Como lo destaca el autor, frente a los actuales desafíos de México y los mexicanos en el plano internacional dichos preceptos, junto con la experiencia jurídica y diplomática acumulada en torno de ellos, conforman un acervo de referencia sine qua non, el cual esta obra reseña, somete a escrutinio y pone a disposición del público interesado.
Jorge Cicero Fernández
ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
JORGE CICERO FERNÁNDEZ LA CONSTITUCIÓN DE 1917 Y EL DERECHO INTERNACIONAL EN LA ERA TRUMP
En su más reciente libro, LA CONSTITUCIÓN DE 1917 Y EL DERECHO INTERNACIONAL EN LA ERA TRUMP, el diplomático, Doctor en Ciencia Jurídica y profesor de Derecho Internacional Público Jorge Cicero Fernández aborda un aspecto poco examinado en ocasión de las conmemoraciones del Centenario de la Carta de Querétaro, pero de especial vigencia, a saber: la evolución de las cláusulas y contenidos constitucionales concernientes al derecho internacional tanto convencional como consuetudinario, a la política exterior y a los derechos humanos, incluyendo lo relacionado con la defensa de los connacionales en jurisdicciones extranjeras e instancias multilaterales y con los procesos judiciales y normativos de armonización.
monografías
monografías
monografías
LA CONSTITUCIÓN DE 1917 Y EL DERECHO INTERNACIONAL EN LA ERA TRUMP
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Javier de Lucas Martín
Ana Cañizares Laso
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presiente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA CONSTITUCIÓN DE 1917 Y EL DERECHO INTERNACIONAL EN LA ERA TRUMP
JORGE CICERO FERNÁNDEZ
Ciudad de México, 2018
Copyright ® 2018 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/
© Jorge Cicero Fernández
© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Río Tiber 66, Piso 4 Colonia Cuauhtémoc Delegación Cuauhtémoc CP 06500 Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-9169-768-8 MAQUETA: Tink Factoría de Color Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro Procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
“[...] con mi Dios asaltaré muros” Salmos 18:29
A la memoria del Dr. Carlos Arellano GarcĂa
Índice PRÓLOGO............................................................................................... 13 PRESENTACIÓN..................................................................................... 17 Capítulo I ANTECEDENTES: LAS CONSTITUCIONES DE 1857 Y DE 1917, EL DERECHO INTERNACIONAL Y LAS RELACIONES EXTERIORES... 19 Capítulo II EL CONSTITUYENTE DE QUERÉTARO, LA DEFENSA DE LA SOBERANÍA Y EL ORDEN INTERNACIONAL.................................... 23 Capítulo III LA INCORPORACIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO INTERNACIONAL, Y LOS PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE MÉXICO 1. 2. 3. 4.
LA AUTODETERMINACIÓN DE LOS PUEBLOS............................. 30 LA NO INTERVENCIÓN.................................................................. 32 LA SOLUCIÓN PACÍFICA DE LAS CONTROVERSIAS.................... 33 LA PROSCRIPCIÓN DE LA AMENAZA O EL USO DE LA FUERZA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES............................ 35 5. LA IGUALDAD JURÍDICA DE LOS ESTADOS.................................. 36 6. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO.. 37 7. LA LUCHA POR LA PAZ Y LA SEGURIDAD INTERNACIONALES...................................................................................................... 38 Capítulo IV LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS: DE LA JURISDICCIÓN INTERNA A LOS PRINCIPIOS NORMATIVOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR 1. ANTECEDENTES Y EFECTO IPSO JURE........................................ 41 2. EFECTOS DESEABLES EN MATERIA DE RESERVAS Y OBJECIONES..................................................................................................... 43 3. LA PROTECCIÓN DE LOS MEXICANOS EN EL EXTERIOR......... 45
12
Índice
Capítulo V LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LAS CONVENCIONES Y ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS 1. LA REFORMA DEL 2005 RELATIVA A LA CORTE PENAL INTERNACIONAL................................................................................. 49 2. LA REFORMA DE DERECHOS HUMANOS DEL 2011................... 50 A. Reconocimiento de los derechos humanos y sus garantías............ 50 B. La interpretación conforme y el principio pro persona.................. 50 C. Deberes de las autoridades y del Estado........................................ 51 D. Control de convencionalidad........................................................ 51 E. Asilo y refugio.............................................................................. 52 F. Restricción o suspensión del ejercicio de derechos y garantías...... 53 G. Consideraciones adicionales.......................................................... 57 BALANCE Y PROSPECTIVA................................................................... 59 BIBLIOGRAFÍA, HEMEROGRAFÍA, CIBERGRAFÍA............................. 73 ACERCA DEL AUTOR............................................................................. 85
Prólogo La Facultad de Derecho tiene una gran responsabilidad al ser parte —muy trascendente, me atrevería a decirlo— del proyecto cultural más importante en México; me refiero a la Universidad Nacional Autónoma de México; la cual, desde su creación, se vislumbró como aquel recinto en donde la Ciencia estaría al servicio de la patria, lo que supone que el desarrollo intelectual de nuestra Universidad permanezca siempre cercano al pueblo, que con tanto esfuerzo la sustenta, siendo éste la principal razón de ser de la Máxima Casa de Estudios. Así, una de sus tareas sustantivas es la organización y realización de investigaciones, debiendo dar prioridad a aquellas que tengan por objeto el estudio de las condiciones y problemas nacionales. En este sentido, el destacado jurista y académico, Doctor Jorge Cicero Fernández pone en nuestras manos la obra La Constitución de 1917 y el Derecho Internacional en la era Trump. Una de las características principales de los grandes catedráticos de nuestras aulas universitarias que coadyuvan a la noble tarea de formar a los futuros juristas, es su acreditación y experiencia en los temas abordados; y el Doctor Cicero Fernández es un magnífico ejemplo de ello. Y es que su formación académica inició en las aulas de la Universidad Nacional, durante sus estudios de Licenciatura en Derecho, y años más tarde, se dedicó a estudiar la Maestría en Derecho en la University of Houston; y posteriormente, obtuvo el grado de Doctor en Ciencia Jurídica en The George Washington University. Con esta magnífica preparación académica dentro y fuera del país se ha dotado de una visión global acerca de la problemática internacional, además de haberse desempeñado como miembro del Cuerpo Diplomático Mexicano, desde 1989. Siempre he creído —al igual que el libertador cubano José Martí— que: “Honrar, honra”, y así lo ha entendido también nuestro autor, quien de manera merecida ha dedicado su obra a la memoria de nuestro admirado y entrañable maestro y catedrático, el Doctor Carlos Arellano García, quien impartió de forma ininterrumpida durante cincuenta años, las cátedras de Derecho Internacional Privado y Derecho Internacional Público, en la Licenciatura y de Organismos
14
Raúl Contreras Bustamante
Internacionales en la División de Estudios de Posgrado, ambas de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, dejando sin duda una huella imborrable en la Universidad de la Nación, en la Ciencia Jurídica en México, así como en la formación de cientos de estudiantes. La obra que tengo el honor de prologar, está estructurada en cinco capítulos, más un apartado final de balance y prospectiva, los cuales siguen una secuencia pedagógica y cronológica impecable. Comienza, entre otras cosas, con los antecedentes de la Constitución de 1917; misma que tuvo una amplia proyección en el concierto de las naciones, al insertar por primera vez los derechos sociales en un documento de esta naturaleza; los cuales han servido en sus primeros cien años como verdaderos igualadores sociales. De igual forma, aborda las conclusiones del Congreso Constituyente de Querétaro, que van desde la defensa de la soberanía plasmada en el artículo 27 constitucional, que instituyó la propiedad originaria y el derecho inalienable de la nación a disponer y disfrutar libremente de sus riquezas y recursos naturales. También se plantea la transcendental incorporación al orden constitucional de los principios de la política exterior de México, a partir de la reforma de 1988, basados en la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de las controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales, mismos que se han erigido como fundamento en la creación de consensos multilaterales viables. Es importante destacar el análisis que el autor hace sobre la defensa de los Derechos Humanos desde la jurisdicción interna a los principios normativos de la política exterior, ya que su estudio —considerando su importancia— le correspondió un capítulo entero, enalteciendo el estudio de la gran reforma a nuestra Constitución del año 2011, donde se consagró, entre otras cosas, el principio Pro Homine y también los principios rectores de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos.
Prólogo
15
El título elegido por el Doctor Cicero, es por demás actual y provocador: La era de Donald Trump —el Presidente número 45 de los Estados Unidos de Norteamérica— ha sido, en muchos aspectos, el inicio de una nueva etapa en el mundo, que habrá de caracterizarse por el retorno del proteccionismo y el imperialismo, basados en el uso de la fuerza y la amenaza. Una etapa involutiva, propiciada por la demagogia y la ignorancia. El carácter cíclico de la historia es indudable. Ya lo advertía Taylor Caldwell, en su afamado libro La Columna de Hierro, al referirse a Pisístrato, el dictador de Atenas, a quien dibujaba como: “Un tirano que se presentaba como el amigo del pueblo y de la democracia, pero que en el fondo de su corazón, despreciaba a ambos […] El populacho, emocionado, le asignó la protección del Estado, prometió hacer el bien para la mayoría y acabó por someter a todos a su implacable y loca ambición”. Dada la cercanía geográfica y puntos de encuentro culturales del pueblo mexicano y el estadounidense como resultado de nuestra vecindad, el Doctor Cicero se aboca a analizar diversos temas —entre ellos el migratorio— a manera de ejemplo de cómo la defensa de los Derechos Humanos puede tener enfoques tan distintos entre ambas naciones en nuestros días. El autor, hace énfasis en la necesidad de que las autoridades norteamericanas reconozcan y garanticen que la calidad migratoria de una persona no puede constituir una justificación para privarla del goce y ejercicio de sus derechos humanos. Con base en su experiencia diplomática y académica, el Doctor Cicero Fernández, advierte que el Estado mexicano debe de redoblar esfuerzos en su ejercicio diplomático y en el adecuado desempeño de la función consular, así como también en su proceder para interponer acciones legales ante las diversas instancias multilaterales. Por todo lo anterior, esta obra se convierte en una nueva herramienta de estudio de obligada consulta y se suma al acervo de obras de excelencia académica publicadas conjuntamente por la editorial jurídica más importante en España, Tirant lo Blanch y nuestra Facultad de Derecho, ello con el alto fin de coadyuvar a las tareas sustantivas que tiene encomendadas nuestra Máxima Casa de Estudios.
16
Raúl Contreras Bustamante
Me complace felicitar y extender mi agradecimiento al Doctor Jorge Cicero Fernández por su contribución a la Ciencia Jurídica y a la construcción de un México más preparado y reflexivo acerca de los temas de actualidad y vinculación en el orden internacional. DR. RAÚL CONTRERAS BUSTAMANTE
PRESENTACIÓN En las conmemoraciones del Centenario de la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el 5 de febrero de 1917, un aspecto relativamente poco examinado, pero de especial vigencia, ha sido el de la relación de nuestra Ley Suprema con el derecho internacional, tanto general como convencional, y la evolución de sus cláusulas referentes a éste. Sería erróneo aproximarse a este marco constitucional como si de un formulario para la solución de las problemáticas de las relaciones exteriores del país, o una camisa de fuerza para el actuar de las autoridades correspondientes se tratase. Pero junto con la experiencia jurídica y diplomática acumulada en torno de ellos, los preceptos correspondientes constituyen un acervo de referencia sine qua non para analizar y enfrentar de manera informada los retos de México y los mexicanos en el orden internacional. En la denominada “Era Trump”, estos retos abarcan desde los desafíos a la dignidad, a la igualdad ante la ley, a la integridad familiar, al acceso a la educación y al patrimonio de nuestros connacionales bajo la jurisdicción estadounidense, hasta las pretensiones de un muro fronterizo financiado por México y de erigir barreras regresivas al libre comercio en América del Norte. Tal acervo es igualmente valioso para la toma de decisiones tendentes a reforzar el quehacer de nuestro país en tanto actor con responsabilidad global, proactivo no sólo en la defensa de sus derechos e intereses más inmediatos, sino en la preservación y el desarrollo de un orden regional y mundial en pro de las mejores causas de la humanidad, tanto como de las futuras generaciones de mexicanas y mexicanos —cual lo postula el Plan Nacional de Desarrollo—. Ello, ya sea por lo que a los derechos humanos y la democracia, el combate a la delincuencia organizada transnacional, el desarme o el mantenimiento de la paz u otros puntos de la agenda multilateral se refiere. En ocasión del Centenario Constitucional y con lo anterior en mente, en el presente trabajo se abordan las interacciones entre la Constitución de Querétaro de 1917, de un lado; y los tratados y demás normas del derecho internacional, del otro. A efecto de bosquejar
18
Jorge Cicero Fernández
el devenir y el panorama actual de las respectivas normas fundamentales para la defensa de México, los mexicanos y el orden mundial, este estudio consta de cinco capítulos. En el Capítulo I se recuerdan algunos de los más conocidos aportes de las Constitución Mexicana al derecho internacional de los derechos humanos, así como los principales preceptos de la Constitución Federal de 1857 relativos a los tratados, al derecho internacional y las relaciones exteriores, mantenidos en la Carta de 1917. En el Capítulo II, se abordan diversos artículos de directa incidencia en los compromisos jurídicos internacionales de la Nación, tanto como en la conformación paulatina de un nuevo orden mundial, introducidos al texto fundamental por el Constituyente de 1916 – 1917. El Capítulo III se refiere a sucesivas adiciones y enmiendas al Código Supremo de 1917 en distintos aspectos referentes al derecho internacional en general, así como a tratados en materias específicas; y, particularmente, a los principios normativos de política exterior agregados a la Ley Fundamental por la primera reforma en la materia, y a su correlación general con los principios fundamentales del derecho internacional plasmados en la Carta de las Naciones Unidas. A su vez, el Capítulo IV examina algunas repercusiones de la adición a dichos principios constitucionales, de la defensa de los derechos humanos en el quehacer internacional del país, mientras que el Capítulo V evalúa los subsiguientes ajustes a la Ley de leyes, tocantes a la jurisdicción penal internacional y a la constitucionalización de las convenciones y estándares regionales y universales en materia de derechos humanos. El último apartado, de balance y prospectiva, busca a partir de lo anterior, contribuir a la reflexión y al análisis estratégico en torno de la armonización de nuestra normatividad constitucional con los compromisos internacionales del país, principalmente con los relativos a los derechos humanos y las libertades fundamentales, los valores democráticos y el Estado de derecho, en beneficio del interés nacional. Las opiniones aquí vertidas son de la exclusiva responsabilidad del autor.
Capítulo I
ANTECEDENTES: LAS CONSTITUCIONES DE 1857 Y DE 1917, EL DERECHO INTERNACIONAL Y LAS RELACIONES EXTERIORES La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tuvo desde temprano una amplia proyección internacional. Como es bien sabido, la Constitución de 1917 fue la primera en consagrar los derechos sociales —por ejemplo en su artículo 123 relativo a los derechos laborales— más adelante reconocidos en las Declaraciones Universal de Derechos Humanos y Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, así como en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al igual que en el Protocolo relativo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros instrumentos. Es con base en este rasgo vanguardista que la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el Archivo General de la Nación han promovido su inscripción en el registro Memoria del Mundo, de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Así también, como lo observan Fix-Zamudio y Tena Ramírez, la fuente de inspiración del artículo 8 de la mencionada Declaración Universal y correlativos de la Declaración y Convención Americanas, así como del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos —“Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley”— no es otra que la institución constitucional mexicana del juicio, acción o recurso de amparo. Otras disposiciones de la Constitución de 1917 en materia de derecho internacional, tratados y relaciones diplomáticas, se remontan al menos a la Constitución Federal de 1857, que el Constituyente de Querétaro pretendía en principio circunscribirse a reformar. Tal es el caso de:
20
Jorge Cicero Fernández
• La prohibición de celebrar tratados para la extradición de reos políticos, la devolución de esclavos, o que en cualquier otra forma menoscaben los derechos fundamentales (artículo 15, en ambos textos1); • La facultad del Jefe del Ejecutivo de nombrar embajadores y cónsules generales con aprobación del Senado (artículo 89, fracción III constitucional; compárese con la misma fracción del artículo 85 de la Constitución de 1857); • La del propio Presidente de la República de dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos también a aprobación del Senado (artículo 89, fracción X constitucional; “dirigir las negociaciones diplomáticas”, en la terminología del artículo 85, fracción X de la Carta del 57 que instituyó un Congreso unicameral al que originariamente correspondía la respectiva aprobación); • La competencia de los tribunales federales para conocer de controversias “del orden civil o mercantil que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano”, cuya intención original era dar efecto en el fuero interno a los derechos individuales establecidos en los tratados aplicables, con el fin de prevenir la denegación de justicia a extranjeros y las consiguientes reclamaciones diplomáticas (actual artículo 104, fracción II constitucional; que en el artículo 97, fracción VI de la Constitución del 57 y a iniciativa de Ponciano Arriaga en el Congreso Constituyente de 18562, se refería a las controversias “del órden civil ó criminal que se susciten a consecuencia de los tratados celebrados con las potencias estrangeras” [sic]); igualmente, la competencia judicial federal para conocer de “todas las controversias que versen sobre derecho marítimo” y de “los casos concernientes a miembros del Cuerpo Diplomático y Consular” (Constitución de 1917, mismo
1
2
Compárese el texto original con el enmendado por la reforma de derechos humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 2011. Véanse las respectivas intervenciones de Ponciano Arriaga y León Guzmán en los Debates del Congreso Constituyente de 1856, en CÁMARA DE DIPUTADOS XLVI Legislatura, 1967, pp. 949 y 953.
La Constitución de 1917 y el Derecho internacional
21
numeral, fracciones IV y VIII; Constitución de 1857, mismo artículo, fracciones II y VII); • La prohibición de que los Estados de la República celebren “alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las Potencias extranjeras” (artículo 117, fracción I; proscripción respecto de la cual el artículo 111, fracción I de la Norma Fundamental de 1857 exceptuaba a “la coalicion que pueden celebrar los Estados fronterizos para la guerra ofensiva ó defensiva contra los bárbaros” [sic]); y que, en su actual formulación, no ha sido óbice para la celebración de “acuerdos interinstitucionales” al amparo de la Ley sobre la Celebración de Tratados de 1992, pese a ciertas inconsistencias de esta figura (compárense los artículos 2º, fracción II de dicho ordenamiento; y 2º, inciso a) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados); • La incorporación al orden jurídico nacional, en tanto parte integrante de la Ley Suprema de toda la Unión, de los tratados internacionales vigentes para y en el país (artículo 133 constitucional: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados”. Antecedente: artículo 126 de la Constitución Federal de 1857). Sin entrar en aún otros antecedentes, como la influencia del modelo federalista estadounidense en las disposiciones fundamentales relativas al derecho internacional y las relaciones exteriores, baste señalar aquí que de este cúmulo de dispositivos se deduce lo que podría denominarse una conciencia constitucional de las repercusiones del orden jurídico interno en el internacional, y viceversa.