1_9788413556307 by Editorial Tirant Lo Blanch

TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS TRANSNACIONALES

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS

TRANSNACIONALES

JORGE AGUDO GONZÁLEZ

Profesor Titular de Derecho Administrativo Acreditado como Catedrático Universidad Autónoma de Madrid

tirant lo blanch España, 2021

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Proyecto de investigación “Relaciones jurídicas transnacionales en el mercado interior y justicia administrativa” (DER2017-84500-P), financiado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades.

Índice

1. INTRODUCCIÓN. 1.1. La tutela judicial efectiva y el sistema de justicia administrativa en la Unión Europea. Breve estado de la cuestión........................................... 17 1.2. Objeto de la investigación.................................................................. 31 1.2.1. Planteamiento del problema jurídico.................................... 31 1.2.2. Breve. Sobre la estructura del trabajo................................... 33

2. CRITERIOS PARA LA DETERMINACIÓN DE LOS PARÁMETROS DE IUSFUNDAMENTALIDAD DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EXIGIBLES EN LOS ÁMBITOS DE APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UE POR LAS AUTORIDADES COMPETENTES DE LOS ESTADOS MIEMBROS. 2.1. Criterios para la determinación de los parámetros de protección a la vista del CEDH, los Tratados, la CDFUE y la jurisprudencia del TEDH y del TJUE............................................................................................. 43 2.1.1. La doctrina del TEDH en torno al art. 6 del CEDH en su relación con el Derecho de la UE............................................ 43 2.1.2. La doctrina del TJUE sobre la CDFUE en su relación con las Constituciones nacionales: criterios de determinación del nivel de protección................................................................. 54 1) Consideraciones previas. La noción de “aplicación del Derecho de la UE”. Relación con las situaciones en las que los Estados miembros ostentan un margen de apreciación para implementar el Derecho comunitario............... 54 2) Tipos de situaciones y respectivos criterios para la determinación de los estándares de protección de los derechos fundamentales................................................................. 61

Índice

2.1) Situaciones de aplicación del Derecho de la UE sin margen de apreciación por parte de los Estados miembros................................................................ 62 2.2) Situaciones de aplicación del Derecho de la UE, según el art. 51.1 de la CDFUE, con margen de apreciación por parte de los Estados miembros.............. 67 2.1.3. Recapitulación. Conexión de los parámetros iusfundamentales derivados del CEDH y de la CDFUE.............................. 78

3. PARÁMETROS IUSFUNDAMENTALES DEL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN EL DERECHO DE LA UE. 3.1. Parámetros iusfundamentales determinantes del nivel de protección del derecho a la tutela judicial efectiva en los ámbitos en los que la aplicación del Derecho de la UE corresponde a las autoridades de los Estados miembros.................................................................................. 93 3.1.1. Planteamiento de la cuestión y presupuestos explicativos..... 94 1) Breve retrospectiva. Niveles de protección, bases argumentativas y obligaciones derivadas................................ 94 2) Principios y bases comunes que fundamentan los distintos grupos de Sentencias del TJ............................................. 102 2.1) Cooperación leal, primacía y efectividad del Derecho comunitario. Incidencia en la autonomía procedimental de los Estados miembros....................... 102 2.2) La protección de los derechos otorgados por el Derecho comunitario. Tutela efectiva y nivel de protección......................................................................... 113 3) Breve. Estado de la cuestión tras la entrada en vigor de la CDFUE........................................................................... 129 4) ¿Cómo se concretan esos estándares de protección derivados del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva? 138

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11 4.1) La eficacia directa del art. 47 de la CDFUE.............. 138 4.2) El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y los principios de equivalencia y efectividad............. 144 3.1.2. Integración de los parámetros de control en que se concretan los principios de equivalencia y efectividad con los estándares de protección iusfundamental del derecho a la tutela judicial efectiva...................................................................... 161

3.2. La tutela judicial efectiva en los ámbitos en que la aplicación del Derecho de la UE corresponde conjuntamente a las instituciones, organismos y/u órganos comunitarios y a las autoridades de los Estados miembros............................................................................................... 174 3.2.1. Procedimientos complejos bottom-up.................................. 177 3.2.2. Procedimientos complejos top-down.................................... 188 3.2.3. Parámetros iusfundamentales derivados del derecho a la tutela judicial efectiva aplicables en ámbitos en los que la aplicación del Derecho de la UE corresponde conjuntamente a las instituciones, organismos y/u órganos comunitarios y a las autoridades de los Estados miembros................................ 194 1) Sistematización de supuestos y deducción de niveles de protección....................................................................... 194 2) Integración de los niveles de protección de la vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva al acceso a la jurisdicción en procedimientos complejos bottom-up con los parámetros iusfundamentales aplicables deducidos del análisis multinivel realizado en la primera parte del trabajo. 200

4. RELACIONES JURÍDICAS TRANSNACIONALES, RECONOCIMIENTO MUTUO Y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. 4.1. Breve. Relaciones jurídicas transnacionales articuladas mediante las variantes del reconocimiento mutuo...................................................... 207 4.2. Planteamiento general de los problemas de protección jurídica que pueden producirse en el seno de las relaciones jurídicas transnacionales articuladas con base en las variantes del reconocimiento mutuo............ 210

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4.2.1. Casos tipo 1 o casos “fáciles”: controversias en relación con la impugnación de las actuaciones de reconocimiento............ 215 1) Breve repaso de casos en correspondencia con las exigencias derivadas del derecho a la tutela judicial efectiva..215 2) Reflexiones sobre los niveles de protección deducibles y su encaje en los parámetros iusfundamentales de protección. 223 4.2.2. Casos tipo 2 o casos “difíciles”: controversias complejas en el marco de relaciones transnacionales articuladas mediante reconocimiento mutuo........................................................... 229 4.3. Concreción de los parámetros iusfundamentales de protección de las distintas vertientes del derecho a la tutela judicial efectiva aplicados a las controversias surgidas en el seno de relaciones jurídicas transnacionales articuladas con base en las variantes del reconocimiento mutuo.... 233 4.3.1. Metodología........................................................................ 233 1) Planteamiento general. Reconstrucción metodológica en retrospectiva y formulación de criterios utilizables a posteriori.............................................................................. 233 2) Método a seguir en este trabajo para extrapolar la doctrina del TJ a casos similares............................................... 261 4.3.2. Análisis de supuestos problemáticos en las distintas vertientes del derecho fundamental................................................... 269 1) En el acceso a la jurisdicción y en la interposición de recursos y acciones............................................................. 269 1.1) Recurso efectivo y acceso a un órgano jurisdiccional independiente e imparcial........................................ 269 1.2) Agotamiento de la vía administrativa y recursos preceptivos previos....................................................... 276 1.3) Legitimación activa.................................................. 283 1.4) Determinación de la actividad impugnable............... 293 1.5) Extemporaneidad..................................................... 303

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2) En la disposición y conformación del proceso, así como en su desarrollo con plenas garantías, en igualdad de armas y sin dilaciones indebidas................................................ 315 2.1) Limitaciones en las pretensiones ejercitables como objeto del proceso: invalidez y restitución versus resarcimiento.............................................................. 315 2.2) Garantías adecuadas y eventuales limitaciones en el acceso a documentos e información y, por ello, en la práctica de la prueba............................................... 320 2.3) Dilaciones indebidas................................................ 343 3) Resolución del proceso conforme a Derecho y contenido y alcance de la tutela....................................................... 350 3.1) Condicionamiento de la obtención de tutela con base en la exigencia al afectado de diligencia al recurrir. 350 3.2) Medidas cautelares y garantía de la tutela................ 358 3.3) Tutela de legalidad y juicio de validez. Limitaciones del control de legalidad motivadas en la existencia de cuestiones jurídicas relativas a otros ordenamientos................................................................... 362 3.4) Limitaciones a la tutela plena y efectiva derivadas de la fragmentación de la provisión de justicia............. 398

5. A MODO DE CONCLUSIÓN. ÚLTIMAS REFLEXIONES Y ALGUNAS PROPUESTAS.

BIBLIOGRAFÍA.

A mi hija Lara, la persona que más quiero en el mundo.

Nota bene: todos los resaltados en textos citados a lo largo de este trabajo, con independencia del tipo de fuente –jurisprudencia, normativa o doctrina– son exclusivamente propios; entiéndase esta aclaración general como una indicación cuya única finalidad es evitar reiteraciones ulteriores innecesarias. Segunda nota bene: a pesar de las opiniones que han querido justificar un significado propio de cada noción, se utilizarán indistintamente las referencias al Derecho de la UE y al Derecho comunitario. Tercera nota bene: nos referiremos genéricamente a actuaciones con naturaleza o relevancia jurídico-administrativa y no solamente de las Administraciones públicas. El motivo es que la aplicación del Derecho comunitario en el marco del reconocimiento mutuo puede ser objeto de una actuación propiamente jurídico-pública –dictada, por tanto, por un órgano o entidad investido de potestades administrativas-, o bien por una entidad privada que, gracias a la habilitación conferida por el ordenamiento jurídico, ejerce funciones con relevancia jurídico-pública. Ante la diversidad existente en las distintas variantes del reconocimiento mutuo, se obviarán estas distinciones con el fin de facilitar la exposición.

1. INTRODUCCIÓN.

1.1. LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y EL SISTEMA DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN LA UNIÓN EUROPEA. BREVE ESTADO DE LA CUESTIÓN. 1. La salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva ha sido una de las bases de la configuración del Derecho de la Unión Europea (UE, en adelante) como un sistema jurídico autónomo sustentado sobre principios propios1. Ante la omisión de cualquier referencia inicial en los Tratados, el Tribunal de Justicia (TJ) no dudó desde temprano en afirmar que la tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho comunitario inferible desde las bases estructurales del sistema jurídico comunitario2. Para dar contenido a ese principio, el TJ ha empleado varias líneas argumentales que en muchos casos han sido empleadas cumulativamente. En este sentido, el Tribunal ha recurrido tanto a la proclamación de la obligación de los Estados miembros de establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho comunitario3, como al recurso a las tradiciones constitucionales comunes de

En el sentido reiterado y clarificado por el Dictamen del TJUE 2/13, de 18 de diciembre de 2014: 1º) “… la Unión está dotada de un ordenamiento jurídico de una nueva índole, con una naturaleza específica, un marco constitucional y principios fundacionales propios, una estructura institucional particularmente elaborada y un conjunto completo de normas jurídicas que aseguran su funcionamiento”; y 2º) “… el Derecho de la Unión se caracteriza por proceder de una fuente autónoma, constituida por los Tratados, por su primacía sobre los Derechos de los Estados miembros, y por el efecto directo de toda una serie de disposiciones aplicables a sus nacionales y a ellos mismos”. Creo que esto se puede deducir de las palabras de D. RUÍZ-JARABO COLOMER (1993: 24), cuando observaba que la configuración de las Comunidades Europeas como una Comunidad de Derecho hacía imprescindible “… asegurar el control jurídico, impulsar el germen latente en la voluntad constituyente de las propias Comunidades, plasmada en su Tratados fundacionales y desarrollar las potencialidades ínsitas en su sistema normativo”. Ese proceso es vehiculizado íntegramente por el TJ. La STJ de 10 de abril de 1984 (C-14/83, Von Colson) estableció un nuevo e importante requisito general

Jorge Agudo González

los Estados miembros y a los arts. 6 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante, CEDH)4. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (en adelante, CDFUE), se observa un lógico giro argumental en la doctrina del TJ. Sin necesariamente sustituir las anteriores líneas argumentativas, se añade ahora el recurso a la fundamentación directa en el art. 47 de la CDFUE5. Sin embargo, y hasta fechas recientes, la doctrina del TJ ha venido siguiendo una cierta continuidad con las líneas jurisprudenciales precedentes6. En buena medida los avances no han sido especialmente relevantes, ya sea porque aquello en lo que se incidía ya era doctrina reiterada del TJ, ya porque reflejaba una evolución puntual o específica.

de la legislación de la UE, a saber, que las sanciones por incumplimiento de las normas de la UE debían ser efectivas, proporcionadas y disuasorias. La Sentencia establece, por este motivo, que la sanción elegida por un Estado miembro debería garantizar una protección judicial real y efectiva. La Sentencia Von Colson es el paso previo para el definitivo reconocimiento de la tutela efectiva como principio general. Este se consagraría en la Sentencia de 15 de mayo de 1986 (C222/84, Johnston), luego reiterada en múltiples ocasiones y con diferentes bases argumentativas a las que dedicaremos nuestras posteriores reflexiones. En este sentido, por todas, y mostrando que ambas líneas jurisprudenciales tampoco son autónomas, la STJ de 15 de octubre de 1987 (C-222/86, Heylens): “Dado que el libre acceso al empleo constituye un derecho fundamental atribuido por el Tratado individualmente a cualquier trabajador de la Comunidad, la existencia de una vía de recurso de carácter jurisdiccional contra cualquier decisión de una autoridad nacional que impida el ejercicio de este derecho es esencial para garantizar al particular la protección efectiva de su derecho. Tal como el Tribunal admitió en su sentencia de 15 de mayo de 1986 (Johnston, 222/84), esta exigencia constituye un principio general de Derecho comunitario que se deriva de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y que se ve sancionada en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo de los Derechos Humanos”. El punto de inflexión más claro quizás sea la STJ de 22 de diciembre de 2010 (C-279/09, DEB Deutsche Energiehandels). Esto se observa y se plasma con toda claridad cuando se analizan las explicaciones del Praesidium sobre el art. 47 de la CDFUE –explicaciones del Praesidium, de 11 de octubre de 2000, relativas al texto completo de la Carta (CHARTE 4487/00 CONVENT 50)– que, según el art. 6.1.II del TUE, son base interpretativa de los derechos de la Carta, y que, según dicho precepto, “indican las fuentes de dichas disposiciones”.

Introducción

El estado de la cuestión ha sido, por tanto, y salvo en cuestiones puntuales, poco prometedora hasta fechas relativamente recientes, chocando con las particularidades que caracterizan a una parte importante de las controversias –las de carácter transnacional, que son las que aquí nos van a interesar– en las que se ha de hacer valer el derecho a la tutela judicial efectiva en el seno de la UE. Desde esta perspectiva, es bien sabido que algunos de los problemas jurídicos que surgen para la garantía de los derechos reconocidos por el Derecho comunitario son propios y específicos de este ordenamiento. Parecería razonable, por este motivo, encontrar vías claras de expansividad del derecho fundamental que aborden y den solución a tales problemas. Sin embargo, como decimos, hasta fechas recientes las líneas de avance en el desarrollo de la jurisprudencia del TJ han sido, quizás, excesivamente cautelosas y a veces poco claras. En los últimos años, aprovechando ese giro argumental al que hicimos alusión anteriormente que encuentra ahora su base jurídica directa en el art. 47 de la CDFUE, comienzan a detectarse progresos relevantes, que sugieren que el Tribunal ha asumido la tarea de dotar a dicho precepto del contenido propio que reclama la tutela de los derechos reconocidos por el ordenamiento comunitario7. En mi opinión, el primer avance en esa dirección se detecta en la tendencia a la generalización y a la extrapolación de la doctrina

En las Conclusiones del Abogado General P. CRUZ VILLALÓN en el asunto C-69/10 (Samba Diouf), se hacen las apreciaciones más destacadas en el sentido apuntado: “… más allá del valor interpretativo de estas Explicaciones, con su proclamación como derecho de la Unión por obra del artículo 47 CDFUE, el derecho a la tutela judicial efectiva, tal como aparece proclamado en este precepto, adquiere una entidad y sustantividad propias, no limitándose al mero agregado de los enunciados de los artículos 6 y 13 CEDH. En otras palabras, el derecho fundamental pasa a adquirir entonces, ya como derecho proclamado y garantizado por la Unión, un contenido que le es propio, en cuya definición, ciertamente, han de jugar un papel fundamental los instrumentos internacionales en los que tal derecho se inspira, y entre ellos en primera línea el CEDH, pero también las tradiciones constitucionales de las que el derecho en cuestión procede y, con ellas, el universo conceptual de los principios característicos del Estado de Derecho. Todo ello sin relegar en ningún caso la propia tradición representada por el acervo de más de medio siglo de Derecho de la Unión, que ha dado lugar, en tanto que sistema normativo, al desarrollo de una doctrina de principios que le son característicos”.

Jorge Agudo González

del Tribunal más allá de un caso concreto o de un determinado tipo de casos. Frente a las líneas argumentales precedentes, generalmente vinculadas a grupos de casos –sobre ello volveremos más adelante-, la nueva doctrina del Tribunal, en muchas ocasiones todavía sobre la base de la doctrina previa, abre el ámbito de su aplicación sin que, en un principio, se pueda detectar una limitación material. El carácter general del derecho fundamental reconocido en el art. 47 de la CDFUE se plasma, de este modo, en una jurisprudencia desligada de unos pocos casos caracterizados materialmente, para mostrar una vocación de generalidad coherente con el reconocimiento general del derecho a la tutela judicial efectiva8. Pero sin lugar a dudas, el avance más relevante y también el más reciente, corolario del anterior, es el reconocimiento de la eficacia directa del art. 47 de la CDFUE. El salto cualitativo es muy importante para afrontar aquellas peculiaridades que antes anunciábamos de las controversias que, como las de carácter transnacional, surgen en el seno de la UE. En el marco de las obligaciones que son imputables al juez nacional derivadas del principio de primacía y de interpretación conforme, así como del principio de eficacia directa, la STJ de 19 de noviembre de 2019 (C-585/18, 624/18 y 625/18, A. K. y otros) ha ratificado la doctrina previamente establecida por las SSTJ de 17 de abril de 2018 (C‑414/16, Egenberger) y de 29 de julio de 2019 (C‑556/17, Torubarov), cuando otorgan al precepto de la Carta la eficacia directa que habilita al juez nacional para abstenerse de aplicar cualquier disposición nacional contraria a la disposición del Derecho de la Unión: “En cuanto al artículo 47 de la Carta, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que esta disposición es suficiente por sí sola y que no es preciso que sea desarrollada por otras

Entre la doctrina, en esta línea R. WIDDERSHOVEN (2019) o M. BONELLI (2019). En la jurisprudencia del TJ, por ejemplo, recientemente, las SSTJ de 27 de febrero de 2018 (C‑64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses), 24 de junio de 2019 (C-619/18, Comisión c. Polonia) y de 19 de noviembre de 2019 (C-585/18, 624/18 y 625/18, A. K. y otros), que han venido a apuntalar con carácter general las exigencias sobre independencia e imparcialidad de los órganos jurisdiccionales. Por otro lado, y en la línea de conexión con la doctrina precedente, no se puede dejar de señalar que también es cierto que ambas Sentencias parten de la doctrina previa establecida ya en la STJ de 19 de septiembre de 2006 (C – 506/04, Wilson).