2020-11-19
Slopad energiskatt på egenproducerad förnybar energi – vad säger EU-rätten?1 Denna promemoria har utarbetats i samverkan mellan Solelkommissionen, Fastighetsägarna och Svensk Solenergi. Promemorian kompletterar rapporten ”Solel på stora tak – vad är potentialen och hur gör andra EU-länder”.2 Huvudsekreterare är Ulrika Hansson, skattejurist, Fastighetsägarna.
EU:s senaste initiativ om hållbarhet på skatteområdet – European green deal och fair and simple taxation 2019 och 2020 Den 15 juli 2020 presenterade EU-kommissionen en handlingsplan för rättvis och enkel beskattning till stöd för återhämtningsstrategin, KOM(2020) 312 slutlig. I handlingsplanen pekar kommissionen bland annat på initiativet inom EU:s Green deal om en översyn av energiskattedirektivet för att åstadkomma ändringar i de nationella energiskattesystemen. Vidare lyfter kommissionen fram möjligheten att använda mer miljöskatter vilka kan bidra till att växla skattebördan från arbete till att beskatta miljöfarlig verksamhet. Man vill också på bred front undersöka möjligheterna att presentera skatteförslag baserade på beslutsfattande enligt artikel 116 i fördraget (kvalificerad majoritet) för att komma bort från de låsningar som uppstår på grund av att skattefrågor ska beslutas med enhällighet inom EU. Denna inriktning på beslutsprocessen kommer att inverka på EU-staternas självbestämmanderätt på skatteområdet. “To fully deliver on the EU’s fair tax agenda, all existing policy levers have to be activated. It is in this context, that the Commission will explore how to make full use of the provisions of the Treaty on the functioning of the EU (TFEU) that allow proposals on taxation to be adopted by ordinary legislative procedure, including article 116 TFEU.”3 I meddelandet Den Europeiska gröna given (COM(2019) 640 ”the European green deal”) säger kommissionen att man tänker föreslå en översyn av energiskattedirektivet4, med inriktning på miljöfrågor, och föreslå att man utnyttjar de bestämmelser i fördragen som låter Europaparlamentet och rådet anta förslag på detta område med det ordinarie lagstiftningsförfarandet med omröstning 1
I detta dokument redovisas ett antal relevanta rättsakter samt politik inom EU som har bäring på frågan om möjligheten att införa befrielse från energiskatt på egenproducerad el som används på den egna fastigheten, när anläggningen överstiger en toppeffekt om 255 kW. Dokumentet gör inga anspråk på att vara en fullständig och slutlig analys. Fler källor kan finnas och ytterligare bedömning torde krävas. Dokumentet baseras på situationen i september 2020. 2 Rapporten finns att läsa här https://www.svensksolenergi.se/upload/nyheter/nyheter2020/Solel_pa_stora_tak.pdf 3 KOM(2020) 312, s. 2. Se även kommissionens meddelande KOM(2019) 8 Mot ett mer effektivt och demokratiskt beslutsfattande inom EU:s skattepolitik. 4 Council Directive 2003/96/EC restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity.
1
med kvalificerad majoritet, i stället för enhällighet. Vidare framhåller kommissionen att den europeiska gröna given kommer att på nationell nivå skapa förutsättningar för omfattande skattereformer och ta bort subventioner för fossila bränslen, vilket innebär att skattebördan förs över från arbete till utsläpp och tar hänsyn till sociala aspekter. I EU-kommissionens så kallade ”road map”5 om initiativet att se över energiskattedirektivet finns en ”public consultation” som kunde besvaras under perioden 22 juli - 14 oktober 2020. I konsultationen ställdes frågor om energiskattedirektivet bland annat skulle kunna bli en viktig faktor för att stödja produktion av energi från förnyelsebara energikällor samt om direktivet särskilt skulle kunna stödja egenanvändning och mindre producenter av energi från förnyelsebara källor.
Gällande direktiv I artikel 15.1 b) i energiskattedirektivet 2003/96/EG stadgas att medlemsstaterna får, utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser, under tillsyn av skattemyndigheterna, tillämpa fullständig eller partiell skattebefrielse eller skattenedsättningar i följande fall: --b) Elektricitet — från sol, vind, vågor, tidvatten eller jordvärme, --I ingressen, punkterna 24-25, i energiskattedirektivet sägs att medlemsstaterna bör få tillstånd att tillämpa vissa andra skattebefrielser eller skattenedsättningar där detta inte motverkar en väl fungerande inre marknad och inte ger upphov till snedvridning av konkurrensen. I synnerhet bör kraftvärmeproduktion och, för att främja användningen av alternativa energikällor, förnybar energi kunna komma ifråga för förmånligare behandling.6 I det så kallade förnybarhetsdirektivet (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, som ska vara genomfört i medlemsstaterna senast den 30 juni 20217, anges i ingressen punkterna 66-69 bland annat följande (p. 68): Medlemsstaterna bör inte utsätta egenanvändare av förnybar energi för diskriminerande eller 5
Länk till kommissionens road map kring initiativet om översyn av energiskattedirektivet https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12227-Revision-of-the-Energy-TaxDirective6 Initiativet om en översyn av energiskattedirektivet finns i länken i fotnot 5. 7 Se Energimarknadsinspektionens rapport om genomförande i nationell rätt av åtgärder inom EU på elområdet av den 27 februari 2020 https://www.ei.se/sv/Projekt/Projekt/genomforande-av-reviderad-eu-lagstiftninginom-elomradet/senaste-nytt/ei-foreslar-nya-regler-for-fornybar-energi-och-flexibilitet-pa-elmarknaden/ samt Fastighetsägarnas remissvar https://www.fastighetsagarna.se/aktuellt/remisser/hallbarhet/eu-lagstiftninginom-elmarknadsomradet-och-fornybarhetsdirektivet/
2
oproportionella bördor eller kostnader och bör inte åläggas omotiverade avgifter. Deras bidrag till att uppfylla klimat- och energimålen samt de kostnader och den nytta som de genererar i det vidare energisystemet bör beaktas. Medlemsstaterna bör därför i regel inte ta ut avgifter för el som egenanvändare av förnybar energi producerar och förbrukar inom samma fastighet. Medlemsstaterna ska enligt artikel 21.2 a) ii) i förnybarhetsdirektivet säkerställa att egenanvändare av förnybar energi, enskilt eller genom aggregatorer, har rätt att producera förnybar energi, inklusive för egen förbrukning, lagra och sälja sin överskottsproduktion av sådan el, bl.a. genom avtal om köp av förnybar el, elleverantörer och arrangemang för handel mellan aktörer (peer-to-peer), utan att, avseende egenproducerad el från förnybara energikällor som förblir inom deras fastighet, omfattas av diskriminerande eller oproportionella förfaranden, och av eventuella avgifter. (vår kursivering och fetstil.)
Medlemsstaterna är självbestämmande på skatteområdet – men reglerna om statsstöd i grundfördraget måste beaktas I princip har medlemsstaterna självbestämmande när det gäller att utforma sina egna skattesystem. Däremot finns ett krav enligt artikel 113 i EUF att medlemsstaterna ska harmonisera lagstiftningen på området för indirekt skatt, dvs. omsättningsskatter, punktskatter och andra indirekta skatter eller avgifter, i den mån en sådan harmonisering är nödvändig för att säkerställa att den inre marknaden upprättas och fungerar och för att undvika snedvridning av konkurrensen. Vidare ska EU enligt artikel 115 utfärda direktiv om tillnärmning av sådana lagar och andra författningar i medlemsstaterna som direkt inverkar på den inre marknadens upprättande eller funktion. Denna legala bas har man bland annat baserat sig på när EU tagit fram direktiv om administrativt samarbete på skatteområdet. Det finns således ett antal EU-direktiv samt förordningar som harmoniserar såväl mervärdesskatt som punktskatt, t.ex. mervärdesskattedirektivet och energiskattedirektivet8 samt direktiv om punktskatt på alkohol respektive tobak. Det finns också vissa direktiv på inkomstskatteområdet som främst reglerar gränsöverskridande situationer såsom beskattning vid vinstöverföringar, gränsöverskridande fusioner, m.m. Vidare har EU-kommissionen lagt fram två förslag inom bolagsbeskattningen, gemensam bolagsskattebas (CCTB) samt förslag om beskattning av den digitala ekonomin, med artikel 115 som legal bas eftersom kommissionen menar att harmonisering på detta område är nödvändig för att den inre marknaden ska fungera. Därutöver finns en mängd direktiv som behandlar gränsöverskridande skatteadministrativt kontrollsamarbete samt kontrolluppgiftsutbyte inom både indirekt och direkt skatt. En allmän målsättning hos EU-kommissionen är att driva på ökad harmonisering av medlemsstaterna skattesystem eftersom olikhet i skattesystem kan utgöra ett hinder i den gränsöverskridande handeln. För att påskynda beslutsfattandet inom EU på skatteområdet vill EU-kommissionen se en övergång från enhällighet till kvalificerad majoritet på vissa områden inom skatterätten. Många medlemsstater, däribland Sverige, är dock negativa till en övergång till kvalificerad majoritet eftersom detta urholkar ländernas skattesuveränitet och kan 8
Det gemensamma mervärdesskattedirektivet 2006/112/EG samt energiskattedirektivet 2003/96/EG.
3
urholka folkets tillit till skattesystemet (svenskar har högt förtroende för svenska myndigheters hantering av skattemedel men mindre förtroende för hur andra länder hanterar skattemedel).
Rättsprinciper samt statsstödsprövning om en medlemsstat önskar tillämpa differentierade skatteregler EU:s lagstiftning kräver att regelverk ska vara icke-diskriminerande vilket betyder att personer i samma situation och som konkurrerar med varandra med samma slags varor eller tjänster inte får behandlas olika, t.ex. med olika slags skattebörda. Detta är uttryck för likabehandlingsprincipen samt principen om skatteneutralitet. En olik skattemässig behandling kan dock följa direkt av ett EUdirektiv. Ett direktiv, som utgör sekundärrätt inom EU, skulle alltså kunna befinnas stå i konflikt med EU:s grundfördrag. EU-domstolen utför dock en mildare kontroll av sekundärrättens förenlighet med primärrätten, än kontrollen som görs av nationell rätt. Det kan leda till att bestämmelser i direktiv på skatteområdet kan anses förenliga med primärrätten trots att sekundärrätten rent teoretiskt skulle stå i konflikt med primärrätten.9 Däremot har EU-domstolen i många domar tagit ställning till om den nationella rätten beaktat principen om skatteneutralitet. Det blir således åtgärder som vidtas i den nationella lagstiftningen utan direkt stöd i EU-rätten som blir föremål för en bedömning av förenligheten med principen om skatteneutralitet och krav på likabehandling. Utöver den i direktiv och förordning reglerade skatterätten finns i artiklarna 107 - 108 i grundfördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF) regler om villkoren för att få lämna statsstöd i vissa fall. Huvudregeln är dock att statsstöd som stör konkurrensen är oförenligt med den inre marknaden om det påverkar handeln mellan medlemsstaterna (artikel 107.1). Flera hänsyn måste tas ifall en medlemsstat önskar att en viss produktion eller vissa subjekt ska gynnas av särskild skattebefrielse framför andra företag som tvingas betala samma skatt. Statsstödsbedömningen är komplex och görs av EU-kommissionen när en medlemsstat har notifierat stödet till kommissionen. För att lätta på trycket av bedömningar av olika statsstöd i EU:s medlemsstater har EU bestämt att det räcker att i vissa fall notifiera kommissionen i efterhand. Statsstödsreglerna gör lagstiftningsprocessen mer komplex och förbjuder viss utformning av miljöskatter. Det kan därför vara motiverat att undersöka utformningen av en miljöskatt i nära samarbete med EU-kommissionen, för att så tidigt som möjligt erhålla kommissionens synpunkter vad gäller skattens tänkta form, så att denna anpassas efter vad kommissionen anser är EUkonformt. Att initiera en dialog med kommissionen är också motiverat med tanke på anmälningsskyldigheten som framgår av artikel 108(3) i EUF-fördraget, ifall en medlemsstat överväger att införa en åtgärd som kan misstänkas innehålla ett statligt stöd.10
9
ESO-rapporten Rätt på EU:s sätt – en ESO-rapport om EU-rättens inverkan på svensk skattelagstiftning, 2019:4, s. 69 f. 10 ESO-rapporten Rätt på EU:s sätt – en ESO-rapport om EU-rättens inverkan på svensk skattelagstiftning, 2019:4.
4
Av särskild betydelse för bedömningen av om slopad energiskatt för egenproducerad egenanvänd solel är förenligt med statsstödsreglerna är kommissionens meddelande Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020, EEAG.11 Riktlinjerna är framtagna på basis av artikel 107.3 c i fördraget om europeiska unionens funktionssätt, EUF. Enligt artikel 107.3 c i fördraget kan kommissionen anse stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter inom EU när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset som förenligt med den inre marknaden. I punkt 108 i miljöriktlinjerna anges att riktlinjerna bör lägga grunden till uppnåendet av de mål som anges i 2030-ramen.12 Vidare framhåller kommissionen att man förväntar sig att etablerade källor till förnybar energi ska bli konkurrenskraftiga på elnätet under perioden mellan 2020 och 2030, vilket innebär att bidrag och undantag från balanseringsansvar bör fasas ut genom en gradvis minskning. Riktlinjerna är enligt kommissionen förenliga med detta mål och kommer att säkerställa övergången till en kostnadseffektiv leverans via marknadsbaserade mekanismer. EU-kommissionen beslutade den 2 juli 2020 att förlänga tillämpningen av riktlinjerna till den 31 december 2021.13 Vidare läggs även kommissionens så kallade gruppundantagsförordningar till grund för statsstödsprövningen. Med stöd av ett bemyndigande från rådet enligt artikel 109 i EUF-fördraget har kommissionen antagit GBER och FIBER. Rörande stöd till företag som producerar solel på stora tak är GBER den relevanta förordningen.14 I dessa förordningar anges vilka grupper av stödåtgärder som är undantagna från skyldigheten att anmäla åtgärden till kommissionen innan den genomförs. GBER och FIBER tillämpas fr.o.m. den 1 juli 2014 t.o.m. den 31 december 2020. GBER och FIBER omfattar bland annat stöd i form av nedsättningar av eller befrielse från miljöskatter. Enligt både GBER och FIBER gäller att stöd inte får beviljas företag som befinner sig i svårigheter eftersom åtgärder för sådana företag bedöms enligt andra riktlinjer inom gemenskapen för särskilt stöd till företag i svårigheter. Stöd får inte heller betalas ut till företag som är föremål för ett oreglerat återbetalningskrav till följd av ett kommissionsbeslut som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden. Dessa bestämmelser framgår av artikel 1.4 i GBER samt artikel 1.3 i FIBER. Enligt uppgift är prövningen enligt GBER om avgränsningen för företag i svårigheter komplex och 11
Kommissionens meddelande Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2010 (2014/C 200/01). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014XC0628(01)&from=EN 12 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – En klimat- och energipolitisk ram för perioden 2020–2030, COM(2014) 15 final, 22.1.2014. 13 Publicerat meddelande från EU-kommissionen i Europeiska unionens officiella tidning den 8 juli 2020 (2020/C 224/02). Läs kommissionens meddelande här https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020XC0708(01)&from=EN mer om bedömningen av förenligheten mellan olika ordningar för beskattning och EU:s statsstödsregelverk i denna rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO, från 2019 https://eso.expertgrupp.se/wp-content/uploads/2019/05/ESO-rapport-2019_4_ratt-på-EU_s-satt_-webb.pdf 14 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. https://eurlex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0651
5
resurskrävande vilket kan ha en avhållande effekt på den politiska viljan att genomföra vissa statsstödsåtgärder. Utöver kommissionens riktlinjer finns möjlighet att pröva en åtgärd direkt mot grundfördragets bestämmelser om statligt stöd, utan särskild hänsyn till riktlinjerna. Så här skriver EU-kommissionen på sin hemsida om stöd på energi- och klimatområdet om en sådan bedömning15: “If an aid category is not covered by the above guidelines, it may still be directly assessed under and declared compatible with the Treaty rules. The Commission will balance the positive effects of the aid (achieving the environmental protection objective, appropriate instrument, necessity and proportionality of aid) against the negative ones (distortions of competition and of trade between Member States). (vår kursiv.) Example: aid to a CO2 capture project in the Netherlands, N 190/2009.” I beslutet N 190/200916 kan de olika delarna av kommissionens statsstödsprövning följas. Beslutet rörde ett direktstöd till företaget Neon, en del av Vattenfallkoncernen och syftade till att möjliggöra en undersökning av teknik för att optimera ” the capture technology in terms of energy efficiency”, dvs. en metod för att samla in och lagra CO2 utsläpp. Kommissionen godkände stödordningen och gjorde prövningen med tillämpning av fördraget direkt, närmare bestämt artikel 107.3 c i EUF. Nedan finns en uppställning av de mest relevanta EU-rättsakterna för en bedömning av möjligheter och laglighet kring ett slopande av den svenska energiskatten på egenproducerad egenanvänd förnybar energi:
15 16
https://ec.europa.eu/competition/sectors/energy/environment_en.html https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/230653/230653_1125486_109_1.pdf
6
Statsstödsprövning
Energiskattedirektivet17 Förnybarhetsdirektivet18
Fördraget om europeiska unionens funktionssätt (EUF) – en prövning av åtgärden kan göras direkt mot grundfördragets artiklar, jfr. regeringens förslag i lagrådsremiss av 30 augusti 2018 (ingen prop. ännu)
Kommissionens meddelande Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2020 (2014/C 200/01)
Artiklarna 107-108
Rörande stöd i form av nedsättningar av eller befrielse från miljöskatter, avsnitt 3.7 punkterna 167180.
Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, GBER
Kommissionens förordningar om stöd av mindre betydelse, s.k. de minimisstöd, allmänt och för olika sektorer.
Ingressen punkterna 21, 63-64, Artiklarna 6.5 e), 44
Ett företag får som huvudregel inte ta emot mer än 200 000 euro under en period av tre beskattningsår.
Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 Kommissionens förordning (EU) nr 1408/2013 Kommissionens förordning (EU) nr 717/2014
Ingressen punkterna 2425 samt Artikel 15 Ingressen p. 66-69 samt Artikel 21
17
Direktiv 2003/96/EG om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:02003L009620180915&qid=1597231869853&from=SV 18 Direktiv (EU) 2018/2001. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018L2001
7
Vårt mål Vår målsättning är att regeringen tydligt uttalar den politiska ambitionen att snarast slopa energiskatten på solel som produceras på stora tak på en egen byggnad och som används för byggnadens egen konsumtion, t.ex. uppvärmning. Att lägga energiskatt på något som inte är avsett för kommersiell försäljning är inte rimligt och är kontraproduktivt i förhållande till de uppställda klimat- och energipolitiska målen inom EU och i Sverige. EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, åstadkommer inte den nödvändiga omställning till förnyelsebar energi som krävs. Idag råder en begränsad skattebefrielse för egenproducerad förnybar energi som inte överförs till ett koncessionspliktigt nät. För elektricitet som produceras med solceller omfattar skattebefrielsen endast anläggningar som har en installerad effekt om maximalt 255 kW.19 Det är en mycket låg nivå. Den energianvändning som vi anser bör ligga till grund för bedömningen är den energianvändning som påverkar byggnadens specifika energianvändning enligt Boverkets byggregler (BBR). I Boverkets byggregler BBRBFS 2011:6 framgår att byggnaders specifika energianvändning får reduceras med energin från solfångare eller solceller placerade på huvudbyggnad, uthus eller byggnadens tomt, i den omfattning byggnaden kan tillgodogöra sig energin.
Vår bedömning Det krävs naturligtvis att åtgärden är förenlig med EU:s regelverk för att en sådan åtgärd ska kunna vidtas i Sverige och särskilt komplex är bedömningen av vad som är tillåtet enligt EU:s statsstödsregelverk. Enligt detta får en medlemsstat inte tilldela ett företag eller vissa företag en selektiv fördel om det inte finns godtagbara skäl till detta. I denna promemoria har vi pekat på de relevanta regelverken. Sambandet mellan statsstödsreglerna och skatter är särskilt komplext vad gäller miljöskatter. Unionen strävar efter vissa miljömässiga mål. Artikel 3(3) i EU-fördraget20 fastställer att ”[u]nionen ska verka för en hållbar utveckling i Europa som bygger på […] en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö”. Artikel 11 i EUF-fördraget21 anger att ”Miljöskyddskraven ska integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling”.22 Som en följd av EU-rätten blir också den svenska energiskattelagen mycket komplex. Lagen måste vara förenlig med EU-rätten och den största utmaningen för svenskt vidkommande har varit EU:s statsstödsregler. Att lagen differentierar skatteuttaget i olika branscher och för olika producenter
19
I budgetpropositionen för 2021 föreslås att effektgränsen höjs till 500 kW men räcker inte för att kunna utnyttja de stora takens potential fullt ut. 20 Fördraget om Europeiska unionen. 21 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 22 På ett miljörådsmöte i Luxemburg den 23 oktober 2020 beslutade EU:s miljöministrar att EU:s långsiktiga mål om klimatneutralitet år 2050 ska vara lagligt bindande och ska således skrivas in i lagtext. Detta torde bidra ytterligare till rättfärdigande av särskilda statsstöd på området.
8
beror delvis på nödvändigt hänsynstagande till vår inhemska industri och dess konkurrenskraft i förhållande till utländska konkurrenter. Vi bedömer emellertid att en energiskattebefrielse som är begränsad till den el som egenanvändare av förnybar energi producerar och förbrukar inom samma fastighet, oberoende av effektstorlek på anläggningen, inte bör komma i konflikt med EU:s statstödsregelverk. Åtgärden bör kunna prövas direkt mot artikel 107.3 c i EUF och i ljuset av vad som stadgas om de miljömässiga målen i andra delar i grundfördragen. Åtgärden är också i linje med vad som framhålls inom EU som väsentliga åtgärder för klimat och miljö. Vidare tolkar vi energiskattedirektivet så att inte heller detta torde utgöra något hinder för en total skattebefrielse enligt ovan. Energiskattedirektivet ska nu ses över inom EU23 och Sverige har bland annat pekat på behovet av att bättre samordna direktivet med utvecklingen inom den övriga EUrätten på klimat-, energi- och miljöområdet, inte minst med avseende på hur tolkningen av statsstödsreglerna utvecklats.24 Direktivet måste med andra ord bli tydligare avseende möjligheterna att undanta fossilfria bränslen från skatt och sanktionera att detta godkänns i förhållande till EU:s statstödsregelverk. I vår egen kartläggning av situationen i ett antal EU-länder25 i vilka skattebefrielse införts för att stimulera ökad produktion och användning av förnybar energi i form av solel, har vi inte funnit att EU i statstödshänseende har reagerat emot åtgärderna i olika länder. Enligt 11 kap. 1 § lagen om skatt på energi är elektrisk kraft som förbrukas i Sverige skattepliktig om inget särskilt stipulerat undantag gäller. I lagen räknas ett antal situationer upp som berättigar till skattebefrielse, bland annat produktion av förnybar energi, med vissa begränsningar (mindre anläggningar). I lagen gynnas alltså mindre anläggningar framför produktion i större anläggningar. Skälen är delvis av administrativ karaktär, det är ohållbart att göra tusentals egenproducenter till skattskyldiga för energiskatt. Om begränsningarna relaterat till storlek på anläggningar för egenproducerad, inom fastigheten använd, förnybar energi som inte matas in på ett elnät tas bort faller den selektiva fördelen för mindre anläggningar bort. Vi menar att en sådan åtgärd faller inom ramen för EU:s miljö- och klimatmål som kommer till uttryck i såväl grundfördrag som sekundärrätt och som uppmuntrar medlemsstaterna att stimulera produktion och förbrukning av förnybar energi enligt det ovan nämnda antagna omarbetade förnybarhetsdirektivet 26 samt ambitionerna i den europeiska gröna given. Åtgärden i form av skattebefrielse för förnybar produktion av energi (sol, vind, vatten, etc.) torde utgöra ett statligt stöd i förhållande till produktion av energi med fossila bränslen. Men eftersom EU:s målsättning är att minska användningen av fossila bränslen bör åtgärden anses utgöra ett tillåtet statsstöd enligt EU:s regelverk. Ett annat synsätt hamnar i strid med EU:s uttalade klimat- och miljömål.
23
Se EU-kommissionens ”road map” om översyn av energiskattedirektivet i denna länk https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12227-Revision-of-the-Energy-TaxDirective24 ESO-rapporten 2019:4, s. 77. 25 https://www.svensksolenergi.se/nyheter/nyheter-2020/ny-rapport-sverige-ensamma-om-tuff-beskattningpa-egenanvaend-el 26 Direktiv (EU) 2018/2001, bland annat Artikel 21..
9
Vår sammanfattande bedömning är:
27
Att EU genom grundfördragen, initiativet om den europeiska gröna given (the European green deal), förnybarhetsdirektivet och andra mål och riktlinjer för åtgärder på klimat- och miljöområdet tydligt uppmanar medlemsstaterna att med olika initiativ och åtgärder, inklusive befrielse från miljöskatter, underlätta för och öka egenproduktionen och egenanvändningen av förnybar energi. Att åtgärden att skattebefria egenproducerad solel som används inom byggnaden går att förena med EU:s statsstödsregelverk. Att det finns ett brett stöd i den folkliga opinionen och i det svenska näringslivet för fler och effektiva åtgärder för att bromsa uppvärmningen av planeten genom bruk av fossila bränslen, ett kliv som Sverige kan ta om den nuvarande gränsen om maximalt 255 kW installerad effekt som villkor för skattebefrielse för solel tas bort helt och hållet.27
I budgetpropositionen för 2021 föreslås att effektgränsen höjs till 500 kW med ikraftträdande per 1 juli 2021.
10
Relevanta artiklar om statligt stöd i den konsoliderade versioner av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2008/C 115/01) (vår kursivering) Fördraget om Europeiska unionen Artikel 3 (f.d. artikel 2 FEU) 1. Unionen ska ha som mål att främja freden, sina värden och folkens välfärd. 2. Unionen ska erbjuda sina medborgare ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser, där den fria rörligheten för personer garanteras samtidigt som lämpliga åtgärder vidtas avseende kontroller vid yttre gränser, asyl, invandring samt förebyggande och bekämpande av brottslighet. 3. Unionen ska upprätta en inre marknad. Unionen ska verka för en hållbar utveckling i Europa som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt och på prisstabilitet, på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas, samt på en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö. Den ska främja vetenskapliga och tekniska framsteg. Den ska bekämpa social utestängning och diskriminering samt främja social rättvisa och socialt skydd, jämställdhet mellan kvinnor och män, solidaritet mellan generationerna och skydd av barnets rättigheter. Den ska främja ekonomisk, social och territoriell sammanhållning samt solidaritet mellan medlemsstaterna. Den ska respektera rikedomen hos sin kulturella och språkliga mångfald och sörja för att det europeiska kulturarvet skyddas och utvecklas. 4. Unionen ska upprätta en ekonomisk och monetär union som har euron som valuta. 5. I sina förbindelser med den övriga världen ska unionen bekräfta och främja sina värderingar och intressen samt bidra till skydd av sina medborgare. Den ska bidra till fred, säkerhet, hållbar utveckling av vår jord, solidaritet och ömsesidig respekt mellan folken, fri och rättvis handel, utrotning av fattigdomen och skydd för de mänskliga rättigheterna, särskilt barnets rättigheter, samt till strikt efterlevnad och utveckling av internationell rätt, inklusive respekt för principerna i Förenta nationernas stadga. 6. Unionen ska sträva mot sina mål med lämpliga medel, beroende på de befogenheter som den tilldelas i fördragen.
11
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt STATLIGT STÖD Artikel 107 (f.d. artikel 87 FEG) 1. Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 2. Förenligt med den inre marknaden är a)stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på varornas ursprung, b)stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser, c)stöd som ges till näringslivet i vissa av de områden i Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning. Fem år efter ikraftträdandet av Lissabonfördraget får rådet på förslag av kommissionen anta ett beslut om upphävande av denna punkt. 3. Som förenligt med den inre marknaden kan anses a)stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning och i de regioner som avses i artikel 349, med hänsyn till deras strukturella, ekonomiska och sociala situation, b)stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi, c)stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, d)stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom unionen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, e)stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut. 12
Artikel 108 (f.d. artikel 88 FEG) 1. Kommissionen ska i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Den ska till medlemsstaterna lämna förslag till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den inre marknadens funktion. 2. Om kommissionen, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107, eller att sådant stöd missbrukas, ska den besluta om att staten i fråga ska upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer. Om staten i fråga inte rättar sig efter detta beslut inom föreskriven tid får kommissionen eller andra berörda stater, med avvikelse från artiklarna 258 och 259, hänskjuta ärendet direkt till Europeiska unionens domstol. På begäran av en medlemsstat kan rådet enhälligt besluta att stöd som denna stat lämnar eller avser att lämna ska anses vara förenligt med den inre marknaden, med avvikelse från bestämmelserna i artikel 107 eller de förordningar som avses i artikel 109, om ett sådant beslut är motiverat på grund av exceptionella omständigheter. Om kommissionen beträffande ett sådant stöd redan har inlett det förfarande som avses i första stycket av denna punkt, ska kommissionen – i sådana fall där staten har lämnat in en begäran till rådet – skjuta upp förfarandet till dess rådet har tagit ställning till statens begäran. Om rådet inte har tagit ställning till nämnda begäran inom tre månader efter det att den inlämnats, ska kommissionen fatta beslut i ärendet. 3. Kommissionen ska underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107, ska den utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i punkt 2. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut. 4. Kommissionen får anta förordningar avseende de kategorier av statligt stöd som rådet i enlighet med artikel 109 har fastställt som möjliga att undanta från förfarandet i punkt 3 i den här artikeln. Artikel 109 (f.d. artikel 89 FEG) Rådet får på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 107 och 108 och får särskilt fastställa villkoren för tillämpningen av artikel 108.3 och vilka slag av stödåtgärder som ska vara undantagna från detta förfarande. 13