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LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA Y DE LA UNIÓN EUROPEA Volumen II

Los derechos fundamentales

Volumen II. Los derechos fundamentales

LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA Y DE LA UNIÓN EUROPEA

Una colección clásica en la literatura universitaria española. Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch, www.tirant.es

Diego López Garrido

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho, Criminología, Economía y Sociología.

Diego López Garrido

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LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA Y DE LA UNIÓN EUROPEA (Volumen II) Los derechos fundamentales

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Héctor Olasolo Alonso

Owen Fiss

Luciano Parejo Alfonso

Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda) Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE ESPAÑA Y DE LA UNIÓN EUROPEA Volumen II

Los derechos fundamentales DIEGO LÓPEZ GARRIDO (Director) Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Castilla-La Mancha (UCLM) Letrado de las Cortes Generales MARÍA LUZ MARTÍNEZ ALARCÓN

Profesora Titular de Derecho Constitucional de la UCLM

JOSÉ LUIS GARCÍA GUERRERO

Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UCLM

MARCOS MASSÓ GARROTE

Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UCLM

MAGDALENA GONZÁLEZ JIMÉNEZ

Profesora Contratada Doctora de Derecho Constitucional de la UCLM

MARÍA MERCEDES SERRANO PÉREZ

Profesora Contratada Doctora de Derecho Constitucional de la UCLM

MARÍA LÓPEZ MORENO DE CALA Letrada de las Cortes Generales

TOMÁS BASTARRECHE BENGOA Profesor Contratado Doctor de la UAM

PABLO MEIX CERECEDA

Profesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo de la UCLM

Valencia, 2018

Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-9190-712-1 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

INFORMACIÓN SOBRE LOS AUTORES Diego López Garrido es Director y Autor de esta obra. Los Coautores de la misma han sido los siguientes: Lección 31: Diego López Garrido María Luz Martínez Alarcón Lección 32: Diego López Garrido Lección 33: Diego López Garrido Lección 34: Marcos Massó Garrote Lección 35: María Luz Martínez Alarcón Lección 36: Magdalena González Jiménez Lección 37:

María López Moreno de Cala José Luis García Guerrero María Luz Martínez Alarcón Mª Mercedes Serrano Pérez Marcos Massó Garrote Magdalena González Jiménez

Lección 38:

Marcos Massó Garrote Magdalena González Jiménez José Luis García Guerrero Tomás Bastarreche Bengoa

Lección 39: Mª Mercedes Serrano Pérez Lección 40: Pablo Meix Cereceda Lección 41: María Luz Martínez Alarcón José Luis García Guerrero Lección 42: Diego López Garrido María Luz Martínez Alarcón Lección 43: María Luz Martínez Alarcón

Índice CUARTA PARTE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Lección 31 Constitución y derechos. La teoría general de los derechos fundamentales..................... 13 Lección 32 Los titulares de los derechos fundamentales (I). Nacionalidad y ciudadanía española....

Lección 33 Los titulares de los derechos fundamentales (II). La ciudadanía europea........................ 51 Lección 34 Los titulares de los derechos fundamentales (III). El estatuto de extranjería....................

Lección 35 Derecho de asilo.............................................................................................................

Lección 36 El principio de igualdad y no discriminación.................................................................. 121 Lección 37 Las libertades individuales.............................................................................................. 143 Lección 38 Los derechos de participación política............................................................................ 337 Lección 39 Los derechos sociales...................................................................................................... 443 Lección 40 Los derechos fundamentales en la educación.................................................................. 507 Lección 41 Las garantías nacionales de las libertades y derechos fundamentales.............................. 533 Lección 42 Las garantías supranacionales de los derechos fundamentales........................................ 695 Lección 43 La suspensión de derechos y libertades........................................................................... 641

CUARTA PARTE

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Lección 31

Constitución y derechos. La teoría general de los derechos fundamentales SUMARIO

I. CONSTITUCIÓN, LIBERTAD Y DERECHOS II. FUNDAMENTACIÓN DE LOS DERECHOS. DERECHOS HUMANOS Y DERECHOS JURIDIFICADOS III. CONCEPTO Y EFICACIA JURÍDICA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. DIMENSIÓN OBJETIVA Y SUBJETIVA IV. SUJETOS DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 1. Los sujetos activos de los derechos fundamentales A) La titularidad de los derechos fundamentales de la persona física B) La titularidad de los derechos fundamentales de la persona jurídica 2. Los sujetos pasivos de los derechos fundamentales V. LÍMITES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 1. La habilitación legal previa 2. El fin constitucionalmente lícito 3. El principio de proporcionalidad 4. La limitación de los límites: El contenido esencial de los derechos fundamentales VI. LA NORMATIVIZACIÓN DEL CONTENIDO AXIOLÓGICO EN LA UNIÓN EUROPEA

I. CONSTITUCIÓN, LIBERTAD Y DERECHOS El concepto genuino de Constitución (Constitución racional-normativa) surge con los movimientos revolucionarios liberales americano y francés del siglo XVIII y con el se busca racionalizar pero, sobre todo, limitar el poder político para garantizar la libertad del individuo (ver Lección 3). Desde un punto de vista formal, la Constitución se define como la fuente suprema del ordenamiento jurídico de la que éste deriva su validez. La norma constitucional es la que presenta mayor grado de eficacia normativa, ya que ninguna otra fuente del Derecho puede proceder a su modificación o derogación (fuerza pasiva) mientras que ella sí condiciona la validez del resto de fuentes del sistema, que deben adecuarse, en todo caso, a su contenido material y/o formal (fuerza activa). Ahora bien, este entendimiento exclusivamente formal del texto constitucional no resulta suficiente para definir una Constitución. Además, desde un punto de vista material, la Constitución es el instrumento que aporta legitimidad a un determinado conjunto normativo, convirtiéndolo en un ordenamiento jurídico justo, primero, porque con la Constitución el pueblo determina de forma democrática la estructura básica del Estado (que no deriva así de una imposición exter-

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na al propio pueblo y que además va a funcionar democráticamente) y, segundo, porque en la Constitución no se recoge cualquier estructura básica del Estado, sino solo aquélla capaz de garantizar la libertad del individuo a través del reconocimiento y protección de derechos y de la limitación del poder (separación de poderes y Estado de Derecho). La finalidad última del Derecho en el Estado constitucional no descansa en la creación de construcciones impecables desde la perspectiva lógica, ni exclusivamente en la satisfacción, como instrumento de fuerza y coacción que es, de la certeza en las relaciones sociales, garantizando así la coexistencia pacífica de la comunidad. En el Estado constitucional, la razón de ser del Derecho —a cuya cúspide se sitúa un texto constitucional que aporta una racionalidad básica al conjunto del sistema que permite cohesionar todos sus elementos— consiste en garantizar la libertad del individuo a través del reconocimiento y la protección de sus derechos y de la limitación del poder. En este sentido, no parece un error afirmar que la Constitución no se define tanto atendiendo a sus contenidos sino a la finalidad que persigue: garantizar la libertad del individuo. Por tanto, la presencia de contenido dogmático en el texto constitucional es absolutamente precisa. En el ordenamiento jurídico español, la Constitución desarrolla, en su Título I (artículos 10 a 55, ambos inclusive), los derechos y libertades de las personas y sus garantías. Como pórtico de este Título, el artículo 10.1 establece que «La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social».

II. FUNDAMENTACIÓN DE LOS DERECHOS. DERECHOS HUMANOS Y DERECHOS JURIDIFICADOS El reconocimiento de los derechos es un elemento estructural en la teoría constitucional desde sus inicios, aunque el origen de su fundamentación haya sido explicado atendiendo a diversas teorías: la teoría historicista, la teoría iusracionalista —que impregna los momentos iniciales del constitucionalismo, tanto americano como europeo— y la teoría positivista. La titularidad y disfrute de los derechos aparecía condicionada por la pertenencia del individuo a un estatus o grupo social determinado en el modelo de fundamentación historicista de los mismos. Por ello, sus partidarios defendieron, durante un determinado periodo y con probable afán de supervivencia, la adaptación —no sustitución— del esquema del Estado absoluto a las nuevas pretensiones del pensamiento liberal ilustrado, que se asentaba sobre un entendimiento completamente diferente de fundamentación y justificación de los derechos, más

Constitución y derechos. La teoría general de los derechos fundamentales

coherente con la crítica que se estaba produciendo en aquel periodo de todo el entramado de absolutismo y aristocracia precedentes, y con la defensa del derecho común frente al privilegio y el necesario reconocimiento universal de los derechos. Para los teóricos de las tesis iusracionalista (iusnaturalismo), el origen de los derechos no se desprendía de la pertenencia a un estatus o grupo social determinado, como sostenían los historicistas, sino que los derechos derivaban de la aceptación de la existencia de un Derecho natural suprapositivo vinculado a la propia condición humana. En la base del entendimiento iusracionalista de los derechos, se acuña la categoría de derechos humanos, que definimos como ámbitos de libertad reconocidos al ser humano por el sistema normativo moral en atención a su mera consideración como tal y al objeto de garantizar su dignidad. Estos derechos humanos se presentan como universales, es decir, se adscriben a todos los seres humanos con independencia de sus circunstancias contextuales o vivenciales —si bien la pretensión de universalidad, plasmada ya en las primeras Declaraciones de Derechos, quedó bastante lejos de lo que aconteció realmente—, y como absolutos, esto es, sin posibilidad de ser sometidos a límites. La tesis iusracionalista sobre el origen y fundamentación de los derechos fue cediendo paso a una explicación positivista del asunto, en virtud de la cual, como vamos a comprobar a continuación, la validez y eficacia de los derechos dependerá del reconocimiento que un concreto ordenamiento jurídico realice de los mismos. El Derecho positivo reconoce este Derecho natural suprapositivo cuando los individuos, conscientes de la necesidad de poner solución a los conflictos que produce la titularidad universal y sin limitaciones de los derechos del hombre en el estado de naturaleza, deciden constituir, a través del pacto social, una sociedad y un Estado con su correspondiente ordenamiento jurídico, renunciando, por consiguiente, a la naturaleza absoluta, sin límites, de sus derechos naturales, que entonces devienen derechos civiles, esto es, derechos preexistentes y universales pero limitados, bien verticalmente (en sus relaciones con el poder público), bien horizontalmente (en sus relaciones con otros particulares). El profesor Cruz Villalón nos recordó en su momento que los derechos naturales, inherentes a la persona humana, «no pasan por el pacto social como un rayo de luz por un espejo»; no son los mismos que los del hombre en el estado de naturaleza, porque, tras el pacto, aunque continúan siendo universales y preexistentes, ya no son absolutos sino que se encuentran limitados. En este sentido, el artículo cuarto de la Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano establece que «La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudique a otro: de esta forma, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene más límites que aquellos que aseguran a los restantes miembros de la sociedad el disfrute de estos mismos derechos. Estos límites sólo pueden ser determinados por la ley».

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Los derechos humanos se transforman así en derechos juridificados, ámbitos de libertad susceptibles de límites y reconocidos por un determinado sistema normativo jurídico; que pueden ser alegados ante la instancia de protección competente en la medida en que se encuentran insertos, reconocidos, en un ordenamiento jurídico concreto, y en la forma en la que se encuentren reconocidos por dicho ordenamiento (en realidad, ni siquiera los textos internacionales de derechos humanos recogen hoy tales derechos, sino derechos juridificados sometidos a límites). Por tanto, la explicación positivista sobre el origen y fundamentación de los derechos continúa poniendo el acento en el ser humano como sujeto titular de derechos, como ya hiciera el modelo iusracionalista; sin embargo, considera que sus derechos valen —y pueden ser alegados ante el poder público— solo en la manera en la que aparecen recogidos (positivados) y garantizados por un ordenamiento jurídico concreto. Esto es, según la tesis positivista, los derechos no se entienden sin el Estado y se configuran como auténticos «derechos públicos subjetivos» (Jellinek) que vienen a poner de manifiesto, en definitiva, que las libertades se construyen a partir de las relaciones jurídicas existentes entre el Estado y los individuos. Pues bien, esta fundamentación positivista de los derechos recibió inicialmente importantes críticas, entre otras cosas, debido a que la tesis se sustentaba en un momento en el que los contenidos constitucionales —incluidos los contenidos de derechos— se recogían, en Europa, en unos documentos con un mero valor programático que, por consiguiente, se mostraban incapaces de vincular jurídicamente al poder público en general y al poder legislativo en particular (que podía configurarlos de una forma absolutamente libre). En Francia, frente a la solución adoptada por el constitucionalismo americano, donde la desconfianza existente hacia el legislativo concluirá con la aceptación de un control constitucional de las leyes por parte del Poder Judicial, se aplica una concepción jerárquica en la estructura de los poderes del Estado, que concluye afirmando la primacía absoluta del legislativo y que termina cerrando todo espacio a una Administración de Justicia cuyos miembros eran considerados enemigos de los ideales revolucionarios. El Viejo Continente exalta un Estado de Derecho que afirma la supremacía del legislativo y de una ley que, soberana y expresión de la voluntad general, queda exenta del control judicial de su constitucionalidad. El Decreto de 16 de agosto de 1790 estableció que los tribunales no podrían «tomar parte alguna, ni directa ni indirectamente, en el ejercicio del poder legislativo sancionado por el Rey, so pena de prevaricación. Se limitarán a transcribir pura y simplemente en un registro particular y a publicar en el término de ocho días las leyes que les sean enviadas». Este precepto resultó finalmente invocado para excluir cualquier conato que pretendiera introducir algún tipo de control judicial sobre la obra del legislador, aunque, en realidad, estaba pensado para impedir la facultad de veto que habían ejercido los antiguos Parlamentos franceses [los Parlaments franceses fueron órganos judiciales que llegaron a desempeñar tareas de creación de Dere-

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cho a través de los arrêts de règlement y que resultaron competentes para registrar las disposiciones generales u ordenanzas reales del soberano a través del droit d’enregistrement como trámite previo a su publicación, aunque podían negarse a proceder al registro (droit de remontrance) cuando entendían que contravenían las leyes fundamentales del Reino]. No es que Francia no tratara, a través de sus Constituciones de 1791, 1793 y 1795, tal y como ya se había hecho en América algunos años antes, de constitucionalizar desde el primer momento los derechos contenidos en sus Declaraciones, esto es, de limitar la facultad de disposición del poder público legislativo en este ámbito; destaquemos, por ejemplo, el artículo 1 de la Constitución francesa de 1791, que señalaba que el poder legislativo no podía hacer ley alguna que atentara u obstaculizara el ejercicio de los derechos naturales y civiles consignados en su Título I («Disposiciones fundamentales garantizadas por la Constitución»), y lo dispuesto en su texto constitucional de 1795 cuando señalaba que la declaración de los derechos contenía las obligaciones del legislador. Lo que ocurrió es que dicho intento fracasó debido a la ausencia de instrumento alguno de tutela judicial del texto constitucional (Cruz Villalón). Habrá que esperar hasta la primera mitad del siglo XX para que se produzcan en Europa nuevos intentos destinados a limitar la facultad de disposición de la que disfrutaba el legislador de los contenidos constitucionales. Estos intentos se concretaron, en primer lugar, en la aprobación de la Constitución de la primera República austriaca de 1 de octubre de 1920, que desarrollaba un sistema concentrado de control de la constitucionalidad de la ley y un mecanismo de amparo (todavía muy limitado). Asimismo, en esta época se produjo un intenso debate sobre la eficacia jurídica de los principios recogidos en la Constitución alemana de Weimar, en particular, con relación a un grupo de preceptos que se encontraban contenidos en la Segunda parte de este texto constitucional («Derechos fundamentales y deberes fundamentales de los alemanes») y que recogían las denominadas garantías institucionales. Este término, el de garantía institucional (garantía institucional jurídico-pública y garantía institucional jurídico-privada o garantía de instituto), fue acuñado por la doctrina alemana (Schmitt) en la época de la República de Weimar —si bien sus antecedentes se remontan a la Constitución de Prusia de 1859, vigente hasta el año 1918, pero, fundamentalmente, a la Paulskircheverfassung de 28 de marzo de 1849— para referirse a la protección constitucional conferida a determinadas instituciones que se consideraban necesarias en la organización político-administrativa y con respecto a las cuales se afirmaba la existencia de una imagen maestra (contenido esencial) indisponible para el legislador, limitando así la capacidad de configuración —hasta entonces ilimitada— de este último, al menos sobre ciertos contenidos constitucionales. La idea matriz de la teoría de la garantía institucional era así «la de “hacer resistentes” una serie de regulaciones que, por deficiencias de

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la norma fundamental en la época weimariana y la ausencia en ésta de técnicas de protección de su orden básico, corrían el riesgo de verse desvirtuadas en cuanto entregadas —a través de la reserva de ley— a la disponibilidad del legislador ordinario» (Parejo Alfonso). Se pretendía así consagrar un núcleo insoslayable (contenido esencial) que vinculara al legislador cuando regulara determinadas instituciones, frente a unos derechos fundamentales con respecto a los cuales no parecía preciso garantizar dicho contenido esencial, básicamente, porque todavía eran considerados como derechos de libertad o de defensa frente al Estado, lo cual implicaba que la actividad normadora del legislador sobre los mismos debía ser meramente tuteladora y marginal pero no definidora sustancialmente de su régimen. Ahora bien, solo el movimiento constitucional acaecido tras la II Guerra Mundial consolida en Europa unas Constituciones como auténticas fuentes del Derecho, además supremas, y que disfrutan, por tanto, de eficacia jurídica directa. Estos nuevos textos constitucionales superan definitivamente el contenido programático de los textos constitucionales precedentes y se convierten en normas jurídicas supremas cuyo contenido vincula al poder constituido, también al legislativo, estableciendo mecanismos de garantía para ello, especialmente los procedimientos de control de constitucionalidad de las leyes. En definitiva, señala Bastida Freijedo, el peligro de la tesis positivista, que había dejado la configuración de los derechos a la disponibilidad del poder público, se solventa con su fundamentalización, esto es, con su inclusión en unos textos constitucionales que constituyen verdaderas normas de rango supremo con eficacia jurídica directa y, por tanto, de obligado cumplimiento para un poder público constituido (también el legislativo), que ahora aparece claramente limitado por el poder constituyente.

III. CONCEPTO Y EFICACIA JURÍDICA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. DIMENSIÓN OBJETIVA Y SUBJETIVA El origen del término derechos fundamentales arranca de la Constitución del Reich de 28 de marzo de 1849 (Paulskircheverfassung), cuyo Título VI se refiere a «Los derechos fundamentales del pueblo alemán» y, desde ese momento, comienza a ser utilizado profusamente por la doctrina alemana y, en otros países, a partir de la aprobación de la Ley Fundamental de Bonn de 1949. En cualquier caso, y más allá de cuál sea el origen de dicha expresión, lo realmente importante es determinar a qué nos estamos refiriendo con ella, esto es, cuál o cuáles son los elementos requeridos para poder afirmar que nos encontramos en presencia de un derecho fundamental. Entre los autores, los hay que defienden la utilización de un criterio exclusivamente material para identificar cuáles son los derechos fundamentales y, de

Constitución y derechos. La teoría general de los derechos fundamentales

esta forma, consideran que el derecho fundamental se define por la relación que mantiene con la dignidad de la persona (en realidad, se trata de corrientes que se aproximan a la fundamentación iusnaturalista de los derechos). Pero también hay quien utiliza un criterio formal para identificar cuáles son los derechos fundamentales, aunque naturalmente tampoco nieguen la vinculación de estos contenidos con la dignidad y el libre desarrollo de la personalidad. En todos estos casos, el presupuesto es la juridificación de tales derechos, que nacen y se acaban con la Constitución (claramente se trata de derechos juridificados). Entre estas posiciones, se ha propuesto identificar el derecho fundamental por su particular protección institucional o procesal (tengamos en cuenta, por ejemplo, que no todas las normas de derechos recogidas en el texto constitucional español disfrutan del mismo nivel de protección). Pero también se ha defendido que los derechos fundamentales son aquellos que participan de la posición de supremacía de la propia norma constitucional en la que se hallan insertos (es decir, aquellos a los que se ha atribuido una eficacia jurídica directa que hace que resulten disponibles de forma inmediata por sus titulares —al menos en su contenido esencial constitucionalmente reconocido— sin necesidad de que medie la correspondiente interpositio legislatoris y, a su vez, indisponibles para el legislador, también, como mínimo, en la parte atinente a su contenido esencial). En el caso español, la utilización anfibológica del término «derechos fundamentales» por la Constitución de 1978 y por el propio Tribunal Constitucional ha dificultado la tarea consistente en determinar cuáles son los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento jurídico. El Tribunal Constitucional ha entendido, con carácter general, que los derechos fundamentales son los explicitados en el Título I, Capítulo II —artículos 14 a 38—, aunque también ha utilizado una comprensión restringida de los mismos, por ejemplo, cuando ha afirmado que el artículo 81.1 de la Constitución solo se refiere a los derechos del Título I, Capítulo II, Sección 1ª. De conformidad con la tesis que considera que los derechos fundamentales son aquellos con eficacia jurídica directa, y teniendo en cuenta que el Título I de la Constitución española de 1978 («De los derechos y deberes fundamentales») recoge una serie de preceptos que se distinguen claramente por lo que hace a esta eficacia jurídica, solo los derechos recogidos en el Capítulo II del Título I («Derechos y libertades») tienen eficacia jurídica directa, es decir, solo estos preceptos se configuran como «normas de potencial autodisposición por el titular del derecho y, a la vez, de existencia indisponible para el legislador» y son, por tanto, derechos fundamentales (Bastida Freijedo). El artículo 53.1 de nuestra norma fundamental dispone que «Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1.a)».

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Por el contrario, no serían derechos fundamentales los principios rectores de la política social y económica desarrollados en el Capítulo III del Título I de la norma fundamental (artículos 39 a 52, ambos inclusive). No estamos, en efecto, en este supuesto, ante auténticos derechos subjetivos porque, a tenor de lo dispuesto en el artículo 53.3 del texto constitucional, sus titulares solo podrán requerir su protección ante el poder público cuando y en la medida en que se encuentren desarrollados por el legislador (interpositio legislatoris) que, a su vez, no se encuentra limitado por la garantía del contenido esencial en este ámbito. El artículo 53.3 de la Constitución española establece que «El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III, informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen». Evidentemente, esta conclusión no implica la negación de la relevancia constitucional que sin duda alguna tienen los principios rectores de la política económica social; simplemente pone de manifiesto que su dimensión constitucional no es la de un derecho fundamental (Bastida Freijedo). El valor constitucional de estos principios rectores de la política económica y social se manifiesta fundamentalmente a través de su configuración como mandatos dirigidos al poder público para dotarlos de eficacia y como criterios hermenéuticos o de interpretación jurídica que deben orientar su actuación. A pesar de su naturaleza de mandato y del carácter preceptivo de orientación de la actuación del poder público que se desprende del texto constitucional, lo cierto es que los ciudadanos no pueden exigir su satisfacción a los poderes públicos en ausencia de la correspondiente interpositio legislatoris. Uno de los problemas fundamentales que se ha planteado con relación a los mismos ha sido el relativo al alcance del control de constitucionalidad de la Ley que finalmente los ha desarrollado, si bien nada parece impedir, a pesar del evidente peligro de que esta vía pueda convertirse en un instrumento que conduzca a un activismo judicial intolerable por parte del Tribunal Constitucional, que, desde el mandato que el artículo 53.3 de la Constitución española da al legislador para que desarrolle los principios rectores, se pueda concluir en la declaración de inconstitucionalidad de una legislación de desarrollo que violente gravemente, cuando no desconozca, alguno de los principios rectores del Título I Capítulo III de la Constitución. Por otra parte, resulta preciso constatar el triunfo de un enfoque institucional que se desarrolló originariamente en Alemania a través de las tesis de Häberle y Hesse y que vino a complementar la consideración de los derechos fundamentales como derechos subjetivos exigibles por el ciudadano individualmente considerado. El enfoque institucional de los derechos trajo consigo la atribución de una doble dimensión (jurídico-subjetiva y jurídico-objetiva) a las normas que desarrollan los derechos fundamentales que, a partir de ese momento, ya no van a ser únicamente normas atributivas de derechos subjetivos que permiten a los