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LA RECEPCIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO COMUNITARIO

JOSÉ MANUEL MARTÍNEZ SIERRA

Comunidad de Madrid CONSEJERÍA DE EDUCACIÓN

tirant lo b anch Valencia, 2007

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A mis padres, mi primera Universidad

ÍNDICE I. EL OBJETO DE ESTUDIO ..................................................

II. LA CONSTITUCIÓN TERRITORIAL Y EL DERECHO COMUNITARIO .....................................................................

1. La sentencia 252/1988 (Comercio de carnes frescas) .........

1.1. La trascendencia del conflicto .....................................

1.2. El planteamiento de la cuestión: la conexión entre ordenamientos ..............................................................

1.3. El TC como órgano jurisdiccional nacional interpretador del Derecho comunitario ..............................................

1.4. La incidencia del Derecho comunitario en el reparto de competencias ................................................................

1.5. La competencia de las CC.AA. en el desarrollo normativo del Derecho comunitario: sobre la suficiencia del título competencial ......................................................

1.6. El principio de colaboración entre Estado y CC.AA. en la aplicación del Derecho comunitario ........................

2. El desarrollo de la doctrina del Tribunal Constitucional ..

2.1. La incidencia del Derecho comunitario en el reparto de competencias ................................................................

2.2. El alcance del título competencial estatal «relaciones internacionales» ...........................................................

2.3. La suficiencia del título competencial ........................

2.4. El Derecho comunitario como canon hermenéutico del bloque de constitucionalidad .......................................

2.5. La acción exterior de las CC.AA.: la STC 165/1994 (Oficina Vasca en Bruselas) ........................................

III. LA SENTENCIA 28/1991 (ELECCIONES AL PARLAMENTO EUROPEO) .......................................................................

1. El planteamiento del conflicto ............................................

2. El alcance del artículo 93 de la Constitución Española .....

2.1. El estado de la cuestión: las jurisdicciones constitucionales europeas y la doctrina española ........................

2.2. El posicionamiento del Tribunal Constitucional ........

3. La Constitución Española ante el conflicto infraconstitucional de las normativas nacional y comunitaria ........

4. El Tribunal Constitucional como órgano jurisdiccional nacional en el contexto de la cuestión prejudicial ..................

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28 37 40 40 46 50 53 56

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ÍNDICE

5. El recurso de amparo y el Derecho comunitario: la STC 180/ 1993 (FOGASA) ...................................................................

5.1. El camino al recurso: la saga FOGASA ......................

5.2. El fallo del Tribunal Constitucional ...........................

5.3. La negativa a plantear la cuestión prejudicial y el recurso de amparo .......................................................

5.4. El Tribunal de Justicia como juez legal según el art.

24.2 CE: el derecho al juez predeterminado por ley ..

5.5. La doctrina del TJCE sobre la cuestión prejudicial bajo el prisma del TC y viceversa .......................................

5.6. La inaplicación del Derecho derivado y el art. 24.1: el derecho a la tutela judicial efectiva ............................

5.7. La evolución continuista: la negativa del juez de la legalidad y la negativa del TC a plantear cuestiones prejudiciales .................................................................

5.8. La evolución rupturista: STC 58/2004 (Máquinas recreativas) ......................................................................

IV. LA SENTENCIA 64/1991 (APESCO) ..................................

1. Antecedentes: la afectación del principio de igualdad .......

2. La inmutabilidad de la Constitución Española y del recurso de amparo ante el Derecho comunitario y su protección de los Derechos Fundamentales ..............................................

2.1. El Derecho comunitario en el derecho de fuentes: normas internacionales, normas de rango infraconstitucional o normas de rango no-constitucional ............

2.2. El TC y el TJCE como intérpretes supremos de sus respectivos ordenamientos ..........................................

3.3. El recurso de amparo ...................................................

3. El TC en la interpretación del Derecho comunitario .........

4. El control de los poderes públicos nacionales en aplicación del Derecho comunitario .....................................................

5. Los derechos fundamentales reconocidos en la CE frente a los actos comunitarios: una visión comparada ...................

5.1. Los fundamentos constitucionales de la protección de los derechos fundamentales desde la perspectiva constitucional comparada ...................................................

5.2. La protección de los derechos fundamentales por el Tribunal de Justicia de las Comunidades ..................

5.3. La protección de los derechos fundamentales por el Tribunal Constitucional ..............................................

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160 165 173

ÍNDICE

V. LA DECLARACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE EL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA FIRMADO EN MASTRIQUE ...............................................

1. El Planteamiento de la cuestión: las implicaciones de la reforma del Derecho originario ...........................................

2. Los Dictámenes del Consejo de Estado ..............................

3. El pronunciamiento del Tribunal Constitucional ..............

4. Una visión comparada .........................................................

4.1. La reacción francesa ....................................................

4.2. La reacción alemana ....................................................

5. Reflexiones Finales ..............................................................

5.1. Los principios básicos no considerados por el Tribunal Constitucional ..............................................................

5.2. El reparto de la responsabilidad entre el Tribunal Constitucional y el constituyente ................................

VI. LA DECLARACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE EL TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA .....................

1. El planteamiento de la cuestión .........................................

2. El choque de «supr(i)macías» constitucionales: primacía, supremacía y la distinción de lo indistinguible ..................

3. Las formas y el fondo: sobre la supuesta dimensión material de la cláusula de apertura constitucional ..........................

4. Distintos derechos, distintos estándares ............................

5. Conclusión ............................................................................

VII. CONCLUSIONES ..................................................................

1. La recepción constitucional del Derecho comunitario en la Constitución .........................................................................

2. El Tribunal Constitucional .................................................

3. La contraposición de «supr(i)macías» entre ordenamientos y su manifestación en la doctrina del Tribunal Constitucional .........................................................................................

4. Enseñanzas de cara a la reforma constitucional ...............

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ÍNDICE DE JURISPRUDENCIA ........................................................

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BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................

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I. EL OBJETO DE ESTUDIO* El presente trabajo pretende describir el estado actual de la recepción constitucional del Derecho comunitario en España a través del estudio de la doctrina del Tribunal Constitucional (TC), con el fin de evaluar la (in)suficiencia de la misma en la función de garantizar los elementos esenciales de la Constitución Española: su normatividad y supremacía. Dicha tarea se construye en dos estadios. En primer lugar, como objetivo inmediato, se procede al estudio, desde un prisma crítico, de las sentencias y declaraciones del TC relativas a los conflictos entre nuestro ordenamiento y el comunitario. Partiendo de esta base, y sirviendo ya a nuestro objetivo mediato, evaluaremos las carencias de la recepción citada, esencialmente desde la perspectiva constitucional nacional, pero también desde la comunitaria.

Nuestro estudio se centra en la jurisprudencia más sobresaliente del TC con relación a los conflictos generados en el contexto de la interrelación de nuestro ordenamiento con el Derecho comunitario. Situando el centro de gravedad en la doctrina del TC, nos apartamos de los estudios más frecuentes en nuestra doctrina, que abordan la relación ConstituciónDerecho comunitario desde una perspectiva general de la problemática. En ellos, la jurisprudencia del TC aparece como un factor complementario, descrita cuando procede y en tanto subjetivamente se considera necesario, de ahí que, pese a su indudable interés, dichos estudios adolezcan de la visión global de la jurisprudencia objeto de nuestro interés.

*

El presente estudio se ha desarrollado en el marco de una investigación realizada por el Grupo de Investigación de la UCM “Globalización y pensamiento jurídico crítico”, financiada por el IV Programa marco de investigación de la CAM (convocatoria 2005) para formación y consolidación del grupos de investigación.

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Ciertamente, nuestro método rechaza desde un principio acometer todos los aspectos de los conflictos potenciales entre ordenamientos; la casuística de los conflictos planteados ante el TC y sus obiter dicta en los mismos definen el ámbito central de nuestro estudio. Pero aunque dicha casuística, ya puede adelantarse, no nos lleve a todos los conflictos potenciales sí nos remitirá a los aspectos cardinales de las relaciones entre ordenamientos.

Dentro del marco descrito, visitaremos con la frecuencia necesaria los aspectos naturales de contextualización de la jurisprudencia del TC en este campo: sin duda la Constitución y el Derecho comunitario; la doctrina, eminentemente iuspublicista, nacional y europea; y los pronunciamientos de otros tribunales, especialmente la de sus homólogos europeos y los del Tribunal de Justicia europeo.

Optamos por un desarrollo metodológico que combina el elemento histórico-evolutivo y la conexión por razón de la materia. Consideramos que dicho método es el más adecuado para, de un lado (gracias al momento ratione materiae), abordar la dificultad de racionalizar la diversidad de las materias objeto de estudio; de otro (gracias al momento histórico), adquirir el prisma necesario para detectar la eventual fortaleza (o debilidad) de los principios doctrinales emergidos en los primeros pronunciamientos.

El predicho método nos hace abordar, en el segundo capítulo, las relaciones entre la Constitución territorial y el Derecho comunitario y ahí, además de abordar los aspectos cardinales de la cuestión (la incidencia del Derecho comunitario en el reparto de competencias, la competencia de las CC.AA. en el desarrollo normativo del Derecho comunitario o su acción exterior) nos introducirnos en temas trasversales para todo el estudio, como la conexión entre los dos ordenamientos, o la función del TC como órgano jurisdiccional nacional interpretador del Derecho comunitario.

El capítulo tercero, que surge de la Sentencia del TC Elecciones al Parlamento Europeo (STC 28/1991), nos lleva a uno de los

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elementos cardinales en nuestro estudio: la naturaleza y alcance de la cláusula de apertura constitucional del artículo 93 de la Constitución Española; a través de ella llegaremos a la naturaleza del conflicto de las normativas nacional y comunitaria.

También en este capítulo, a través de casos muy significados (desde FOGASA, STC 180/1993, hasta Máquinas recreativas, STC 58/2004) nos adentramos en la plétora de aspectos que encierra la cuestión prejudicial, en las relaciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales con el Tribunal de Justicia europeo, el sistema de fuentes; o las derivaciones que a través del recurso de amparo se han manifestado respecto de los derechos consagrados en la Constitución Española.

Otra serie de aspectos medulares surgen a raíz de la sentencia APESCO (STC 64/1991). Dichos ámbitos se estudian, ya desde una visión más general, en el capítulo cuarto. Así la problemática de la ubicación del Derecho comunitario en el derecho de fuentes; las posibilidades y límites de la configuración del TC y TJCE como intérpretes supremos de sus respectivos ordenamientos. Otro aspecto que cobra identidad propia es el de los derechos fundamentales, que se estudia ampliamente desde la lectura transversal del distinto reconocimiento que encuentran en los dos ordenamientos y de la distinta protección que le otorgan las jurisdicciones implicadas.

Los capítulos quinto y sexto abordan los dos únicos pronunciamientos preventivos de nuestro TC sobre los tratados comunitarios: el de 1992 sobre el Tratado de la Unión Europea firmado en Mastrique y el de 2004 sobre el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. El estudio de las dos declaraciones nos ofrece una panorámica global de los conflictos entre los dos ordenamientos y, en consecuencia, nos permite abordar nuevas dimensiones y profundizar en las surgidas a lo largo de los capítulos, sin duda la crucial cuestión de la supremacía.

Cerramos nuestro estudio con las conclusiones del séptimo y último capítulo. En él, como no podría ser de otra forma atendiendo al contenido del trabajo, denunciamos la perdida de

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normatividad y supremacía de la Constitución Española a manos del proceso de integración europeo e identificamos los elementos coadyuvantes a tal situación, sin duda el protagónico del Tribunal Constitucional. Por último, aunque podría considerarse que excede el objeto de nuestro estudio, no podíamos terminar sin llevar nuestras conclusiones al espinoso campo de la reforma constitucional.

II. LA CONSTITUCIÓN TERRITORIAL Y EL DERECHO COMUNITARIO 1. LA SENTENCIA 252/1988 (COMERCIO DE CARNES FRESCAS) 1.1. La trascendencia del conflicto Cuando se falló la sentencia Comercio de carnes frescas, se habían visto ante el TC alrededor de un centenar de conflictos competenciales. Sin embargo, el TC no se había visto ante el problema de la ejecución de tratados o acuerdos internacionales por las CC.AA. Tampoco, ni dentro ni fuera de dicho marco competencial, se había visto ante la necesidad de pronunciarse sobre el Derecho comunitario. Dicha situación estaba llamada a su fin una vez que España se incorporó a las entonces Comunidades, ya que la normativa comunitaria, en tanto normativa plena e intensamente presente en el ordenamiento nacional, demanda su utilización constante por los operadores jurídicos.

La importancia del caso presente trasciende del propio marco conflictual del reparto competencial, siendo un «caso referencia» en la doctrina del TC con relación al Derecho comunitario. Con el paso del tiempo, las enseñanzas relativas al caso concreto han sido superadas, como abordaremos en la segunda parte de este segundo capítulo. Pero aún cuando el argumento material de fondo ha sido revisado y superado, el caso mantiene las enseñanzas relativas al posicionamiento genérico del TC ante un Derecho que todavía adolece de ubicación plena y armonizada en el plano constitucional.

1.2. El planteamiento de la cuestión: la conexión entre ordenamientos El objeto material de la controversia tiene su génesis en tres conflictos de competencia positivos, interpuestos por la Genera-

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lidad de Cataluña. En los tres se reivindicaba la competencia de inspección de establecimientos que, en Cataluña, llevan a cabo la preparación de carnes o productos cárnicos destinados al consumo humano y a la exportación intracomunitaria; así como para el nombramiento de los veterinarios cualificados para realizar las inspecciones pertinentes.

La cuestión más decisiva del asunto estudiado fue, sin lugar a dudas, el pronunciamiento del TC sobre la repercusión que el Derecho comunitario irradia sobre el reparto competencial entre el Estado y las CC.AA. El pronunciamiento, por responder al primer conflicto de tan delicado y frecuentado ámbito, es el referente central de la doctrina constitucional. De ahí la necesidad de determinar con precisión cuáles eran las implicaciones potenciales del Derecho comunitario en el caso concreto, por mor de contrastar la extensión y validez presente de los extremos del pronunciamiento.

La parte actora planteó el conflicto desde la defensa de la ausencia de afectación del reparto competencial por parte del Derecho comunitario. Afectación que a su entender planteaba, de contrario, el Gobierno, en un intento de alterar el reparto constitucional de competencias con la consecuente usurpación de las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma.

Resumiendo, podría decirse que para la parte actora no hay resquicio constitucional para la alteración del reparto competencial y consecuentemente tampoco a favor del Derecho comunitario1. Su argumentación relativa a la afectación del Derecho comunitario tuvo tres pilares: la competencia exclusiva del Estado en materia de política exterior; el alcance del art. 93 CE; y la ausencia de intromisión del Derecho comunitario en la materia objeto de conflicto2.

1

2

Dejamos ahora de lado la consideración, siempre presumida por el actor, de que el reparto competencial era favorable a sus pretensiones.

Vid., STC 252/1988, Antecedentes, 4 a).

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La competencia exclusiva del Estado en materia de política exterior (149.1.3 CE), no puede afectar al reparto competencial, ya que ha de entenderse referida en exclusiva a la capacidad de concluir tratados y dirigir la política exterior (arts. 73.3, 93, y 97 CE), asegurar la representación exterior del Estado (arts. 56.1 y 97CE) y asumir la responsabilidad internacional por las obligaciones contraídas (arts. 93 y 149.1.3 CE).

Tampoco puede alterarse dicho reparto por lo preceptuado en el art. 93 CE, ni siquiera de lo derivado de la competencia que el mismo otorga a los órganos centrales del Estado para que aseguren la garantía del cumplimiento de los tratados que atribuyan a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas. Los compromisos que se derivan de la incorporación de España a la Comunidad Económica Europea podrán implicar «pérdida» de competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas a favor de los organismos europeos, pero no la alteración del sistema interno de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

En concreto, no significan la derogación ni modificación del art.

27 del EAC, precepto que determina la competencia de la Generalidad de Cataluña para adoptar medidas necesarias de ejecución de tratados y convenios internacionales que afecten a materias atribuidas a su competencia.

Así, sorpresivamente, la parte actora asume la «pérdida»3 de competencias por vía del art. 93, pero no la alteración del sistema interno de distribución de competencias, cuando la literalidad del precepto constitucional, si ofrece alguna claridad, lo hace sobre el carácter temporal de la cesión. Dicha posición demuestra una clara descompensación del alcance de la habilitación constitucional: entre el amplio reconocimiento de la primacía del Derecho comunitario que concede y la

3

Huelga recordar que la parte actora desconocía el alcance dado por el TC al art. 93 CE en los asuntos Elecciones al Parlamento Europeo y APESCO. Vid., infra.

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inexistente fuerza con respecto al ámbito competencial. Pese a esta supuesta certidumbre, y a título previsor (siendo el tercer argumento), se entra a valorar lo estipulado por el Derecho comunitario en la materia, considerando que, en modo alguno, puede desprenderse de las resoluciones emanadas de dicha organización internacional que sea el Estado el único competente en la adopción de medidas necesarias para dar cumplimiento a estos tratados o resoluciones.

La importancia, respecto del Derecho comunitario, se centró también en la dimensión funcional del conflicto, ubicando el principio de la «autonomía institucional» en el centro de la argumentación sobre la definición de las «autoridades centrales». Los Reales Decretos impugnados eran desarrollo de varias Directivas, las cuales encomendaban algunas de las competencias de supervisión y administración de los productos en cuestión a las «autoridades centrales». Éstas, según la parte actora, pueden (según el Derecho comunitario) y deben (según el ordenamiento nacional) ser entendidas como opuestas a las autoridades locales y no a las CC.AA. La posibilidad de que el ordenamiento nacional determine lo que es una autoridad central, proviene del principio comunitario de la «autonomía institucional», según el cual es el Derecho de cada Estado el que determina los órganos competentes y los procedimientos para el desarrollo y la ejecución del Derecho comunitario. Ese desarrollo (posible sólo en cuanto se trata de Directivas, por la inexistencia de transposición de Reglamentos y Decisiones) podrá realizarse en un marco de heterogeneidad que es perfectamente admisible, no habiendo razón para que el Estado reciba el Derecho comunitario de forma uniforme, arrogándose así una facultad para intervenir en el ejercicio de competencias autonómicas. Como desarrollo del argumento se añade que el principio de la autonomía institucional se deduce del tenor literal de la Ley 47/1985, de bases de delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas. Este último argumento resulta innecesario por superfluo con respecto al Derecho comunitario, dado que sus principios no se fortalecen

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ni debilitan por la recepción nacional; y con respecto al nacional, puede no entenderse como base de extrapolación, ya que la delegación de las Cortes al Gobierno respondió a una demanda histórica única, la relativa al acervo comunitario existente antes de nuestra incorporación.

Cabe apuntar aquí, porque el TC no incidirá directamente en la cuestión aunque también interpretará el Derecho comunitario, que nos encontramos ante una interpretación de la normativa comunitaria según la cual el principio de «autonomía institucional» da margen para interpretar la normativa comunitaria de acuerdo con la Constitución territorial de los Estados miembros. No se trata de que el marco del Estado de las Autonomías impere en los silencios de la normativa comunitaria, sino que determina un instrumento (más bien «el instrumento») de la administración y de los órganos jurisdiccionales para interpretar la literalidad del Derecho derivado, así como el significado comunitario del término «autoridad central».

El Abogado del Estado, en lo relativo al Derecho comunitario, opone su argumentación de forma plena a la parte actora, manteniendo que las consideraciones relativas a las características del Derecho comunitario y a su alcance y repercusión en el orden interno de distribución de competencias resultan ajenas al objeto del conflicto competencial. Se niega la versión, puesta de contrario, según la cual la integración en una organización internacional sirve de asidero al Gobierno de la Nación para negar o reasumir titularidades competenciales; y se considera que es la Comunidad Autónoma quien quiere servirse de la integración de España a las Comunidades y de la recepción de su derecho para defender las titularidades competenciales discutidas.

La argumentación del Gobierno resulta, con el paso del tiempo, sorpresiva, por contraria a la inercia centralizadora de los procesos federalizadores. También por no desmontar la misma desde la lectura de la autonomía institucional. Lo dicho, en cualquier caso, no evitó la utilización parcial del Derecho comunitario como base para la construcción de la defensa de la

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competencia estatal. Por ejemplo, para refutar falsa la tesis de la generalidad en cuanto a la absoluta inmodificabilidad del régimen interno de competencias por efecto de los tratados internacionales. Así, reserva hecha de lo estipulado en el art.

95.1 CE, la primacía que a aquellos otorgan los arts. 93 y siguientes de la Constitución, no permite de antemano reservar o sustraer materias a su proyección normativa. Se demanda estar al contenido de los tratados para ver si tal alteración se produce. Sin distinguir entre Tratados constitutivos del Derecho comunitario y resto de tratados, ni entre primacías del Derecho comunitario y del resto de ordenamientos, se asume la posibilidad de alteración potencial (¿parcial?) del régimen interno de competencias por el Derecho originario como tratados internacionales que son. Dicha conclusión parece contraria a la premisa inicial del planteamiento del Gobierno, a saber: la intranscendencia del Derecho comunitario en el conflicto tratado. Sobre todo si no se negaba la primacía del Derecho comunitario o si, asumiéndola, no se neutralizaba el posible efecto del principio de la autonomía institucional que rige aquél.

El segundo pilar de apoyo fue el Derecho comunitario derivado, en concreto, el Gobierno se introduce en lo que entiende la interpretación adecuada de las Directivas, que facilita una interpretación de «autoridad nacional» opuesta a la defendida por la Generalidad de Cataluña. El Abogado del Estado, pese a proclamar la intrascendencia del Derecho comunitario en el caso, dedica parte importante de su argumentación a desmotar la interpretación que la Generalidad hizo de las Directivas transpuestas por el Gobierno en los Reales Decretos discutidos.

Se introduce en una interpretación del Derecho originario (en concreto del art. 189 CEE) para defender que el punctum saliens de la obligación de los Estados cuando intercede Directiva es la pura obligación de resultados, así como para reflexionar sobre la posible Regelungsdichte de las Directivas por la evolución expansiva de las mismas; para finalmente concluir que, de la lectura de la Directiva en cuestión (64/433/CEE), se desprende que la definición «autoridad central», frente a lo

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defendido por la Generalidad, excluye a las autoridades regionales.

No hay duda, pues, de la importancia objetiva de la presencia del Derecho comunitario en el caso objeto de estudio. La vinculación formal de dicha normativa con el supuesto y la argumentación realizada de contrario, excitaban la misma; junto a tales hechos resultó determinante la ausencia de doctrina constitucional al respecto, lo que subvirtió en el TC la carga de no desperdiciar la primera ocasión de explicitarla. Por todo ello, como pasamos a ver, aunque el TC negase en principio la trascendencia del Derecho comunitario en la construcción del fallo, no faltaron dicta de interés para la materia objeto de nuestro estudio.

1.3. El TC como órgano jurisdiccional nacional interpretador del Derecho comunitario Una de las cuestiones de mayor interés en nuestro estudio es la posición que adopta el TC con respecto al Derecho comunitario, tanto la pasiva referida a la asunción de sus principios conformadores (primacía y efecto directo especialmente); como la activa, es decir la relativa a su interpretación o valoración.

Esta segunda dimensión nos ocupa ahora. Debemos recordar que el TC se encuentra en una posición única con respecto al Derecho europeo, por ser un «Derecho nacional» cuantitativa y cualitativamente, pero superior desde su lógica a toda normativa nacional e interpretado formalmente en todas sus dimensiones de forma exclusiva por un órgano judicial «supranacional».

Como veremos en los diversos casos estudiados, el TC limita destacadamente tanto sus visitas al ordenamiento europeo como su aplicación. La aplicación, conviene adelantarlo, no desafía a un Derecho que prima según su lógica ni a su Tribunal, pero no pone su epicentro en ellos, por el contrario lo pone en su subjetiva y casi siempre sesgada ratio decidendi, de suerte que rara vez colma los requisitos que aquél demanda. Nuestro alto Tribunal se ha caracterizado por su extrema cautela ante dicho