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SECRETARIOS MUNICIPALES Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO LIBERAL EN ESPAÑA

ELISEU TOSCAS SANTAMANS

tirant lo b anch Valencia, 2008

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A mis hijas

“Los Ayuntamientos tienen que despachar una porción de negocios, de los cuales es imposible que estén siempre bien enterados, y que no se pueden llevar a cabo sin tener brazos auxiliares que les sirvan de apoyo. La administración municipal, aunque sencilla en sus bases, está encargada de la ejecución de una porción de leyes, que no puede por regla general saber un hombre particular. Hay, además, en todo Ayuntamiento, una porción de comunicaciones oficiales y antecedentes, que no puede tener presente la persona que entre de nuevo a formar parte de la municipalidad. Es, pues, preciso que haya un funcionario municipal que sin tener el carácter de representación que tienen los Ayuntamientos, les sirva como instrumento para enterarse de las leyes y órdenes vigentes, en cada uno de los ramos que están a su cuidado, y para darles noticia, así de las instrucciones que hayan recibido sobre el particular, como de los acuerdos de los Ayuntamientos anteriores. Este funcionario se llama hoy Secretario de Ayuntamiento”.

José Posada Herrera (1843)

ÍNDICE Prólogo ...................................................................................................

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Abreviaturas..........................................................................................

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Introducción ..........................................................................................

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PRIMERA PARTE Capítulo I EL ESTATUTO “LABORAL” DE LOS SECRETARIOS MUNICIPALES: ENTRE PROFESIONALES Y BURÓCRATAS 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Introducción .....................................................................................

Funciones de los secretarios ...........................................................

Requisitos ........................................................................................

Estabilidad en el empleo .................................................................

Retribuciones ...................................................................................

Entre “empleo público” y “empleo privado” ...................................

Modelos “regionales” y variaciones locales ....................................

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Capítulo II ALGO MÁS QUE SECRETARIOS: ROLES E IMÁGENES 1.

2.

3.

4.

5.

Introducción .....................................................................................

La importancia del secretario: testimonios de los coetáneos ........

Roles extralegales ............................................................................

El secretario déspota .......................................................................

El secretario víctima .......................................................................

53 55 63 73 78

Capítulo III ESTADO Y PODER LOCAL. EL PAPEL DE LAS INCOMPATIBILIDADES ENTRE “EMPLEOS PÚBLICOS” EN LA CONFIGURACIÓN DEL MODERNO SECRETARIO MUNICIPAL: NORMAS Y PRÁCTICAS 1. Introducción .....................................................................................

2. La incompatibilidad concejal-secretario .........................................

3. La incompatibilidad notario-secretario ..........................................

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ÍNDICE

4. La incompatibilidad maestro-secretario ........................................

5. A modo de conclusión ......................................................................

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Capítulo IV INJERENCIA Y AUTONOMÍA. EN TORNO A LA INCIDENCIA EN EL TERRITORIO DE UNA NORMA SOBRE EL NOMBRAMIENTO DE SECRETARIOS MUNICIPALES (1853-1868) 1. Introducción .....................................................................................

2. Las vacantes de secretario municipal en la Gaceta del Gobierno: ¿una vía de “nacionalización”? Los anuncios del período noviembre 1853-enero 1854 ........................................................................

3. La incitación al cumplimiento del real decreto según las provincias (1853-1868) ...............................................................................

4. La incidencia del real decreto de 19 de octubre de 1853 en municipios concretos ................................................................................

4.1. La oposición local al nombramiento de cesantes como secretarios. El conflicto entre el ayuntamiento de Sabadell y el Estado ......................................................................................

4.2. La aplicación efectiva del real decreto en los municipios. Casos significativos ......................................................................

5. Conclusiones ....................................................................................

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154 166 174

179 198 205

SEGUNDA PARTE HISTORIAS DE SECRETARIOS 1. Introducción .....................................................................................

2. Josep M. Terraza Ochalvi o el rol de broker, el sueldo y los “derechos de secretaría” ...........................................................................

3. Hermenegild Pons i Puig o los condicionamientos de la política ..

4. Ángel Morros i Serra o los criterios de selección y el intervencionismo “técnico” del secretario .........................................................

5. Domènec M. Alaix i Queralt o la longevidad, la jubilación y las redes sociales ...................................................................................

6. Celestí Mas i Abad o el impulso de la “normativización” ..............

7. Conclusiones ....................................................................................

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Apéndice ................................................................................................

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Bibliografía ............................................................................................

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PRÓLOGO LOS SECRETARIOS DE AYUNTAMIENTO Y LA DIFÍCIL IMPLANTACIÓN DEL ESTADO LIBERAL EN ESPAÑA Los estudios de historia moderna y contemporánea están poniendo de manifiesto las dificultades de la organización e implantación de los Estados. Desde el siglo XVI se fueron organizando aparatos burocráticos, militares y fiscales capaces de ejercer un control sobre vastos territorios a escala continental e incluso mundial. Los estudios sobre el ejercicio del poder en el Antiguo régimen y el funcionamiento de las monarquías absolutas muestran que dicho control fue eficaz pero laborioso de imponer. Se consiguió con grandes dificultades, ya que para ello el poder absoluto tuvo que pactar con los poderes regionales y locales.

Los estudios actuales sobre el Estado liberal muestran, de manera similar, la complejidad y las dificultades de su instauración. Hubo conflictos entre las clases dirigentes del Estado y las que actuaban a escala local o regional, es decir, entre grupos sociales que ejercían su influencia y su poder a escalas territoriales diferentes.

Los historiadores están volviendo a prestar atención a cuestiones políticas como éstas y se interesan, en definitiva, por el poder y sobre las formas como éste se ejerce.

Hablar del poder requiere conceptos abstractos bien definidos.

Pero también conocimiento de las realidades concretas. El poder lo ejercen, ante todo, quienes lo detentan. Se trata de individuos pero también de familias, de grupos. Podemos hablar con propiedad de las clases sociales a que pertenecen los individuos, es decir, las clases dirigentes, las elites del poder. Pero también hemos de referirnos a los cuerpos facultativos, las corporaciones profesionales, las órdenes religiosas, las comunidades sociales en las que se integran.

La aproximación al poder exige marcos conceptuales y metodologías que den cuenta de un entramado legal, de las normas jurídicas o consuetudinarias, pero también una historia social del ejercicio del poder, de sus condicionantes.

Cuando se estudia de manera concreta el ejercicio del poder muchas cosas se aclaran, pero a la vez se hacen complejas o se diluyen.

Esos individuos y familias que lo detentan están en un contexto so-

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cial y territorial y se ven afectados por esas circunstancias en su toma de decisiones. Las clases dirigentes tienen sistemas de valores mentales y éticos. Pero, además, las familias y los grupos no son garantía de unidad de criterio. Pueden estar divididos o enfrentados hasta el punto de destruirse mutuamente; como la historia de las pequeñas empresas familiares —y tal vez de algunas grandes— lo muestra con frecuencia.

Hacen falta análisis más detallados para ver la forma como se toman las decisiones, como se realiza la práctica del poder. Incluso el ejercicio del poder sin voluntad de tenerlo, personas que lo ejercen sin desearlo, para servir al rey o al país, como pone a veces de manifiesto el estudio de la carrera de algunos virreyes y capitanes generales en Indias o en territorios alejados de su lugar de origen.

Es preciso también prestar atención a la información que se tiene al ejercer el poder, los sesgos iniciales, los objetivos, las percepciones erróneas que influyen en las decisiones y acciones, la corrupción aceptada por razones personales o de grupo (en interés de las instituciones de la orden religiosa a la que se pertenece, que puede aceptar incluso la ‘santa desvergüenza’, del partido político en el que se milita…). También la capacidad para imponer las decisiones, la misma transmisión de las órdenes, las actitudes de los medios locales que pueden acatar pero no cumplir, como se hacía a veces en los virreinatos de la Monarquía Hispana.

Todo eso significa la necesidad de volver a prestar atención a la política. Como están haciendo hoy nuevamente los historiadores.

La historia política está incorporando renovadas perspectivas en el estudio, nuevas fuentes, o reutilización de otras ya conocidas. La política aparece como mucho más compleja y por ello se impone el interés por el discurso, por las formas de control social, por el papel de las creencias, por la arquitectura del poder, por el simbolismo y la representación, por las formas de conflicto y compromiso. Se hacen necesarios nuevos enfoques, nuevos conceptos, marcos teóricos y metodologías, con aproximaciones antropológicas, sociológicas, geográficas y de otras disciplinas.

Algunos de esos rasgos aparecen en el programa de investigación que desde mediados de los años ochenta ha venido desarrollando Eliseu Toscas sobre los poderes locales en Cataluña, y que se inició con estudios sobre las haciendas locales de dos pequeños municipios, la estructura del poder local en áreas rurales, y las modalidades de la transición entre el Antiguo Régimen y el régimen liberal. Esos

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temas están presentes de alguna forma en la Tesis doctoral que defendió en la Universidad de Barcelona en noviembre de 1995 bajo el título Estat i poders locals a la Catalunya del segle XIX a través d’un estudi de cas: Sarrià 1780-1860, y que constituyó una aportación de gran importancia a los estudios históricos en España. Una parte de esta Tesis se publicó luego como libro con un prólogo del historiador Raffaele Romanelli, uno de los grandes especialistas italianos sobre el tema del poder local.

En esa obra Eliseu Toscas trataba ya algunas cuestiones que luego ha ido desarrollando en otros trabajos. Estaba presente el tema del poder local, y la construcción del Estado liberal español en su relación con las instancias de poder en Cataluña. También el que se refiere a la organización de los cuerpos de funcionarios públicos, una cuestión de gran importancia para entender la implantación del Estado liberal. Fue así como Eliseu Toscas llegó a los secretarios de ayuntamiento, el tema del libro que ahora se presenta.

En su Tesis había dedicado una cuidadosa atención al tema de las competencias y autonomías locales bajo el Estado liberal, con especial atención a la relación entre las normas y las prácticas reales en el caso de Sarrià. Mostró en aquella investigación que la continuidad de los Jefes Políticos (luego Gobernadores Civiles) era muy escasa y que, en realidad, el papel que no podían desempeñar lo ejercieron a veces los secretarios del gobierno civil. Y en los ayuntamientos fueron los secretarios los que aseguraron la continuidad de la gestión administrativa y política, desempeñando además una importante función de relación y de intermediación. Otra aportación esencial de su Tesis se refería a los sistemas de acceso al poder local oficial, poniendo de manifiesto que las normas que regulan dicho acceso de manera formal se confrontan en cada caso con las prácticas locales efectivas. El poder formal no es siempre poder real; y funcionamiento legal no significa necesariamente funcionamiento de hecho. Por debajo de la uniformidad institucional la vida política local presenta generalmente rasgos originales. Los cambios en el personal político local deben estudiarse en relación con los mecanismos de acceso al poder local oficial durante el Antiguo Régimen, y durante el Estado liberal.

Identificar cuidadosamente al personal político se convierte en un aspecto fundamental de la investigación histórica. Ante todo, el personal de la administración del Estado en los niveles superiores, del gobierno central y sus delegados en la administración periférica.

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Pero también el personal de la administración regional o provincial y el de la administración local.

En su Tesis doctoral analizó cuidadosamente las relaciones de parentesco entre los concejales y mostró de forma convincente que el poder local no es solamente una cuestión de grupos sociales, sino también de familias. El estudio del régimen municipal y de los empleados municipales en Sarrià entre 1780 y 1860 le permitió plantear la cuestión de si realmente se formó una administración pública independiente en el siglo XIX. El análisis de los secretarios de ayuntamiento y las relaciones con los concejales le llevó a la conclusión de que los hombres que detentaban los cargos ‘administrativos’ a lo largo del período formaban parte, generalmente, de los mismos grupos sociales, familias o facciones que los que detentaban los cargos ‘políticos’. De manera que —escribió— a escala local “el mundo ‘político’ de los concejales y el mundo ‘administrativo’ de los empleados municipales son inextricables”.

Los lazos de consanguinidad entre políticos y funcionarios tenían un fuerte peso en las estrategias políticas locales bajo el Antiguo Régimen. El Estado liberal modificó los mecanismos de acceso al poder local, tratando de evitar esos lazos de consanguinidad en la administración pública. Pero la prohibición de las relaciones familiares entre políticos y funcionarios se cumplía mucho más en los grandes municipios como Barcelona que en los pequeños, como Sarrià, donde el autor detectó numerosos casos de relaciones consanguíneas. También demostró que tanto en el Antiguo Régimen como en el Estado liberal, los obstáculos a la continuidad del poder político de unas mismas familias se podían sortear a través de los cuñados.

Si bajo el Antiguo Régimen se prefería utilizar familiares consanguíneos como forma de transmisión de cargos, el Estado liberal trató de evitar esa situación, con una legislación restrictiva. Pero era posible ignorar las normas. Todo indica, mostró Toscas, que el Estado liberal modificó poco los mecanismos locales tradicionales de competición política; “con el liberalismo las familias utilizan más los lazos de alianza que los de consanguinidad, mientras que bajo el Antiguo Régimen sucedía al revés”.

El estudio de las familias que tienen algún relieve económico, social y político en las escalas local y estatal se convirtió, por todo ello, en otra línea de investigación de gran interés para Eliseu Toscas. Su preocupación por el papel de las familias, las alianzas y las estrategias económicas y sociales se reflejó en un estudio muy valioso, el

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que realizó sobre la familia Papiol de Vilanova i la Geltrú durante la primera mitad del siglo XIX. Toda esta larga y profunda línea de investigación da ahora un paso más, y muy importante, con este libro dedicado a los secretarios de ayuntamiento, funcionarios esenciales de la administración local.

Se trata de una obra que tiene un valor notable para la historia social de las instituciones y, en particular, de la administración pública en España, en sus conexiones con la sociedad en la que se inscribe.

El Estado moderno ha intentado siempre, desde sus primeros pasos en el siglo XVI, tener funcionarios absolutamente leales y disponibles para todas las funciones que se les asignaran. El proceso avanzó de forma considerable en el siglo XVIII. Ante todo en el ejército, con la creación de cuerpos militares totalmente controlados por la Corona y disponibles para cualquier misión que se les encomendara. Lo cual implicaba ejercer un control real también sobre la vida privada de los oficiales del ejército, incluyendo los cuerpos facultativos como el de Ingenieros. En su deseo de controlarlos de forma absoluta llegó a regular con gran detalle aspectos esenciales de su vida privada, desde las relaciones con el medio local en el que trabajaban hasta la familia. El matrimonio del militar y los hijos disminuían la disponibilidad para la movilidad y, al mismo tiempo, aumentaba las cargas del Estado. Por eso reguló cuidadosamente los casamientos y estableció normas sobre la dote de la mujer, con el fin de que no quedara desvalida en caso de muerte del marido.

Medidas similares se adoptaron para los funcionarios civiles, cuando era posible. A veces el matrimonio de éstos quedaba aplazado ante las necesidades del servicio y la autorización se concedía solo cuando el funcionario había alcanzado un cierto estatus y estabilidad. Las historias sobre funcionarios de edad avanzada casados con mujeres jóvenes y engañados por ellas dieron lugar a historias pícaras y divertidas que la literatura supo explotar.

Con la organización del Estado liberal muchas cosas cambiaron en lo que se refiere a los funcionarios. No era posible que el Estado consiguiera esa forma de control absoluto de la vida privada de los funcionarios civiles. Aunque siguió procurando tenerla sobre la de los militares y los cuerpos policiales, que eran básicos para el mantenimiento del orden social. Las estrictas normas sobre el régimen de la Guardia Civil o la obligación que tienen los oficiales del ejército de pedir permiso para el matrimonio se han de interpretar en ese contexto.

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Pero, a pesar de los deseos del Estado, muchas cosas escapaban a su control. La administración no es un mero instrumento de la política, sino que se ha de considerar en sus conexiones con el mundo social en el que se inserta. Por eso tiene tanto interés el estudio cuidadoso de los diferentes niveles de cuerpos de funcionarios civiles de la administración del Estado, como el que aquí se aborda sobre los secretarios de ayuntamiento, que fueron elementos esenciales para el funcionamiento de la estructura administrativa de los municipios y para la interpretación de la legislación que iba promulgando el Estado liberal. A través de su estudio podemos avanzar en el conocimiento de los procesos de ‘profesionalización’ y ‘burocratización’ de los empleados al servicio de la administración pública.

En el siglo XIX el papel del secretario de Ayuntamiento fue esencial para la relación entre la organización y las normas del Estado y la sociedad local. En los municipios pequeños daban continuidad a la administración en caso de cambio de ayuntamiento, y podían tener un papel y una influencia superior a los concejales e incluso al alcalde.

Los ayuntamientos gozaron en el Estado liberal de un amplio abanico de competencias. La ley de febrero 1823 se las atribuía en cuestiones relacionadas con la policía de salubridad y la salud de los habitantes, con la administración de caudales y con la enseñanza; también les daba funciones esenciales para el mantenimiento del estado liberal, tales como el repartimiento y recaudación de contribuciones, el alojamiento de la tropa, la realización de la estadística de riqueza y población, o el registro civil. Desde la década de 1840 las obligaciones administrativas de los ayuntamientos aumentaron (normas sobre presupuestos, amillaramientos, etc.) lo que exigió mayor preparación a los secretarios. La ley de 1845 señalaba aproximadamente las mismas atribuciones a los ayuntamientos, aunque especificaba más claramente las responsabilidades municipales en obras públicas, caminos o pósitos, y establecía una mayor tutela por parte del jefe político de la provincia.

El aspecto fundamental en lo que se refiere a las competencias de los municipios, es, como señaló Eliseu Toscas en su Tesis, la existencia de “una contradicción entre el hecho de que el Estado liberal haga recaer sobre los ayuntamientos incumbencias administrativas primordiales, y el hecho de no recibir una ‘contrapartida’ financiera suficiente por parte del Estado”. Lo que generó un déficit crónico de las haciendas locales.

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Pero, seguramente, tan importante o más que el aumento o disminución de competencias municipales, es su orientación y función social sobre el medio local, las cuestiones que se consideraban importantes y a las que se dedicaban los recursos. Por ello se hace necesario prestar atención no solo a la legalidad sino también a la ‘gestión’ política que se realiza.

La Tesis de Toscas mostró asimismo que la construcción del Estado liberal se efectuó a costa de los grupos sociales más débiles del mundo rural, e hizo aumentar la diferenciación en el interior del campesinado. En la escala local lo que los grupos dominantes locales hicieron es repercutir las cargas económicas en los grupos sociales subalternos, con lo cual, además, aseguraban su propia preeminencia socioeconómica. El autor mostró que la periferia del Estado liberal “no es solo heterogénea vista desde fuera, contemplada desde un centro que la pretende absorber y homogeneizar; lo es también en su propio interior. Consecuentemente, la concesión de autonomía política a los entes locales por parte del Estado liberal no significa lo mismo según las regiones, según las localidades y según los diversos grupos sociales y facciones que integran una colectividad dada”.

En lo que se refiere a los secretarios de ayuntamiento, se produjo un lento proceso de estabilización y profesionalización desde las Cortes de Cádiz, que establecían la dependencia del secretario del Ayuntamiento, pagado con los fondos del común. Las normas vigentes entre 1853 y 1868 fueron básicas para la configuración del régimen de nombramiento de los secretarios de ayuntamiento, aunque tuvieron una incidencia diversa en el territorio. El capítulo dedicado a esta cuestión en el libro es de gran interés, ya que muestra las dificultades para la uniformización institucional en el Estado liberal español, y las estrategias que pudieron desplegar algunos ayuntamientos (como, por ejemplo, el de Sabadell) para oponerse a reales órdenes expedidas en Madrid.

Todo ello plantea el problema de la autonomía de los funcionarios respecto al medio local o a las instituciones a las que sirve. La condición de amovilidad de los secretarios se derivaba de su carácter electivo, de la necesidad de que fueran cargos de confianza, y no antagonistas, de los ayuntamientos constitucionales que, por otra parte, reflejaban de alguna manera la estructura de los poderes locales.

Con la consolidación del Estado, en especial desde los años 1880, los cargos administrativos pasan a percibirse como una función unipersonal y burocrática, al tiempo que la administración se hace más

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técnica y menos dependiente de la política. El empleado público se convirtió en funcionario con mayor estabilidad y con sueldo del Estado, provincia o municipio. La completa conversión de los secretarios de ayuntamiento en funcionarios del Estado se logró finalmente en la década de 1920.

El libro acaba con una serie de historias de secretarios de ayuntamientos. Se trata de una investigación valiosa en la línea de los estudios prosopográficos que actualmente se realizan y que son importantes para el conocimiento social del poder. El estudio de la estructura del aparato administrativo y del personal al servicio de la administración es una vía importante de investigación. Permite penetrar en el conocimiento de las élites que poseen el poder. En este libro se da un paso en esa dirección en lo que se refiere a esos agentes intermedios del poder que son los secretarios de ayuntamiento.

Las biografías que se presentan tienen un gran interés. El análisis detallado de las trayectorias de diferentes secretarios de ayuntamiento muestra que los cambios políticos a escala nacional pueden tener significados diferentes y consecuencias distintas según las regiones y localidades. También se perciben las contingencias de la vida administrativa en situaciones de continuidad política y en las de cambios revolucionarios. La mayor profesionalización de los cargos y la independencia respecto al cambio político se refleja en la continuidad de algún secretario de ayuntamiento y otros empleos públicos en la Revolución de 1868. Lo que sin embargo se hace lentamente, ya que otro cambio político posterior —el advenimiento de la Primera República— dio lugar al cese de la totalidad de los empleados de la secretaría de un municipio.

El libro está realizado a partir de fuentes muy diversas, tanto del escalón central de la administración pública como de la administración provincial y local. Ante todo las normas promulgadas, pero también los debates de las Cortes, que muestran bien los intereses en juego. Y en lo que se refiere a la administración periférica, los boletines oficiales de las provincias y la documentación conservada en los archivos provinciales y municipales, así como la documentación notarial. Su objetivo es establecer la capacidad real de organización que tuvo el Estado en los niveles regionales y locales, y las negociaciones y compromisos que fue preciso establecer.

Este libro es, con todo ello, una aportación esencial para entender en toda su profundidad la construcción del Estado liberal en España. Muestra que dicha construcción no se hizo fácilmente. Fue pre-

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ciso negociar y acordar con los poderes locales y regionales. El autor habla de un proceso bidireccional en el que el Estado se construye también desde la periferia sin esperar órdenes del centro político, de forma similar a lo que los historiadores han mostrado que sucedió en Italia. Discute por ello la visión de rígida centralización que se tiene del Estado español del XIX. Muestra el importante papel de los poderes regionales y los notables locales. Otros estudios lo han indicado también claramente en distintos campos de actividad.

Por ejemplo en el del urbanismo: de las grandes ciudades surgieron iniciativas que fueron luego adoptadas por el Estado; como, por ejemplo, las leyes de Ensanche. Y al mismo tiempo desde arriba se promulgaron normas que obligaron a actuaciones concretas de los ayuntamientos con vistas a la ordenación territorial.

Se muestra en esta obra que los poderes periféricos y los notables locales tuvieron un importante margen de maniobra, adelantándose a medidas del poder central o interpretando y modificando de muy variadas maneras las normas de éste. Lo que ha permitido al autor afirmar que la construcción del Estado liberal “no fue sólo un proceso impuesto desde arriba, desde el centro político (el gobierno, el parlamento etc.) sino también solicitado desde abajo, desde la periferia (los municipios, las élites locales), con un marcado policentrismo”.

El estudio cuidadoso de cómo los intereses locales inciden en la misma organización de la administración pública, obligan a acuerdos y compromisos, modifican o desoyen las normas del Estado es verdaderamente esencial. Pone de manifiesto que la implantación del Estado liberal fue un proceso muy complejo, laboriosamente realizado. Y obliga a pensar sobre la realización incompleta del mismo, y sobre la génesis de algunos problemas políticos que hoy se plantean.

Construir una administración independiente, no sometida a los caciques locales, era un proyecto titánico. Expuesto a muchas tensiones, como las que afectaron a la construcción del Estado liberal español durante el siglo XIX: entre diferentes proyectos de construcción y organización de ese Estado, en las relaciones entre poder central y poderes regionales, en el conflicto entre intervención del Estado y liberalismo económico absoluto, entre librecambismo y proteccionismo, o en lo que se refiere al papel de la Iglesia en la estructura del Estado, y a las funciones que había de tener la educación.

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La historia del siglo XIX español es la historia de un proyecto admirable: llevar a la práctica los ideales de la Ilustración, que se intentaron plasmar en la nueva organización política del Estado. Esa historia ha sido mal explicada en España. Durante muchos años por la inquina de la Iglesia contra un Estado que con la desamortización de los bienes eclesiásticos se atrevió a quitarle algunos de los privilegios que tenía, y contra un sistema, el liberal, que, como consta en el famoso libro del presbítero Félix Sardá i Salvany (en 1884), consideraba simplemente pecaminoso (“en el orden de las ideas es un conjunto de ideas falsas; en el orden de los hechos es un conjunto de hechos criminales, consecuencia práctica de aquellas ideas”).

Este proyecto liberal también tuvo el odio del carlismo y el fuerismo que defendían privilegios insostenibles y se oponían a la uniformización democrática, que valoraban a los pueblos por encima de los individuos. Más tarde, fue igualmente cuestionado por la animadversión que le tuvo el régimen franquista al siglo XIX, que consideraba al liberalismo la raíz de todos los males contra los que se había levantado. Finalmente, ya en el régimen democrático actual, el siglo XIX ha sido mal visto por la ojeriza y los prejuicios de historiadores nacionalistas que tratan de desacreditar ese Estado liberal, centralista, unificador, poco sensible a las especificidades regionales, a los fueros y privilegios, a los rasgos diferenciadores.

A pesar de toda esa historiografía contraria, y de la incomprensión hacia los proyectos liberales, la del XIX es la historia de un proyecto admirable, pero incompletamente realizado, por la misma oposición de las fuerzas que rechazaron todo el proceso modernizador. Y que obligaron a compromisos que impidieron desde la reforma fiscal a la reforma educativa, provocando la debilidad del Estado.

Sin duda, el poder controla y somete, pero también impulsa políticas y realiza reformas. Podríamos formular la hipótesis de que muchas de las que el Estado liberal impulsó trataban de conseguir el cambio social, de mejorar la situación económica de los ahora ciudadanos —y no ya súbditos— y de modernizar el país. El objetivo era excelente. Se trataba de unificar, pero para que desaparecieran las antiguas obediencias, para que el individuo pudiera desplegarse frente a los poderes locales inmediatos. Un motor para la modernización social.

Este libro tiene también interés desde otra perspectiva, la que se refiere a la historia de las profesiones. El Estado ha tenido un papel esencial en el proceso de profesionalización. No sólo en relación con el funcionamiento burocrático y jurídico de la administración,

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sino también en relación con cuerpos técnicos que fueron esenciales para la misma organización estatal y la construcción de las grandes infraestructuras. Desde el funcionamiento de la red telegráfica y la ordenación de carreteras y ferrocarriles, hasta el control de plagas agrícolas, la ordenación de los bosques, de las minas, la cartografía o la defensa.

Todo eso que con gran esfuerzo fue el proyecto liberal, y que en buena parte se consiguió en dos agitados siglos, está en cuestión hoy, cuando se asiste a un auténtico desmantelamiento del Estadonación. Desmantelamiento por arriba, desde las instancias supranacionales, y desde abajo desde las autonomías regionales.

La discusión que hoy existe en el Senado sobre el “Estatuto Básico del Empleado Público” debate la posibilidad de que “los Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local que actualmente ejercen los controles de legalidad y económico financiero en todos los ayuntamientos puedan ser nombrados y cesados libremente por los Alcaldes”, lo que representa una amenaza a la independencia y la estabilidad del empleo de estos funcionarios y los deja en manos de los poderes locales, con el riesgo de que se valore más la fidelidad política que la profesionalidad y la preparación técnica.

Las amenazas a los secretarios reflejan el proceso de desregulación de la función pública y representan un retroceso. De tener éxito, podrían dejar al secretario dependiente de la corporación municipal, de las vicisitudes de las luchas de las facciones locales y, seguramente, debilitarían su independencia.

Para acabar, y para decir algo más sobre el autor de esta obra y el proyecto de investigación en el que se integra, quizás valga la pena recordar que Eliseu Toscas ha venido desarrollando todo ese vasto programa de investigación a la vez que es profesor de un Instituto de Enseñanza Media. Esa constatación podría llevar a lamentar que la Universidad carezca de mecanismos para aprovechar a estos excelentes investigadores, mediante procesos de selección e incorporación de los más valiosos, muchos de ellos tal vez mejores que algunos docentes universitarios. Pero podemos también incorporar otra perspectiva. Concretamente, casos como éste permiten hacer un juicio muy positivo sobre la calidad de la enseñanza pública, a veces tan denostada y maltratada. Tanto más cuanto que no es ni mucho menos un caso excepcional. Son muy numerosos los profesores de este nivel en la enseñanza pública, que realizan, además de sus tareas docentes, una labor intelectual de elevado nivel. Entre