estado de derecho, en general. 14 15

Ibidem, pp. 25-26. ANDUIZA PEREA, E. et alt. (1998), Metodología de la Ciencia Política. Cuadernos Metodológicos 28, CIS. Vid. KING, KEHOANE y VERBA, tal como se recoge en ibidem, p. 6.

Capítulo 2

La Política Exterior de Seguridad y Defensa: Las misiones en el exterior

2.1. INTRODUCCIÓN: LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN La idea de desarrollar una política exterior común entre los Estados europeos se remonta a los orígenes del proceso de construcción europea, concretamente a la idea de crear un ejército europeo unificado, presentada por Churchill ante la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa el 11 de agosto de 1950. La propuesta se dibuja en un escenario en el que Europa Occidental se sentía amenazada por el temor a la invasión soviética y al resurgimiento del militarismo alemán. Por ello, Francia y Reino Unido ya habían firmado anteriormente un tratado de alianza y asistencia mutua, el Tratado de Dunquerque (1947). Poco después el Reino Unido propuso ampliar la alianza a los tres países del BENELUX, firmando así el “Tratado de colaboración económica, social y cultural y de legítima defensa colectiva”, en Bruselas, el 19 de marzo de 1948. Sin embargo, el tratado parecía insuficiente ante el temor de sufrir una nueva guerra. Por consiguiente, el Gobierno francés planteó en 1952 un nuevo plan (Plan Plèven) que suponía la creación de la Comunidad Europea de Defensa (CED)17, un ejército europeo unificado en el que participaría Alemania. Paradójicamente, este proyecto no vio la luz por las reticencias de la propia Asamblea Nacional Francesa (1954) al rearme alemán y a la subordinación del ejército nacional francés de una autoridad supranacional co-

Vid. Sobre la CED: BALLINI, P.L. (coord.) (2009), La Comunità Europea di Difusa (CED), Soveria Mannelli, Rubtetino; DUMOULIN, M. (coord.) (2000), La communauté européene de dense, leçons pour demain?, Peter Lang, Bruselas.

Ainhoa Uribe Otalora

mún. Como solución, se amplió y modificó el Tratado de Bruselas (1948), que pasó a llamarse la “Unión Europea Occidental” (UEO), en 1954, tras el ingreso de Alemania e Italia. Comienza así el germen de la defensa colectiva europea18. No obstante lo cual, como recuerda Araceli Mangas, “el Tratado de Bruselas era insuficiente ante la magnitud que siguió tomando la política soviética con el denominado ‘golpe’ de Praga, el bloqueo de Berlín, y la virulencia de la guerra civil griega; por ello, la perseverante presión de los gobiernos europeos occidentales logró persuadir al Gobierno estadounidense para que, además de no seguir repatriando las fuerzas armadas, participara en la defensa europea occidental. Así se firmó el Tratado del Atlántico Norte en Washington, el 4 de abril de 1949 (…). La creación de la OTAN por diez Estados europeos (Reino Unido, Francia, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Italia, Dinamarca, Islandia, Noruega y Portugal) y por dos Estados americanos (Estados Unidos y Canadá) sumió en un largo letargo al Tratado de Bruselas (UEO), del que no despertaría hasta 1984”19, momento en que se produce la crisis de los euromisiles y cuando una flotilla de la UEO se desplegará durante la guerra de Irak e Irán. Del mismo modo, la adopción de una política europea exterior propiamente dicha tendrá que esperar hasta la década de los setenta. En efecto, en 1970 nace una sencilla cooperación entre los Estados miembros en el ámbito de la política exterior, fundamentada en reuniones regulares entre los Ministros de Asuntos Exteriores, aunque no será hasta la aprobación del Tratado de Maastricht, en

Véase la evolución de la PESD en CESEDEN (2010), El futuro de las Fuerzas multinacionales europeas en el marco de la nueva política de seguridad y defensa. Colecc. Documentos de Seguridad y Defensa, nº 33, mayo, Centro Superior de Estudios de la Defensa, Ministerio de Defensa, Madrid. ROLDÁN BARBERO, Francisco Javier, (coord.) (2012), La nueva Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea, Universidad de Granada, Granada. SANZ ROLDÁN, Félix (2008), “Política Europea de Seguridad y Defensa: Una aproximación militar”, ARBOR. Ciencia, Pensamiento y Cultura, anejo 2, pp. 33-45. MANGAS MARTÍN, Araceli (2003), “El proceso histórico de la integración europea”, en MANGAS MARTÍN, Araceli y LIÑÁN NOGUERAS, Diego J., Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Tecnos, Madrid, pp. 31-59, p. 40.

La política de seguridad y defensa de La Unión Europea. Las misiones en el exterior

1992 cuando surja la llamada Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), al crearse los tres pilares sobre los que se sustenta la UE20. De hecho, como recuerda Vicente Garrido Rebolledo, “con frecuencia se ha utilizado el símil de la ‘bella durmiente’ para referirse al letargo al que ha estado sometida, al menos durante cuatro décadas, la Política Exterior y de Seguridad Común (y la aún más adormecida, de defensa) de la Unión Europea. Ello no significa, sin embargo, una falta de interés manifiesto por parte de los europeos hacia los asuntos relacionados con su seguridad y la defensa y que, muy al contrario estuvieron presentes en el proceso de construcción europea precediendo, incluso la creación de la Comunidad Económica Europea”21. Volviendo a Maastricht, el artículo 1 del Tratado de la Unión de la Europea (TUE) dispone que la UE “tiene su fundamento en las Comunidades Europeas complementadas con las políticas y formas de cooperación establecidas por el presente Tratado”. Dichas políticas de cooperación son la PESC y la Cooperación Policial y Judicial Penal que, junto con las Comunidades (CEE) constituyen los pilares sobre los que se asienta la Unión. De este modo, la PESC queda configurada como el segundo pilar de la UE, aunque ello no erosiona, en ningún caso, las soberanías nacionales de los Estados miembros, ya que las decisiones del Consejo al respecto deben ser adoptadas por unanimidad. Tanto es así que, Vicente Garrido afirma que “por mucho que el TUE se esforzara en ubicar

Véase una evolución de los tratados en ALDECOA LUZARRAGA, Francisco (coord.) (2008), Los Tratados de Roma en su cincuenta aniversario: perspectivas desde la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, Madrid. ALDECOA LUZARRAGA, Francisco, José Manuel SOBRINO HEREDIA, Luis Norberto GONZÁLEZ ALONSO, Antonio PASTOR PALOMAR, Joaquim, FORNER y Mónica HERRANZ BALLESTEROS (coord.) (2008), Los Tratados de Roma en su cincuenta aniversario, Marcial Pons, Madrid. GARRIDO REBOLLEDO, Vicente (2010), “Evolución histórica de la seguridad y la defensa: de la PESC a la PESD”, en CESEDEN, El futuro de las Fuerzas multinacionales europeas en el marco de la nueva política de seguridad y defensa, Colecc. Documentos de Seguridad y Defensa, nº 33, mayo, Centro Superior de Estudios de la Defensa, Ministerio de Defensa, Madrid, pp. 7-26, p. 7.

Ainhoa Uribe Otalora

la PESC y la PESD en el ya llamado a desaparecer ‘segundo pilar’ (con base a los informes de conclusiones de la Convención Europea, recogidos primero, en la Constitución Europea y después, en el Tratado de Lisboa), lo cierto es que 16 años más tarde, varios tortuosos Consejos Europeos y tres Tratados modificativos de la Unión (el de Ámsterdam, el de Niza y el de Lisboa, exceptuando el proyecto fallido de Tratado de la Constitución Europeo), dicha política dista aún mucho de ser común-comunitaria, ni es verdaderamente europea, si por este último concepto entendemos que existe una solidaridad compartida en la definición de sus objetivos y en su puesta en práctica o ejecución”22. La política exterior aparece así como un instrumento de cooperación entre los Estados, no de integración, lo cual marcará su devenir futuro y el de la Política Europea de Seguridad y Defensa, como veremos en el siguiente apartado.

2.2. LA POLÍTICA EUROPEA DE SEGURIDAD Y DE DEFENSA 2.2.1. Tratado de Maastricht Maastricht será la puerta para la progresiva construcción de la Política de Defensa Común. La PESD se enmarca en el seno de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión (segundo pilar) y de las cinco declaraciones sobre la PESC anejas al TUE, añadidas en el Tratado de Ámsterdam (1997) especialmente, la segunda y la tercera relativas a la Unión Europea Occidental. De hecho, con anterioridad al Tratado de Maastricht y al Tratado de Amsterdam, no se mencionan en los tratados comunitarios los aspectos militares o de seguridad.

Ibidem, p. 12.