นวัตกรรมผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่รับผิดชอบสำหรับลูกค้ารายย่อย

นวัตกรรมผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่รับผิดชอบ สาหรับลูกค้ารายย่อย (Innovative and Responsible Financial Products for Retail Customers) รายงานนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการ “การจัดทาและเผยแพร่ชุดงานวิจัยเพื่อ ส่งเสริมการพัฒนา “การธนาคารที่ยั่งยืน””

สนับสนุนโดย มูลนิธิมนั่ พัฒนา

กุมภาพันธ์ 2561 โดย คณะวิจัย บริษัท ป่าสาละ จากัด สฤณี อาชวานันทกุล หัวหน้าโครงการ อมรรัตน์ จินจารักษ์ นักวิจัย

สารบัญ บทสรุปสาหรับผู้บริหาร ............................................................................................................................ 3 1. บทนา ................................................................................................................................................10 2. “กลไกการคุ้มครองและความรับผิดชอบของธนาคารต่อลูกค้ารายย่อย” : ความหมายและความสาคัญ11 2.1 ความหมายและความสาคัญ .......................................................................................................... 11 2.1.1 ปัญหาการเอารัดเอาเปรียบผู้บริโภคในภาคการเงิน .................................................... 11 2.1.2 ความพยายามในการหาแนวทางคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน .................................... 16 2.1.3 ความรับผิดชอบของธนาคารต่อลูกค้ารายย่อย (responsible retail lending).......... 18 2.2 กลไกการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน: พัฒนาการ มาตรฐาน และความท้าทายในบริบทสากล ................................................................................................................................................................................ 20

2.2.1. พัฒนาการและมาตรฐานสากลด้านกฎหมายรวมถึงกฎระเบียบ ................................. 20 2.2.2. ความท้าทายในบริบทสากลด้านกฎหมายรวมถึงกฎระเบียบ...................................... 26 2.3 พัฒนาการและมาตรฐานสากลด้านกระบวนการบังคับใช้กฎหมายและระงับข้อพิพาทที่มี ประสิทธิภาพ ......................................................................................................................................................... 28 2.3.1. เครื่องมือที่ใช้ในการกากับดูแลและบทลงโทษกรณีละเมิด (compliance monitoring tools)................................................................................................................................................ 30 2.3.2. ระบบการไกล่ เกลี่ ย ข้อพิพาทด้านการเงินทางเลือก (Financial Alternative Dispute Resolution) ..................................................................................................................................... 34 2.3.3. ความท้าทายในบริบทสากลด้านพัฒนาการและมาตรฐานสากลด้านกระบวนการบังคับใช้ กฎหมายและระงับข้อพิพาทที่มีประสิทธิภาพ .................................................................................... 34 2.4. พัฒนาการและมาตรฐานสากลด้านการสนับสนุนการความรู้เรื่องทางการเงิน ....................... 35 2.4.1. ความท้าทายในบริบทสากลด้านสนับสนุนการให้ความรู้เรื่องทางการเงิน ................... 39 3. การศึกษาเชิงเปรียบเทียบ (Gap Analysis) กลไกการคุ้มครองผู้บริโภคในภาคการเงินของไทยกับ ต่างประเทศ และกรณีตัวอย่างที่น่าสนใจ ................................................................................................42 3.1 การศึกษาเชิงเปรียบเทียบด้านกฎหมายรวมถึงกฎระเบียบในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ................................................................................................................................................................................ 42

สารบัญ (ต่อ) 3.2 การศึกษาเชิงเปรียบเทียบด้านกระบวนการบังคับใช้กฎหมายและระงับข้อพิพาทที่มี ประสิทธิภาพ ......................................................................................................................................................... 52 3.2.1 การศึกษาเชิงเปรียบเทียบเรื่องเครื่องมือที่ใช้ในการตรวจสอบและกากับ (compliance monitoring tools)........................................................................................................................... 56 3.2.2 การศึกษาเชิงเปรียบเทียบประเด็นเครื่องมือที่ใช้เป็นบทลงโทษ (Enforcement power) .......................................................................................................................................................... 57 3.2.3 การศึกษาเชิงเปรียบเทียบด้านการระงับข้อพิพาทที่มีประสิทธิภาพ (Dispute resolution) .......................................................................................................................................................... 59 3.2.4 การผนวกการให้ความรู้เรื่องทางการเงินเข้าไปในผลิตภัณฑ์: กรณีศึกษาจากต่างประเทศ และประเทศไทย 63 3.2.5. พฤติกรรมทางการเงินของคนไทย.............................................................................. 77 บรรณานุกรม..........................................................................................................................................80

สารบัญตาราง ตารางที่ 1 รวบรวมกรณีตัวอย่างความเสียหายที่เกิดขึ้นแก่ผู้บริโภคทางการเงิน ............................................... 12 ตารางที่ 2 จาแนกประเภทและประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นจริงในการรับบริการทางการเงิน .................................. 14 ตารางที่ 3 แสดงเกณฑ์ระเบียบและกฎเกณฑ์การคุ้มครองผู้บริโภคด้านการเงินที่มีการบังคับใช้อยู่ .................. 25 ตารางที่ 4 แสดงต้นทุนทั้งเวลาและมูลค่าหากต้องนากระบวนการพิพาทขึ้นสู่ชั้นศาล ...................................... 33 ตารางที่ 5 แสดงความเข้มข้นของบทบัญญัติทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินราย ประเทศ ........................................................................................................................................................... 44 ตารางที่ 6 รายละเอียดเปรียบเทียบเกณฑ์กากับดูแล ....................................................................................... 48 ตารางที่ 7 แสดงรายชื่อของหน่วยงานและรูปแบบโครงสร้างองค์กรที่มีหน้าที่ดูแลเกณฑ์ด้านแนวปฏิบัติในแต่ละ ประเทศ ........................................................................................................................................................... 53 ตารางที่ 8 แสดงเครื่องมือที่ใช้ในการตรวจสอบและกากับของประเทศกรณีศึกษา ........................................... 57 ตารางที่ 9 แสดงบทลงโทษกรณีละเมิดโดยเปรียบเทียบ ................................................................................... 58 ตารางที่ 10 แสดงโครงสร้าง ADR ของประเทศกรณีศึกษา .............................................................................. 61

สารบัญแผนภาพ แผนภาพที่ 1 แสดงแนวทางการให้บริการของธนาคารที่คานึงถึงความรับผิดชอบต่อลูกค้ารายย่อย ................. 19 แผนภาพที่ 2 แสดงผลจากการสารวจของธนาคารโลกต่อกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการ เงิน ................................................................................................................................................................... 22 แผนภาพที่ 3 แสดงผลจากการสารวจของธนาคารโลกพบว่าในหลายประเทศมีบทบัญญัติในการคุ้มครอง ผู้บริโภคทางการเงินในหลายระดับ ................................................................................................................... 22 แผนภาพที่ 4 แสดงขั้นของบทลงโทษกรณีสถาบันการเงินไม่ปฏิบัติตามเกณฑ์กากับดูแล ................................. 31 แผนภาพที่ 5 แสดงผลสารวจการจัดการเรื่องร้องเรียนของผู้บริโภคทางการเงินภายใต้อานาจองค์กรกากับดูแล ผู้บริโภคทางการเงินจานวน 100 องค์กรทั่วโลก ............................................................................................... 32 แผนภาพที่ 6 แสดงผลสารวจหน้าที่และความรับผิดชอบของผู้กากับดูแลทางการเงินกว่า 114 ประเทศทั่วโลก ต่อความรับผิดชอบในการให้ความรู้เรื่องทางการเงินแก่ประชาชน.................................................................... 38 แผนภาพที่ 7 แสดงผลสารวจเกี่ยวกับกิจกรรมการให้ความรู้เรื่องทางการเงินแก่ประชาชนของผู้กากับดูแล ทางการเงินกว่า 114 ประเทศทั่วโลก ............................................................................................................... 39 แผนภาพที่ 8 แบบฟอร์มมาตรฐานของการเปิดเผยข้อมูลสาคัญก่อนการทาสัญญาของผู้ให้บริการสินเชื่อใน ประเทศออสเตรเลีย ......................................................................................................................................... 49 แผนภาพที่ 9 แสดงกระบวนการการบรรลุข้อตกลงร่วมกันผ่าน ADR ............................................................... 61

บทสรุปสาหรับผู้บริหาร วิกฤตการเงินโลกระหว่างปี ค.ศ. 2007-2009 นอกจากจะก่อความเสียหายมหาศาลให้กับสหรัฐอเมริกาและ หลายประเทศในทวีบ ยุ โ รปแล้ ว ยั ง เป็ น ภาพสะท้ อ นความอ่ อ นแอเชิ งโครงสร้ า งทั้ ง ในระดั บ สถาบั นที่ ขาด ประสิทธิภาพในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน และความอ่อนแอของภาคครัวเรือนที่ขาดทักษะทางการเงินที่ เพียงพอ วิกฤตครั้งนี้กระตุ้นให้เกิดความตื่นตัวในการหาแนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (financial consumer protection) ในหลายประเทศได้ มี ก ารเปลี่ ย นแปลงองคาพยพในเชิ ง สถาบั น ที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ทั้งกฎระเบียบและองค์กรที่เข้ามาดูแลให้ความคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน โดยเฉพาะ รวมถึงการเพิ่มทักษะความรู้เรื่องทางการเงิน (financial literacy) ให้แก่ผู้บริโภค ควบคู่ไปกับการ เรียกร้องการปล่อยสินเชื่ออย่างรับผิดชอบ (responsible retail lending) จากผู้ให้บริการทางการเงิน โดยมี จุดมุ่งหมายเพื่อสร้างเสถียรภาพและความเชื่อมั่นแก่ระบบการเงิน ซึ่งเป็นส่วนหล่อเลี้ยงเศรษฐกิจของประเทศ ทั้งนี้หลักใหญ่ใจความต้องมุ่งรักษาความเป็นธรรมแก่ผู้รับบริการทางการเงินเป็นสาคัญ ในเวลาเดียวกัน เมื่อโลกการเงินเปิดเสรีมากขึ้น สถาบันการเงินอย่างธนาคารได้รับอนุญาตให้สามารถนาเสนอ ผลิตภัณฑ์อื่นๆ นอกเหนือจากเงินฝากและสินเชื่อ เช่น การประกันภัยและหลักทรัพย์ ทาให้เกิดคาถามถึง ความ เหมาะสมในการจัดโครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินในโลกยุคใหม่ และเกิดมุมมองว่า “นวัตกรรม ด้านการกากับดูแล” (regulatory innovations) นั้นเป็นสิ่งที่สาคัญไม่แพ้ “นวัตกรรมด้านผลิตภัณฑ์” (product innovations) ของสถาบันการเงินเอง ในการกระตุ้นให้สถาบั นการเงินขับเคลื่อนไปสู่การคุ้มครองและแสดง ความรับผิดชอบต่อลูกค้าที่แท้จริง “ความรับผิดชอบของธนาคารต่อลูกค้ารายย่อย” (responsible retail lending) โดยนิยามหมายถึงวิถีปฏิบัติ และจรรยาบรรณในการให้บริการที่สถาบันการเงินควรใช้เป็นมาตรฐานในการดาเนินการให้บริการทางการเงิน อย่างระมัดระวัง (care and diligence) และมีความรับผิดชอบ โดยการดาเนินการนั้นต้องคานึงถึงสิทธิของ ผู้รับบริการและผลดีผลเสียต่อเศรษฐกิจสังคมโดยรวม ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า “ความรับผิดชอบของธนาคารต่อลูกค้า รายย่อย” เป็นมิติหนึ่งของ “กลไกการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน” (financial consumer protection) โดย สถาบันการเงินสามารถเลือกที่จะออกแบบการให้บริการแก่ผู้รับบริการตามหลักการภายใต้องค์ประกอบของ แนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคทั้ง 3 องค์ประกอบ ดังแผนภาพด้านล่าง

1

แนวทางการให้บริการของธนาคารที่คานึงถึงความรับผิดชอบต่อลูกค้ารายย่อย

นอกจากสถาบันการเงินต้องปฏิบัติตามกฎหมายและกฎระเบียบในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้บริโภคแล้ว สถาบันการเงินสามารถนาแนวปฏิบัติที่เป็นบรรทัดฐานของอุตสาหกรรม (Industry codes of conduct) ใน การให้บริการแก่ผู้ใช้บริการทางการเงินมาร่วมเป็นแนวทางในการกาหนดวิธีปฏิบัติเพิ่มเติม กลไกและนวัตกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคในภาคการเงิน เปรียบเทียบไทยกับต่างประเทศ จากการทบทวนวรรณกรรม คณะวิจัยสรุปประเด็นการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินในต่างประเทศได้ดังตาราง ต่อไปนี้

2

วงจรชี วติ การบริการทางการเงิน (Life cycle of banking products and services) กฎเณฑ์การกากับดูแล 1. การเปิ ดเผยข้อมูลเมื่ อแรกทาสัญญา (Disclosure at opening account)

สหราช ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ อาณาจักร

เกาหลีใต้

ไทย

√

√

√

√

√

√

√

√

√ √

√ √ √

√

√

√

√

√

√

1.4ค่าธรรมเนี ยมและเบี้ยปรับ (Fee & Penalties)

√ √ √

√ (2) √

√ √ √

√ √ √

√ √

√

√ √

1.5 คาอธิ บายรู ปแบบการเปิ ดเผยข้อมูลมาตรฐาน (Prescribed standardized disclosure format)

√

√

√

√(4)

√

√

√

√

√

1.7 ภาษาที่ง่ายต่อการทาความเข้าใจข้อมูล (Plain language)

√ √

√ √

√ √

√ √

√

√ √

√ √

√

√ √

2. การป้ องกันการโฆษณาที่หลอกลวงและเกิ นความจริ ง (Deceptive advertising)

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√(7)

√(8)

8.การเปิ ดเผยข้อมูลเป็ นระยะ (Periodic disclosure)

√

√

√

√

√

√

√

√

8.1 ผลตอบแทน/ดอกเบี้ยจ่ายระหว่างช่วงเวลา (APR/yield during period)

√

√

√

√

√

√

√

√

8.2 รายละเอี ยดธุรกรรมที่เกิ ดขึ้ น (All transaction)

√

√

√

√

√

√

√

8.4 กาหนดวันชาระและค่าปรับหากผิดนัด (Due date and fee)

√ √

√ √

√ √

√ √

√ √

√ √

8.5 กาหนดให้มีการแจ้งการเปลี ยนแปลงเงื่อนไขจากสัญญาเป็ น ลายลักษณ์อกั ษร (Notify of changes in writing)

√

√

√

√

√

√

1.3 Annual Percentage Rate (APR)

1.6 สิ ทธิ และกระบวนการการขอความช่วยเหลื อจากสถาบัน การเงิน (Recourse and Process)

3.การป้ องกันการล่าเหยื่อสิ นเชื่ อ/การสร้ างหนี้ เกิ นตัว (Predatory lending/ Overindebtness) อาทิ การกาหนด ขีดจากัดของสัดส่ วนภาระหนี้ ต่อรายได้ (Debt Service Ratio:DSR) หรื อการกาหนดตราส่ วนการให้สินเชื่ อเพื่อ ซื้ อบ้านเทียบกับมูลค่าบ้าน (Loan to Value Ratio: LTV) 4. การกาหนดแนวทางเงื่ อนไขการขายพ่วงผลิ ตภัณฑ์ (Bundling and Tying) 5.การกาหนดแนวทางการป้ องกันการบิดเบือนข้อมูลใน การขายผลิ ตภัณฑ์ (Miss selling) 6.การประเมิ นคุณสมบัติและความเสี่ ยงผูใ้ ช้บริ การทาง การเงินอย่างเหมาะสม สุ ภาพและใช้ขอ้ มูลเท่าที่จาเป็ น ช่ วงการอนุมัติ (Approve period) (Inquiries into borrower's income and risk profile) 7. สิ ทธิ ในการยกเลิ กสัญญาโดยไม่ตอ้ งแจ้งเหตุผล (Cooling off period)

8.3 รายละเอี ยดยอดคงค้าง/คงเหลื อ/ยอดชาระขั้นต่า (Outstanding balance/minimum due)

หลังการทาสั ญญา (Post-approve 9.กาหนดแนวทางค่าธรรมเนี ยมการชาระหนี้ ก่อนกาหนด period) (Prepayment fee) 10. แนวทางการเก็บรักษาข้อมูลความเป็ นส่ วนตัวของ ผูใ้ ช้บริ การทางการเงิน (Customer privacy) 11.กาหนดแนวทางการติดตามการชาระเงินที่เหมาะสม (Abusive collection practices) 12.แนวทางการรับเรื่ องร้ องเรี ยนจากผูบริ โภค (Redress& process) 13. การจัดการที่เป็ นธรรมเมื่ อเกิ ดการผิดนัดชาระหนี้ หรื อกรณี เกิ ดเป็ นหนี้ เสี ย อาทิ ขั้นตอนการยึดทรัพย์ค้า ประกัน การติดต่อผูค้ ้าประกัน เป็ นต้น หมายเหตุ

มาเลเซีย

√

1.2 รายละเอี ยดและวิธีการคานวณผลตอบแทน/ดอกเบี้ยจ่าย (Computation Method)

√

ญีป่ ุ่ น

√

1.1 ข้อเสนอที่ผูกมัดกับผลิ ตภัณฑ์ อาทิ การประกันภัย (Required insurance)

ก่ อนการเข้ าทาสั ญญา (Pre-approve period)

สหรัฐอเมริ กา ฮ่ องกง (5)

√

√(6)

√

√

√

√ √ √

√

√

√

√

√

√

อยูภ่ ายใต้ กฎหมายอื่ น (1)

อยูภ่ ายใต้ กฎหมายอื่ น (2)

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√(9)

√

√

√

√

√

√

√

(1) The Federal Privacy Act 1988 อย่างไรก็ตามมีขอ้ ห้ามด้าน Referral calling หรื อการนาข้อมูลลูกค้าไปไปใช้ประโยชน์เชิ งพาณิ ชย์ (2) แนะนาให้เปิ ดเผย APR แต่ไม่ได้บงั คับตามกฎหมาย (3)Privacy Law 1993 (4) The Loan Estimate และ The Closing Disclosure Form (5) ฮ่องกงใช้ Code of Banking Practice ซึ่ งเป็ นแนวปฏิ บตั ิมาตรฐานอุตสาหกรรมจัดทาโดย The Hong Kong Association of Bank ผ่านควมเห็นชอบจากผูก้ ากับดูแล (6) เพื่อแก้ปัญหาหนี้ สิ นล้นพ้นตัวมีการแก้กฎหมาย The Money Lending Business Act 2006 โดยกาหนดยอดชาระหนี้ ของผูก้ ู้ไม่ควรเกิ น 1/3 ของรายได้ต่อปี (7) ในปี 2010 HKMA ได้ออกแนวปฏิ บตั ิเกี่ ยวกับสิ ทธิ การยกเลิ กสัญญาผูกพันการซื้ อผลิ ตภัณฑ์ทางการเงิน โดยมอบสิ ทธิ ดงั กล่าวแก่ผูใ้ ช้บริ การรายย่อยเฉพาะกลุ่ ม ได้แก่ ผูส้ ู งอายุ(65 ปี ขึ้ นไป) รวมทั้งผูท้ ี่ซ้ื อผลิ ตภัณฑ์ทางการเงินเป็ นครั้งแรก (8)Cooling-off system อยูภ่ ายใต้การดูแลขององค์กรคุ ม้ ครองผูบ้ ริ โภค (9) ปรากฎอยูใ่ นแนวนโยบาย เรื่ อง การนาเสนอข้อมูลเกี่ ยวกับผลิ ตภัณฑ์ทางการเงินของธนาคารพาณิ ชย์2013 และ แนวนโยบาย เรื่ อง การกากับดูแลการขายผลิ ตภัณฑ์ดา้ นหลักทรัพย์และ ประกันภัยผ่านธนาคารพาณิ ชย์

3

ในทางปฏิบัติ เมื่อเกิดข้อขัดแย้งขึ้นระหว่า งผู้รับบริการและสถาบันการเงิน สถาบันการเงินควรมีระบบรับเรื่อง ร้องเรียนที่มีประสิทธิภาพ สามารถส่งเรื่องต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้อย่างทันท่วงที เพราะนอกจากจะเป็นการ ให้บริการหลังการขายตามสมควรแก่ผู้ใช้บริการแล้วยังสามารถลดเรื่องร้องเรียนไปยังหน่วยงานกากับแล ะดูแล หรือลดข้อขัดแย้งที่เข้าสู่กระบวนการพิพาทในศาลอีกทางหนึ่ง สาหรับกรณีที่ต้นทุนการเยียวยามูลค่าไม่มากนัก ในหลายประเทศได้ตั้งสานักงานพิเศษขึ้นมาทาหน้าที่ไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางการเงิน (financial alternative dispute resolution) เพื่ อ ลดกระบวนการและต้ น ทุ น การน าข้ อ พิ พ าทสู่ ชั้ น ศาล (extra-judicial dispute resolution procedure) สาหรับองค์ประกอบสุดท้าย การส่งเสริมความรู้เรื่องทางการเงินแก่ผู้ใช้บริการถือเป็นวาระสาคัญในการสร้าง ความยั่งยืนทางการเงิน สถาบันการเงินสามารถมีส่วนร่วมสนับสนุนเนื่องจากมีทรัพยากรทั้งองค์ความรู้ สาย สัมพันธ์ และช่องทางในการติดต่อผู้ใช้บริการทางการเงินอย่างใกล้ชิด คณะวิจัยพบว่า ในแง่นวัตกรรมการกากับดูแล หลายประเทศอาทิ สหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย แคนาดา เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยม สหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐแอฟริกาใต้ ได้ปรับเปลี่ยนแนวทางโดยแยกหน่วยงานที่ดูแล ระเบียบมาตรฐานการดูแลตลาดการเงิน (market conduct) และการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (financial consumer protection) ออกจากหน่ ว ยงานก ากั บ ดู แ ลด้ า นเสถี ย รภาพและความมั่ น คง (prudential supervision) หรือการจัดโครงสร้ างองค์กรคุ้มครองผู้ บริโภคทางการเงินที่กากับดูแลเกณฑ์ด้านแนวปฏิบั ติ (dedicated market conduct agency model / twin peaks) มากขึ้น ข้อสรุปที่เกิดขึ้นในงานวิจัยหลายชิ้น ทั่วโลกต่างชี้ไปในทางเดียวกันว่า ไม่มีโครงสร้างใดที่ดีที่สุดที่สามารถตอบโจทย์กับทุกประเทศ หากแต่หน่วยงาน ที่รับผิดชอบดูแลด้านการคุ้มครองผู้บริ โภคของแต่ละประเทศต้องใส่ใจอย่างจริงจังในการกากับดูแลภาคการเงิน และทุ่มเททรัพยากรที่เหมาะสมเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย ทั้งนี้ การออกแบบด้านกฎเกณฑ์และกฎระเบียบในประเทศส่ ว นใหญ่มักเป็นไปในรูปแบบของการกาหนด มาตรฐานเฉพาะเรื่อง (specific issue) ซึ่งมักเน้นการแก้ไขและป้องกันปัญหาที่เคยเกิดขึ้น อาทิ แนวทางการ ขายผลิตภัณฑ์พ่วงสินเชื่อ แนวทางการรักษาข้อมูลและความเป็นส่วนตัวของลูกค้าสถาบันการเงิน โดยยังไม่ได้ พิจารณาในลักษณะองค์รวมในการกาหนดกฎระเบียบแบบเป็นวงจรของผลิตภัณฑ์ (Life - cycle process) อย่างไรก็ตามในปัจจุบันเริ่มมี หลายประเทศได้ออกคู่มือรวบรวมและวางแนวทางของกฎระเบียบในลักษณะ ดังกล่าว อาทิ ประเทศนิวซีแลนด์ได้จัดทาคู่มือ “แนวทางการให้กู้ยืมอย่างรับผิดชอบ” (Responsible Lending Code) เพื่อใช้เป็นแนวทางแก่ผู้ที่ปล่อยสินเชื่อทั้งที่อยู่ภายใต้การกากับของภาครัฐอย่างธนาคารพาณิ ชย์ และผู้ ปล่อยสินเชื่อเพื่อการพาณิชย์ทั่วไป การแจ้งเตือนและการสั่งปรับค่าเสียหายถือได้ว่าเป็นการแสดงบทลงโทษมาตรฐานที่ฝ่ายดูแลกากับเสถียรภาพ (prudential regulations) มักจะใช้เป็นบทลงโทษทั่วไปอยู่แล้ว อย่างไรก็ตาม จากประสบการณ์ที่เกิดขึ้นพบว่า 4

บทลงโทษที่ได้ผลชัดเจนคือ การออกประกาศต่อสาธารณะถึงพฤติกรรมการละเมิดของสถาบันการเงิน ซึ่งย่อม เกิดผลเสียแก่ภาพลักษณ์ของสถาบันการเงิน สามารถสร้างแรงจูงใจให้สถาบันการเงินต่างๆ แข่งขันกันแสดง “ความรับผิดชอบต่อผู้บริโภค” มากขึ้น แม้จ ะมีการเก็บ ข้อมูล และการรั บ ข้ อร้ อ งเรี ยนจากผู้ ใช้บริการทางการเงิน และน าไปสู่ การสื บค้นจนถึ ง ออก บทลงโทษแล้วก็ตาม แต่ประเด็นข้อร้องเรียนจากผู้บริโภครายบุคคลอาจไม่ได้รับการเยียวยาจากกระบวนการที่ดี เพียงพอ โดยจากการสารวจของธนาคารโลกในปี 2013 พบว่าเมื่อองค์กรที่ทาหน้าที่กากับดูแลคุ้มครองผู้บริโภค ทางการเงินที่เปิดรับเรื่องร้องเรียนโดยตรงจากผู้บริโภคทางการเงินกว่าร้อยละ 80 จะมีอานาจในการดาเนินการ เพียงการรั บเรื่ องร้ องเรี ยนและประมวลผลข้อมูลรวมทั้งการเผยแพร่ มีองค์กรทาหน้าที่กากับดูแลคุ้ม ครอง ผู้บริโภคทางการเงินเพียงไม่กี่ประเทศที่มีแนวทางในการช่วยแก้ไขปัญหาข้อพิพ าท รวมถึงตัดสินข้อพิพาทและ ข้อร้องเรียนรายกรณีให้แก่ผู้ใช้บริการทางการเงิน เหตุผลทางด้านต้นทุนนี้ถือเป็นข้อจากัดสาคัญในการเรียกร้องสิทธิของผู้ใช้บริการทางการเงินรายบุคคลที่โดย ส่วนใหญ่ไม่ได้มีมูลค่าความเสียหายสูงนัก หากกระบวนการเยียวยา (redress) โดยช่องทางปกติหรือช่องทางจาก สถาบันการเงินไม่เป็นที่พอใจก็ไม่ได้ต้องการที่จะเข้าสู่กระบวนการทางศาล ทาให้เกิดภาวะที่เรียกว่า “ช่องว่าง ทางการกากับ ดูแล” (regulatory gap) ขึ้น เมื่อปลายทางของกระบวนการยังให้ ความโอนเอียงแก่ส ถาบั น การเงิน เพื่อลดการนากระบวนการขึ้นสู่ชั้นศาลและลดภาวะช่องว่างทางการกากับดูแลลง หลายประเทศเริ่มนาระบบ การไกล่ เกลี่ ย ข้อพิพาททางเลื อกนอกชั้น ศาล (Alternative Dispute Resolution: ADR) เข้ามาใช้ในวงการ เจรจาข้อพิพาททางการเงิน ในกรณีที่คู่กรณีตกลงกันไม่ได้ และมูลค่าความเสียหายที่เรียกร้องไม่สูงจนเกินไป จากกรณีศึกษาเชิงเปรียบเทียบด้านกฎหมาย รวมถึงกฎระเบียบในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินของไทยเมื่อ เที ย บกั บ กลุ่ ม ประเทศกรณี ศึ ก ษา ประกอบกั บ กรณี ศึ ก ษาเรื่ อ งการขายพ่ ว งผลิ ต ภั ณ ฑ์ ท างการเงิ น ในไทย คณะผู้ วิจั ย พบว่า ถึงแม้กรณีของไทยจะยั งไม่ได้ใช้บทบัญญัติแห่งการคุ้มครองผู้ บริ โภคในลักษณะการออก กฎหมายเฉพาะที่เข้มข้น โดยมุ่งใช้ เกณฑ์การบริหารจัดการด้านการให้บริการกับลูกค้าอย่างเป็นธรรม (market conduct) ภายใต้อานาจของ ธปท. แต่ก็มีบริบทของการให้ความคุ้มครองผู้ใช้บริการและการควบคุมแนวปฏิบัติ ของสถาบันการเงินที่สถาบันการเงินค่อนข้างครบทั้งวงจรตลอดอายุสัญญา (end-to-end process) แม้จะยังมี ความแตกต่างในรายละเอียดอยู่บ้าง แต่ไม่ได้แตกต่างอย่างมีนัยสาคัญ อย่างไรก็ตาม บางประเทศที่ค่อนข้างใช้บทบัญญัติอย่างเข้มข้นจะปิดช่องทางจากการใช้วิจารณญาณในการ ตีความบทบัญญัติ โดยการให้แนวทางและตัวอย่างมาตรฐานการปฏิบัติอย่างชัดเจน นอกจากนี้สิ่งที่ยังไม่ปรากฎ 5

ในบทบัญญัติเกณฑ์การกากับดูแลของไทยคือ การกาหนดบทลงโทษสถาบันการเงินที่ละเมิดกฎระเบียบอย่าง ชัดเจน ซึ่งต่างจากประเทศที่ใช้กฎหมายอย่างเข้มข้นที่จะระบุโทษของการละเมิดลงในบทบัญญัติด้วย ความท้าทายในบริบทสากลด้านสนับสนุนการให้ความรู้เรื่องทางการเงิน วันนี้ความรู้เรื่องทางการเงินเป็นเรื่องใหญ่ที่รัฐบาลจานวนมากขึ้นเรื่อยๆ กาลังให้ความสาคัญ เนื่องจากระบบ สวัสดิการสังคมของรัฐกาลังเผชิญแรงตึงเครียดเป็นประวัติการณ์ จากภาระหนี้สาธารณะ การเปลี่ยนแปลง โครงสร้างประชากรไปสู่ สังคมผู้สูงอายุ และพัฒนาการใหม่ๆ ในตลาดการเงินซึ่งทาให้ผลิตภัณฑ์ซับซ้อนเข้าใจ ยากกว่าที่แล้วมาทุกสมัย ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า ปัจจุบันรัฐบาลหลายประเทศ อาทิ ออสเตรเลีย แคนาดา ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา และอังกฤษ มีโครงการให้ความรู้เรื่องทางการเงินระดับชาติ อย่างไรก็ตาม โครงการเหล่านี้จวบจนปัจจุบันยังไม่มีข้อพิสูจน์ทางวิชาการที่เพียงพอว่าช่วย “ปรับปรุงความอยู่ดี มีสุขทางการเงิน” ได้อย่างมีประสิทธิผล ถึงแม้โดยหลักการจะเป็นวาระสาคัญ และนักวิจัยด้านนี้หลายคนก็ส่ง เสียงเตือนให้ระวัง “ลักษณะทางการเมือง” ของโครงการให้ความรู้เรื่องทางการเงินหลายโครงการ ซึ่งมองว่ามี ความเสี่ยงที่จะถูกใช้เป็นเครื่องมือสร้างความชอบธรรมให้กับการถ่ายโอนความรับผิดชอบของรัฐหรือเอกชน มา ให้ปัจเจกแบกรับมากขึ้น (เช่น เงินออมหลังเกษียณ ค่ารักษาพยาบาล ค่าเล่าเรียน ฯลฯ) และดังนั้นจึงเรียกร้อง ว่าโครงการทานองนี้ควรถูกยกเครื่องเสียใหม่และตีกรอบขอบเขตให้ชัดเจน ไม่อย่างนั้นโครงการเหล่านี้อาจสุ่ม เสี่ยงจะทาให้คนมองว่าความล้มเหลวทางการเงินเป็นปัญหาส่วนตัวของเขาคนเดียว (ที่ตัวเอง “โง่” หรือ “ไม่รู้ เรื่ อง” เอง) และเข้าใจผิ ดว่าความเสี่ ย งทางการเงินไม่เกี่ยวอะไรกับการเมือง และสถาบันการเงินก็ไม่ต้อง รับผิดชอบ (ตามหลักการและกฎระเบียบที่กล่าวถึงข้างต้น เช่น เปิดเผยเงื่อนไขอย่างโปร่งใสชัดเจน ไม่บังคับขาย พ่วงประกันกับผลิตภัณฑ์สินเชื่อ ฯลฯ) อะไรเลย เพราะผู้บริโภคมี “หน้าที่” ฝ่ายเดียวที่จะต้องมีความรู้ความ เข้าใจทางการเงิน ความท้าทายที่สาคัญอีกประการในการออกแบบโครงการให้ความรู้เรื่องทางการเงิน นอกบริบทการให้บริการ ของสถาบันการเงิน คือ การออกแบบเนื้อหาและรูปแบบการเรียนการสอนที่มีประสิทธิผล งานวิจัยปี 2010 ของ Drexler, Fischer และ Schoar ซึ่งได้รับทุนสนับสนุนจาก International Finance Corporation (IFC) โดยใช้ ระเบียบวิธีวิจัยเชิงทดลอง พบความแตกต่างอย่างมีนัยสาคัญระหว่างโครงการอบรมทักษะทางการเงินที่เน้น แนวคิดและทฤษฎี เทียบกับโครงการที่เน้น ‘กฎจาง่าย’ (rules of thumb) ที่นาไปใช้ได้จริง ผลการทดลองสรุป ได้ว่า ลูกค้ากลุ่มกฎจาง่ายใช้ ทักษะใหม่ที่พวกเขาได้เรียนรู้ได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่าลูกค้าในกลุ่มที่เรียนรู้ตาม หลักสูตรบัญชีทั่วไปมาก กลุ่มกฎจาง่ายออมเงินได้ดีกว่า แยกเงินสดของตัวเองออกจากของธุรกิจตัวเองได้ดีกว่า และคานวณรายได้ได้ดีกว่า

6

กล่าวโดยสรุป การสนับสนุนและส่งเสริมความรู้เรื่อ งทางการเงิน ซึ่งเป็นหนึ่งในองค์ประกอบสาคัญด้านการ คุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน มีความท้าทายอยู่ 3 ประการสาคัญ ได้แก่ (1) การเร่ งผลั ก ดัน และยกระดับ การส่ ง เสริม การให้ ความรู้เรื่ อ งทางการเงิน แก่ป ระชาชนเป็ น กลยุ ท ธ์ ระดับประเทศ ซึ่งในขั้นนี้ในหลายประเทศได้ดาเนินการผลักดัน แผนออกมาอย่างเป็นรูปธรรม โดย จะต้องออกแบบวิธีการวัดผลลัพธ์ของโครงการ (เช่น ผู้เข้าร่วมโครงการมีความรู้เรื่องทางการเงินมากขึ้น จริงหรือไม่ สามารถจัดการเงินได้ดีขึ้นมากน้อยเพียงใด) และวัดผลอย่างต่อเนื่อง (2) การมุ่งสร้างความร่วมมือระหว่างพันธมิตร ทั้งจากภาครัฐและภาคเอกชน รวมถึงการจัดสรรทรัพยากร ให้เพียงพอและเหมาะสมต่อการดาเนินการตามแผนกลยุทธ์ (3) การจัดการแผนการส่งเสริมความรู้เรื่องทางการเงิน ทั้งด้านเนื้อหาและสื่อที่เข้าถึงและเหมาะสมกับ พฤติกรรม พื้นเพ และความต้องการของประชาชนแต่ละกลุ่ม (เช่น ไม่ใช่เน้นสอนทักษะการลงทุน ใน ตลาดหลักทรัพย์ ให้กับประชาชนที่ไม่มีเงินออมมากพอจะลงทุนในตลาดหลักทรัพย์) และ ‘เป็นกลาง’ (เช่น ไม่มีเนื้อหาที่โฆษณาให้ผู้เข้าร่วมโครงการใช้ผลิตภัณฑ์ทางการเงินของสถาบันใดสถาบันหนึ่งเป็น การเฉพาะ) งานวิจัยเชิงคุณภาพในโครงการวิจัย ADB พบว่า คนไทยจานวนมากทาบัญชีเป็น แต่พวกเขาหยุดทาต่อหลังจาก ทาไปแค่ 1-2 เดือน เหตุผลอันดับหนึ่งที่คนเลิกทาคือ รู้สึก “เครียด” ที่เห็นรายจ่ายยาวเหยียดกว่ารายได้ ข้อ ค้นพบนี้ชี้ว่า การสร้างแรงจูงใจให้คน “หายเครียด” เวลาบันทึกรายรับรายจ่ายเป็นสิ่งที่จาเป็น ไม่ใช่ทาแค่แจก เครื่องมือ เช่น บัญชีครัวเรือน แล้วคิดเอาเองว่าผู้รับจะทาบัญชีอย่างต่อเนื่อง พูดอีกอย่างคือ เครื่องมือให้ความรู้เรื่ องทางการเงินนั้นจะต้องมีการ ‘ฝัง’ คาแนะนาที่สร้างสรรค์ แสดงผล (feedback) อย่างต่อเนื่อง เพื่อสร้างแรงจูงใจให้คนใช้เครื่องมือจริงๆ เพราะโดยนิยามแล้ว “ความรู้เรื่องทาง การเงิน” (financial literacy) ต้องแสดงให้เห็นผ่านการใช้ “ทักษะทางการเงิน” (financial capabilities) ไม่ใช่ ว่า “ได้รับการศึกษา” (financial education) อย่างเดียว แต่ไม่นาความรู้ไปใช้ในชีวิตจริง นอกเหนือจากข้อค้นพบข้างต้น และนัยต่อวิธีการให้ความรู้ เรื่องทางการเงินแล้ว ยังมีประเด็นอื่นที่เกี่ยวข้องกับ โอกาสการเพิ่มระดับ ความรู้ เรื่ องทางการเงินในไทย เช่น งานวิจัยพบว่าคนไทยโดยรวมใช้เทคโนโลยีอย่าง แพร่หลาย และมีความคุ้นเคยเป็นอย่างดีกับผู้ให้บริการทางการเงิน เช่น คนไทยกว่าร้อยละ 88 มีโทรศัพท์มือถือ (แม้แต่กลุ่มผู้มีรายได้น้อยที่มีรายได้ไม่ถึง 3,000 บาทต่อเดือน ร้อยละ 83 ก็มีมือถือ) คนไทยกว่าร้อยละ 75 มี บัญชีเงินฝาก และร้อยละ 79 บอกว่า “ไว้ใจเก็บเงินไว้ที่ธนาคาร” แต่ปัจจุบันมีเพียงร้อยละ 1 ที่ใช้บริการ ธนาคารผ่านมือถือ นอกจากนี้ ก็ยั งมีความเข้าใจผิ ดค่อนข้างมาก เช่น คนไทยจานวนไม่น้อยสั บสนระหว่ าง “ประกัน ” ของเอกชน กับ “สวัส ดิการ” ของภาครัฐ และไม่เข้าใจความหมายของ “เงินเฟ้อ ” และ “เบี้ย ประกัน” 7

โครงการสร้างเสริม “ความรู้เรื่องทางการเงิน” ใดๆ ก็ตาม โดยเฉพาะที่ดาเนินการโดยสถาบันการเงิน จึงสมควร ที่จะ “ตอบโจทย์” ข้างต้นของคนไทย บูรณาการการให้ความรู้ลงไปในผลิตภัณฑ์ทางการเงิน ควบคู่ไปกับการ ยกระดับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน เพื่ออานวยให้สถาบันการเงินแสดง “ความรับผิดชอบ” ต่อผู้บริโภค อย่างเหมาะสมและสอดคล้องกับความท้าทายต่างๆ ที่ประชาชนคนไทยกาลังเผชิญหน้า ในยุคหลังวิกฤตการเงิน โลก นวัตกรรมผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่รับผิดชอบ: กรณีศึกษา จากการทบทวนวรรณกรรม คณะวิจั ย น าเสนอกรณี ศึ กษา 9 กรณี ของนวัตกรรมผลิ ตภัณ ฑ์ ทางการเงิ น ที่ สอดคล้องกับการแสดงความรับผิดชอบต่อผู้บริโภครายย่อย และให้ความสาคัญกับการให้ความรู้ทางการเงิน โดย สรุปเป็นตารางได้ดังต่อไปนี้ ผลิตภัณฑ์ Simple

สถาบันการเงิน Simple

Metromile

Metromile

Clever Kash สื่อการสอน

ธนาคาร ASB FINO Tech

ประเทศ ประเภท สหรัฐอเมริกา บัญชีออมทรัพย์

จุดเด่น • ไม่คิดค่าธรรมเนียมใดๆ • ซอฟต์แวร์การเงินส่วนบุคคล ฟังก์ชัน “Safe-to-Spend” แสดงผลการคานวณยอดเงิน ในบัญชีที่“ปลอดภัย” ที่จะใช้ จ่าย สหรัฐอเมริกา ประกันแบบจ่ายตาม • ลดเบี้ยประกัน ระยะทาง (pay per • สื่อสารความรู้ที่เป็นประโยชน์ mile) แก่ตัวคนขับแบบส่วนตัว (personalized) นิวซีแลนด์ กระปุกออมสินดิจิทัล • สร้างแรงจูงใจให้เด็กยุค ดิจิทัลออมเงิน อินเดีย การให้ความรู้ทางการ • ใช้สื่อการสอนเข้าใจง่าย เงิน ณ จุดขาย อย่างเช่นโปสเตอร์และสมุด ผลิตภัณฑ์ทาง ดีด เวลาที่นายหน้าเดินสาย การเงิน ขายบริการของบริษัท

8

ผลิตภัณฑ์ Makutano Junction

สถาบันการเงิน ประเทศ Mediae เคนยา (บริษัทผู้ผลิตสื่อ)

ประเภท รายการซิทคอมที่ สอดแทรกความรู้ ทางการเงิน

จุดเด่น • หลังจากผ่านไปสองซีซั่น ผู้ชม 70% ของ กลุ่มเป้าหมาย 9 ล้านคน บอกว่าไปใช้บริการของ สถาบันการเงินในระบบ สูงขึ้นจากเดิม 10% YNAB YNAB สหรัฐอเมริกา แอปพลิเคชันจัดการ • ช่วยประหยัดเงินเฉลี่ย 200 การเงินส่วนบุคคล เหรียญสหรัฐ (ประมาณเจ็ด พันบาท) ให้กับผู้ใช้แต่ละราย ในเดือนแรก และกว่า 3,000 เหรียญสหรัฐ (กว่าหนึ่งแสน บาท) เมื่อผ่านไป 9 เดือน Tips AI Sberbank รัสเซีย ปัญญาประดิษฐ์ (AI) • ใช้ machine learning ใน ช่วยจัดการการเงิน การยกระดับคาแนะนา ส่วนบุคคล สาหรับบริการธนาคาร ออนไลน์ Augmented DenizBank ตุรกี แอปพลิเคชันฟรี • ฟรีสาหรับทุกคน ไม่ต้องเป็น Agricultural สาหรับเกษตรกร ลูกค้าธนาคาร Banking • แพลตฟอร์มการให้เช่า Application อุปกรณ์การเกษตร • ให้ข้อมูลและคาแนะนา ส่วนตัวโดยผู้เชี่ยวชาญ โครงการให้ เงินติดล้อ (CGF) ไทย โครงการให้ความรู้ • ผนวกการให้ความรู้ทางการ ความรู้ ทางการเงิน เงินเข้าไปในขั้นตอนการขาย ทางการเงิน ผลิตภัณฑ์ทางการเงิน แก่พ่อค้า แม่ค้า

9

1. บทนา วิกฤตการเงินที่เกิดขึ้นในปี 2008 ในสหรัฐอเมริกาและยุโรป นอกจากจะสร้างความเสียหายให้แก่ระบบเศรษฐกิจ ของประเทศมหาอานาจทางเศรษฐกิจในระดับมหภาคแล้ว ยังสร้างความสูญเสียในระดับครัวเรือนเป็นวงกว้าง เฉพาะในประเทศสหรัฐอเมริกามีการประเมินกันว่าครัวเรือน 1 ใน 54 ต้องสูญเสียบ้านเพราะขาดความสามารถ ในการผ่อนชาระต่อไปได้ ผู้สูงอายุและแรงงานวัยเกษียณต่างก็สูญเสียเงินบานาญไปกับการลงทุนในผลิตภัณฑ์ ทางการเงินที่มีความเสี่ยงสูง ทั้งที่ตนเองไม่มีความรู้เกี่ยวกับผลิตภัณฑ์นั้นๆ เลย วิ ก ฤตที่ เ กิ ด ขึ้ น เป็ น ภาพสะท้ อ นความอ่ อ นแอเชิ ง โครงสร้ า งของระบบการเงิ น ทั้ ง ในระดั บ สถาบั น ที่ ข าด ประสิทธิภาพในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน และความอ่อนแอของภาคครัวเรือนที่ขาดทักษะทางการเงินที่ เพียงพอ ความอ่อนแอดังกล่าวทาให้เกิดโอกาสในการเอารัดเอาเปรียบผู้ใช้บริการทางการเงินของบรรดาสถาบัน การเงินหลายแห่ง ในยุคที่เร่งรีบทายอดและทากาไรเพื่อเอาใจกลุ่มผู้ถือหุ้น ผู้บริหารสถาบันการเงิน เหล่านี้ต่าง กาหนดนโยบายเพื่อเร่งเป้าทางธุรกิจให้ได้ผลกาไรและโบนัสตอบแทนสูงๆ พนักงานของสถาบันการเงินต่างก็พา กันปล่อยสินเชื่อและนาเสนอผลิตภัณฑ์ทางการเงินโดยไม่ได้พิจารณาคุณสมบัติด้านความเสี่ยง อีกทั้งเงื่อนไข ต่างๆ ค่าธรรมเนียมและดอกเบี้ยก็ไม่เป็นธรรมต่อผู้ใช้บริการ หลังจากวิกฤติการณ์ซั บไพร์ม ได้มีความพยายามเรียกร้องให้ปรับโครงสร้างภาคการเงิน ขนานใหญ่ รัฐบาลและ องค์ ก รระหว่ า งประเทศต่ า งเร่ ง ให้ มี ก ารพิ จ ารณาแนวทางการคุ้ ม ครองผู้ บ ริ โ ภคทางการเงิ น (financial consumer protection) ควบคู่ กั บ การส่ ง เสริ ม ทั ก ษะทางด้ า นการเงิ น (financial literacy) ของประชาชน เพื่อสร้างความเชื่อมั่นต่อระบบการเงินของประเทศ นอกจากนี้ ยังมีข้อเรียกร้องด้าน “ความรับผิดชอบของ ธนาคารต่อลูกค้ารายย่อย” (responsible retail lending) จากสถาบันผู้ให้บริการทางการเงินในการให้บริการ สินเชื่อที่เป็นธรรมแก่ผู้ใช้บริการ งานวิจัยชิ้นนี้มุ่งศึกษาวรรณกรรมปริทัศน์และข้อมูลในบริบทด้าน “นวัตกรรมการกากับดูแล” ด้านการคุ้มครอง ผู้บริโภคทางการเงินที่เกิดขึ้นในหลายประเทศทั่วโลก ทั้งการปรับเปลี่ยนเชิงสถาบัน กฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง โดย เปรียบเทียบกับบริบทของประเทศไทย รวมถึงการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้เล่นในอุตสาหกรรมการเงินที่ พยายามปรับเปลี่ยนตัวเองเพื่อดาเนินการปล่อยสินเชื่อรายย่อยอย่างรับผิดชอบ โดยยกตัวอย่า งกรณีศึกษา “นวัตกรรมด้านผลิตภัณฑ์ ” ที่น่าสนใจและแสดงความรับผิดชอบต่อลู กค้ารายย่อย ทั้งจากในประเทศและ ต่างประเทศ

10

2. “กลไกการคุ้มครองและความรับผิดชอบของธนาคารต่อลูกค้ารายย่อย”: ความหมายและความสาคัญ 2.1 ความหมายและความสาคัญ จากการประเมินของธนาคารโลก (The World Bank) พบว่าในปัจจุบันมีประชาชนกว่า 2 พันล้านคนทั่วโลกที่ เข้าถึงบริการทางการเงิน ไม่ว่าจะเป็นด้านเงินออม ด้านสินเชื่อ หรือผลิตภัณฑ์อื่น และทุกปีตั้งแต่ เกิดวิกฤต การเงินปี 2007-2009 เป็นต้นมา มีประชากรกว่าปีละ 150 ล้านคนที่เริ่มใช้บริการทางการเงินกับสถาบันการเงิน ส่วนใหญ่เป็นประชากรที่อยู่ในประเทศกาลังพัฒนา ซึ่งประชาชนยังขาดทักษะพื้นฐานความรู้ความเข้าใจทางด้าน การเงินในระดับที่เหมาะสม อีกทั้งภาครัฐเองก็ยังขาดการกากับดูแลที่ได้มาตรฐาน โดยเฉพาะในประเทศที่เข้าสู่ ระยะเปลี่ยนผ่านจากระบบการกากับดูแลโดยส่วนกลาง (central planning) มาเป็นระบบที่กากับดูแลภายใต้ การแข่งขันอย่างเสรีของตลาด (market economies) ซึ่งตลาดการเงินถือเป็นตลาดที่มีความสาคัญอย่างยิ่งยวด ต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ ทั้งในแง่ของการเสริมสร้างการเติบโต และในแง่ของการรักษาเสถียรภาพแก่ ประเทศ ดังนั้น การดูแลและสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ผู้บริโภคในตลาดการเงินจึงเป็นเรื่องที่ละเลยมิได้ 2.1.1 ปัญหาการเอารัดเอาเปรียบผู้บริโภคในภาคการเงิน การเอารัดเอาเปรียบผู้บริโภคทางการเงินที่เกิดขึ้นหลายต่อหลายครั้ง นับตั้งแต่โครงสร้างตลาดการเงินที่เปลี่ยน ผ่านจากระบบการกากั บดูแลโดยส่วนกลาง (central planning) มาเป็นระบบที่กากับดูแลภายใต้การแข่งขัน อย่างเสรีของตลาด (market economies) โดยผู้ให้บริการ (ในที่นี้หมายถึง “สถาบันการเงิน”) สามารถนาเสนอ ผลิตภัณฑ์และบริการที่มีระดับของความซับซ้อนมากยิ่งขึ้นเรื่อยๆ แม้การที่ผู้ให้บริการสามารถนาเสนอผลิตภัณฑ์ และบริการทางการเงินมากมาย (financial product arrays) ที่หลากหลายยิ่งขึ้น เพื่อตอบสนองกับความเสี่ยงที่ ผู้ บ ริ โ ภคแต่ ล ะรายสามารถยอมรั บ ได้ (risk profile) ในแง่ ห นึ่ ง การมี ผ ลิ ต ภั ณ ฑ์ ที่ ห ลากหลายก็ จ ะช่ ว ยเพิ่ ม ทางเลือกผู้บริโภครายบุคคลได้เพิ่มมากขึ้น อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ตามมาคือความซับซ้อนของผลิตภัณฑ์ทางการเงิน ที่เพิ่มขึ้น อันย่อมนามาซึ่งอีกด้านหนึ่งของความเสี่ยง ทั้งต่อตัวผู้บริโภคและตลาดการเงินในภาพรวม โดยเฉพาะ ในประเทศที่ความรู้ทางด้านการเงิน (financial literacy) ยังไม่อยู่ในระดับที่ดีพอจนทาให้เกิดช่องว่างของข้อมูล สารสนเทศที่ไม่เท่าเทียมกัน (information asymmetries) ระหว่างผู้ให้และผู้รับบริการทางการเงิน อันนามาซึ่ง ปัญหา “การเบี่ยงเบนด้านพฤติกรรม” (behavioral biases) ทั้งของผู้ให้และผู้รับบริการทางการเงิน กล่าวโดยสังเขป ฝั่งผู้ให้บริการทางการเงินหรือสถาบันการเงินต่างๆ ถือว่าเป็นผู้มีอานาจเชิงสารสนเทศเหนือกว่า ฝั่งผู้รับบริการ หากคานึงถึงเป้ าหมายเชิงธุรกิจในการทากาไรแล้ว ก็มักจะมีแนวโน้มในการส่ อพฤติก รรมที่ ต้องการทายอด โดยอาจบิ ดเบื อนเนื้อหาข้อมูล ให้ ส ารสนเทศที่ไม่ครบถ้ว น (misselling) ขาดการประเมิน ความเสี่ยง และมิได้คานึงถึงประโยชน์ อันสูงสุดของผู้รับบริการ โดยพฤติกรรมเช่นนี้มีนิยามสากลที่เรีย กว่า 11

“การล่าเหยื่อทางการเงิน” (predatory lending) ส่วนในฝั่งผู้รับบริการเอง เมื่อสารสนเทศของผลิตภัณฑ์และ บริการมีความซับซ้อนมากและยากต่อการเข้าใจ ก็มักจะละเลยการพิ จารณาในสาระสาคัญของผลิตภัณฑ์และ บริการ ดังนั้น โอกาสแห่งความโน้มเอียงที่สถาบันการเงินจะดาเนินธุรกรรมเอารัดเอาเปรียบผู้บริโภคจึงเกิดขึ้นได้ ง่าย ตารางที่ 1 รวบรวมกรณีตัวอย่างความเสียหายที่เกิดขึ้นแก่ผู้บริโภคทางการเงิน ประเทศ ช่วง 1980- สหราช 1990s อาณาจักร

ช่วง 1990- สหราช 2000s อาณาจักร

เหตุการณ์ การจงใจบิดเบือนข้อมูลการขาย (misselling) กรณี ประกันออมทรัพย์เพื่ออสังหาริมทรัพย์ (Endowment mortgage) โดยให้ผู้บริโภคจ่ายเงินแบบสะสมทรัพย์ราย เดือน อ้างว่าเมื่อครบกาหนดระยะเวลาจะสามารถไถ่ ถอนเงินจานวนมากที่เพียงพอต่อการจ่ายเงินต้นเป็นค่า อสังหาริมทรัพย์ ทั้งนี้ ในการขายพนักงานจะรับประกัน ผลตอบแทนที่ร้อยละ 7-10 ต่อปี (ทั้งที่เป็นการลงทุนที่ ผู้ให้บริการไม่อาจรับประกันผลตอบแทนได้) โดยไม่มี การแจ้งเตือนด้านความเสี่ยงแก่ผู้บริโภค ทาให้ผู้บริโภค ที่ต้องการซื้ออสังหาริมทรัพย์ส่วนหนึ่งหันมาทาประกัน ออมทรัพย์ประเภทนี้แทนการผ่อนจ่ายอสังหาริมทรัพย์ รายเดือน การจงใจบิดเบือนข้อมูลการขาย (misselling) กรณีขาย ประกันชีวิตพ่วงสินเชื่อ (Payment Protection Insurance; PPI) เกิดจากแรงจูงใจด้านค่าพรีเมียม ประกันที่สูงกว่าร้อยละ 15 ซึ่งสูงเกินกว่าความเป็นจริง (inflated premium) ทาให้สถาบันการเงินต่างๆ หันมา ขายประกันชีวิตและการว่างงานครอบคลุมวงเงินการขอ สินเชื่อ (cross selling products) โดยการบิดเบือน ข้อมูลการขายว่าจาเป็นต่อการขอสินเชื่อ นอกจากนี้ยัง ยัดเยียดประกันประเภทนี้ให้แก่กลุ่มผู้ขอสินเชื่อที่ไม่มี ความจาเป็นต้องซื้อประกันการว่างงาน อาทิ ผู้ประกอบ ธุรกิจส่วนตัว

ความเสียหาย - 6 ล้านครัวเรือน - ส่วนความเสียหาย ที่เป็นตัวเงินยังไม่ สามารถประเมินได้ - สถาบันการเงิน โดนสั่งปรับและจ่าย ค่าเสียหายแก่ ผู้บริโภคกว่า 2.7 พันล้านปอนด์ (1.2 แสนล้านบาท)

- 3 ล้านผู้บริโภค ทางการเงินได้รับ ผลกระทบ - สถาบันการเงิน ต้องตั้งสารองเพื่อ ชดใช้กว่า 8 พันล้านปอนด์ (ประมาณ 3.5 แสน ล้านบาท) โดย สถาบันการเงิน หลายแห่งยังคงต้อง ทยอยตั้งสารองมา จนถึงปัจจุบัน 12

ประเทศ เหตุการณ์ ช่วง 1990- สหรัฐอเมริกา กรณีการปล่อยสินเชื่ออย่างไม่รับผิดชอบก่อนวิกฤตซับ 2000s ไพร์ม เมื่อธนาคารหละหลวมในการปล่อยสินเชื่อ โดยเฉพาะสินเชื่อที่อยู่อาศัยแก่ผู้ขอสินเชื่อที่แทบไม่มี ความสามารถในการผ่อนชาระเงินต้น โดยให้ผ่อนชาระ เฉพาะดอกเบี้ย และนาเงินจากการรีไฟแนนซ์เมื่อราคาที่ อยู่อาศัยเพิ่มขึ้นมาชาระหนี้ แทนที่จะพิจารณา ความสามารถในการหารายได้ ซึ่งถือว่าผิดหลักการ พิจารณาความเสี่ยง ส่งผลให้ภาคครัวเรือนเกิดสภาวะ หนี้สินล้นพ้นตัว (overindebtness) เป็นความเสี่ยงต่อ ระบบเศรษฐกิจมหภาค ช่วง 2000s ฮ่องกงและ การเปิดเผยข้อมูลไม่ถูกต้องเพื่อประโยชน์ทางธุรกิจและ สิงคโปร์ บิดเบือนข้อมูลการขาย ในกรณีการขายมินิบอนด์ (minibond) สาหรับการลงทุนแก่ประชาชนเป็นการ ทั่วไป โดยไม่ได้ให้รายละเอียดด้านผลิตภัณฑ์และ ความเสี่ยง โดยมินิบอนด์เป็นผลิตภัณฑ์ตราสารอนุพันธ์ ที่อ้างอิงผลตอบแทนกับหลักทรัพย์ และตราสารที่ออก โดยบริษัทเลห์แมน บาร์เธอร์ส ซึ่งภายหลังประสบ ปัญหาล้มละลาย ทาให้นักลงทุนสูญเสียเงินลงทุนเกือบ ทั้งหมด ส่งผลให้เกิดการประท้วงต่อคณะกรรมการทาง การเงิน จนคณะกรรมการทางการเงินแห่งฮ่องกง (Hong Kong Monetary Authority) ดาเนินการสั่งให้สถาบัน การเงินที่ขายมินิบอนด์ต้องคืนเงินลงทุนแก่ประชาชน ช่วง 2011- สหรัฐอเมริกา การใช้ข้อมูลของลูกค้าเพื่อประโยชน์ในการบิดเบือน 2016 สร้างยอดขายทางธุรกิจ ในกรณีของธนาคาร เวลส์ ฟาร์ โก ธนาคารชื่อดังของสหรัฐอเมริกามีการปลอมแปลง การเปิดบัญชีใหม่ โดยอาศัยข้อมูลของผู้ใช้บริการเดิมที่มี อยู่ในฐานข้อมูลกว่า 2 ล้านบัญชีตั้งแต่ปี 2011 เพื่อสร้าง ยอดบัญชีเทียมกระตุ้นยอดตามเป้าหมายที่ฝ่ายบริหาร ตั้งเป้ากดดันพนักงานสาขา โดยจากการตรวจสอบพบว่า มีพนักงานกว่า 5,300 คนจากสาขาธนาคารกว่า 400 สาขาที่เกี่ยวข้อง ที่มา: รวบรวมข้อมูลโดยคณะวิจัย

ความเสียหาย - ประเมินว่า 1 ใน 54 ครัวเรือนของ สหรัฐอเมริกาต้อง สูญเสียที่อยู่อาศัย

- เฉพาะที่ฮ่องกงมี นักลงทุนกว่า 40,000 รายที่ สูญเสียเงินลงทุนซึ่ง หลายรายนาเงิน เกษียณมาลงทุน เพราะถูกทาให้ เข้าใจผิดว่าเป็นการ ลงทุนในพันธบัตร - ประมาณมูลค่า ความเสียหาย 9 หมื่นล้านบาท แม้ไม่มีผู้ใช้บริการ ได้รับความเสียหาย แต่การใช้ข้อมูล ส่วนตัวของ ผู้ใช้บริการธนาคาร ในการเปิดบัญชี เทียมถือเป็นการ ละเมิดสิทธิส่วน บุคคล 13

จากเหตุการณ์การละเมิดสิทธิผู้ใช้บริการทางการเงินที่ผ่านมาทาให้สามารถรวบรวมและจาแนกประเภทของ ปัญหาที่เกิดขึ้นจริง ทั้งในประเทศไทยและต่างประเทศได้ ดังนี้ ตารางที่ 2 จาแนกประเภทและประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นจริงในการรับบริการทางการเงิน ประเภทของปัญหา

ประเด็นปัญหาที่พบ ปัญหาที่พบเจอทั่วไป (cross-cutting issues) ความโปร่งใสของการนาเสนอ • การโฆษณาเกินจริง สินค้า: ผู้รับบริการไม่เข้าใจ • ปัญหาจากสื่อโฆษณาที่บรรจุข้อความมากเกินไปจนสร้าง ผลิตภัณฑ์ ไม่ทราบค่าใช้จ่าย ความสับสน ทั้งหมด (product transparency) • เงื่อนไขผลิตภัณฑ์ที่ซับซ้อน • พนักงาน ณ จุดขายที่ขาดความรู้ความเข้าใจที่ดี ค่าใช้จ่ายสูง (overcharging)

• การคิดค่าใช้จ่ายเกินกว่าที่ระบุไว้ • การคิดค่าใช้จ่ายแอบแฝง

วิธีปฏิบัติในการขายสินค้าและ บริการ (sales practices)

• การบิดเบือนข้อมูลการขายเพื่อสร้างยอดขาย (misselling) อาทิ การขายประกันพ่วงสินเชื่อ การอ้างอิงผลตอบแทนจาก การลงทุนที่เกินจริง • พฤติกรรมการขายที่ก้าวร้าวและลุกล้าความเป็นส่วนตัว ผู้บริโภค เช่น การติดต่อในยามวิกาล • ผู้ใช้บริการไม่ได้รับข้อมูลสาระสาคัญหลังการทาสัญญา • ผู้ใช้บริการไม่ทราบการเปลี่ยนแปลงของสาระสาคัญใน สัญญาเมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลง • ข้อมูลส่วนตัวของผู้ใช้บริการถูกใช้เพื่อการพาณิชย์โดยไม่ได้ รับความยินยอม

การไม่ได้รับข่าวสารที่เพียงพอหลัง การขาย (Inadequate information after contract) ความเป็นส่วนตัว ความปลอดภัย ของข้อมูล และการอนุญาตให้ เปิดเผยข้อมูลผู้รับบริการแก่บุคคล หน่วยงานอื่น (privacy, security, permission to share with third parties) กระบวนการรับเรื่องร้องเรียนจาก ผู้ใช้บริการ (recourse)

• ผู้ใช้บริการไม่ตระหนักถึงสิทธิของตน ไม่ได้ร้องเรียนหากเกิด การเอารัดเอาเปรียบ นอกจากนี้ยังไม่ทราบว่าต้องร้องเรียนที่ ใดจึงจะสามารถแก้ไขปัญหาได้ 14

ประเภทของปัญหา

ประเด็นปัญหาที่พบ • สถาบันการเงินไม่มีกระบวนการรับเรื่องร้องเรียนและการ เยียวยาที่ดีพอ • ขาดองค์ประกอบเชิงสถาบันที่มีประสิทธิภาพในการไกล่ เกลี่ยในกรณีคู่ขัดแย้งไม่สามารถทาความตกลงกันได้ทาให้ โดยมากผู้ใช้บริการจะเสียเปรียบในการเรียกร้องการเยียวยา ปัญหาเฉพาะเรื่องของผลิตภัณฑ์/บริการทางการเงิน (product specific concerns) เงินฝาก, หลักทรัพย์ (Deposit • เงินออมของผู้ฝากเงินมักไม่ได้รับผลตอบแทนเต็มเม็ดเต็ม products/Securities) หน่วย เนื่องจากค่าธรรมเนียมแอบแฝง (hidden fee) อาทิ ค่ารักษาบัญชีกรณีเงินฝากต่ากว่ายอดที่กาหนดไว้ • เงินฝากในบัญชีถูกโยกย้ายหรือเกิดการสูญหายจากความไม่ ซื่อสัตย์ของพนักงานผู้รับผิดชอบ • ผู้ฝากเงินโดนชักชวนจากพนักงานที่ถูกตั้งเป้าให้ทายอดขาย ผลิตภัณฑ์การลงทุนอื่นๆ ที่ไม่เหมาะกับผู้ฝากเงิน1 สินเชื่อ (credit) • ผู้ใช้บริการสินเชื่อไม่เข้าใจเงื่อนไขของข้อตกลงด้านสินเชื่อ อาทิ ในกรณีหากเกิดการผิดนัดชาระหนี้ การจ่ายดอกเบี้ย แบบลอยตัว • ผู้ใช้บริการถูกยัดเยียดสินเชื่อโดยไม่ได้ประเมินความสามารถ ในการชาระหนี้ ทาให้ต้องประสบภาวการณ์เป็นหนี้สินล้น พ้นตัว • การขายประกันพ่วงสินเชื่อโดยให้ข้อมูลบิดเบือนว่ามีส่วนต่อ กระบวนการพิจารณาอนุมัติ ทาให้ขอสินเชื่อต้องมีต้นทุนการ กู้ยมื เกินกว่าที่คาดการณ์ไว้ • ไม่มีระยะเวลาการยกเลิกสัญญาโดยไม่เสียค่าปรับหรือ ค่าธรรมเนียมที่สูง (cooling off period) ในกรณีที่ผู้ขอ สินเชื่อต้องการยกเลิกเนื่องจากพิจารณาเห็นว่าเงื่อนไข สัญญาไม่เหมาะสม

1

ยกตัวอย่างเช่น ในยามที่สถาบันการเงินมีสภาพคล่องส่วนเกินจนเป็นภาระดอกเบี้ยจ่าย สถาบันการเงินบางแห่งจะพยายามให้ พนักงานชักจูงผู้ฝากเงินให้นาเงินมาลงทุนในกองทุนที่ต้องจ่ายค่าบริหารกองทุน โดยไม่พิจารณาความเสี่ยงที่เหมาะสมของผู้ฝาก เงิน

15

ประเภทของปัญหา บริการรับชาระเงิน (payments services)

ประเด็นปัญหาที่พบ • ค่าบริการที่สูงเกินความจาเป็น

ที่ผ่านมาประเด็นเรื่องการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินไม่ได้รับการแก้ไขอย่างมีแบบแผน โดยมากมักจะถูกหยิบ ยกขึ้นมาแก้ไขเมื่อเกิดเหตุการณ์ที่มี “เหยื่อทางการเงิน” จานวนมาก และเกิดความเสียหายลุกลาม โดยการดูแล แก้ไขเป็นไปในลักษณะเฉพาะกรณี (Ad-hoc manner) ส่งผลให้ผู้ใช้บริการทางการเงินขาดความเชื่อ มั่นต่ อ ระบบการเงิน วิกฤตเศรษฐกิจในปี 2008 ได้กระตุ้นให้เกิดความตื่นตัวในการหาแนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (financial consumer protection) ในหลายประเทศได้มีการเปลี่ยนแปลงองคาพยพในเชิงสถาบันที่เกี่ยวข้อง กับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ทั้งกฎระเบียบและองค์กรที่เข้ามาดูแลให้ความคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน โดยเฉพาะ รวมถึงการเพิ่มทักษะความรู้เรื่องทางการเงิน (financial literacy) ให้แก่ผู้บริโภค ควบคู่ไปกับการ เรียกร้องการปล่อยสินเชื่ออย่างรับผิดชอบ (responsible retail lending) จากผู้ให้บริการทางการเงิน โดยมี จุดมุ่งหมายเพื่อสร้างเสถียรภาพและความเชื่อมั่นแก่ระบบการเงิน ซึ่งเป็นส่วนหล่อเลี้ยงเศรษฐกิจของประเทศ ทั้งนี้ หลักใหญ่ใจความต้องมุ่งรักษาความเป็นธรรมแก่ผู้รับบริการทางการเงินเป็นสาคัญ 2.1.2 ความพยายามในการหาแนวทางคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน องค์กรและความร่วมมือทางเศรษฐกิจนานาชาติหลายๆ องค์กร อาทิ กลุ่มประเทศเศรษฐกิจขนาดใหญ่ 20 ประเทศ (G20) ธนาคารโลก (The World Bank) องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (The Organization for Economic Co-operation and Development: OECD) และกลุ่มประเทศพัฒนาอื่นๆ2 ได้ หยิบยกประเด็นการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินขึ้นมาเป็น ส่วนหนึ่งของการปฏิรูปภาคการเงิน หลายภาคส่วน ให้ความสาคัญในการตั้งคณะทางานเกี่ยวกับการพิจารณาแนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน เพื่อกาหนด และเผยแพร่หลักการ (Principles on Financial Consumer Protection) แม้จะไม่ใช่แนวทางกากับที่เป็นภาค บังคับ แต่ก็เป็นหลักการที่ผู้เกี่ยวข้องสามารถนามาปรับใช้เป็นแนวทางการดูแลคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินใน ประเทศของตนให้ได้รับ “ความเป็นธรรม” (fairness) ในการรับบริ การทางการเงิน โดยเป็นการกากับดูแล เพิ่มเติมจากการดูแลเสถียรภาพของระบบการเงิน

2

ยกตัวอย่างเช่นประเทศสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้

16

BOX 1: นิยามของความเป็นธรรมในการรับบริการทางการเงิน “ความเป็นธรรม” (fairness) ต่อผู้รับบริการทางการเงินได้ถูกชี้ประเด็นในเอกสารขององค์การ เพื่ อ ความร่ ว มมื อ ทางเศรษฐกิ จ และการพั ฒ นา (The Organization for Economic Cooperation and Development) หรือ OECD ในสาระสาคัญ ดังต่อไปนี้ • ความเป็นธรรมในการได้รับสารสนเทศที่สมบูรณ์ โดยผู้รับบริการทางการเงินต้องได้รับ ข้อมูลที่ “สมบูรณ์”(complete) “เที่ยงตรง”(accurate) และ “เข้าถึงได้”(accessible) เพื่อใช้ประกอบการตัดสินใจในการรับบริการจากสถาบันการเงิน • ความเป็นธรรมจากปัญหาความขัดแย้งด้านผลประโยชน์ทับซ้อน เนื่องจากสถาบัน การเงิ น เองโดยส่ ว นใหญ่ ยั งมุ่ งหาก าไรสู งสุ ด เพื่ อ ตอบสนองผลประโยชน์ ข องกลุ่ ม ผู้ เ กี่ ย วข้ อ ง (stakeholder) ทั้ งผู้ ถื อ หุ้ น ผู้ บ ริ ห ารและพนั ก งาน ท าให้ โ ครงสร้ า งของ แรงจู ง ใจไม่ ไ ด้ ถู ก ออกแบบมาเพื่ อ ค านึ ง ถึ ง ประโยชน์ สู ง สุ ด ของผู้ ใ ช้ บ ริ ก าร ในทาง เศรษฐศาสตร์เรียกปัญหาประเภทดังกล่าวนี้ว่าปัญหาด้านตัวแทน (agency problem) ซึ่งอาจเกิดขึ้นตั้งแต่การวางนโยบายระดับบริหารของสถาบันการเงินที่ไม่คานึงถึงความ เสี่ ย งที่ ม ากจนเกิ น ไป ลงมาถึ ง ปั ญ หา ณ จุ ด บริ ก ารที่ พ นั ก งานอาจบิ ด เบื อ นข้ อ มู ล สารสนเทศแก่ผู้รับบริการเพื่อจุดประสงค์ด้านยอดขาย หรื อการปล่อยสินเชื่อโดยไม่ สนใจในสถานะและความสามารถในการชาระหนี้ของผู้ใช้บริการ จนเกิดภาวะการเป็น หนี้สินล้นพ้นตัว (over-indebtedness) • ความเป็นธรรมด้านการเข้าถึงบริก ารทางการเงิน (Access) ความหมายในด้านนี้ หมายถึงความสามารถในการเข้าถึงบริการทางการเงินของผู้รับบริการอย่างทั่วถึง โดยไม่ มีข้อจากัดเชิงสถาบัน • ความเป็นธรรมในการได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมและเหมาะสม (unbiased and fair treatment) การดาเนินการของสถาบันการเงินต้องปราศจากการปฏิบัติที่ไม่เท่า เทียมกัน ไม่แบ่งแยกการปฏิบัติตามประเภทของผู้รับบริการ นอกจากนี้ผู้ รับบริการควร ได้รับการปฏิบัติอย่างเหมาะสมในสถานการณ์ต่างๆ อาทิ การทวงถามหนี้ค้างชาระเมื่อมี การผิดนัดชาระเกิดขึ้น การดาเนินการยึดทรัพย์ในกรณีการฟ้องล้มละลาย ต้องเป็นไป ตามขอบเขตและมีการปฏิบัติอย่างเหมาะสม

ทั้งนี้ รายงานของธนาคารโลก (The World Bank)3 ได้สรุปกรอบการวางแนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคทางการ เงินที่มีประสิทธิภาพว่า จะต้องมีองค์ประกอบ 3 ส่วนด้วยกัน ได้แก่

3

ปรากฎในรายงาน “Consumer Protection Laws and Regulations in Deposit and Loan Services: A CrossCountry Analysis with a New Data Set”

17

1. กฎหมาย รวมถึ ง กฎระเบี ย บ (laws and regulations) ที่ ก ากั บ ความสั ม พั น ธ์ ร ะหว่ า งผู้ ใ ห้ แ ละ ผู้ รั บ บริ ก ารทางการเงิ น ต้ อ งมี วั ต ถุ ป ระสงค์ เ พื่ อ สร้ า งความเป็ น ธรรม (fairness) ความโปร่ ง ใส (transparency) และมอบสิทธิการร้องทุกข์และเยียวยาแก่ผู้บริโภค (recourse right) 2. กระบวนการบังคับใช้กฎหมายและระงับข้อพิพาทที่มีประสิทธิภาพ (effective enforcement and dispute resolution mechanism) เพื่อลดขั้นตอนและต้นทุนของการพิจารณาข้อพิพาทที่ขึ้นสู่ศาล หากเกิดกรณีข้อพิพาทระหว่างสถาบันการเงินและผู้ใช้บริการทางการเงิน 3. การส่งเสริมความรู้เรื่องทางการเงิน แก่ผู้บริโภค (promotion of financial literacy) เพื่อให้ผู้บริโภค ทางการเงินมีความรู้ที่จาเป็นในการบริหารการเงินของครัวเรือน และมีความเข้าใจในเรื่องผลิตภัณฑ์ทาง การเงิน รวมถึงสิทธิของตนในการรับบริการทางการเงิน 2.1.3 ความรับผิดชอบของธนาคารต่อลูกค้ารายย่อย (responsible retail lending) โดยนิยามหมายถึงวิถีปฏิบัติ และจรรยาบรรณในการให้บริการ ที่สถาบันการเงิน ควรใช้เป็นมาตรฐานในการ ด าเนิ น การให้ บ ริ ก ารทางการเงิ น อย่ า งระมั ด ระวั ง (care and diligence) และมี ค วามรั บ ผิ ด ชอบ โดยการ ดาเนินการนั้นต้องคานึงถึง สิทธิของผู้รับบริการ และผลดีผลเสียต่อเศรษฐกิจสังคมโดยรวม ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า “ความรับผิดชอบของธนาคารต่อลูกค้ารายย่อย” เป็นมิติหนึ่งของ “กลไกการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ” (financial consumer protection) โดยสถาบันการเงินสามารถเลือกที่จะออกแบบการให้บริการแก่ผู้รับบริการ ตามหลักการภายใต้องค์ประกอบของแนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคทั้ง 3 องค์ประกอบ (แผนภาพที่ 1)

18

แผนภาพที่ 1 แสดงแนวทางการให้บริการของธนาคารที่คานึงถึงความรับผิดชอบต่อลูกค้ารายย่อย

นอกจากที่สถาบันการเงินต้องปฏิบัติตามกฎหมาย และกฎระเบียบในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้บริโภค แล้ว สถาบันการเงินสามารถนาแนวปฏิบัติที่เป็นบรรทัดฐานของอุตสาหกรรม (Industry codes of conduct) ในการให้บริการแก่ผู้ใช้บริการทางการเงินมาร่วมเป็นแนวทางในการกาหนดวิธีปฏิบัติเพิ่มเติม ในทางปฏิบัติ เมื่อเกิดข้อขัดแย้งขึ้นระหว่างผู้รับบริการและสถาบันการเงิน สถาบันการเงินควรมีระบบรับเรื่อง ร้องเรียนที่มีประสิทธิภาพ สามารถส่งเรื่องต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ อย่างทันท่วงที เพราะนอกจากจะเป็นการ ให้บริการหลังการขายตามสมควรแก่ผู้ใช้บริการแล้ว ยังสามารถลดเรื่องร้องเรียนไปยัง หน่วยงานกากับและดูแล หรือลดข้อขัดแย้งที่เข้าสู่กระบวนการพิพาทในศาลอีกทางหนึ่ง สาหรับกรณีที่ต้นทุนการเยียวยามูลค่าไม่มากนัก ในหลายประเทศได้ตั้งสานักงานพิเศษขึ้นมาทาหน้าที่ไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางการเงิน (financial alternative dispute resolution) เพื่ อ ลดกระบวนการและต้ น ทุ น การน าข้ อ พิ พ าทสู่ ชั้ น ศาล (extra-judicial dispute resolution procedure) (ดูรายละเอียดได้ในส่วนถัดไป) สาหรับองค์ประกอบสุดท้าย การส่งเสริมความรู้เรื่องทางการเงิน แก่ผู้ใช้บริการถือเป็นวาระสาคัญในการสร้าง ความยั่งยืนทางการเงิน สถาบันการเงินสามารถมีส่วนร่วมสนับสนุน เนื่องจากมีทรัพยากรทั้งองค์ความรู้ สาย สัมพันธ์ และช่องทางในการติดต่อผู้ใช้บริการทางการเงินอย่างใกล้ชิด

19

2.2 กลไกการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน: พัฒนาการ มาตรฐาน และความท้าทายในบริบทสากล 2.2.1. พัฒนาการและมาตรฐานสากลด้านกฎหมายรวมถึงกฎระเบียบ ในส่วนของกฎหมายรวมถึงกฎระเบียบ (laws and regulations) อาจแบ่งวิถีปฏิบัติความรับผิดชอบของธนาคาร ที่มีต่อลูกค้ารายย่อยได้หลายระดับ ได้แก่ 1. ระดับของการออกกฎหมายหรือกฎระเบียบ (law and regulations) มีการบัญญัติหลักเกณฑ์และมี หน่วยงานรัฐในการควบคุมดูแลให้เป็นไปตามเกณฑ์นั้นๆ โดยหากสถาบันการเงินฝ่าฝืนก็สามารถรับโทษ ตามกฎหมายได้ ในบางประเทศนั้น การคุ้มครองผู้บริโภคมีความเข้มข้นมากจนมีการบัญญัติเป็นตัว กฎหมายเพื่ อ คุ้ ม ครองผู้ บ ริ โ ภคทางการเงิ น ทั้งนี้ การคุ้มครองผู้ บริโ ภคทางการเงิน อาจอยู่ภ ายใต้ กฎหมายการคุ้ ม ครองผู้ บ ริ โ ภคทั่ ว ไป อาทิ ประเทศสมาชิ ก ในกลุ่ ม สหภาพยุ โ รป 4 สหรั ฐ อเมริกา 5 ออสเตรเลีย6 สาธารณรัฐเกาหลีใต้ สาธารณรัฐแอฟริกาใต้ 2. ระดับของการออกกฎเกณฑ์ด้านแนวปฏิบัติ (market conduct) โดยหน่วยงานที่มีหน้าที่กากับดูแลจะ เป็นผู้ออกกฎเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติต่อการให้บริการของสถาบันการเงิน อาทิ การเปิดเผยข้อมูล ผลิตภัณฑ์ (disclosure) วิธีการเปิดเผยข้อมูล ณ จุดขาย (point of sale disclosure) การเก็บรักษา ความลับของลู กค้า (customer privacy) จนถึงวิธีการติดตามทวงถามหนี้ และอื่นๆ ซึ่งมักเป็นการ ก าหนดแนวทางการก ากั บ ดู แ ลแบบเฉพาะเรื่ อ ง (specific issues) ในหลายประเทศ อาทิ ญี่ ปุ่ น มาเลเซีย และประเทศไทย จะเลือกแนวทางการใช้เกณฑ์ด้านแนวปฏิบัติ ในการกากับดูแล เพราะมี ความยืดหยุ่นในการออกกฎเกณฑ์มากกว่าการออกเป็นกฎหมายและระเบียบข้อบังคับ 3. ระดับของการออกแนวปฏิบัติบรรทัดฐานของอุตสาหกรรม (industry codes/business conduct) ซึง่ เป็นการออกมาตรฐานและแนวทางที่พึงปฏิบัติต่อลูกค้า ซึ่งเป็นการกากับดูแลกันเองโดยสมาคมสถาบัน การเงิน (banking / financial institution association) ของประเทศนั้นๆ โดยอาจเป็นแนวทางเสริม จากแนวปฏิบั ติ ตามกฎหมาย และกฎระเบีย บที่ ก ากั บโดยภาครัฐ แต่ แนวทางนี้ จ ะไม่ มี พันธะทาง กฎหมายต่อสถาบันการเงิน สมาคมผู้ประกอบการสถาบันการเงินในหลายประเทศจะมี การออกแนว ปฏิบัติบรรทัดฐานของอุตสาหกรรม โดยในระยะหลังๆ ได้เพิ่มบรรทัดฐานเรื่องการคุ้มครองผู้บริโภค เอาไว้ด้วย อาทิ สมาคมธนาคารของสหราชอาณาจักร สมาคมธนาคารแห่งเขตบริหารพิเศษฮ่องกง

4

กลุ่มประเทศในสหภาพยุโรปมีการใช้กฎหมาย Consumer and Mortgage Credit Markets in Financial Instruments Directive (MIFID) 5 กฎหมายคุม้ ครองผู้บริโภคทางการเงินของสหรัฐอเมริกา มีอาทิ Fair Credit Reporting , Fair Debt Collection Practices Act, และ Truth-in-Lending Act 6 Australian Consumer Law for Financial Services (ASIC Act)

20

สมาคมธนาคารไทย 7 ได้ อ อกแนวปฏิ บั ติ บ รรทั ด ฐานของอุ ต สาหกรรมซึ่ ง บรรจุ ห ลั ก การการดูแล ผู้รับบริการทางการเงินเอาไว้ ธนาคารโลก (The World Bank) ได้ดาเนินการส ารวจมาตรฐานด้านกฎระเบียบการคุ้ มครองผู้ บ ริ โ ภค ทางการเงินในกลุ่ มประเทศต่างๆ กว่า 103 ประเทศ8 (แผนภาพที่ 2) ในปี 2010 พบว่ามีจานวนถึง 96 ประเทศ (ร้อยละ 88) ที่มีกฎหมายหรือกฎระเบียบที่ให้ความคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ก่อนที่จะเพิ่มขึ้น เป็ น 103 ประเทศ (ร้ อ ยละ 94) ในปี 2013 โดยเป็ น การเพิ่ ม ขึ้ น จากการทบทวนเพื่ อ ยกระดั บ และ เปลี่ ย นแปลงการคุ้มครองผู้ บ ริ โ ภคทางการเงิน เพิ่มเติมจากสิ ทธิของผู้ บริโ ภคที่ได้รับการคุ้มครองโดย กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคทั่วไป กลุ่มประเทศที่มีการเปลี่ยนแปลงเพื่อยกระดับกฎระเบียบด้านการคุ้มครอง ผู้บริโภคทางการเงินมากที่สุดหลังปี 2010 คือ สหรัฐอเมริกา และกลุ่มประเทศในทวีปยุโรป9 ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาเพิ่มเติมในรายละเอียด จากข้อมูลเชิงลึกของผลสารวจในปี 2013 พบว่า ประเทศส่วน ใหญ่ (เกือบร้อยละ 80) จะมีกฎระเบียบรองรับเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินในหลายระดับ อาทิ การมีกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคทั่วไป บังคับใช้ร่วมกับกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคหรือกฎระเบียบภายใต้ นโยบายทางการเงิน (แผนภาพที่ 3) การที่มีกฎระเบียบหรือกฎหมายบังคับใช้หลายฉบับ (multiple laws and regulations) ในหลายเหตุ ก ารณ์ มั ก จะน ามาซึ่ ง ความสั บ สนและขั ด แย้ ง ในอ านาจบั ง คั บ ใช้ ข อง หน่วยงานที่รับผิดชอบ ซึ่งส่งผลให้การบังคับใช้บทบัญญัติต่างๆ อาจไม่มีความชัดเจนเพียงพอ

7

สมาคมธนาคารไทยได้ประกาศยกระดับมาตรฐานการดาเนินงานด้วยจรรยาบรรณธนาคาร (Banking Industry Code of Conduct) ตามแผนยุทธศาสตร์ 5 ปี สมาคมธนาคารไทย โดยเป็นการปรับปรุงจากมาตรฐานจรรยาบรรณเดิมตั้งแต่ปี 2537 8 เป็นการตอบจากผลสารวจกว่า 114 ประเทศ 9 หลังวิกฤตเศรษฐกิจในปี 2008 สภาสหรัฐอเมริกาได้ผ่านกฎหมาย Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Financial Protection Act in 2010 โดยสาระสาคัญคือ การจัดตั้งหน่วยงานใหม่ชื่อ Consumer Financial Protection Bureau ขึ้นมาเพื่อดูแลให้สถาบันการเงินมีความโปร่งใสและมีความเป็นธรรมต่อผูร้ ับบริการ

21

แผนภาพที่ 2 แสดงผลจากการสารวจของธนาคารโลกต่อกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้บริโภค ทางการเงิน

กฎหม าย คุ้ ม คร องผู้ บริ โภคทั่ ว ไปที่ มี บ ท เฉ พาะกาล ด้ านการเงิ น

58 49 70 70

กฎหม ายคุ้ ม คร องผู้ บริ โภคทั่ ว ไป

103 96

กฎหม าย /กฎร ะ เบี ย บที่ ให้ ความ คุ้ ม คร องผู้ บ ริ โภค ท างการเงิ น

2013

2010

ที่มา: ธนาคารโลก แผนภาพที่ 3 แสดงผลจากการสารวจของธนาคารโลกพบว่าในหลายประเทศมีบทบัญญัติในการคุ้มครอง ผู้บริโภคทางการเงินในหลายระดับ หน่ วย: ร้ อยละ 2% (1), (2), หรื อ (1)+(2) - -7 ประเทศ

6% 14%

31%

(3) - -16 ประเทศ (1)+(3) - - 31 ประเทศ (2)+(3)- -23 ประเทศ

27%

20%

(1)+(2)+(3) - -35 ประเทศ ไม่มีกฎหมายหรื อกฎระเบียบในการคุม้ ครอง ผูบ้ ริ โภคทางการเงิน - -2 ประเทศ

ที่มา: ผลสารวจปี 2013, ธนาคารโลก หมายเหตุ: (1) กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคทั่วไป (2) กฎหมายเฉพาะในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการ เงิน (3) กฎระเบียบภายใต้กรอบนโยบายการเงิน 22

นอกจากสหรั ฐ อเมริ ก า สหภาพยุ โ รปก็ เ ป็ น กลุ่ ม ประเทศที่ ใ ห้ ค วามส าคั ญ กั บ การปฏิรู ประเบีย บและกลไก การคุ้มครองผู้บริโภคในภาคการเงิน นอกจากจะตอบสนองต่อผลจากวิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหญ่ในปี 2008 แล้ว ยังต้องการวางรากฐานเพื่อการเชื่อมโยงระบบการเงินของสหภาพยุโรป การเปลี่ยนแปลงสาคัญในการยกระดับ มาตรฐานการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินคือ การเปลี่ยนแปลงข้อกาหนดชื่อ “The Directive 2008/48/EC of the European Parliament on credit agreements for consumers10” โดยมี ผ ลบั ง คั บ ใช้ กั บ ประเทศ สมาชิก ซึ่งมอบสิทธิให้ผู้ใช้บริการสามารถยกเลิกสัญญากับสถาบันการเงิน โดยไม่ต้องแจ้งเหตุผลหลังการเซ็น สัญญาภายใน 14 วัน (cooling-off period) อีกทั้งยังสามารถจ่ายหนี้คืนแก่สถาบันการเงินล่วงหน้า ในเวลาที่ ต้องการ (prepayment) โดยสถาบันการเงินสามารถเรียกร้องค่าชดเชยจากการปิดบัญชีได้ตามสมควรเท่านั้น นอกจากนี้ ยั ง ยกระดั บ มาตรฐานการเปิ ด เผยข้ อ มู ล ของบรรดาประเทศสมาชิ ก (Standard European Consumer Credit Information) ให้มีรายละเอียดเพิ่มเติมที่สาคัญต่อการให้ข้อมูลผู้ใช้บริการทางการเงิน อาทิ การคานวณและเปิดเผยอัตราดอกเบี้ยต่อปีที่แท้จริง (annual percentage rate: APR)11 โดยอาศัยพื้นฐานการ คานวณที่สอดคล้องกันในแต่ละประเทศสมาชิก ทัง้ นี้ประเทศสมาชิกต้องออกระเบียบกฎเกณฑ์ของตนตามกรอบ การคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินที่รัฐสภาแห่งสหภาพยุโรปได้วางเอาไว้ ด้วยรายละเอียดและเงื่อนไขของกรอบ ระยะเวลาที่บังคับไว้ ส่งผลให้กลุ่มประเทศในยุโรปมีพัฒนาการอย่างรวดเร็วในด้านกฎระเบียบและกฎเกณฑ์ ทั้งนี้ การออกแบบด้านกฎเกณฑ์และกฎระเบียบในประเทศส่ ว นใหญ่ มักเป็นไปในรูปแบบของการกาหนด มาตรฐานเฉพาะเรื่อง (specific issues) ซึ่งมักเน้นการแก้ไขและป้องกันปัญหาที่เคยเกิดขึ้น อาทิ แนวทางการ ขายผลิตภัณฑ์พ่วงสินเชื่อ แนวทางการรักษาข้อมูลและความเป็นส่วนตัวของลูกค้าสถาบันการเงิน โดยยังไม่ได้ พิจารณาในลักษณะ ‘องค์รวม’ เพื่อกาหนดกฎระเบียบแบบครบทั้งวงจรของผลิตภัณฑ์ (Life-cycle process) อย่ างไรก็ตาม ปั จ จุ บั น เริ่ มมีห ลายประเทศได้ออกคู่มือรวบรวมและวางแนวทางของกฎระเบียบในลักษณะ ดั ง กล่ า ว อาทิ ประเทศนิ ว ซี แ ลนด์ ไ ด้ จั ด ท าคู่ มื อ “แนวปฏิ บั ติ ด้ า นการปล่ อ ยสิ น เชื่ อ อย่ า งรั บ ผิ ด ชอบ” (Responsible Lending Code)12 เพื่อใช้เป็นแนวทางแก่ผู้ที่ปล่อยสินเชื่อทั้งที่อยู่ภายใต้การกากับของภาครัฐ อย่างธนาคารพาณิชย์และผู้ปล่อยสินเชื่อเพื่อการพาณิชย์ทั่วไป (BOX 2)

10

รัฐสภายุโรปผ่านร่างกฎหมายดังกล่าวในเดือน เม.ย. 2008 ทาให้มีผลบังคับใช้ในเดือน มิ.ย. 2008 ซึ่งมีผลทางกฎหมายต่อ ประเทศสมาชิกจะต้องบังคับใช้ภายใน 2 ปี (ภายใน 12 พ.ค. 2010) 11 APR เป็นอัตราการใช้สินเชื่อหรือผลตอบแทนจากการลงทุนเงินฝากต่อปีหลังการหักค่าธรรมเนียมการใช้บริการ โดยการ เปิดเผยข้อมูล APR จะช่วยให้เกิดการเปรียบเทียบต้นทุนสินเชื่อหรือผลตอบแทนเงินฝากระหว่างสถาบันการเงินอย่างคร่าวๆได้ 12 จัดทาขึ้นโดยรัฐบาลนิวซีแลนด์ในปี 2015 หลังผ่านกฎหมาย The Credit Contracts and Consumer Finance Amendment Act 2014 ที่มุ่งยกระดับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน

23

BOX 2: แนวปฏิบัติด้านการปล่อยสินเชื่ออย่างรับผิดชอบ (Responsible Lending Code) จัดทาโดยรัฐบาลนิวซีแลนด์

มีวัตถุประสงค์ของการจัดทาเพื่อให้เป็นคู่มือที่แนะแนวทางการปล่อยสินเชื่ออย่างรับผิดชอบ จั ด ท า ขึ้ น ห ลั ง กา ร ผ่ า น ร่ า ง กฎ ห ม า ย The Credit Contracts and Consumer Finance Amendment Act 2014 ที่ช่วยยกระดับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน โดยถือเป็นคู่มือที่ให้ รายละเอียดประกอบด้วยเนื้อหารวม 3 ส่วน ได้แก่ 1. กฎระเบียบข้อบังคับตามกฎหมาย (statement) ซึ่งมีผลบังคับต่อผูป้ ล่อยสินเชื่อ ต้อง ดาเนินการตามกฎหมาย 2. ส่วนของแนวทาง (guidance) รวบรวมมาตรฐานขั้นตอนการปฏิบตั งิ านที่ออกโดย หน่วยงานกากับดูแล แต่ไม่มีผลเชิงกฎหมาย 3. ตัวอย่างและคาอธิบาย (commentary and examples) เพื่อชี้แจงในรายละเอียด ทั้งนี้ รายละเอียดทั้ง 3 ส่วนถูกแจกแจงตามขั้นตอนและกระบวนการการปล่อยสินเชื่อ โดยการ จัดเรียงเนื้อหาทั้ง 3 ส่วนตามกระบวนการปล่อยสินเชื่อ ซึ่งทาให้ง่ายต่อการการทาความเข้าใจของ ผู้ใช้คู่มือ

คณะวิจัยได้รวบรวมกฎเกณฑ์ที่เกี่ย วข้องกับการคุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงินที่มีการบังคับใช้ และ/หรือเป็น ข้อแนะนาทั่วโลกมาศึกษา และจัดเรียงตามวงจรของผลิตภัณฑ์ ทางการเงิน (Life - cycle process) โดยแบ่ง ตามแต่ละช่วง ได้แก่ (1) ก่อนการอนุมัตสิ ัญญา (Pre-approve period) (2) ช่วงการอนุมัติ (Approve period) (3) หลังการอนุมัตสิ ัญญา (Post-approve period) พบว่าในปัจจุบันมีมาตรฐานสาคัญทั้งสิ้นประมาณ 13 มาตรฐาน (ตารางที่ 3) ในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการ เงินที่ประเทศต่างๆ ทั่วโลกใช้เพื่อสร้างความเป็นธรรม13 และถ่วงดุลระหว่างผู้ให้และผู้ใช้บริการทางการเงิน 13

พิจารณา BOX1

24

ตารางที่ 3 แสดงเกณฑ์ระเบียบและกฎเกณฑ์การคุ้มครองผู้บริโภคด้านการเงินที่มีการบังคับใช้อยู่ บรรเทา/ แก้ ไขปัญหา (ตามนิยามการสร้ างความเป็ น ธรรมแก่ ผ้ ูบริโภคทางการเงิน) วงจรชี วต ิ การบริการทางการเงิน (Life cycle of banking products and services)

สารสนเทศไม่ สมบูรณ์

ผลประโยชน์ ทับซ้ อนของ ธนาคาร

การเข้ าถึง บริการทางการ เงินและข้ อมูล ข่ าวสาร

การปฏิบัติอย่ าง เหมาะสมและ เป็ นธรรม

1. การเปิ ดเผยข้อมูลเมื่ อแรกทาสัญญา (Disclosure at opening account) 1.1 ข้อเสนอที่ผูกมัดกับผลิ ตภัณฑ์ อาทิ การประกันภัย (Required insurance) 1.2 รายละเอี ยดและวิธีการคานวณผลตอบแทน/ดอกเบี้ยจ่าย (Computation Method) 1.4ค่าธรรมเนี ยมและเบี้ยปรับ (Fee & Penalties)

√ √ √

1.5 คาอธิ บายรู ปแบบการเปิ ดเผยข้อมูลมาตรฐาน (Prescribed standardized disclosue format)

√

1.3 Annual Percentage Rate (APR)

ก่ อนการเข้ าทาสั ญญา (Pre-approve period)

√

√

√

1.6 สิ ทธิ และกระบวนการการขอความช่วยเหลื อจากสถาบัน การเงิน (Recourse and Process)

√

1.7 ภาษาที่ง่ายต่อการทาความเข้าใจข้อมูล (Plain language)

2. การป้ องกันการโฆษณาที่หลอกลวงและเกิ นความจริ ง (Deceptive advertising) 3.การป้ องกันการล่าเหยื่อสิ นเชื่ อ/การสร้ างหนี้ เกิ นตัว (Predatory lending/ Overindebtness) อาทิ การกาหนด ขีดจากัดของสัดส่ วนภาระหนี้ ต่อรายได้ (Debt Service Ratio:DSR) หรื อการกาหนดตราส่ วนการให้สินเชื่ อเพื่อ ซื้ อบ้านเทียบกับมูลค่าบ้าน (Loan to Value Ratio: LTV) 4. การกาหนดแนวทางเงื่ อนไขการขายพ่วงผลิ ตภัณฑ์ (Bundling and Tying) 5.การกาหนดแนวทางการป้ องกันการบิดเบือนข้อมูลใน การขายผลิ ตภัณฑ์ (Miss selling)

6.การประเมิ นคุณสมบัติและความเสี่ ยงผูใ้ ช้บริ การทาง การเงินอย่างเหมาะสม (Inquiries into borrower's income ช่ วงการอนุมัติ (Approve period) and risk profile) 7. สิ ทธิ ในการยกเลิ กสัญญาโดยไม่ตอ้ งแจ้งเหตุผล (Cooling off period)

√

√

√ √

√

√

√

√ √

8.การเปิ ดเผยข้อมูลเป็ นระยะ (Periodic disclosure) 8.1 ผลตอบแทน/ดอกเบี้ยจ่ายระหว่างช่วงเวลา (APR/yield during period)

√

√

8.2 รายละเอี ยดธุรกรรมที่เกิ ดขึ้ น (All transaction)

√

√

√ √

√ √

8.3 รายละเอี ยดยอดคงค้าง/คงเหลื อ/ยอดชาระขั้นต่า (Outstanding balance/minimum due) 8.4 กาหนดวันชาระและค่าปรับหากผิดนัด (Due date and fee)

หลังการทาสั ญญา (Post-approve 9.กาหนดแนวทางค่าธรรมเนี ยมการชาระหนี้ ก่อนกาหนด (Prepayment fee) period) 10. แนวทางการเก็บรักษาข้อมูลความเป็ นส่ วนตัวของ ผูใ้ ช้บริ การ (Customer privacy) 11.กาหนดแนวทางการติดตามการชาระเงินที่เหมาะสม (Abusive collection practices) 12.แนวทางการรับเรื่ องร้ องเรี ยนจากผูบริ โภค (Redress& process) 13.อื่ นๆอาทิ แนวทางจัดการเมื่ อเกิ ดการผิดนัดชาระหนี้ หรื อกรณี เกิ ดเป็ นหนี้ เสี ย

√ √ √ √ √

ที่มา: รวบรวมโดยคณะวิจัย 25

2.2.2. ความท้าทายในบริบทสากลด้านกฎหมายรวมถึงกฎระเบียบ ความตื่นตัวของภาครัฐทั่วโลกในการยกระดับกฎหมาย และกฎระเบียบการให้ความคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน โดยการวางรากฐานและการบังคับใช้ทางกฎหมายนั้น กาลังขยายตัวในหลายประเทศทั่วโลก ซึ่งแต่ละประเทศ อาจมีความแตกต่างในแง่ของความเข้มข้นในการบังคับใช้ ที่นอกจากจะขึ้นกับรากฐานทางกฎหมายแล้ว ยัง ขึ้นกับวัฒนธรรมของแต่ละประเทศอีกด้วย ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าไม่มีชุดมาตรฐานสากลด้านกฎเกณฑ์ ใดๆ ที่ สมบู ร ณ์แบบ และเหมาะสมกับ ทุกประเทศได้ (one-size-fits-all) คณะวิจัยเล็ งเห็ นว่า โจทย์ใหญ่และความ ท้าทายสาคัญ ในด้านกฎหมายและกฎระเบียบคือ “จะทาอย่างไรให้ กฎระเบียบเหล่ านั้น ถูกบังคับใช้อ ย่า งมี ประสิ ทธิภ าพ” โดยเป็ น กฎระเบีย บที่ถูกร่างขึ้นอย่างพิจารณาบริบทของสั งคม และกระบวนการบังคับใช้ กฎระเบียบเป็นไปอย่างมีประสิทธิผล เพื่อตอบสนองความท้าทายดังกล่าวข้างต้น หลายประเทศได้ปรับเปลี่ยนองคาพยพเชิงสถาบัน (institutional arrangement) ที่รับผิดชอบกากับดูแลและให้ความคุ้ มครองผู้ บริโภคทางการเงินอย่างเข้มข้น ดังจะกล่าวถึง ต่อไป รวมถึงในการร่างและปรับปรุงกฎระเบียบข้อบัง คับสมัยใหม่ในหลายประเทศทั่วโลก (พิจารณาตัวอย่าง BOX3) ได้นาความคิดเห็นจากผู้บริโภคทางการเงินมาพิจารณาในเชิงลึกเพื่อประกอบการร่างกฎระเบียบ ซึ่งมี ข้อดีคือหน่วยงานกากับสามารถเข้าใจพฤติกรรมและความต้องการของผู้บริโภคทางการเงินในเชิงลึก ทั้งยังสร้าง ความตระหนักรู้ในแง่ลาดับความสาคัญของปัญหาที่อยู่ในใจผู้บริโภค ซึ่งวิธีการดังกล่าวกาลังได้รับความนิยมใน หลายประเทศ อาทิ สหราชอาณาจักร สาธารณรัฐแอฟริกาใต้ ฟิลิปปินส์

.

26

BOX 3: ตัวอย่างประเทศที่ระดมและนาความคิดเห็นจากผู้บริโภคทางการเงินในการร่างกฎระเบียบ การน าข้ อ มู ล จากผู้ บ ริ โ ภคทางการเงิ น ทั้ ง ข้ อ มู ล เชิ ง ปริ ม าณ (quantitative information) และเชิ งคุ ณ ภาพ (qualitative information) มาใช้ในการร่างหรือปรับปรุงกฎระเบียบ และแนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคทางการ เงินในยุคปัจจุบันกาลังได้รับความนิยมจากหน่วยงานที่มีหน้าที่กากับดูแล ซึ่งมีวิธีการสืบค้นข้อมูลดังต่อไปนี้ (1) จัดกลุ่มอภิปราย (consumer group discussion) (2) สัมภาษณ์เชิงลึกรายบุคคล (individual in-depth interview) (3) ส่งแบบสอบถาม (consumer survey) ตัวอย่างประเทศที่นาข้อมูลเชิงพฤติกรรมศาสตร์ของผู้บริโภคไปใช้ในการร่างนโยบาย และกฎระเบียบทางการเงิน ได้แก่ • สหราชอาณาจักรและสาธารณรัฐแอฟริกาใต้ ได้นาเครื่องมือการวิจัยตลาด (market research) มาใช้ กับผู้บริโภคทางการเงินเป็นเวลากว่าทศวรรษเพื่อนาการวิเคราะห์ที่ได้มาปรับปรุงแนวนโยบาย • ประเทศเม็กซิโกได้ทาการสารวจความต้องการของผู้บริโภคทางการเงินที่มีรายได้น้อย (low-income consumer) และพบเหตุผลสาคัญที่ผู้ใช้บริการเลือกใช้บริการสินเชื่อโรงรับจานามากกว่าสินเชื่อจาก ไมโครไฟแนนซ์ เนื่องมาจากผู้บริโภครู้สึกว่าราคาของดอกเบี้ยที่ต้องจ่ายให้กับโรงรับจานามีความ โปร่งใสมากกว่า นอกจากนี้ผู้บริโภคยังนิยมที่จะใช้บริการเงินฝากกับทรัสต์ (trusted department store) มากกว่าธุรกรรมเงินฝากกับธนาคาร ด้วยเหตุผลหลักคือเรือ่ งของค่าธรรมเนียมธนาคารที่สูง และ บางอย่างก็เป็นค่าธรรมเนียมที่ซ่อนเร้น (hidden fee) ที่เป็นตัวบั่นทอนผลประโยชน์จากการฝากเงิน โดยในบางรายให้ข้อมูลเชิงลึกว่าต้องสูญเสียเงินฝากจากการเสีย ค่าธรรมเนียมธนาคารไปมากกว่า ดอกเบี้ยที่ได้รับ • ประเทศเคนยาได้ทาการสารวจผู้บริโภคทางการเงิน และพบว่าหลายรายยอมลงทุนจ้างทนายเพื่อ ไกล่เกลี่ยข้อพิพาทกับธนาคาร เพราะพวกเขาไม่เชื่อในกระบวนการรับเรื่องร้องเรียนที่มีอยู่ • ประเทศฟิลิปปินส์ได้สอบถามความคิดเห็นจากผู้ใช้บริการทางการเงิน ก่อนที่จะนารูปแบบมาตรฐาน ของการเปิดเผยข้อมูลทางการเงินมาใช้ตามกฎหมาย Truth in Lending Act โดยสาระสาคัญจาก ความคิดเห็นของผู้ใช้บริการดังต่อไปนี้ o ผู้ใช้บริการไม่ต้องการให้แยกต้นทุน “ทางการเงิน” และอื่นๆ ออกจากกัน เพราะต้องการเห็น ต้นทุนและค่าธรรมเนียมเป็นยอดรวม o ผู้ใช้บริการต้องการเห็นแค่การคิดอัตราดอกเบี้ยแบบ effective rate ในแบบฟอร์มมาตรฐาน การเปิดเผยข้อมูลเท่านั้น ไม่ต้องการให้ลงรายละเอียด nominal rate เพราะสร้างความ สับสนอย่างมาก o ผู้ใช้บริการต้องการเห็นช่องทางการร้อ งเรียนเมื่อเกิดปัญหาในการใช้ บริการจากสถาบั น การเงินใน “หน้าแรก” ของแบบฟอร์มการเปิดเผยข้อมูล ไม่ใช่ “หน้าสุดท้าย” ธนาคารกลางแห่งฟิลิปปินส์ได้นาความเห็นดังกล่าวมาปรับแก้ไขเอกสารมาตรฐานการเปิดเผยข้อมูล ด้านสินเชื่อแก่ผู้ประกอบการรายย่อยและสินเชื่อส่วนบุคคล

27

2.3 พัฒนาการและมาตรฐานสากลด้านกระบวนการบังคับใช้กฎหมายและระงับข้อพิพาทที่มีประสิทธิภาพ ตามที่ได้กล่าวมาแล้วในเบื้องต้นถึงการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบันและการกากับดูแลด้านการคุ้มครองผู้บริโ ภค ทางการเงินที่เกิดขึ้น ในหลายประเทศทั่วโลก ซึ่งเป็นไปเพื่อสนับสนุนการบังคับ ใช้กฎระเบียบต่างๆ อย่างมี ประสิทธิภาพ เพื่อให้บรรลุผลด้านการปกป้องสิทธิและสร้างความเป็นธรรมแก่ผู้ใช้บริการทางการเงิน เนื้อหาการ วิจัยในส่วนนี้จะมุ่งการศึกษาภาพรวมการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบัน (institutional arrangement) ในแง่ของการ ก ากั บ ดู แ ล ตลอดจนเครื่ อ งมื อ ด้ า นการก ากั บ ดู แ ล (compliance monitoring tools and enforcement actions) ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ธนาคารโลก 14 แนะน าว่ า องค์ ก รที่ เ ข้ า มาก ากั บ และดู แ ลด้ า นการคุ้ ม ครองผู้ บ ริ โ ภคทางการเงิ น นั้ น เป็ น องค์ประกอบที่จาเป็นสาหรับการดูแลกระบวนการบังคับใช้มาตรฐานและกฎระเบียบให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ โดยรัฐต้องจัดสรรอานาจหน้าที่ และทุ่มเททรัพยากรที่เพียงพอให้แก่หน่วยงานที่ดูแลคุ้มครองผู้บริโภคทางการ เงินดังกล่าว ไม่ว่าสถานะขององค์กรกากับดูแลในเชิงกฎหมายจะเป็นอย่างไรก็ตาม ทั้งนี้จากการสารวจล่าสุดของ ธนาคารโลก สามารถแบ่ งประเภทองค์กรที่ทาหน้าที่ กากับและดูแลด้านการคุ้ม ครองผู้ บริโ ภคทางการเงิ น ออกเป็น 5 ประเภท ได้แก่ (1) โครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน แบบหน่วยงานเดียวที่ทาหน้าที่เบ็ดเสร็จ (Integrated Single Agency Model) เป็นหน่วยงานที่มีอานาจในการกากับดูแลแบบครบวงจรสาหรับทุกผลิตภัณฑ์ ทางการเงิน และกากับดูแลทั้งในด้านเสถียรภาพและความมั่นคง (prudential supervision) กฎระเบียบ และมาตรฐานเกี่ยวกับพฤติกรรมของสถาบันการเงิน (market conduct) การคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (financial consumer protection) รวมทั้งการให้คาแนะนาผู้ให้บริการทางการเงินในแง่ของกฎหมายและ กฎระเบียบ (2) โครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินและกากับดูแลแบบรายอุตสาหกรรม (Sectoral Agency Model) หน้าที่ในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินจะได้รับการดูแลจากหลายหน่วยงานที่ มีหน้าที่กากับ ดูแลและมีอานาจในการออกกฎเกณฑ์ แตกต่างกัน ทั้ง ในด้านเสถียรภาพและความมั่นคง (prudential supervision) กฎระเบียบและมาตรฐานเกี่ยวกับพฤติกรรมของสถาบันการเงิน (market conduct) ในแต่ ละสายผลิตภัณฑ์ ซึ่งมีหลายหน่วยงานที่กากับตลาดเงิน ตลาดทุน และการประกันภัย อย่างเป็นเอกเทศ จากกัน (3) โครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินที่กากับดูแลเกณฑ์ด้านแนวปฏิบัติ (Dedicated Market Conduct Agency Model / Twin Peaks) หน้าที่ในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินจะได้รับการดูแล

14

อ้างอิง World Bank, 2012. “Good Practices for Financial Consumer Protection”

28

จากหน่วยงานเพียงหน่วยงานเดียวสาหรับทุกผลิตภัณฑ์ทางการเงิน และแยกความดูแลรับผิดชอบออกจาก หน่วยงานที่กากับดูแลด้านเสถียรภาพทางการเงิน (prudential supervision) (4) โครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน แบบเฉพาะกิจ (Specialized Financial Consumer Protection Agency Model) ทาหน้าที่ให้การคุ้มครองผู้ บริโภคทางการเงินเท่านั้น แต่ไม่ได้มีอานาจ หน้ า ที่ ใ นการออกกฎเกณฑ์ ทั้ ง ในด้ า นเสถี ย รภาพและความมั่ น คง (prudential supervision) หรื อ กฎระเบียบและมาตรฐานเกี่ยวกับพฤติกรรมของสถาบันการเงิน (market conduct) (5) โครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทั่วไป (General Consumer Protection Agency Model) เป็น องค์กรคุ้มครองผู้บริโภคโดยทั่วไป ซึ่งรวมถึงผู้ใช้บริการทางการเงินด้วย เมื่อพิจารณาข้อมูลปัจจุบันเกี่ยวกับโครงสร้างเชิงสถาบันในแง่การออกแบบองค์กรคุ้ม ครองผู้บริโภคทางการเงิน คณะวิจัยพบว่าประเทศส่วนใหญ่นิยมจัดโครงสร้างองค์กรที่ ให้อานาจกากับดูแล ทั้งในด้านเสถียรภาพและความ มั่นคง (prudential supervision) กฎระเบียบและมาตรฐานเกี่ยวกับพฤติกรรมของสถาบันการเงิน (market conduct) และการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (financial consumer protection) ไว้ในองค์กรเดียว ไม่ว่า จะแยกการกากับดูแลรายผลิตภัณฑ์หรื อไม่ก็ตาม โดยมีโครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน แบบ หน่วยงานเดียวทีท่ าหน้าที่เบ็ดเสร็จ (integrated single agency model) หรือแบบรายอุตสาหกรรม (sectoral agency model) อย่างไรก็ตาม เมื่อโลกการเงินเปิดเสรีมากขึ้น โดยสถาบันการเงินอย่างธนาคารได้รับอนุญาตให้สามารถให้บริการ ผลิตภัณฑ์อื่นๆ นอกเหนือจากเงินฝากและสินเชื่อ เช่น การประกันภัยและการเสนอขายหลักทรัพย์ ทาให้เกิด คาถามถึงความเหมาะสมในการจัดโครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินในโลกยุคใหม่ ในหลายประเทศ อาทิ สหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย แคนาดา เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยม สหรัฐอเมริกา และสาธารณรัฐแอฟริกาใต้ ได้ปรับเปลี่ยนแนวทาง โดยแยกหน่วยงานที่ดูแลระเบียบมาตรฐานการดูแลตลาดการเงิน (market conduct) และการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (financial consumer protection) ออกจากหน่วยงานกากับดูแลด้าน เสถียรภาพและความมั่นคง (prudential supervision) หรือการจัดโครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการ เงินให้กากับดูแลเกณฑ์ด้านแนวปฏิบัติ (dedicated market conduct agency model /twin peaks) มากขึ้น การถกเถียงในประเด็นรู ปแบบโครงสร้างองค์กรที่เหมาะสมมิใช่ข้อถกเถียงที่เพิ่งเกิดขึ้น หลังวิกฤตเศรษฐกิจปี 2008 เท่านั้น อย่างไรก็ตาม ข้อสรุปที่เกิดขึ้นในงานวิจัยหลายชิ้นทั่วโลกต่างลงความเห็นว่า ไม่มีโครงสร้างใดที่ดี ที่สุดที่สามารถตอบโจทย์กับทุกประเทศ หากแต่หน่วยงานที่รับผิดชอบดูแลด้านการคุ้มครองผู้บริโภคของแต่ละ ประเทศต้องใส่ใจอย่างจริงจังในการกากับดูแล และทุ่มเททรัพยากรที่เหมาะสมเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย งานวิ จัย ชิ้นนี้ไม่ได้มุ่งศึกษาเพื่อหาคาตอบว่ารูปแบบโครงสร้างองค์กรแบบใดจึงจะเหมาะสมและดีที่สุด แต่จะสารวจ องค์ประกอบเชิงสถาบันในแง่เครื่องมือ และขอบเขตอานาจที่ใช้ในการกากับดูแลขององค์กรคุ้มครองผู้บริโภค 29

ทางการเงินทั่วโลก เพื่อระบุ ‘นวัตกรรม’ ในการกากับดูแลภาคการเงินที่น่ าสนใจ และสอดคล้องกับหลักการ คุ้มครองสิทธิของผู้บริโภคทางการเงิน 2.3.1. เครื่องมือที่ใช้ในการกากับดูแลและบทลงโทษกรณีละเมิด (compliance monitoring tools) โดยทั่วไป กลไกการกากับดูแลด้านการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินจะมีแนวทาง และองค์ประกอบของเครื่องมือ ที่ใช้แตกต่างจากกลไกการกากับดูแลด้านเสถียรภาพ และความมั่นคงของสถาบันการเงิน โดยแบบหลังส่วนใหญ่ จะเน้นการประเมินเชิงลึกจากการประเมิน ประสิทธิภาพสถาบันการเงินแต่ละแห่ง ด้วยการเข้าสอบทานสถาบัน การเงินรายองค์กร (off-site monitoring and on-site inspections) ในขณะทีเ่ ครื่องมือในการกากับดูแล และ ตรวจสอบด้านการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินต้องการการวิเคราะห์ข้อมูลและ ‘เสียงสะท้อน’ จากผู้ใช้บริการ ทางการเงิน เพื่อประเมินผลการปฏิบัติตามกฎระเบียบ และมาตรฐานเกี่ยวกับพฤติกรรมของสถาบันการเงิน ซึ่ง รวมถึงกฎเกณฑ์การเปิดเผยข้อมูลที่เหมาะสม (disclosure) และความรับผิดชอบต่อข้อร้องเรียนของผู้ใช้บริการ (complaints handling) เพื่อให้ได้ข้อมูล ที่ถูกต้อง และสามารถรับมือกับพฤติกรรมของบรรดาธนาคารที่เอารัดเอาเปรียบผู้ใช้บริการ ทางการเงิน ทาให้ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาหลายประเทศได้ พัฒนาเครื่องมือตรวจสอบเพิ่มเติมจากการเข้าสอบ ทานรายสถาบันการเงิน พบว่าในปัจจุบันหน่วยงานที่รับผิดชอบทั่วโลกมีเครื่องมือที่ใช้ในการตรวจสอบ ดังนี้ (1) การเข้าสอบทานสถาบันการเงิน (on-site inspection) (2) การตรวจสอบการโฆษณา และช่องทางการเผยแพร่ของสถาบันการเงิน (monitoring advertising and websites) (3) การรวบรวมข้อมูลสถิติร้องเรียนที่มีต่อสถาบันการเงิน (collect complaints statistics) (4) การให้บริการสายด่วนสาหรับผู้ใช้บริการทางการเงิน (operate hotline) (5) การสัมภาษณ์ผู้ใช้บริการ (conduct interview) (6) การสุ่มตรวจการให้บริการของสถาบันการเงิน โดยปลอมตัวเป็นผู้ใช้บริการ (mystery shopping) เครื่องมือในการตรวจสอบดังที่กล่าวมาล้วนเป็นงานที่ต้องอาศัยทรัพยากรจานวนมาก โดยเฉพาะด้านกาลังคนใน การด าเนิ น การเพื่ อ ให้ ไ ด้ ฐ านข้ อ มู ล ส าคั ญ ซึ่ ง ไม่ น่ า แปลกใจว่ า องค์ ก รที่ พ ร้ อ มด้ ว ยทรั พ ยากรก็ จ ะสามารถ ประยุกต์ใช้เครื่องมือตรวจสอบได้อย่างครอบคลุมมากกว่า ทั้งนี้ เมื่อสามารถเก็บฐานข้อมูลสาคัญได้แล้ว กระบวนการขั้นต่อไปถือเป็นกระบวนการสาคัญอย่างมาก นั่นคือ การวิเคราะห์ข้อมูลและการลงโทษสถาบันการเงินที่ละเมิด กฎระเบียบ โดยจากการรวบรวมบทลงโทษที่เกิดขึ้น พบว่าในปัจจุบันองค์กรที่ดูแลด้านการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินมีบทลงโทษตามลาดับขั้น อาทิ การแจ้งเตือน 30

การปรั บ ในรู ป ตัว เงิน ไปจนถึงการถอดถอนใบอนุญ าตไม่ ให้ ประกอบกิจ การต่ อซึ่ง ถื อเป็น บทลงโทษสู ง สุ ด (แผนภาพที่ 4) แผนภาพที่ 4 แสดงขั้นของบทลงโทษกรณีสถาบันการเงินไม่ปฏิบัติตามเกณฑ์กากับดูแล

การแจ้ ง เตื อ นและการสั่ ง ปรั บ ถื อ ได้ ว่ า เป็ น การแสดงบทลงโทษมาตรฐานที่ ฝ่ า ยดู แ ลก ากั บ เสถี ย รภาพ (prudential regulations) มักจะใช้เป็นบทลงโทษทั่วไปอยู่แล้ว อย่างไรก็ตาม จากประสบการณ์ที่เกิดขึ้นพบว่า บทลงโทษที่ได้ผลชัดเจนคือ การออกประกาศต่อสาธารณะถึงพฤติกรรมการละเมิดของสถาบันการเงิน ซึ่งย่อม เกิดผลเสียแก่ภาพลักษณ์ของสถาบันการเงินตามมา จึงสร้างแรงจูงใจให้สถาบันการเงินต่างๆ แข่งขันกันแสดง “ความรับผิดชอบต่อผู้บริโภค” มากขึ้น แม้จ ะมีการเก็บ ข้อมูล และการรั บข้อร้ องเรียนจากผู้ใช้บริการทางการเงิน และนาไปสู่ การสื บค้นจนถึงออก บทลงโทษแล้วก็ตาม แต่ประเด็นข้อร้องเรียนจากผู้บริโภครายบุคคลอาจไม่ได้รับการเยียวยาจากกระบวนการที่ดี เพียงพอ โดยจากการสารวจของธนาคารโลกในปี 2013 พบว่า เมื่อองค์กรที่ทาหน้าที่กากับดูแลคุ้มครองผู้บริโภค ทางการเงิน ที่เปิดรับเรื่องร้องเรียนโดยตรงจากผู้บริโภคทางการเงินกว่าร้อยละ 80 จะมีอานาจในการดาเนินการ เพียงการรับเรื่องร้องเรียน และประมวลผลข้อมูลรวมทั้งการเผยแพร่ มีองค์กรทาหน้าที่กากับดูแลคุ้มครอง

31

ผู้บริโภคทางการเงินเพียงไม่กี่ประเทศที่มีแนวทางในการช่วยแก้ไขปัญหาข้อพิพาท รวมถึงตัดสินข้อพิพาทและ ข้อร้องเรียนรายกรณีให้แก่ผู้ใช้บริการทางการเงิน (แผนภาพที่ 5) แผนภาพที่ 5 แสดงผลสารวจการจัดการเรื่องร้องเรียนของผู้บริโภคทางการเงินภายใต้อานาจองค์กรกากับ ดูแลผู้บริโภคทางการเงินจานวน 100 องค์กรทั่วโลก หน่ วย: จานวน ตัดสิ นข้ อพิพาทและข้ อเรี ยกร้ อง ช่ วยแก้ ไขปัญหาโดยตรง อาทิ สั่ งการให้ สถาบันการเงินดูแลเรื่ องร้ องเรี ยน วิเคราะห์ ข้อมูลและเผยแพร่ เชิงสถิติ ช่ วยแก้ ไขปัญหาทางอ้อม อาทิ แนะนาช่ องทางร้ องเรี ยน ลงทะเบียนข้ อมูลคาร้ อง รั บฟัง/ตอบปัญหาคาร้ อง

27 46

57 62 79 81

ที่มา: ผลสารวจปี 2013, ธนาคารโลก หากมาตรฐานการให้บริการเรื่องการรับข้อร้องเรียนของผู้ใช้บริการ และการระงับข้อพิพาทที่จัดการโดยสถาบัน การเงินเองนั้นไม่สามารถแก้ไขได้ ก็ส่งผลให้ผู้ใช้บริการต้องนาข้อพิพาทขึ้นสู่กระบวนการศาล ซึง่ ต้องใช้เวลาและ ค่าใช้จ่ายจานวนมากจนกว่ากระบวนการจะสิ้นสุด จากข้อมูลของธนาคารโลก “Doing Business 2017” ได้ รายงานต้ น ทุ น ทั้ ง เวลา และมู ล ค่ า ของการน ากระบวนการขึ้ น สู่ ศ าลในประเทศต่ า งๆ (ตารางที่ 4) พบว่ า กระบวนการทางศาลกินเวลาโดยเฉลี่ยไม่ต่ากว่า 1 ปีปฏิทิน และมีมูลค่าต้นทุนที่ต้องใช้ในกระบวนการโดยเฉลี่ย มากกว่าร้อยละ 25 ของมูลค่าความเสียหายที่ได้รับการชดใช้ เหตุผลทางด้านต้นทุนนี้ถือเป็นข้อจากัดสาคัญในการเรียกร้องสิทธิของผู้ใช้บริการทางการเงินรายบุคคลที่โดย ส่วนใหญ่ไม่ได้มีมูลค่าความเสียหายสูงนัก หากกระบวนการเยียวยา (redress) โดยช่องทางปกติ หรือช่องทาง จากสถาบันการเงินไม่เป็นที่พอใจ ก็ไม่ได้ต้องการที่จะเข้าสู่กระบวนการทางศาล สถานการณ์เช่นนี้ ทาให้เกิด ภาวะที่เรียกว่า “ช่องว่างทางการกากับดูแล” (regulatory gap) ขึ้น เมื่อปลายทางของกระบวนการยังให้ความ โอนเอียงแก่สถาบันการเงิน

32

ตารางที่ 4 แสดงต้นทุนทั้งเวลาและมูลค่าหากต้องนากระบวนการพิพาทขึ้นสู่ชั้นศาล

สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ ออสเตรเลีย สาธารณรัฐเกาหลีใต้ สิงคโปร์ เขตปกครองพิเศษ ฮ่องกง มาเลเซีย ไทย

เวลา (วัน) 420.0 437.0 216.0 395.0 290.0 164.0

ต้นทุน กระบวนการ (% มูลค่าความ เสียหาย) 30.5 43.9 27.2 21.8 12.7 25.8

360.0 425.0 440.0

21.2 37.3 19.5

ที่มา: ข้อมูล Enforcing contract; Doing Business 2017, ธนาคารโลก หมายเหตุ: (1) เวลานับเฉลี่ยตามเวลาปฏิทินเริ่มจากศาลรับคาร้องจนกระทั่งผู้เสียหายได้รับการชดเชย (2) มูลค่าต้นทุนคิดเป็นร้อยละของมูลค่าความเสียหายที่เรียกร้อง (claim value) โดยรวมต้นทุนทางกระบวนการศาล ต้นทุนการบังคับคดีและต้นทุนทนาย

เพื่อลดการนากระบวนการขึ้นสู่ชั้นศาล และลดภาวะช่องว่างทางการกากับดูแล หลายประเทศเริ่มนาระบบการ ไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางเลือกนอกชั้นศาล (Alternative Dispute Resolution: ADR) เข้ามาใช้ในการเจรจาข้อ พิพาททางการเงิน ในกรณีที่คู่กรณีตกลงกันไม่ได้ และมูลค่าความเสียหายที่เรียกร้องไม่สูงจนเกินไป

33

2.3.2. ระบบการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทด้านการเงินทางเลือก (Financial Alternative Dispute Resolution) ปัจจุบันในหลายประเทศได้เริ่มนาระบบการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางเลือก (Alternative Dispute Resolution: ADR) เข้ามาใช้ เพื่อให้คู่กรณีสามารถเข้ากระบวนการได้อย่างรวดเร็ว โดยไม่ต้องนากระบวนการเข้าสู่ ชั้นศาล โดยให้ ตั ว แทน/ผู้ ต รวจการทางการเงิ น (financial ombudsmen) ท าหน้ า ที่ เ ป็ น ตั ว กลางตามสถานะทาง กฎหมาย ทั้งนี้ หัวใจแห่งความสาเร็จของกลไก ADR จาเป็นต้องอาศัยการดาเนินการที่มีความโปร่งใส เป็นอิสระ และมีประสิทธิภาพ รูปแบบของการจัดตั้ง ADR ด้านการเงินมีหลายลักษณะโดยกว่าครึ่งหนึ่งของ ADR ด้านการเงินทั่วโลกอยู่ภายใต้ การดูแลขององค์กรกากับดูแล และให้การคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน นอกจากนี้ยังมีการจัดตั้ง ADR ด้าน การเงิน ในรู ป แบบอื่น ๆ โดยรู ป แบบที่เป็ น ที่นิยม อาทิ ADR ด้านการเงินที่จัดตั้งเป็นรูปแบบองค์ กรเฉพาะ (independent statue ADR) มี ก ฎหมายรองรั บ และมี ก ารจั ด สรรทรั พ ยากรจากหน่ ว ยงานภาครั ฐ และ หน่วยงานกากับดูแล เช่น Financial Ombudsman (FOS)15 ในสหราชอาณาจักรและออสเตรเลีย หรืออาจมี การจัดตั้งโดยกลุ่มสมาคมอุตสาหกรรมการเงิน เช่น ในประเทศเยอรมนีมีการก่อตั้ง ADR ด้านบริการทางการเงิน และการลงทุน รวมทั้ง ADR ประกันภัย โดยกลุ่มสมาคมธนาคารแห่งเยอรมัน เพื่อเป็นกลไกในการไกล่เกลี่ยข้อ พิพาท และชดใช้ความเสียหายแก่ผู้ใช้บริการ นอกจากนี้ยังมี ADR ในรูปแบบผสม คือ จัดตั้งเป็น องค์กรอิสระ ภายใต้หน่วยงานกากับดูแล และได้รับการสนับสนุนด้านการเงินจากสถาบันการเงินที่เข้าเป็นสมาชิก อาทิ The Financial Mediation Bureau (FMB) ที่ได้รับการอนุญาตประกอบการจาก Bank Negara ธนาคารกลางของ มาเลเซีย กระบวนการไกล่เกลี่ย ข้อพิพาททางเลื อกกลายเป็นช่องทางสาคัญในการรับเรื่องร้องเรียน และหาแนวทาง ข้อตกลงกันระหว่างคู่พิพาท ซึ่งช่วยยกระดับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินเป็นอย่างมาก ในงานวิจัยชิ้นนี้จะ มุ่งศึกษากรณีศึกษาที่น่าสนใจเกี่ยวกับรูปแบบ และกระบวนการจัดการข้อพิพาทของ ADR ในต่างประเทศ 2.3.3. ความท้าทายในบริบทสากลด้านพัฒนาการและมาตรฐานสากลด้านกระบวนการบังคับใช้กฎหมายและ ระงับข้อพิพาทที่มีประสิทธิภาพ องค์ประกอบเชิงสถาบันและการกากับดูแลด้านการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ถือเป็นองค์ประกอบที่สาคัญใน การบังคับใช้กฎระเบียบการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ทั้งนี้ รูปแบบขององค์กรจะเป็นแบบไหนก็ตามแต่หัวใจ ภายใต้การปรับปรุงกฎหมาย the Financial Services and Markets Act 2000 ได้เกิดการควบรวมของ ADR สาคัญทางการเงินในสหราช อาณาจักรเป็น FOS ซึ่งประกอบด้วย 1. Insurance Ombudsman Bureau 2. Personal Investment Authority and the Securities and Futures Authority Complaints Bureau 3. Banking Ombudsman 4. Building Societies Ombudsman 15

34

หลักคือ ความพยายามในการทุ่มเททรัพยากรที่เพียงพอต่อการจัดการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งจาเป็นต้องอาศัย ทรัพยากรจานวนมาก เพื่อให้เป้าหมายด้านการปกป้องสิทธิ และสร้างความเป็นธรรมแก่ผู้ใช้บริการทางการเงิน บรรลุ ผ ลส าเร็ จ ดังนั้ น ความท้ าทายส าคัญในด้านนี้จึงไม่ได้อยู่ที่ลั กษณะโครงสร้างขององค์กรการคุ้ม ครอง ผู้บริโภคจะเป็นอย่างไร หากแต่อยู่ที่การทุ่มเททรัพยากร เครื่องมือ และอานาจในการให้บทลงโทษหากเกิดกรณี การละเมิดขึ้น นอกจากนี้ เพื่อยกระดับการให้ การคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ในด้านการเยียวยาจากข้อพิพาท อาจต้อง พิจารณาขจัดอุปสรรคในเรื่องการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางการเงิน ให้คู่กรณีมีทางเลือกในกระบวนการมากกว่า การนาข้อพิพาทขึ้นสู่ชั้นศาล ซึ่งนับว่าเป็นความท้าทายอีกประการหนึ่งที่สาคัญในกระบวนการปลายทางของการ คุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน 2.4. พัฒนาการและมาตรฐานสากลด้านการสนับสนุนการความรู้เรื่องทางการเงิน หลังเกิดวิกฤตการเงินโลก ภาครัฐในหลายประเทศได้หันมาให้ความสนใจในการเพิ่มอานาจข้อมูลสารสนเทศทาง การเงินให้แก่ประชาชนผ่านโครงการให้ความรู้ เรื่องทางการเงิน (financial literacy) ตั้งแต่การบริหารการเงิน ของครัวเรือน ไปจนถึงความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับผลิตภัณฑ์และบริการทางการเงิน โดยมีวัตถุประสงค์สาคัญเพื่อ “ช่วยเหลือการตัดสินใจของประชาชนให้สามารถเลือกผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่เหมาะสมกับระดับความเสี่ยงและ ความต้องการของตน” ซึ่งพื้นฐานการตัดสินใจเลือกที่เหมาะสมของหน่ วยเล็กอย่างครัวเรือนย่อมช่วยรักษา เสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะยาวของภาคการเงินและประเทศโดยรวม “ความรู้เรื่องทางการเงิน” หมายถึงอะไร? กล่าวอย่างสั้นที่สุด ปัจจุบันคานี้หมายถึง “ชุดทักษะและความรู้ที่ช่วย ให้ปัจเจกสามารถจัดการทรัพยากรทางการเงินของตัวเองทั้งหมดได้ อย่างมีประสิทธิภาพและมีข้อมูลครบถ้วน” ตั้ ง แต่ เ รื่ อ งการหารายได้ การออม การลงทุ น การจั ด ท างบประมาณรายรับ รายจ่า ย การจั ด การหนี้ และ การวางแผนทางการเงิน แบบข้อสอบ PISA (ย่อมาจาก Programme for International Student Assessment) โดย OECD เป็นชุด ข้ อ สอบทั ก ษะระหว่ า งประเทศที่ ไ ด้ รั บ การยอมรั บ สู ง สุ ด ชุ ด หนึ่ ง ในโลก ในปี 2012 เป็ น ครั้ ง แรกที่ ท ดสอบ “ความรู้เรื่องทางการเงิน ” ของนักเรียนวัย 15 ปี ใน 18 ประเทศ คณะผู้จัดทาข้อสอบชุดนี้ให้ PISA นิยาม “ความรู้เรื่องทางการเงิน” ไว้ว่า “ความรู้เรื่องทางการเงิน หมายถึงความรู้และความเข้าใจแนวความคิดที่เกี่ยวกับการเงิน ความเสี่ยงทางการเงิน รวมถึงทักษะ แรงจูงใจ และความเชื่อมั่นที่จะใช้ความรู้และความเข้าใจเหล่านี้ในการตัดสินใจที่มีประสิทธิผล 35

ในหลากหลายบริบททางการเงิน เพื่อปรับปรุงความอยู่ดีมีสุขทางการเงินของปัจเจกและสังคม และช่วยให้ สามารถมีส่วนร่วมในชีวิตทางเศรษฐกิจ” จากนิยามข้างต้นจะเห็นว่า นิยาม “ความรู้เรื่องทางการเงิน ” กินความหมายตั้งแต่ “ความรู้” และ “ความ เข้าใจ” ไปจนถึง “ทักษะ” ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งนาไปสู่ “การตัดสินใจ” ทางการเงินที่มีประสิทธิผล หรือพูดอีกอย่างได้ ว่า บุคคลที่มีความรู้เรื่องทางการเงิน (financial literacy) ในระดับดีนั้น ไม่เพียงแต่ต้องมีความรู้ระดับทฤษฎี เท่านั้ น แต่ยั งต้องสามารถใช้ความรู้ ในภาคปฏิบัติ ลงมือจัดการการเงินของตนเองและครัว เรือนได้อย่างมี ประสิทธิผล ด้วยเหตุนี้ การส่งเสริม “ความรู้เรื่องทางการเงิน” (financial literacy) จะต้องส่งเสริมตั้งแต่ “การให้การศึกษา ทางการเงิน” (financial education) ไปจนถึง “การมีทักษะทางการเงิน” (financial capabilities) และกลไก การคุ้มครองผู้บริโภคที่มีประสิทธิผล ส่งผลให้สถาบันการเงินมีความรับผิดชอบต่อลูกค้ารายย่อยมากขึ้น นั้น ก็ นับเป็นสิ่งที่จาเป็นไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการออกแบบโครงการความรู้เรื่องทางการเงิน เนื่องจากการให้บริการที่ไม่ รับผิดชอบในลักษณะต่างๆ นอกจากจะทาให้ผู้บริโภคเสียหายแล้ว ยังมีแนวโน้มที่จะซ้าเติมความเข้าใจผิด สร้าง ความสับสน และทาให้คนถอยห่างออกจากการมีความรู้ความเข้าใจทางการเงินที่ถูกต้อง องค์กรระหว่างประเทศทั้งธนาคารโลกและ OECD ต่างเล็งเห็นความสาคัญของการให้ความรู้เรื่องทางการเงินแก่ ประชาชน โดยมองว่าเป็นสิ่งที่ต้องอาศัยการวางกลยุทธ์ในระดับชาติ และดาเนินควบคูไ่ ปกับกลไกการกากับดูแล ด้านเสถียรภาพ (prudential supervision) และการกากับดูแลด้านพฤติกรรมตลาด (market conduct) โดย ในการประชุมสุดยอดผู้นาประเทศพัฒนาแล้ว 20 ประเทศ หรือ G20 ในปี 2012 กลุ่มผู้นาได้ลงนามในหลักการ ให้ประเทศสมาชิกพัฒนาการให้ ความรู้เรื่องทางการเงินแก่ประชาชน ภายใต้ “the High-level Principles on National Strategies for Financial Education” มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มการเข้าถึงบริการพื้นฐานด้านการเงิน และการคุ้มครองผู้บริโภคภาคการเงิน โดยได้จัดตั้ง เครือข่ายการศึกษาด้านการเงินนานาชาติ (International Network on Financial Education - INFE) ซึ่งประกอบด้วยภาคีกว่า 110 ประเทศที่ได้เข้าร่วม และเห็นพ้อง ในแนวทางของ INFE ในการยกระดับการให้ ความรู้เรื่องทางการเงินเป็นวาระแห่งชาติ (National Strategies) โดยภาคีสมาชิกสามารถดาเนินการตามแนวทางของ OECD-INFE (ดู BOX4)

36

BOX 4: OECD-INFE High-level Principles on National Strategies for Financial Education หลังการลงนามและจัดตั้ง INFE OECD ได้จัดทากรอบและแนวทางในการยกระดับการให้ความรู้เรื่องทางการเงิน เป็นวาระแห่งชาติของแต่ละประเทศ โดยมีแนวทางดังนี้ • ยกระดับความสาคัญของการให้ ความรู้เรื่องทางการเงิน (Recognises the importance of financial education) โดยอาจบัญญัติและผ่านร่างกฎหมายระดับชาติในเรื่องนี้ • กาหนดความหมาย ขอบเขต และความต้องการในระดับชาติ (Defines meaning and scope at the national level in relation to identified national needs and gaps) • มุ่งสร้างความร่วมมือกับผู้เกี่ยวข้อง (Involves the cooperation of different stakeholders as well as the identification of a national leader or co-ordinating body/council) • ก าหนดแผนงานที่ ชั ด เจน (Establishes a roadmap to achieve specific and predetermined objectives within a set period of time) ประกอบไปด้ ว ย การจั ด ล าดั บ ความส าคั ญ การระบุ กลุ่มเป้าหมาย การประเมินผลการดาเนินงานและทรัพยากรที่ใช้ • จัดทาคู่มือในการดาเนินการของแต่ละภาคส่วนเพื่อสร้างความเข้าใจที่ตรงกัน (Provides guidance to be applied by individual programmes)

หลังการประกาศแนวทางการยกระดับการให้ความรู้ทางการเงินเป็นวาระแห่งชาติของ OECD-INFE High-level Principles on National Strategies for Financial Education พบว่าในปี 2014 ประเทศสมาชิกกว่าครึ่ง ได้ ดาเนินการจัดทาแผนกลยุทธ์ระดับ ชาติในการให้ความรู้เรื่องทางการเงิน แก่ประชาชน สอดคล้องกับผลการ สารวจของธนาคารโลก ที่ออกแบบสารวจความรับผิดชอบของผู้กากับดูแลทางการเงินกว่า 114 ประเทศทั่วโลก ต่อความรั บ ผิ ดชอบในการให้ ความรู้ เรื่ องทางการเงิน แก่ประชาชน (แผนภาพที่ 6) พบว่ากว่าร้อยละ 81 มี บทบาททั้งที่รับผิดชอบโดยตรงหรือมีส่วนเกี่ยวข้องในการให้ความรู้เรื่องทางการเงินแก่ประชาชน

37

แผนภาพที่ 6 แสดงผลสารวจหน้าที่และความรับผิดชอบของผู้กากับดูแลทางการเงินกว่า 114 ประเทศทั่ว โลกต่อความรับผิดชอบในการให้ความรู้เรื่องทางการเงินแก่ประชาชน หน่ วย: ร้ อยละ 19%

รับผิดชอบโดยตรงเรื่ องการให้ความรู ้ทางการเงิน 55% 26%

ไม่ได้รับผิดชอบโดยตรงแต่เกี่ยวข้องกับการให้ ความรู ้ทางการเงิน ไม่เกี่ยวข้องใดใด

ที่มา: ผลสารวจจากธนาคารโลก 2013 ผลจากแบบสารวจของธนาคารโลกมีความสอดคล้องกับข้อมูลจากการสอบถามสมาชิ กของ OECD-INFE โดยใน ประเทศที่มีการจัดทาแผนกลยุทธ์ร ะดับชาติ ในการให้ ความรู้เรื่องทางการเงิน แก่ประชาชน จะอาศัยความ ร่วมมือกันในหลายฝ่าย ทั้งหน่วยงานกากับดูแลทางการเงิน ภาครัฐ ภาคเอกชน และองค์กรภาคประชาชนตาม หลักการ OECD-INFE High-level Principles on National Strategies for Financial Education

38

แผนภาพที่ 7 แสดงผลสารวจเกี่ยวกับกิจกรรมการให้ความรู้เรื่องทางการเงินแก่ประชาชนของผู้กากับดูแล ทางการเงินกว่า 114 ประเทศทั่วโลก หน่ วย : จานวน ออกแนวทางการให้ ความรู้ ทางการเงินแก่ สถาบันการเงินต่ างๆ จัดทาแบบสารวจที่เกีย่ วข้ องกับการให้ ความรู้ทางการเงิน พัฒนากลยุทธ์ การให้ ความรู้ทางการเงิน จัดการโปรแกรมการสอน พัฒนาเนื้อหาและสื่ อการสอน

34 37 49 60 63

ที่มา: ผลสารวจจากธนาคารโลก 2013 โดยส่วนใหญ่พบว่ากิจกรรมที่ผู้ กากับดูแลทางการเงินรับผิดชอบคือ การพัฒนาเนื้อหาและสื่อการสอน รวมถึง การทาหน้าที่ในการจัดการโปรแกรมการสอนและการเผยแพร่ อย่างไรก็ตาม มีเพียงส่วนน้อยที่ดาเนินการจัดทา แบบสารวจทางการเงินที่เกี่ยวข้อง ซึ่งถือว่าเป็นหัวใจสาคัญในการออกแบบนโยบายและกลยุทธ์ รวมทั้งพัฒนา สื่อการเรียนการสอนได้อย่างตรงจุด 2.4.1. ความท้าทายในบริบทสากลด้านสนับสนุนการให้ความรู้เรื่องทางการเงิน วันนี้ความรู้เรื่องทางการเงินเป็นเรื่องใหญ่ที่รัฐบาลจานวนมากขึ้นเรื่อยๆ กาลังให้ความสาคัญ เนื่องจากระบบ สวัสดิการสังคมของรัฐกาลังเผชิญแรงตึงเครียดเป็ นประวัติการณ์ จากภาระหนี้สาธารณะ การเปลี่ยนแปลง โครงสร้างประชากรไปสู่สังคมผู้สูงอายุ และพัฒนาการใหม่ๆ ในตลาดการเงิน ซึ่งทาให้ผลิตภัณฑ์ซับซ้อนเข้าใจ ยากกว่าที่แล้วมาทุกสมัย ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า ปัจจุบันรัฐบาลหลายประเทศ อาทิ ออสเตรเลีย แคนาดา ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา และอังกฤษ มีโครงการให้ความรู้เรื่องทางการเงินระดับชาติ อย่างไรก็ตาม โครงการเหล่านี้จวบจนปัจจุบันยังไม่มีข้อพิสูจน์ทางวิชาการที่เพียงพอว่าช่วย “ปรับปรุงความอยู่ดี มีสุขทางการเงิน” ได้อย่างมีประสิทธิผล ถึงแม้โดยหลักการจะเป็นวาระสาคัญ และนักวิจัยด้านนี้หลายคนก็ส่ง เสียงเตือนให้ระวัง “ลักษณะทางการเมือง” ของโครงการให้ความรู้เรื่องทางการเงินหลายโครงการ ซึ่งมองว่า มี ความเสี่ยงที่จะถูกใช้เป็นเครื่องมือสร้างความชอบธรรมให้กับการถ่ายโอนความรับผิดชอบของรัฐหรือเอกชน มา ให้ ปั จ เจกแบกรับ มากขึ้น (เช่น เงิน ออมหลั งเกษียณ ค่ารักษาพยาบาล ค่าเล่ าเรียน ฯลฯ) และเรียกร้องว่า โครงการทานองนี้ ควรถูกยกเครื่ องเสีย ใหม่ และตีกรอบขอบเขตให้ชัดเจน ไม่อย่างนั้นโครงการเหล่านี้ อ าจ 39

สุ่มเสี่ยงจะทาให้คนมองว่าความล้มเหลวทางการเงินเป็นปัญหาส่วนตัวของเขาคนเดียว (ที่ ตัวเอง “โง่” หรือ “ไม่ รู้เรื่อง” เอง) และเข้าใจผิดว่าความเสี่ยงทางการเงินไม่เกี่ยวอะไรกับการเมือง และสถาบันการเงินก็ไ ม่ต้ อง รับผิดชอบ (ตามหลักการและกฎระเบียบที่กล่าวถึงข้างต้น เช่น เปิดเผยเงื่อนไขอย่างโปร่งใสชัดเจน ไม่บังคับขาย พ่ ว งประกั น กั บ ผลิ ต ภัณ ฑ์ สิ น เชื่อ ฯลฯ) อะไรเลย เพราะผู้ บ ริ โ ภคมี “หน้ า ที่ ” ฝ่ า ยเดี ย วที่ จ ะต้อ งมี ค วามรู้ ความเข้าใจทางการเงิน ความท้าทายที่สาคัญอีกประการในการออกแบบโครงการให้ความรู้เรื่องทางการเงิน นอกบริบทการให้บริการ ของสถาบันการเงินคือ การออกแบบเนื้อหาและรูปแบบการเรียนการสอนที่มีประสิทธิผล งานวิจัยปี 2010 ของ Drexler, Fischer และ Schoar ซึ่งได้รับทุนสนับสนุนจาก International Finance Corporation (IFC) โดยใช้ ระเบียบวิธีวิจัยเชิงทดลอง พบความแตกต่างอย่างมีนัยสาคัญระหว่างโครงการอบรมทักษะทางการเงินที่เน้น แนวคิดและทฤษฎี เทียบกับโครงการที่เน้น ‘กฎจาง่าย’ (rules of thumb) ที่นาไปใช้ได้จริง คณะผู้วิจัยสุ่มแบ่ง ลูกค้าสถาบันการเงินแห่งหนึ่งในสาธารณรัฐโดมินิกัน ที่ตกลงเข้ารับการทดลองออกเป็นสามกลุ่ม ได้แก่ กลุ่มที่ ได้รับการอบรมหลักการทาบัญชี กลุ่มที่ได้รับการอบรม ‘กฎจาง่าย’ และกลุ่มที่ไม่ได้รับการอบรมใดๆ เลย โดยผู้ เข้ารับการทดลองทุกคนจะต้องมาเรียนสามชั่วโมงทุกสัปดาห์ รวมทั้งหลักสูตรใช้เวลา 6 สัปดาห์สาหรับกลุ่ม บัญชี และ 5 สัปดาห์สาหรับกลุ่มกฎจาง่าย ลูกค้าทั้งหมดจัดว่ามีฐานะยากจน เป็นผู้ประกอบการขนาดจิ๋วใน ชุมชนของตนเอง ลูกค้าในกลุ่มบัญชีได้รับการอบรมตามหลักสูตรวิชาบัญชี และการเงินเบื้องต้นแบบที่สอนในมหาวิทยาลัย ส่วน ลูกค้าในกลุ่มกฎจาง่ายได้รับการอบรมเกี่ยวกับกฎจาง่ายบางข้อที่ช่วยในการตัดสินใจทางการเงิน เช่น แทนที่จะ ได้เรียนรู้เกี่ยวกับหลักการจัดการเงินทุนหมุนเวียนและคานวณกาไรขาดทุ น กลุ่มนี้จะถูกสอนให้ ตั้งและจ่าย เงินเดือนตัวเองทุกเดือนสาหรับกิจการขนาดจิ๋วที่ตนเป็นเจ้าของ ประกอบการเน้นความสาคัญของการแบ่งแยก บัญชีธุรกิจกับบัญชีครอบครัวออกจากกัน และเครื่องมือง่ายๆ ที่ใช้กระทบยอดบัญชีสองฝั่งให้ตรงกัน ผลการทดลองสรุปได้ว่า ลูกค้ากลุ่มกฎจาง่ายใช้ทักษะใหม่ที่พวกเขาได้เรียนรู้ได้อย่างมีประสิทธิภ าพกว่าลูกค้าใน กลุ่มที่เรียนรู้ตามหลักสูตรบัญชีทั่วไปมาก กลุ่มกฎจาง่ายออมเงินได้ดีกว่ า แยกเงินสดของตัวเองออกจากของ ธุรกิจตัวเองได้ดีกว่า และคานวณรายได้ได้ดีกว่า โดยผลลัพธ์จากกิจกรรมเหล่านี้สูงกว่าก่อนเข้ารับการอบรมถึง ร้อยละ 10 ขณะที่กลุ่มบัญชีไม่แสดงการเปลี่ยนแปลงใดๆ ที่มีนัยสาคัญทางสถิติ นอกจากนี้ ค่าธรรมเนียมที่ต้อง จ่ายเพื่อเข้ารับการอบรมยังเป็นอุปสรรคสาคัญต่อ ผู้มีรายได้น้อย และคนที่มีเจ้าหน้าที่ไปเยี่ยมเยือนติดตามผล มากกว่าคนอื่นมีแนวโน้มน้อยกว่าคนอื่นที่จะนาทักษะที่ได้เรียนรู้ในหลักสูตรไปใช้จริงในชีวิตประจาวัน กล่าวโดยสรุป การสนับสนุนและส่งเสริม ความรู้เรื่องทางการเงิน ซึ่งเป็นหนึ่งในองค์ประกอบสาคัญด้านการ คุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน มีความท้าทายอยู่ 3 ประการสาคัญ ได้แก่ 40

(1) การเร่ ง ผลั กดัน และยกระดับ การส่ งเสริมการให้ ความรู้เรื่องทางการเงิน แก่ประชาชนเป็นกลยุ ท ธ์ ระดับประเทศ ซึ่งในขั้นนี้ในหลายประเทศได้ดาเนินการผลักดันแผนออกมาอย่างเป็นรูปธรรม โดย จะต้องออกแบบวิธีการวัดผลลัพธ์ของโครงการ (เช่น ผู้เข้าร่วมโครงการมีความรู้เรื่องทางการเงินมากขึ้น จริงหรือไม่ สามารถจัดการเงินได้ดีขึ้นมากน้อยเพียงใด) และวัดผลอย่างต่อเนื่อง (2) การมุ่งสร้างความร่วมมือระหว่างพันธมิตรทั้งจากภาครัฐและภาคเอกชน รวมถึงการจัดสรรทรัพยากรให้ เพียงพอและเหมาะสมต่อการดาเนินการตามแผนกลยุทธ์ (3) การจัดการแผนการส่งเสริมความรู้เรื่องทางการเงิน ทั้งด้านเนื้อหาและสื่อที่เข้าถึง และเหมาะสมกับ พฤติกรรม พื้นเพ และความต้องการของประชาชนแต่ละกลุ่ม (เช่น ไม่ใช่เน้นสอนทักษะการลงทุนใน ตลาดหลักทรัพย์ ให้กับประชาชนที่ไม่มีเงินออมมากพอจะลงทุนในตลาดหลักทรัพย์) และ ‘เป็นกลาง’ (เช่น ไม่มีเนื้อหาที่โฆษณาให้ผู้เข้าร่วมโครงการใช้ผลิตภัณฑ์ทางการเงินของสถาบันใดสถาบันหนึ่งเป็น การเฉพาะ)

41

3. การศึกษาเชิงเปรียบเทียบ (Gap Analysis) กลไกการคุ้มครองผู้บริโภคในภาคการเงินของไทยกับ ต่างประเทศ และกรณีตัวอย่างที่น่าสนใจ สาระสาคัญในบทที่ 2 ได้ให้ภาพเกี่ยวกับความสาคัญจนถึงพัฒนาการ และแนวทางการให้ความคุ้มครองผู้บริโภค ทางการเงินในบริบทสากลที่พยายามยกระดับ และมาตรฐานการให้ความคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน โดย พบว่าที่ผ่านมามีความเปลี่ยนแปลงด้านแนวทางการให้ความคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินที่สาคัญใน 3 ด้าน ได้แก่ กฎหมายรวมถึงกฎระเบียบ (laws and regulations) กระบวนการบังคับใช้กฎหมาย และระงับข้อพิพาท ที่มีประสิทธิภาพ (effective enforcement and dispute resolution mechanism) และการส่งเสริมความรู้ เรื่องทางการเงินแก่ผู้บริโภค (promotion of financial literacy) ที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสาคัญในบริบท สากล สาหรับงานวิจัยในบทที่ 3 คณะวิจัยจะนาเสนอผลการเปรียบเทียบพัฒนาการสาคัญในด้านต่างๆ ตามแนวทาง การให้ความคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินที่สรุปไปแล้วในบทที่ 2 โดยเป็นการศึกษาเปรียบเทียบระหว่างประเทศ ต่อไปนี้ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร (ใช้มาตรฐานของกลุ่มสหภาพยุโรปเป็นหลัก) ออสเตรเลีย ฮ่องกง ญี่ ปุ่ น เกาหลี ใ ต้ มาเลเซี ย และประเทศไทย ในบริ บ ททั้ ง 3 ด้ า นส าคั ญ ดั ง กล่ า วข้ า งต้ น ซึ่ ง การศึ ก ษาเชิ ง เปรียบเทียบนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อพิจารณากรณีศึกษาที่น่าสนใจ เพื่อการเรียนรู้ผ่านประสบการณ์ของประเทศ ต่างๆ โดยมิได้มุ่งหวังในการให้ข้อสรุปถึงแนวทางการคุ้มครองผู้ บริโภคที่เป็นต้นแบบแนวทางสาเร็จรูป ” (onesize-fit- all) ดังที่ได้กล่าวไว้ว่าแล้วว่าในแต่ละประเทศมีความแตกต่างในเชิงโครงสร้าง พฤติกรรม วัฒนธรรม ทางภาคการเงิน และข้อจากัดของตนเอง 3.1 การศึกษาเชิงเปรียบเทียบด้านกฎหมายรวมถึงกฎระเบียบในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ที่ผ่านมา ภาคการเงินในบริบทของตลาดเสรีได้นามาซึ่งปัญหามากมาย โดยเฉพาะด้านเสถียรภาพทางการเงินซึ่ง ในหลายครั้งก็เป็นต้นตอของการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ดังนั้นการกากับดูแลของภาครัฐในภาคการเงินจึงมักเน้นไป ที่การกากับดูแลระบบสถาบันการเงิน เพื่อรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจในภาพรวม โดยมิได้มุ่งเน้นการกากับภาค การเงิ น ในเชิ ง พฤติก รรมของหน่ ว ยธุ ร กิ จ ที่ เ ป็ น ผู้ ป ระกอบการในการที่ มี ปฏิสั ม พั น ธ์กั บ ครัว เรื อ นในฐานะ ผู้ใช้บริการทางการเงินมากนัก จึงมักเกิดกรณีการเอารัดเอาเปรียบผู้บริโภคทางการเงิน อยู่เนืองๆ โดยอาศัย อานาจการต่อรองที่เหนือกว่าในด้านข้อมูลข่าวสารที่ไม่สมบูรณ์ ผนวกกับแรงจูงใจทางธุรกิจที่มุ่งหวังการทากาไร ในอัตราที่สูง เมื่อครัวเรือนสามารถเข้าถึงบริการทางการเงินเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ความเสียหายที่เกิดจากพฤติกรรม ที่บิดเบือนข้อมูล การขายและการให้บริการทางการเงิน ที่ไม่เป็นธรรมก่อให้เกิดมูลค่าความเสียหายมหาศาลต่อ ระบบเศรษฐกิจ (ดูตารางที่ 1 ในบทก่อนหน้า) กระแสการยกระดับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินถูกหยิบ ยกขึ้นมาเป็นวาระสาคัญในระดับสากล ในหลายประเทศจึงมุ่งยกระดับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินให้สูง ยิ่งขึ้น โดยพื้นฐานแรกคือการปรับปรุง และเพิ่มเติมตัวบทกฎหมายและกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง 42

ข้ อ มู ล การศึ ก ษาเชิ ง เปรี ย บเที ย บในตารางที่ 5 พบว่ า ระดั บ ความเข้ ม ข้ นของการบัญ ญั ติ ตัว กฎหมาย และ กฎระเบียบการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินหลายประเทศได้ปรับปรุงในระดับที่มีความเข้มข้นที่แตกต่างกัน โดย สามารถจาแนกกลุ่มประเทศตามระดับความเข้มข้นของการบัญญัติตัวกฎหมาย และกฎระเบียบการคุ้มครอง ผู้บริโภคทางการเงินเป็น 4 ประเภท อันได้แก่ 1) กลุ่มประเทศที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินในระดับเข้มข้น ซึ่งกลุ่มประเทศ เหล่านี้จะมีบทบัญญัติทางกฎหมาย (Financial Consumer Protection Law) ที่เป็นบทเฉพาะกาล ทางด้านการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ระบุความผิด และโทษทางแพ่งและทางอาญาอย่างชัดเจน โดยมีการบังคับใช้กฎหมายควบคู่ไปกับกฎระเบียบทางการเงิน (Regulations) ที่กาหนดระเบียบในเชิง การปฏิบัติการของสถาบันการเงินต่อผู้บริโภคในด้านต่างๆ หรืออาจรวมไปถึงการใช้ มาตรฐานทางธุรกิจ อาทิ industry codes of conduct ซึ่งถือเป็นกฎหมายอย่างอ่อน (soft law) ร่วมด้วย กลุ่มประเทศ เหล่านี้ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย เกาหลีใต้16 2) กลุ่มประเทศที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน เข้มข้นในระดับปานกลาง แม้ ประเทศกลุ่มนี้จะไม่มีกฎหมายเฉพาะในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน แต่ก็มีกฎหมายอื่นๆ รองรับ ในการดูแลคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน อาทิ ประเทศญี่ปุ่น เลือกที่จะทาการปรับปรุงกฎหมายที่ เกี่ยวข้องเกือบ 100 ฉบับให้ทันสมัย และเพิ่มเติมมิติด้านการคุ้มครองผู้บริโภคมากขึ้น (ดู BOX 5) 3) กลุ่มประเทศที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน โดยเน้นการใช้กฎระเบียบทาง การเงินในการจัดการ แทนที่จะเลือกใช้บทบัญญัติในทางกฎหมายที่มีการระบุโทษทางแพ่งและทาง อาญา กลุ่มประเทศจากกลุ่มตัวอย่าง อาทิ มาเลเซีย และประเทศไทย เลือกใช้กฎระเบียบและมาตรฐาน เกี่ยวกับพฤติกรรมของสถาบันการเงิน (market conduct) ที่อาศัยอานาจของหน่วยงานกากับดูแลใน การออกกฎเกณฑ์การคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน โดยเน้นการออกแนวปฏิบัติ อาทิ แนวปฏิบัติในการ ขาย (sales practices) แนวปฏิบัติในการโฆษณาที่ไม่หลอกลวง (deceptive advertisement) เป็น ต้น แม้ไม่มีตัวบทกฎหมายในการลงโทษทางแพ่งและอาญาแก่ผู้ให้บริการ แต่ก็มีบทลงโทษอื่นๆ หาก เกิดการกระทาผิด อาทิ การแจ้งเตือน ค่าปรับฐานความผิด การประกาศความผิดต่อสาธารณะ ไปจนถึง การพิจารณาต่อใบอนุญาต โดยอาจมีการปรับใช้แนวปฏิบัติ ร่วมกับกฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคทั่วไป (general consumer protection) 4) กลุ่มประเทศที่ไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ประเทศเหล่านี้ มักมีแนว ทางการเปิดเสรีทางการเงิน เป็นหลัก เน้นการกากับดูแลในเชิงการรักษาเสถียรภาพทางการเงิน ระดับ มหภาคเป็นสาคัญ ในบางประเทศแม้ไม่ได้มีกฎหมายและแนวทางกากับดูแลตลาดเป็นลายลักษณ์อักษร แต่ก็นิยมใช้ industry codes of conduct ซึ่งเป็นแนวปฏิบัติร่วมกันของกลุ่มธุรกิจ ที่รวมตัวกันเป็น กาลังอยู่ระหว่างการผ่านร่างกฎหมาย Financial Consumer Protection Act (2016) ที่มีสาระสาคัญในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน โดยเฉพาะ 16

43

สมาคม อาทิ สมาคมธนาคารแห่งฮ่องกงได้บังคับใช้ Codes of Banking Practices ที่ร่างร่วมกันในหมู่ สมาชิก โดยผ่ านความเห็ น ชอบจากหน่ว ยงานกากับดู แลอย่าง Hong Kong Monetary Authority (HKMA) ตารางที่ 5 แสดงความเข้มข้นของบทบัญญัติทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน รายประเทศ กฎหมายคุ้มครองผู้ บริโภคทั่วไปที่ กฎหมายคุ้มครองผู้ บริโภคทั่วไปที่ มีบทเฉพาะกาลเกี่ยวกับภาค กฎหมาย/กฎระเบียบที่ให้ ความ ไม่ มีบทเฉพาะกาลเกี่ยวกับภาค การเงิน/กฎหมายเฉพาะคุ้มครอง คุ้มครองผู้ บริโภคทางการเงิน การเงิน (ก) ผู้ บริโภคทางการเงิน (ข) (ค)

สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร

ออสเตรเลีย ญีป่ นุ่ สาธารณรัฐเกาหลีใต้

หมายเหตุ (ก) Federal Trade Commission Act (ข) มีกฎหมายหลายฉบับในระดับ federal ที่เกี่ยวข้องกับการคุม้ ครอง ผูบ้ ริ โภค อาทิConsumer Credit Protection Act (1968); Fair Credit Report Act (1970); Truth in Lending Act (1968) เป็ นต้น (ค) Dodd-Frank และกฎระเบียบในระดับรัฐหลายฉบับ (ก) Consumer protection Act (1987) (ข) Financial Services and Market Act (2010);Consumer Credit Act (1974); Unfair Contract Term (1977) (ก) Consumer Protection Act (ข) Australian Consumer Law for Financial Services (ASIC Act) (ค) Corporations Act 2001 ภายใต้ The Financial Service Reform Framework และ National Consumer Credit Protection Act 2003 (ฉบับ แก้ไข 2013) ภายใต้ National Consumer Credit Framework (ก) Consumer Contract Act (2000) (ข) Act on Sales of Financial Products (2000) (ค) Banking Act (1981); Money Lending Business Act (1983) (ก) Consumer Protection Act (1997) มีบทเฉพาะกาลสาหรับบริ การด้า สิ นเชื่อบรรจุอยู่ (ข) The Financial Consumer Protection Act (ฉบับร่ าง 2016) (ค) หน่วยงานกากับดูแลอย่าง HKMA มีหน้าที่ตามกฎหมายในการ คุม้ ครองเงิ นฝากเท่านั้น ไม่ได้มีหน้าที่ดา้ นการคุม้ ครองผูบ้ ริ โภคทางการ เงิ นปัจจุบนั ใช้ business codes of conduct ที่ออกโดยสมาคมธนาคารแห่ ง

เขตปกครองพิเศษฮ่ องกง มาเลเซีย

ฮ่องกงและได้รับการอนุมตั ิจาก HKMA (ก) Consumer Protection Act (1999) (ข) Bank Negara Malaysia ได้บญั ญัติหลักการด้าน market conduct สาคัญหลายด้านที่มีนยั ยะในการคุม้ ครองผูบ้ ริ โภคทางการเงิ น

ไทย

(ก) พ.ร.บ. คุม้ ครองผูบ้ ริ โภค --การคุม้ ครองผูบ้ ริ โภคด้านสัญญา (ค) มีกฎระเบียบในลักษณะประกาศจากหน่วยงานกากับดูแลที่บญั ญัติ เพื่อการคุม้ ครองผูล้ งทุนและผูบ้ ริ โภคทางการเงิ น

ที่มา: รวบรวมโดยคณะวิจัย ข้อมูล ณ สิ้นเดือนธันวาคม 2560

44

BOX 5: กรณีศึกษาการปรับปรุงกฎหมายและระเบียบอื่นๆ ในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินของประเทศญี่ปุ่น ญี่ปุ่นเป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจในแง่ของการยกระดับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน โดยไม่ได้ร่างกฎหมายเฉพาะฉบับใหม่ เช่นเดียวกันกับประเทศพัฒนาแล้วอื่นๆ ในกลุ่ม OECD ที่มีกฎหมายเฉพาะด้านการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (Financial Consumer Protection Law) โดยญี่ปุ่นเลือกแนวทางที่จะทาการปรับปรุง และเพิ่มเติมบทบัญญัติกฎหมายเดิมที่บังคับอยู่ใช้อยู่ เพื่อช่วยสร้างสภาวะแวดล้อมของระบบการเงินที่เอื้อต่อการเอารัดเอาเปรียบผู้ใช้บริการน้อยลง เพิ่มอานาจให้หน่วยงานกากับ ดูแล เพิ่มบทบาทให้แก่ผู้ใช้บริการและองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคมากขึ้น แนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินตามแบบญีป่ ุ่ น สถาบันการเงิน

ผู้ใช้ บริการ นับ นุน ・ การให้คาปรก า (counselling) ・ ร้างระบบ redress ที่ดี ・ เ ริ ม ร้างความรู ้ทางการเงินแ ะข้อมู

กฎระเบียบ ・ การออกใบอนุ าต (entry) ・ กากับ ติกรรมต าด (market conduct) ・ การเปิ ดเผยข้อมู (Disclosure)

ภาครั สมาคมธนาคาร

องค์ กรคุ้มครองผู้บริโภค

ญี่ปุ่นเป็นอีกประเทศที่มีการแยกการกากับสถาบันการเงินประเภทต่างๆ ออกจากกัน และมีการบังคับใช้กฎหมายเฉพาะของแต่ ละประเภทสถาบันการเงิน ตามแผนการสร้างแนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินใหม่ทางการได้ดาเนินการ • ควบรวม/ เปลี่ยนแปลงกฎหมายเดิมเพื่ อเพิ่ มประสิ ทธิ ภาพในการก ากั บ อาทิ เพิ่มขอบเขตของ Securities and Exchange Law เป็น Financial instruments and Exchange Law ใจความสาคัญคือการเพิ่มกฎเกณฑ์การกากับ ดูแลแบบ cross-sectional regulation ด้านการคุ้มครองผู้บริโภคในผลิตภัณฑ์ทางการเงินต่างๆ โดยเน้นกฎเกณฑ์ ด้านการขายและการเปิดเผยข้อมูลสาคัญ • ควบรวมกฎหมายการก ากั บ 4 ฉบั บ ในตลาดเงิ น ตลาดทุ น ได้ แ ก่ Financial Futures Trading Law, Law Concerning Foreign Securities Firms , Law Concerning the Regulation of Mortgage Business, Law Concerning the Regulation of Investment Advisory Services Relating to Securities • การทบทวนและปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกว่า 89 ฉบับ โดยเฉพาะกฎหมายที่เพิ่มเติมอานาจแก่ผู้ใช้บริการทาง การเงินในข้อสาคัญ อาทิ o การจัดตั้งหน่วยงานให้คาปรึกษาแก่ผู้ใช้บริการ (counselling) ภายใต้หน่วยงานกากับดูแลด้านพฤติกรรม ตลาดอย่าง FSA และการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางเลือก (alternative dispute resolution; ADR) ซึ่งระบุไว้ ในกฎหมายเฉพาะของผลิตภัณฑ์ทางการเงินทุกประเภท o เพิ่ ม เติ ม บทบั ญ ญั ติ ก ารฟ้ อ งแบบรวมกลุ่ ม (class action law) โดยให้ เ ป็ น ความรั บ ผิ ด ชอบขององค์ ก ร คุ้มครองผู้บริโภค o เพิ่มความรับผิดชอบของสถาบันการเงินต่อความเสียหายทางการเงินที่เกิดกับผู้ใช้บริการ ในกรณีพิสูจน์ได้ว่า การเปิดเผยข้อมูลไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ (ใน Financial Instrument Sales Law) โดยการใช้ข้อบัญญัติ พิเศษที่ระบุไว้ในกฎหมาย แทนที่ผู้ใช้บริการต้องนั่งพิสูจน์ตามนิติวิธีที่ ต้องพิสูจน์ถึง “เจตนาของสถาบั45 น การเงิน” พร้อมต้องหาหลักฐานมาแสดง

ทั้งนี้ ประเทศที่มีบทบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรทางด้านกฎหมายจะมีบทลงโทษแก่สถาบันการเงินที่มี ความเข้มข้นกว่า โดยสามารถเรียกความรับผิดชอบของสถาบันการเงินได้ทั้งทางแพ่งและทางอาญา ต่าง จากบทบัญญัติที่ว่าด้วยกฎระเบียบที่บทลงโทษในกรณีละเมิ ดเดียวกันมักไม่รุนแรงเท่ากับที่บัญญัติเป็น กฎหมาย หากพิจารณาถึงรายละเอียดด้านการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินในระดับสากลในมิติต่างๆ ตามที่คณะวิจัย ได้มีการรวบรวม (ดูตารางที่ 6) ทั้งด้านการเปิดเผยข้อมูล (disclosure requirement) และเกณฑ์การ คุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินเฉพาะเรื่อง (specific issue regulation) โดยแยกตามวงจรชีวิตผลิตภัณฑ์ทั้ง ก่อนการเข้าทาสัญญา ช่วงทาสัญญา และหลังสัญญา ของประเทศไทยเมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศกรณีศึกษา พบว่า o กลุ่มประเทศที่ใช้บทบัญญัติการคุ้มครองผู้บริโภคแบบเข้มข้นและปานกลาง คือ มีการบัญญั ติ ตัวบทกฎหมายและระบุโทษละเมิด อาทิ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ สหราชอาณาจักรญี่ปุ่น และ สหรัฐอเมริกา จะมีมิติกฎระเบียบว่าด้วยการคุ้มครองผู้บริโภคครอบคลุมในแทบทุกด้าน รวมถึง ระบุโทษหากละเมิดในกรณีต่างๆ อย่างชัดเจน o กลุ่มประเทศที่ใช้บทบัญญัติการคุ้มครองผู้บริโภคแบบเน้นการใช้กฎระเบียบทางการเงินในการ จัดการ ทั้งมาเลเซียรวมถึงประเทศไทย ก็ให้ความสาคัญในด้านความครอบคลุมของมิติการ คุ้มครองผู้บริโภค ทั้งด้านรายละเอียดของการเปิดเผยข้อมูลและกฎระเบียบเฉพาะเรื่อง ไม่ ต่างกันกับกลุ่มแรก อย่างไรก็ตาม ในกฎระเบียบและมาตรฐานเกี่ยวกับพฤติ กรรมของสถาบัน การเงิน (market conduct) ที่ออกมา ยังขาดบทบัญญัติสาคัญในช่วงการดาเนินการสัญญา ได้แก่ สิทธิในการยกเลิกสัญญาโดยไม่ต้องแจ้งเหตุผลภายในระยะเวลาที่กาหนด (cooling-off period) ซึ่งเป็นเกณฑ์สาคัญในการปกป้องสิทธิ ของผู้ใช้บริการ กรณีมีการลงนามสัญญาโดย ขาดการไตร่ ตรองข้ อ มูล อย่างรอบคอบ หรือเกิดจากการทาสั ญญาที่ มีก ารบิ ดเบื อนข้ อ มู ล โดยเฉพาะในผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่มีสัญญาผูกมัดในระยะยาว ที่สาคัญ ในกฎระเบียบที่มิใช่ การบัญญัติออกมาเป็นกฎหมาย มักไม่ระบุบทลงโทษละเมิดสถาบันการเงินเอาไว้ในแต่ละกรณี อย่างชัดเจน โดยมากจะกาหนดให้การลงโทษเป็นไปภายใต้ดุลยพินิจของหน่วยงานกากับดูแล ซึ่งอาจทาให้เกิดการขาดบรรทัดฐานในความรับผิดของสถาบันการเงิน และขาดการบังคับใช้ที่ มีประสิทธิผล (ดู BOX 7: กรณีการขายพ่วงประกันและสินเชื่อในไทย) o เขตปกครองเศรษฐกิจพิเศษฮ่องกง ซึ่งได้ชื่อว่าเป็นเศรษฐกิจเสรีแห่งภาคการเงิน การคุ้มครอง ผู้บริโภคทางการเงินไม่มีบทบัญญัติทางกฎหมาย แต่ใช้แนวข้อปฏิบัติร่วมกันของกลุ่มธุรกิจซึ่งมี มิติครอบคลุมในหลายด้านตลอดวงจรชีวิตของสัญญาทางการเงิน อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขของ การเปิดเผยข้อมูลทั้งก่อนและหลังการทาสัญญาบังคับในรายละเอียดน้ อยกว่าประเทศในสอง กลุ่มแรก อาทิ ไม่ได้ระบุให้ธนาคารต้องดาเนินการเปิดเผยข้อมูลข้อเสนอผูกมัดกับผลิตภัณฑ์ 46

เช่น การประกัน ภัย (required insurance) ต่อผู้ ใช้บริการ และไม่ได้บังคับในการเปิ ด เผย ข้ อ มู ล วิ ธี ก ารค านวณดอกเบี้ ย รั บ จ่ า ย (computation method) โดยปล่ อ ยให้ เ ป็ น ความ รับผิดชอบของผู้บริโภคในการสอบถามเงื่อนไขเหล่านี้เอง อนึ่ง ชุดของกฎหมายและกฎระเบียบการคุ้มครองผู้บริโภคที่เป็นสากลนี้ หากพิจารณาในรายละเอียดลึกลง ไปก็พบว่ามีความแตกต่างกันหลายประการในทางปฏิบัติ อาทิ ด้านการเปิดเผยข้อมูลก่อนการเข้าทาสัญญา ในหลายประเทศนอกจากจะกาหนดตัวบทและขอบเขตของการเปิดเผยข้อมูล แล้ว ยังมีข้อกาหนดเชิง ปฏิบัติการในการกาหนดรูปแบบมาตรฐานของเอกสารการเปิดเผยข้อมูลในบางผลิตภัณฑ์ (Prescribed standardized disclosure format) ที่ส ถาบันการเงินต้ องใช้ในการเปิด เผยข้อ มูล ส าคัญ ให้ ผู้ ใช้บ ริ ก าร ทราบก่อนดาเนินการด้านสัญญา เช่น ในประเทศออสเตรเลียผู้ให้บริการด้านสินเชื่อทั้งธนาคารและมิใช่ ธนาคารต้องแสดงข้อมูลรายละเอียดแก่ผู้ขอรับสินเชื่อในรูปแบบเดียวกัน (แผนภาพที่ 8) โดยต้องระบุ ใจความสาคัญตามที่กาหนดไว้ในกฎหมาย 17 เช่นเดียวกับแบบฟอร์มมาตรฐานในการเปิดเผยข้อมูลด้าน สินเชื่อของกลุ่มประเทศสหภาพยุโรป ที่กาหนดให้ธนาคารทุกแห่งต้องใช้แบบฟอร์มการเปิดเผยในลักษณะ เดียวกัน เพื่อลดปัญหาการตีความที่แตกต่างกันของผู้ปฏิบัติ ขณะที่หลายประเทศ อาทิ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ มาเลเซียและประเทศไทย ถึงแม้จะมีข้อกาหนดด้านการเปิดเผย ข้อมูล เช่น มีข้อกาหนดว่าจะต้องใช้ภาษาที่เข้าใจง่าย แต่หน่วยงานกากับดูแลยังมิได้กาหนดลักษณะหน้าตา ของ “แบบฟอร์มมาตรฐาน” และ “รูปแบบภาษาที่ใช้” โดยให้อยู่ในดุลยพินิจของสถาบันการเงินแต่ละแห่ง โดยผ่านการตรวจทานจากหน่วยงานกากับดูแลอีกที วิธีการนี้มีข้อดีคือสามารถสร้างความยืดหยุ่ นในเชิง ปฏิบัติการ แต่ก็สุ่มเสี่ยงกับการตีความและวิจารณญาณของผู้ปฏิบัติและหน่วยงานกากับดูแลเช่นกัน ตั ว อย่ า งดั ง กล่ า วเป็ น เพี ย งการชี้ ป ระเด็ น ให้ เ ห็ น ถึ ง ความแตกต่ า งในขั้ น ตอนการปฏิ บั ติ ซึ่ ง ส่ ง ผลต่ อ ประสิทธิภาพของการบังคับใช้กฎหมายและกฎเกณฑ์ต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง

17

Credit Contract and Consumer Finance Act 2003

47

ตารางที่ 6 รายละเอียดเปรียบเทียบเกณฑ์กากับดูแล วงจรชีวติ การบริการทางการเงิน (Life cycle of banking products and services) กฎเณฑ์การกากับดูแล 1. การเปิ ดเผยข้อมูลเมื่อแรกทาสัญญา (Disclosure at opening account)

สหราช ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ อาณาจักร

ไทย

√

√

√

√

√

√

√

√

√ √

√ √ √

√

√

√

√

√

√

1.4ค่าธรรมเนี ยมและเบี้ยปรับ (Fee & Penalties)

√ √ √

√ (2) √

√ √ √

√ √ √

√ √

√

√ √

1.5 คาอธิบายรู ปแบบการเปิ ดเผยข้อมูลมาตรฐาน (Prescribed standardized disclosure format)

√

√

√

√(4)

√

√

√

√

√

√ √

√ √

√ √

√ √

√

√ √

√ √

√

√ √

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√(7)

√(8)

√

√

√

√

√

√

√

√ √

√ √

√ √

√ √

√ √

√ √

√ √

8.4 กาหนดวันชาระและค่าปรับหากผิดนัด (Due date and fee)

√ √

√ √

√ √

√ √

√ √

√ √

8.5 กาหนดให้มีการแจ้งการเปลียนแปลงเงื่อนไขจากสัญญาเป็ น ลายลักษณ์อกั ษร (Notify of changes in writing)

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

1.3 Annual Percentage Rate (APR)

1.6 สิ ทธิและกระบวนการการขอความช่วยเหลือจากสถาบัน การเงิน (Recourse and Process) 1.7 ภาษาที่ง่ายต่อการทาความเข้าใจข้อมูล (Plain language)

2. การป้ องกันการโฆษณาที่หลอกลวงและเกินความจริ ง (Deceptive advertising) 3.การป้ องกันการล่าเหยื่อสิ นเชื่ อ/การสร้างหนี้เกินตัว (Predatory lending/ Overindebtness) อาทิ การกาหนด ขีดจากัดของสัดส่วนภาระหนี้ต่อรายได้ (Debt Service Ratio:DSR) หรื อการกาหนดตราส่วนการให้สินเชื่ อเพื่อ ซื้อบ้านเทียบกับมูลค่าบ้าน (Loan to Value Ratio: LTV) 4. การกาหนดแนวทางเงื่อนไขการขายพ่วงผลิตภัณฑ์ (Bundling and Tying) 5.การกาหนดแนวทางการป้ องกันการบิดเบือนข้อมูลใน การขายผลิตภัณฑ์ (Miss selling)

6.การประเมินคุณสมบัติและความเสี่ ยงผูใ้ ช้บริ การทาง การเงินอย่างเหมาะสม สุภาพและใช้ขอ้ มูลเท่าที่จาเป็ น ช่ วงการอนุมัติ (Approve period) (Inquiries into borrower's income and risk profile) 7. สิ ทธิในการยกเลิกสัญญาโดยไม่ตอ้ งแจ้งเหตุผล (Cooling off period) 8.การเปิ ดเผยข้อมูลเป็ นระยะ (Periodic disclosure) 8.1 ผลตอบแทน/ดอกเบี้ยจ่ายระหว่างช่วงเวลา (APR/yield during period) 8.2 รายละเอียดธุรกรรมที่เกิดขึ้น (All transaction) 8.3 รายละเอียดยอดคงค้าง/คงเหลือ/ยอดชาระขั้นต่า (Outstanding balance/minimum due)

หลังการทาสั ญญา (Post-approve 9.กาหนดแนวทางค่าธรรมเนียมการชาระหนี้ก่อนกาหนด (Prepayment fee) period) 10. แนวทางการเก็บรักษาข้อมูลความเป็ นส่วนตัวของ ผูใ้ ช้บริ การทางการเงิน (Customer privacy) 11.กาหนดแนวทางการติดตามการชาระเงินที่เหมาะสม (Abusive collection practices) 12.แนวทางการรับเรื่ องร้องเรี ยนจากผูบริ โภค (Redress& process) 13. การจัดการที่เป็ นธรรมเมื่อเกิดการผิดนัดชาระหนี้ หรื อกรณี เกิดเป็ นหนี้เสี ย อาทิ ขั้นตอนการยึดทรัพย์ค้า ประกัน การติดต่อผูค้ ้าประกัน เป็ นต้น หมายเหตุ

เกาหลีใต้

√

1.2 รายละเอียดและวิธีการคานวณผลตอบแทน/ดอกเบี้ยจ่าย (Computation Method)

อยูภ่ ายใต้ อยูภ่ ายใต้ กฎหมายอื่น (1) กฎหมายอื่น (2)

√

มาเลเซีย

√

1.1 ข้อเสนอที่ผูกมัดกับผลิตภัณฑ์ อาทิ การประกันภัย (Required insurance)

ก่อนการเข้าทาสั ญญา (Pre-approve period)

สหรัฐอเมริ กา ฮ่ องกง (5) ญีป่ นุ่

√

√(6)

√

√ √ √

√

√ √ √ √

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√(9)

√

√

√

√

√

√

√

(1) The Federal Privacy Act 1988 อย่างไรก็ตามมีขอ้ ห้ามด้าน Referral calling หรื อการนาข้อมูลลูกค้าไปไปใช้ประโยชน์เชิงพาณิ ชย์ (2) แนะนาให้เปิ ดเผย APR แต่ไม่ได้บงั คับตามกฎหมาย (3)Privacy Law 1993 (4) The Loan Estimate และ The Closing Disclosure Form (5) ฮ่องกงใช้ Code of Banking Practice ซึ่ งเป็ นแนวปฏิบตั ิมาตรฐานอุตสาหกรรมจัดทาโดย The Hong Kong Association of Bank ผ่านควมเห็นชอบจากผูก้ ากับดูแล (6) เพื่อแก้ปัญหาหนี้ สินล้นพ้นตัวมีการแก้กฎหมาย The Money Lending Business Act 2006 โดยกาหนดยอดชาระหนี้ ของผูก้ ู้ไม่ควรเกิน 1/3 ของรายได้ต่อปี (7) ในปี 2010 HKMA ได้ออกแนวปฏิบตั ิเกี่ ยวกับสิ ทธิการยกเลิกสัญญาผูกพันการซื้ อผลิตภัณฑ์ทางการเงิน โดยมอบสิ ทธิดงั กล่าวแก่ผูใ้ ช้บริ การรายย่อยเฉพาะกลุ่ม ได้แก่ ผูส้ ูงอายุ(65 ปี ขึ้นไป) รวมทั้งผูท้ ี่ซ้ื อผลิตภัณฑ์ทางการเงินเป็ นครั้งแรก (8)Cooling-off system อยูภ่ ายใต้การดูแลขององค์กรคุม้ ครองผูบ้ ริ โภค (9) ปรากฎอยูใ่ นแนวนโยบาย เรื่ อง การนาเสนอข้อมูลเกี่ ยวกับผลิตภัณฑ์ทางการเงินของธนาคารพาณิ ชย์2013 และ แนวนโยบาย เรื่ อง การกากับดูแลการขายผลิตภัณฑ์ดา้ นหลักทรัพย์และ ประกันภัยผ่านธนาคารพาณิ ชย์

48

แผนภาพที่ 8 แบบฟอร์มมาตรฐานของการเปิดเผยข้อมูลสาคัญก่อนการทาสัญญาของผู้ให้บริการสินเชื่อใน ประเทศออสเตรเลีย รายละเอียดสินเชือ่ ต้องระบุจานวนและ งวดการจ่าย และ ค่าธรรมเนียมต่างๆ อย่างชัดเจน

อัตราดอกเบี้ยต้องระบุ เป็นร้อยละและจานวน ยอดเงินที่ตอ้ งชาระ รวมถึงวิธกี ารคานวณ อัตราดอกเบี้ยอ้างอิง อย่างละเอียด

เงื่อนไข จานวนงวด การชาระหนีแ้ ละ จานวนหนี้แต่ละงวด ต้องระบุ

ค่าธรรมเนียมจากการ ใช้สินเชือ่ ต่างๆต้องถูก ระบุอย่างชัดเจนโดยไม่ มีคาว่า “แล้วแต่ผู้ ให้บริการจะเรียกเก็บ”

ให้ข้อมูลเกี่ยวกับสิทธิ การยกเลิกสัญญาอย่าง ชัดเจน ระบุเงื่อนไขการจ่าย ยอดหนี้กอ่ นครบ กาหนด

ให้สิทธิผู้ใช้บริการ เลือกวิธแี ละหน่วยงาน ในการไกล่เกลี่ยหาก เกิดกรณีพิพาทกับผู้ให้ สินเชือ่

ให้คาแนะนาหาก ผู้ใช้บริการตกอยู่ใน ภาวะทีอ่ าจผิดนัดการ ชาระหนี้

49

BOX 6: กรณีศึกษาเชิงเปรียบเทียบเงื่อนไขของสิทธิการยกเลิกสัญญาภายในระยะเวลาที่กาหนด (cooling-off period) ผลิตภัณฑ์ทางการเงินปัจจุบันมักมีโครงสร้าง อาทิ อัตราผลตอบแทน อัตราค่าธรรมเนียม เงื่อนไขต่างๆ ที่ซับซ้อนและ ยากแก่การเข้าใจในระยะเวลาอันสั้น รวมถึงผลิตภัณฑ์ในบางประเภทมีข้อผูกมัดกับผูใ้ ช้บริการในระยะยาว ทาให้ในหลาย กรณีเมื่อผู้ใช้บริการทางการเงินได้ตกลงซื้อและลงนามในสัญญากับผู้ให้บริการไปแล้ว เกิดข้อสงสัยและพบว่าผลิตภัณฑ์ ทางการเงินนั้นๆ ไม่ได้ตอบโจทย์ความต้องการ แต่ไม่สามารถยกเลิกสัญญาได้เนื่องจากสถาบันการเงินจะดาเนินการเรียก เก็บค่าธรรมเนียมการยกเลิกในอัตราที่สูง หลายประเทศได้บัญญัติสิทธิการยกเลิกสัญญาภายในระยะเวลาที่กาหนด (cooling-off period) เพื่อเปิดโอกาสให้กับ ผู้ใช้บริการที่ต้องการเปลี่ยนการตัดสินใจหลังการเข้าทาสัญญา จากการศึกษาพบว่าบทบัญญัติเกี่ยวกับ cooling-off period ของกลุ่มประเทศกรณีศึกษาก็มีความแตกต่างกันในรายละเอียดสาคัญ ได้แก่ • ระยะเวลาการยกเลิก สัญญาที่แตกต่างกัน มีบัญญัติตั้งแต่ 3-30 วันทาการหลังจากการดาเนินสัญญา อาทิ สิงคโปร์กาหนดระยะเวลาการยกเลิกสัญญาที่ 3-7 วันทาการ นิวซีแลนด์กาหนดที่ 5 วันทาการ สหราชอาณาจักรกาหนดที่ 14-30 วันทาการ สหรัฐอเมริกากาหนดให้เป็นบทบัญญัติของแต่ละรัฐ • เงื่อนไขและเหตุแห่งการยกเลิก ในบางประเทศกาหนดสิทธิการยกเลิกตามประเภทของผลิตภัณฑ์ วิธีการ ขาย และลักษณะของผู้ใช้บริการ o ประเภทผลิตภัณฑ์ อาทิ สิงคโปร์กาหนดให้สถาบันการเงินต้องประกาศ cooling-off period ในการขายผลิตภัณฑ์ประเภทประกันชีวิต ประกันอุบัติเหตุแก่ผู้เข้ามาใช้บริการ o วิธีการขาย ในหลายประเทศกาหนดให้ cooling-off period สามารถประยุกต์ใช้ได้ทันทีเมื่อ ผู้ ใ ช้ บ ริ ก ารซื้ อ สิ น ค้ า ผ่ า นช่ อ งทา งออนไลน์ (online sale) การขายทางโทร ศั พท์ (telemarketing) หรือการขายตรงถึงหน้าประตูบ้าน (door-to-door sale) เพื่อป้องกันกรณีที่ ผู้ใช้บริการได้รับข้อมูลการขายที่ไม่เพียงพอหรือบิดเบือน o ลักษณะของผู้ใช้บริการ อาทิ ฮ่องกงกาหนดการให้สิทธิ cooling-off period สาหรับเฉพาะกับ กลุ่มบุคคล ได้แก่ ผู้สูงอายุ (65 ปีขึ้นไป) กับผู้ใช้บริการที่เพิ่งเคยซื้อสินค้าและผลิตภัณฑ์ทางการ เงินเป็นครั้งแรก (first time buyer) ทั้งนี้ ผู้ใช้บริการอาจต้องเสียค่าธรรมเนียมเฉพาะส่วนที่เป็นค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นโดยไม่เสียในส่วนที่เป็นค่าปรับ สาหรับ ประเทศไทยนั้นยังไม่มีการกาหนดบทบัญญัติในการให้สิทธิผู้ใช้บริการยกเลิกสัญญาภายในระยะเวลาที่กาหนด

50

BOX 7: กรณีศึกษา การขายพ่วงผลิตภัณฑ์ทางการเงินของสถาบันการเงินไทย ในประเทศไทย พฤติกรรมของสถาบันการเงินที่ถือได้ว่า “ไร้ความรับผิดชอบ” เป็นอันดับต้นๆ คือ การขายพ่วงผลิตภัณฑ์ ทางการเงินในลักษณะ ‘ยัดเยียด’ หรือ ‘หลอกลวง’ โดยที่ผู้บริโภคไม่ต้องการ เช่น การอ้างว่าบัตรเอทีเอ็มธรรมดาหมด ลูกค้าต้องเปิดบัตรเดบิตหรือทาบัตรพ่วงประกันแทน การอ้างว่าต้องทาประกันจึงจะขอสินเชื่อได้ และการหลอกขาย ประกันให้ลูกค้าเข้าใจผิดคิดว่าเป็นบัญชีเงินฝากธรรมดา จากข้อมูลศูนย์คุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงิน (ศคง.) ธนาคาร แห่งประเทศไทย พบว่าในปี 2559 มีจานวนร้องเรียนรวม 1,588 รายการ ลดลงจากปี 2558 ซึ่งอยูท่ ี่ 1,988 รายการ ซึ่ง แม้จะมีแนวโน้มที่ลดลงก็ตาม แต่ยังไม่ได้เป็นการลดอย่างมีนัยสาคัญ โดยเฉพาะการร้องเรียนจากการให้บริการทาง การเงินที่ยังอยู่ระดับสูง เช่น ปัญหาการขายพ่วง และบัตรเอทีเอ็ม ธนาคารแห่งประเทศไทยได้ออกประกาศหลายฉบับ อาทิ แนวนโยบาย เรื่อง “การนาเสนอข้อมูลเกี่ยวกับผลิตภัณฑ์ทาง การเงินของธนาคารพาณิชย์ (banking products)” และ “แนวนโยบายการกากับดูแลการขายผลิตภัณฑ์ด้านหลักทรัพย์ และด้านประกันภัยผ่านธนาคารพาณิชย์ ” ไม่นับหนังสือเวียนอีกเป็นจานวนมาก โดยทั้งหมดเน้นย้าการคานึงถึงสิทธิขั้น พื้นฐานของผู้บริโภค ไม่ว่าจะเป็นการได้รับข้อมูลที่ถูกต้อง, การมีอิสระในการเลือกซื้อผลิตภัณฑ์และบริการทางการเงิน และสิทธิที่จะร้องเรียนเพื่อความเป็นธรรม รวมถึงได้รับค่าชดเชยหากเกิดความเสียหาย โดยกาหนดให้ธนาคารปฏิบัติให้ ชั ด เจนว่ า ประกั น ชี วิ ต หรื อ ผลิ ต ภัณฑ์ ที่ มี ลัก ษณะคล้ า ยการประกั น ชี วิ ต แตกต่ า งจากเงิ น ฝากทั่ ว ไป, การเสนอขาย ประกันภัยต้องให้สอดคล้องกับความต้องการ และความสามารถในการชาระค่าเบี้ยประกันภัยในอนาคต, มีการชี้แจงถึง ข้ อ มู ล ผลประโยชน์แ ละเงื่ อ นไขครบถ้ ว นและที่ ไม่ ท าให้ ลูก ค้า เสียประโยชน์ โดยเฉพาะลั กษณะที่ แ ตกต่า งระหว่าง ผลิตภัณฑ์ประกันกับเงินฝาก, ต้องไม่บังคับขายควบคู่กับเงินฝากหรือสินเชื่อ และพนักงานขายต้องมีใบอนุญาตเสนอขาย ประกันภัยต่อลูกค้า อย่างไรก็ตาม ประกาศและหนังสือเวียนเหล่านี้มีผลค่อนข้างน้อยในทางปฏิบัติ เนื่องจากยังมีปัญหาที่ผู้บริโภคร้องเรียน มายัง ศคง. และหน่วยงานอื่นเช่น มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค ธนาคารหลายแห่งยังพยายามบ่ายเบี่ยงการทาบัตรเอทีเอ็มแบบ ธรรมดาของผู้บริโภค ยกตัวอย่างเช่น จากการสารวจของมูลนิธิเพื่อผู้บริโภคในปี พ.ศ. 2558 จานวน 12 สาขาของ ธนาคารเป้าหมาย ที่อาสาสมัครได้ทดลองเปิด บัญชีใหม่พร้อมทาบัตรเอทีเอ็ม พบว่า ไม่สามารถทาบัตรเอทีเอ็มแบบ ธรรมดา ได้ ถึง 6 สาขา (50%) โดยธนาคารกสิกรไทยทาไม่ได้เลยทั้ง 3 สาขาที่อาสาสมัครได้ทดลองขอใช้บริการ รองลงมาคือ ธนาคารกรุงไทย ทาไม่ได้ 2 สาขา ไทยพาณิชย์ ทาไม่ได้ 1 สาขา (อ้างว่าบัตรหมดเช่นกัน) ส่วนธนาคารกรุง ศรีฯ อาสาสมัครสามารถเปิดบัตรเอทีเอ็มแบบธรรมดาได้ทั้งสามสาขา คณะผู้วิจัยเห็นว่า สาเหตุหนึ่งที่ปัญหาดังกล่าวยังคงดาเนินมาอย่างต่อเนื่อง คือ การที่ประกาศและหนังสือเวียนของ ธปท. ยังไม่กาหนดบทลงโทษชัดเจนสาหรับสถาบันการเงินที่ละเมิด จึงส่งผลให้ ประกาศและหนังสือเวียนดังกล่าวมีผลไม่ต่าง จากการ “ขอความร่วมมือ” ทาให้สถาบันการเงินขาดแรงจูงใจที่จะปฏิบัติตามอย่างจริงจัง อย่างไรก็ดี สถานการณ์นี้ น่าจะดีขึ้นหลังจากที่ ธปท. ออกเกณฑ์การกากับดูแลตลาด (market conduct) ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2561

51

จากกรณีศึกษาเชิงเปรียบเทียบด้านกฎหมาย รวมถึงกฎระเบียบในการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินของไทยเมื่อ เทียบกับกลุ่มประเทศกรณีศึกษา ประกอบกับกรณีศึกษาเรื่องการขายพ่วงผลิตภัณฑ์ทางการเงินในไทย (ดู BOX 7) คณะผู้วิจัยพบว่า ถึง แม้กรณีของไทยจะยังไม่ได้ใช้บทบัญญัติแห่งการคุ้มครองผู้บริ โภคในลักษณะการออก กฎหมายเฉพาะที่เข้มข้น โดยมุ่งใช้เกณฑ์การบริหารจัดการด้านการให้บริการกับลูกค้าอย่างเป็นธรรม (market conduct) ภายใต้อานาจของ ธปท. แต่ก็มีบริบทของการให้ความคุ้มครองผู้ใช้บริการและการควบคุมแนวปฏิบัติ ของสถาบันการเงินที่สถาบันการเงินค่อนข้างครบทั้งวงจรตลอดอายุสัญญา (end-to-end process) แม้จะยังมี ความแตกต่างในรายละเอียดอยู่บ้างแต่ไม่ได้แตกต่างอย่างมีนัยสาคัญ อย่างไรก็ตาม บางประเทศที่ค่อนข้างใช้บทบัญญัติอย่างเข้มข้นจะปิดช่องทางการใช้วิจารณญาณในการตีความ บทบัญญัติ โดยการให้แนวทางและตัวอย่างมาตรฐานการปฏิบัติอย่างชัดเจนเป็นองค์ประกอบ นอกจากนี้ สิ่งที่ยัง ไม่ปรากฎในบทบัญญัติเกณฑ์การกากับดูแลตลาดของไทย คือ การกาหนดบทลงโทษสถาบันการเงินที่ละเมิด กฎระเบี ย บอย่ า งชัด เจน ซึ่ ง ต่ า งจากประเทศที่ ใ ช้ก ฎหมายอย่ างเข้ มข้ น ที่ จะระบุ โ ทษของการละเมิด ลงใน บทบัญญัติด้วย 3.2 การศึกษาเชิงเปรียบเทียบด้านกระบวนการบังคับใช้กฎหมายและระงับข้อพิพาทที่มีประสิทธิภาพ บทบั ญ ญั ติ ท างกฎหมายเป็ น เครื่ อ งประกั น ส าคั ญ แก่ ผู้ ใ ช้ บ ริ ก ารทางการเงิ น ซึ่ ง การใช้ ก ฎหมายอย่ า งมี ประสิทธิภาพต้องพิจารณาสาระในรายละเอียดว่ามีแก่นของการคุ้ มครองผู้บริโภคทางการเงินที่ครอบคลุมในมิติ สาคัญ รวมถึงกระบวนการบังคับใช้ที่มีประสิทธิภาพ ลดทอนขั้นตอนที่เป็นภาระแก่ผู้บริโภคลง ซึ่งด่านแรกของ การบังคับใช้บทบัญญัติทางกฎหมายและกฎระเบียบคือ องค์กรที่ทาหน้าที่ในการกากับดูแลการคุ้มครองผู้บริโภค ทางการเงิน (Financial Consumer Protection Agency) โดยสากลนิยมสามารถจาแนกรูปแบบโครงสร้ าง องค์กรได้ (รายละเอียดตามบทที่ 2) ดังนี้ (1) โครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินที่เป็นหน่วยงานเดียวทาหน้าที่เบ็ดเสร็จ (Integrated Single Agency Model) (2) โครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินและกากับดูแลแบบรายอุตสาหกรรม (Sectoral Agency Model) (3) โครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินที่กากับดูแลเกณฑ์ด้านแนวปฏิบัติ (Dedicated Market Conduct Agency Model /Twin Peaks) (4) โครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินแบบเฉพาะกิจ (Specialized Financial Consumer Protection Agency Model) (5) โครงสร้างองค์กรคุ้มครองผู้บริโภคทั่วไป (General Consumer Protection Agency Model)

52

ตารางที่ 7 แสดงรายชื่อของหน่วยงานและรูปแบบโครงสร้างองค์กรที่มีหน้าที่ดูแลเกณฑ์ด้านแนวปฏิบัติใน แต่ละประเทศ ประเทศ สหราช อาณาจักร สหรัฐอเมริกา

ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ฮ่องกง มาเลเซีย ไทย

หน่วยงานกากับดูแล Banking Market Conduct The Financial Conduct Authority (FCA) • The Consumer Financial Protection Bureau (CFPB) • Federal banking regulators • State banking regulators Australian Securities and Investment Commission (ASIC) Financial Service Agency (FSA) the Financial Services Commission (FSC) Hong Kong Monetary Authority (HKMA) Bank Negara Malaysia - Central Bank of Malaysia Bank of Thailand

รูปแบบการกากับดูแล Twin Peak model Specialized Financial Consumer Protection Agency Model

Twin Peak model Twin Peak model

Integrated Single Agency Model Sectoral Agency Model Sectoral Agency Model

ที่มา: คณะวิจัยรวบรวมจากข้อมูลสาธารณะ ส าหรั บ กรณี ข องประเทศไทยยั งไม่ มี ก ฎหมายเฉพาะด้ า นส าหรับ การคุ้ ม ครองผู้ บริ โ ภคทางการเงิ น ดั ง นั้ น หน่วยงานที่มีหน้าที่คุ้มครองผู้บริโภคตามกฎหมาย อันได้แก่ สานักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค จะมี หน้าที่รับผิดชอบโดยตรงในการเป็นตัวแทนผู้บริโภครวมถึงผู้บริโภคทางการเงิน อย่างไรก็ตาม ด้วยเหตุผลหลาย ประการรวมทั้งความไม่เพียงพอด้านทรัพยากร ทาให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ต้องเข้ามามีบทบาทใน การคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน เนื่องจากสถานะความรับผิดชอบในการกากับดูแลสถาบันการเงิน 53

ในปี พ.ศ. 2555 ธปท. ได้จัดตั้ง ศูนย์คุ้มครองผู้ใช้บริการทางการเงิน (ศคง.) ขึ้นอย่างเป็นทางการ เนื่องจาก เล็งเห็นถึงความสาคัญของการคุ้มครองสิทธิของผู้ใช้บริการทางการเงินเพื่อให้ผู้บริโภคได้รับบริการที่เป็นธรรม และการส่งเสริมทักษะความรู้ความเข้าใจทางการเงิน ในช่วงแรกของการจัดตั้ง ศคง. มีหน้าที่หลัก 2 ประการ ได้แก่ 1. การรับเรื่องร้องเรียนและตอบข้อซักถามเกี่ ยวกับการใช้บริการทางการเงิน จากสถาบันการเงินและผู้ ให้บริการทางการเงินอื่นที่ ธปท. กากับดูแลและตรวจสอบ เพื่อช่วยแก้ไข ประสาน และติดตามผล รวมถึงการส่งผ่านข้อมูลปัญหา ข้อร้องเรียน และข้อเสนอแนะไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อเป็นข้อมูล ประกอบการกาหนดนโยบายตรวจสอบ และกากับดูแลสถาบันการเงินให้ดาเนินการอย่างถูกต้อง เป็น ธรรม และคานึงถึงสิทธิของผู้ใช้บริการทางการเงิน 2. งานด้านการส่งเสริมความรู้เรื่องทางการเงิน แก่ภาคประชาชน เพื่อให้เข้าใจสิทธิและรู้จักการวางแผน ทางการเงิน สามารถตัดสินใจเลือกใช้บริการทางการเงินได้อย่างเหมาะสมกับสภาพและความต้องการ ของตนเอง ทั้งนี้ ธปท.เองมีแผนการขยายบทบาทของ ศคง. โดยเพิ่มบทบาทการกากับเกณฑ์ ด้านการให้บริการที่เป็นธรรม (Market Conduct) มิได้เป็นแค่ผู้จัดการเรื่องร้องเรียนและเก็บข้อมูล เพื่อนาส่งหน่วยงานกากับสถาบันการเงิน เท่านั้น หลักเกณฑ์ Market Conduct ของ ธปท. ที่ออกใหม่มีประเด็นหลัก 9 ประเด็น ได้แก่ 1) วัฒนธรรมองค์กรและ บทบาทหน้าที่ของกรรมการและผู้บริหารระดับสูง เช่น ผู้บริหารเป็นผู้รับผิดชอบ และติดตามควบคุมอย่างใกล้ชิด ต้องมีแนวนโยบายที่เกี่ยวข้องอย่างชัดเจน 2) การพัฒนาผลิตภัณฑ์ให้เหมาะสมกั บกลุ่มลูกค้าและเหมาะสมกับ พนักงานที่จะสามารถเสนอขายได้ โดยเฉพาะการเสนอขายกับกลุ่มเปราะบางอย่างเด็กหรือผู้สูงอายุ 3) การจ่าย ค่าตอบแทนแก่พนักงานขายจะต้องมีหลักเกณฑ์หรือ KPI ที่ให้ความสาคัญกับมิติด้านคุณภาพนอกเหนือไปจาก ยอดขาย และต้องมีมาตรการลงโทษหากทาผิด 4) กระบวนการขาย ต้องชัดเจน ถูกต้อง ครบถ้วน และไม่รบกวน ลู กค้า มีกลไกรายชื่อห้ ามโทร มี fact sheet ประกอบการตัดสิ นใจของลู กค้า 5) การสื่ อสารและให้ ความรู้ พนักงาน 6) การดูแลความลับข้อมูลลูกค้า 7) การแก้ไขและจัดการเรื่องร้องเรียน ต้องสะดวก รวมทั้งมีกลไก ช่องทางเสนอไปยั งผู้ บ ริ ห ารให้ รั บ รู้ 8) การควบคุม กากับ และตรวจสอบการปฏิบัติงาน และ 9) แผนการ ปฏิบัติงานทั้งในภาวะปกติและฉุกเฉินให้สามารถทางานได้อย่างต่อเนื่อง อีกด้านหนึ่ ง ธปท. จะเปิ ดเผยข้อมูล คุณภาพการให้ บริ การ เริ่มต้นจากข้อมูล การไม่ปฏิ บัติต ามเกณฑ์ แ ละ เปรียบเทียบปรับ โดยระบุรายละเอียด เช่น ชื่อสถาบันการเงิน สาเหตุ และจานวนเงิน ทั้งนี้ จะเปิดเผยตาม หลักเกณฑ์ที่จะประกาศใหม่ และไม่มีผลเปิดเผยย้อนหลังไปยังกรณีก่อนหน้านี้ นอกจากนี้ ธปท. จะเปิดเผย ข้อมูลอื่นๆ เช่น สถิติเรื่องร้องเรียนรายสถาบันการเงิน กรอบเวลาและกระบวนการการให้บริการและแก้ไข ปัญหาของสถาบันการเงิน 54

ทั้งนี้ สาหรับการพิจารณาเปรียบเทียบปรับและกล่าวโทษสาหรับสถาบันการเงินที่ฝ่าฝืน หลักเกณฑ์ Market Conduct ธปท. จะตั้งคณะกรรมการเปรียบเทียบปรับขึ้นมาพิจารณา ซึ่งมีบุคคลภายนอกเป็นส่วนหนึ่งของ คณะกรรมการ โดยบทลงโทษจะกาหนดตามความรุนแรงของความผิด BOX 8: สิทธิการร้องเรียนและแนวทางการเยียวยาผู้บริโภคทางการเงินจากกรณีศึกษาการความผิดพลาดในการเปิด บัญชีธนาคารภายใต้เกณฑ์การบริหารจัดการด้านการให้บริการกับลูกค้าอย่างเป็นธรรม (Market Conduct) ณ ต้นปี 2561 เกิดกรณีศึกษาที่น่าสนใจจากกรณีของ น.ส.ณิชา เกียรติธนะไพบูลย์ อายุ 24 ปี ถูกคนร้ายที่เป็นขบวนการ แก๊งคอลเซ็นเตอร์นาบัตรประชาชนไปขอเปิดบัญชีธนาคาร 7 แห่งรวม 9 บัญชี ทาให้ น.ส.ณิชาเป็นผู้รับเคราะห์เป็น ผู้ต้องหาฉ้อโกง โดนออกหมายจับและต้องโทษจาคุกนานกว่า 2 วัน ก่อให้เกิดเสียงสะท้อนกลับมาถึงธนาคารพาณิชย์ของ ไทยที่ไม่ได้ปฏิบัติตามกฎหมายฟอกเงิน และแนวทางประกาศ ธปท.ที่ สนส.7/2559 ซึ่งระบุว่า สถาบันการเงินจะต้องทา ความรู้จักลูกค้า (KYC-Know Your Customer) ระบุตัวตนที่ถูกต้องไม่ให้มีการเปิดบัญชีแทนผู้อื่นเพื่อป้องกันธุรกรรม ทางการเงินทุจริตและการฟอกเงิน ของบรรดามิจฉาชีพ เหตุการณ์ในครั้งนี้ถือเป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจทั้ งในเรื่ อ ง “กระบวนการการเปิดบัญชีของธนาคาร” “การติดตามเรื่องร้องเรียนของผู้ใช้บริการ” และ “การเยียวยาผู้บริโภคทาง การเงินที่ได้รับผลกระทบจากบริการของธนาคาร” โดยเฉพาะเมื่อ ธปท. ประกาศบังคับใช้เกณฑ์การบริหารจัดการด้าน การให้บริการกับลูกค้าอย่างเป็นธรรม (market conduct) เป็นครั้งแรกในเดือนมกราคม พ.ศ. 2561 สาหรับ “กระบวนการการเปิดบัญชีของธนาคาร” ไม่ว่าจะเป็นเรื่องจงใจผิดขั้นตอน KYC ความเลินเล่อของพนักงาน ธนาคาร หรือเหตุสุดวิสัยที่ทางสมาคมธนาคารไทยออกมาประสานเสียงว่าเป็นเรื่องของช่องว่างในการระบุตัวบุคคลผู้เปิด บัญชีก็ตาม (สมาคมอ้างว่าฐานข้อมูลบัตรประชาชนปัจจุบันของกระทรวงมหาดไทยไม่ได้มีการเชื่อมต่อกับระบบของ ธนาคาร) แต่ก็ไม่สามารถปฏิเสธถึงความผิดพลาดและความเสียหายที่ได้เกิดขึ้นกับผู้ใช้บริการทางการเงินได้ ซึ่งเป็นสิ่งที่ หน่วยงานกากับดูแลอย่าง ธปท. ต้องเข้าไปตรวจสอบข้อเท็จจริงเป็นรายธนาคาร และประกาศผลการตรวจสอบเผยแพร่สู่ สาธารณะภายใต้เกณฑ์การบริหารจัดการด้านการให้บริการกับลูกค้าอย่างเป็นธรรม (Market Conduct) ที่ได้ประกาศใช้ นับว่าเป็นกรณีแรกหลังการประกาศใช้เกณฑ์และยังถือเป็นกรณีแรกที่ธนาคารแห่งประเทศไทยเข้ามาจัดการในลักษณะ “เป็นรายกรณี” ส่วน “การติดตามเรื่องร้องเรียนของผู้ใช้บริการ” ในกรณีนี้ถือเป็นกรณีที่มีความพิเศษ เนื่องจากพัวพันประเด็นการฉ้อโกง และการฟอกเงิน ธนาคารไทยพาณิชย์เป็นธนาคารแรกที่ได้เข้าตรวจสอบความผิดปกติของบัญชี น.ส. ณิชาและแจ้งเจ้าตัว ให้ทราบ จนเป็นที่มาของการติดต่อธนาคารต่างๆ ของเจ้าทุกข์ พร้อมขออายัดบัญชีและติดตามผู้ก่อเหตุ ซึ่งระหว่างทาง ธนาคารต่างๆ โดยส่วนใหญ่ (จากคาสัมภาษณ์ของ น.ส.ณิชา) ให้ความร่วมมือเป็นอย่างดี นับว่าเป็นเรื่องที่น่าชื่นชม ต่าง จากกรณีร้องเรียนอื่นๆ ที่ผู้ใช้บริการต้องติดต่อคอลเซ็นเตอร์เอง และมักจะเงียบหายจนผู้ใช้บริการโดยส่วนใหญ่ต้องถอด ใจ ในประเด็นสุดท้ายเกี่ยวกับ “การเยียวยาผู้บริโภคทางการเงินที่ได้รับผลกระทบจากบริการของธนาคาร” ในอนาคตหากมี ความเสียหายเกิดขึ้นกับผู้ใช้บริการ ดังกรณีของ น.ส.ณิชา ผู้ใช้บริการจะได้รับการคุ้มครองตามเกณฑ์การบริหารจัดการ ด้านการให้บริการกับลูกค้าอย่างเป็นธรรม (Market Conduct) ที่กาหนดให้ธนาคารในฐานะผู้ให้บริการต้องมีมาตรการใน การแก้ไขปัญหาและเยียวยาผู้ใช้บริการอย่างเป็นธรรม

55

วัตถุประสงค์ของงานวิจัย ชิ้นนี้มิได้ต้องการตอบโจทย์ว่าโครงสร้างองค์กรของการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน แบบใดจึงจะสมบูรณ์ที่สุด เนื่องจากหัวใจสาคัญของการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินคือการสร้างสภาพแวดล้อม ที่ไม่เอื้อต่อการบิดเบือนตลาดการเงินของผู้ประกอบการ ซึ่งนอกจากจะเกี่ยวข้องกับ กฎระเบียบและบทบัญญัติ ต่างๆ แล้ว ยังยึดโยงกับโครงสร้างของสถาบัน และอานาจของหน่วยงานกากับดูแลในการบังคับใช้กฎระเบียบอีก ด้ ว ย ดั ง นั้ น ใจความส าคั ญ ของการศึ ก ษาด้ า นโครงสร้ างสถาบั นเชิ ง เปรี ย บเที ย บจากประเทศต่ า งๆ ที่ เ ป็ น กรณีศึกษาจะมุ่งเน้นไปที่การเปรียบเทียบเครื่องมือที่ใช้ในการตรวจสอบและกากับ (compliance monitoring tools) รวมถึงเครื่องมือที่ใช้เป็นบทลงโทษ (enforcement power) สถาบันการเงินที่ละเมิดเกณฑ์ มาตรฐาน การดูแลตลาดการเงินที่แต่ละประเทศที่เป็นกรณีศึกษาใช้บังคับ เปรียบเทียบกับกรณีของประเทศไทย 3.2.1 การศึกษาเชิงเปรี ยบเทีย บเรื่ องเครื่ องมือที่ใช้ในการตรวจสอบและกากับ (compliance monitoring tools) ในอดีตที่ผ่านมาหน่วยงานกากับดูแลส่วนใหญ่จะมีอานาจในการเข้าตรวจสอบ และสอบทานสถาบันการเงินเป็น ประจ า (on-site inspection) หรื อ เรี ย กขอข้ อ มู ล ที่ เ กี่ ย วข้ อ งเป็ น ระยะ (off-site inspection) เพื่ อ ท าการ ประเมินและให้คาแนะนา (supervisory advice) แก่สถาบันการเงินอยู่แล้ว อย่างไรก็ตาม กลเม็ดการขายและ การโฆษณาบางอย่างที่กระทาโดยไม่ถูกต้องตามเกณฑ์ด้านแนวปฏิบัติมักเกิดขึ้น ณ จุดขาย (point of sales) ที่ มีการหลีกเลี่ยงการบันทึกข้อมูลสาคัญ อาทิ การบิดเบือนข้อมูลและหลอกลวงผู้ขอสินเชื่อว่าต้องทาประกันชีวิต ควบคู่ไปด้วยเพื่อให้ผ่านการพิจารณา การยัดเยียดการขายบัตรกดเงินสดแบบพ่วงประกัน เหล่านี้เป็นการกระทา ที่ยากแก่การตรวจสอบ ในปัจจุบัน จึงปรากฎเครื่องมือตรวจสอบรูปแบบใหม่ๆ อาทิ การสุ่มทดสอบสถาบัน การเงินโดยปลอมเป็นผู้ใช้บริการ (mystery shopping) ซึ่งหน่วยงานกากับดูแลจะสุ่มตรวจวิธีการขาย ณ จุด ขายของสถาบันการเงิน เพื่อทดสอบว่ามีการกระทาที่ผิดจากจากเกณฑ์ด้านแนวปฏิบัติหรือไม่ หรือ การตั้ง หน่วยงานเพื่อรับเรื่องร้องเรียนจากผู้ใช้บริการโดยตรง (collect complaints from hotline/call center) ได้ เกิดขึ้นอย่างแพร่หลายทั่วโลก เพื่อใช้ตรวจสอบควบคู่ไปกับเครื่องมือดัง้ เดิม จากข้อมูลการสารวจกลุ่มประเทศกรณีศึกษา พบว่านอกจากจะใช้เครื่องมือกากับดูแลโดยการสอบทานแบบ ดั้งเดิมทั้ง on-site และ off-site inspections แล้ว ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2555 เป็นต้นมา หลายประเทศรวมถึงประเทศ ไทยได้เริ่มนาเครื่องมือตรวจสอบใหม่ๆ อาทิ การจัดตั้งศูนย์ข้อมูลรับคาร้องเรียนจากผู้ใช้บริการทางการเงินและ การจัดทาการสุ่มทดสอบสถาบันการเงินเข้ามาใช้ (ตารางที่ 8) ซึ่งล้วนต้องใช้การทุ่มเททรัพยากรในการจัดการ จานวนมาก โดยความพอเพียงด้านทรัพยากรนี้ถือเป็นเรื่องที่ท้าทายของหน่วยงานที่มีหน้าที่กากับและตรวจสอบ

56

ตารางที่ 8 แสดงเครื่องมือที่ใช้ในการตรวจสอบและกากับของประเทศกรณีศึกษา เครื่ องมือที่ใช้ ในการตรวจสอบและกากับ

ออสเตรเลีย

1. กาหนดให้สถาบันการเงินต้องส่ งข้อมูลด้านสถิ ติ การร้ องเรี ยนด้านบริ การจากผูใ้ ช้บริ การ

สหราช อาณาจักร

สหรัฐอเมริกา ฮ่ องกง

√

√

ญีป่ ุ่ น

มาเลเซีย

เกาหลีใต้

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

2. กาหนดให้สถาบันการเงินมีหน้าที่ส่งข้อมูล เกี่ยวกับอัตราค่าธรรมเนี ยมที่เรี ยกเก็บจากบริ การเพื่อ เผยแพร่ สู่เวปไซต์ของหน่ วยงานกากับ 3. จัดตั้งหน่ วยงานสาหรับรับข้อมูลร้ องเรี ยนโดยตรง จากผูใ้ ช้บริ การและ hotline/call center 4.มีอานาจและเครื่ องมือในการตรวจสอบเนื้ อหาด้าน การโฆษณาและสื่ อต่างๆของสถาบันการเงิน 5.ทาการสุ่ มทดสอบสถาบันการเงิน (mystery shopping) 6.จัดสัมภาษณ์/ focus group ผูใ้ ช้บริ การในประเด็น สาคัญ 7.ตรวจสอบการดาเนิ นการของสถาบันการเงินแบบ ทางการ (on-site inspection) 8. ตรวจสอบการดาเนิ นการของสถาบันการเงินและ ขอข้อมูลสาคัญเป็ นระยะ (off-site inspection)

√

ไทย

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

ที่มา: รวบรวมข้อมูลเผยแพร่สาธารณะโดยคณะวิจัย ข้อมูล ณ เดือน ก.ค. 2560 3.2.2 การศึกษาเชิงเปรียบเทียบประเด็นเครื่องมือที่ใช้เป็นบทลงโทษ (Enforcement power) บทลงโทษมาตรฐานที่มักใช้ในการกากับและดูแลสถาบันการเงินทั่วโลกมักเป็นไปในรูปแบบของการออกหนังสือ แจ้งเตือน การสั่งปรับและให้ชดเชยค่าเสียหาย รวมถึงการระงับการดาเนินการที่มีแนวโน้มผิดต่อเกณฑ์ปฏิบัติ (พิ จ ารณาแผนภาพที่ 4) โดยบทลงโทษดั ง กล่ า วเป็ นบทลงโทษที่ มั ก ใช้ ส าหรั บ หน่ ว ยงานที่ ก ากั บ ดู แ ลด้าน เสถียรภาพ (prudential supervision) เนื่องจากบทลงโทษต่างๆ เหล่านี้มักไม่เปิดเผยต่อสาธารณชน เพราะ กังวลว่าประชาชนจะเกิดความกังวลเรื่องเสถียรภาพของสถาบันการเงิน ในขณะที่ปรัชญาการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน ที่ต้องยึดถือประโยชน์แห่งผู้ บริโภคเป็นหลักนั้น หน่วยงาน กากับดูแลต้องมีบทลงโทษกรณีละเมิดของสถาบันการเงินและเปิดเผยบทลงโทษต่อสาธารณะ เพื่อลดผลกระทบ ที่อาจเกิดขึ้นในวงกว้างจากการละเมิด ซึ่งขัดกับหลักการของหน่วยงานที่กากับดูแลด้านเสถียรภาพที่ไม่ต้องการ ให้เกิดสภาวะตื่นตระหนก ด้วยเหตุนี้องค์กรกากับดูแลที่มีโครงสร้างการกากับดูแลที่ไม่แยกหน่วยงานกากับดูแล ด้านเสถียรภาพ (prudential supervision) และหน่วยงานกากับดูแลเกณฑ์ระเบียบมาตรฐานการดูแลตลาด การเงิน (market conduct) ออกจากกัน ก็อาจประสบปัญหาเรื่องการเปิดเผยบทลงโทษสถาบันการเงินกรณี ละเมิดต่อสาธารณะก็เป็นได้

57

ตารางที่ 9 แสดงบทลงโทษกรณีละเมิดโดยเปรียบเทียบ บทลงโทษกรณีละเมิด (Enforcement สหราช Power) ออสเตรเลีย อาณาจักร สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น 1.การแจ้งเตือน (warning) √ √ √ √ 2.การสั่งระงับการ ดาเนินการ อาทิ การ โฆษณา (withdraw misleading advertisement) √ √ √ √ 3. การสั่งปรับหรือให้ คืนค่าเสียหาย (fines and penalties) √ √ √ √ 4. การออกประกาศ แจ้งต่อสาธารณะ (public notices) √ √ √ √ 5.การถอดถอน ใบอนุญาตประกอบการ หรือให้หยุดการดาเนิน ธุรกิจ (withdraw licensing) √ √ √ 6.อื่นๆ (others)

√

√

√

มาเลเซีย ไทย √

√

√

√

√

√

√

√

√

√

ที่มา: รวบรวมข้อมูลเผยแพร่สาธารณะหรือข้อมูลที่ปรากฎในกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องโดยคณะวิจัย ข้อมูล ณ สิ้นเดือน ธันวาคม พ.ศ. 2560 หมายเหตุ: เฉพาะประเทศทีม่ ีการเปิดเผยข้อมูล

การเปิดเผยข้อมูลบทลงโทษกรณีละเมิดของสถาบันการเงินสู่สาธารณะ (public notice) กาลังเป็นบทลงโทษที่ มีการถกเถียงกันถึงประโยชน์และข้อเสีย ทั้งนี้ ผู้กากับดูแลในหลายประเทศมีความเห็นว่าการเปิดเผยข้อมูล บทลงโทษต่อสาธารณะเป็นการส่งสัญญาณต่อตลาดอย่างมีประสิทธิภาพ อีกทั้งยังป้องกันความเสียหายจากในวง กว้างที่เกิดจากการกระทาผิดของสถาบันการเงิน 58

ข้อมูลจากการสารวจ (ตารางที่ 9) พบว่าบทลงโทษของประเทศไทยกรณีละเมิดเกณฑ์การกากับตลาดยังไม่ เข้มข้นเท่ากับประเทศอื่นๆ โดยมากที่ผ่านมา ธปท. จะใช้วิธีแจ้งเตือน มากกว่าที่จะเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ ซึ่งต่างจากบางประเทศในกรณีศึกษาอื่นๆ ที่เมื่อมีการละเมิดเกิดขึ้น อาทิ ออสเตรเลีย สหราชอาณาจักรและ สหรัฐอเมริกา จะมีการออกประกาศและจัดทารายงานเป็นรายเดือน/รายไตรมาส ซึ่งเป็นประกาศในลักษณะที่ ระบุความผิดเฉพาะบุคคลและความผิดของสถาบันการเงิน อย่างไรก็ดี การออกหลักเกณฑ์การให้บริการทางการเงินที่เป็นธรรม (market conduct) ในเดือนมกราคม 2561 ดังที่ได้กล่าวถึงในส่วนที่แล้ว ซึ่ง ธปท. ประกาศว่าจะเปิดเผยกรณีละเมิดของสถาบันการเงินอย่างชัดเจนเป็น ประจาทุกปี มีแนวโน้มที่จะสร้างแรงจูงใจให้สถาบันการเงินไทยให้ความสาคัญกับการทาตามหลักเกณฑ์ด้านการ คุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินมากขึ้น 3.2.3 การศึกษาเชิงเปรียบเทียบด้านการระงับข้อพิพาทที่มีประสิทธิภาพ (Dispute resolution) หลั ก การส าคั ญ ส าหรั บ การคุ้ ม ครองผู้ บ ริ โ ภคทางการเงิ น ข้ อ หนึ่ ง ที่ บั ญ ญั ติ ไ ว้ ใ น “the G20 High Level Principles on Financial Consumer Protection” คือ ต้องสร้างระบบการรับเรื่องร้องเรียน (complaints handling) กระบวนการเรียกร้องสิทธิหากเกิดความเสียหาย (redress mechanism) รวมถึงการตัดสินข้อพิพาท (dispute resolution) ที่มีความน่าเชื่อถือ มีป ระสิทธิภาพ และผู้ใช้บริการสามารถเข้าถึงได้ด้วยต้นทุนที่ไม่สูง จนเกินไป อย่างที่ทราบกันดีว่า สิทธิประการสาคัญในการปกป้องสิทธิของผู้บริโภคทางการเงิน คือ สิทธิในการเรียกร้องการ พิจารณาชดเชย (right to redress) เมื่อผู้ใช้บริการเกิดความเสียหายจากการรับบริการของสถาบันการเงิน ทั้งนี้ หน่วยงานกากับดูแลสถาบันการเงินในเกือบทุกประเทศจะกาหนดให้สถาบันการเงินต้องมีระบบการจัดการข้ อ ร้องเรียนจากผู้ใช้บริการ โดยต้องให้รายละเอียดของวิธีการติดต่อ (contact point) รวมถึงขั้นตอนการจัดการ เรื่องร้องเรียนอย่างชัดเจนและเหมาะสมและเพียงพอ อย่างไรก็ตาม ในการดาเนินการประเด็นการร้องเรียนและ เรียกร้องค่าเสียหายก็ยังคงเป็นปัญหาสาคัญ ในกรณีที่คู่กรณีไม่สามารถตกลงกันได้ ทั้งนี้ เมื่อเกิดข้อพิพาทที่ไม่สามารถยุติได้ในอดีตจาเป็นต้องพึ่งพากระบวนการทางศาล (court processes) ซึ่งมี ต้นทุนทั้งทางการเงินและเวลา (ดูตารางที่ 4 ในบทที่ 2) ส่งผลให้ผู้ใช้บริการรายย่อยที่วงเงินความเสียหายไม่สูง นักไม่มีแรงจูงใจในการนาข้อพิพาทขึ้นสู่ชั้นศาลที่กระบวนการค่อนข้างยุ่งยากและฝ่ายผู้ใช้บริการต้องเป็ นฝ่ายนา สืบพยานหลักฐานเพื่อหา “เจตนา” การกระทาผิดของสถาบันการเงินซึ่งพิสูจน์ได้ยาก ดังนั้นเมื่อไกล่เกลี่ยข้อ พิพาทและเรียกร้องค่าเสียหายไม่ได้จึงมักปล่อยเรื่องให้เงียบไป หรือจบลงแค่การให้ข้อมูลกับหน่วยงานรับเรื่อง ร้องเรียน ซึ่งต้องขึ้นกับหน่วยงานที่รับเรื่องร้องเรียนว่ามีบทบาทและอานาจในการจัดการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทเป็น รายกรณีมากน้อยเพียงใด 59

ตามที่ ไ ด้ ก ล่ า วไว้ เ บื้ อ งต้ น ในบทที่ 2 ถึ ง บทบาทการไกล่ เ กลี่ ย ข้ อ พิ พ าททางเลื อ ก (Alternative Dispute Resolution: ADR) ที่กาลั งได้รั บ ความนิ ย มแพร่ห ลายในหลายประเทศ เนื่องจากเป็นวิธี การที่ช่วยยกระดับ กระบวนการการให้การคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินในด้านการเยียวยาจากข้อพิพาท โดยการหาคนกลางที่มี ความน่าเชื่อถือ (third party) มาทาหน้าที่ไกล่เกลี่ย และตัดสินข้อพิพาทที่เกิดขึ้นระหว่างผู้ใช้บริการและสถาบัน การเงิน ระบบการใช้ ADR นี้เป็นที่แพร่หลายในกลุ่มประเทศสหภาพยุโรป เนื่องจากช่วยลดข้อจากัดในการนา ข้อพิพาทขึ้นสู่ชั้นศาลที่ถือเป็น “ช่องว่างทางการกากับดูแล” (regulatory gap) จากการสารวจของธนาคารโลกเกี่ยวกับ โครงสร้างของ ADR ทางการเงินทั่วโลก พบว่ากว่าร้อยละ 70 มีสถานะ เป็นหน่วยงานอิสระภายใต้หน่วยงานกากับดูแลคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (ร้อยละ 46) และเป็นองค์กรอิสระ ภายใต้กฎหมาย โดยที่ต้องรายงานตรงต่อรัฐสภาหรือรัฐบาล (ร้อยละ 22) นอกจากนี้ ADR ในบางประเทศใช้ โครงสร้างอันเกิดจากการสนับสนุนด้านทรัพยากรจากอุตสาหกรรมการเงินเอง (industry-based ADR) โดยหลักการ ADR ทางการเงินส่วนใหญ่จะมีกระบวนการไกล่เกลี่ยตามแนวทางที่ช่วยให้ “ผู้ยื่นคาร้อง” (ในที่นี้ คือผู้ใช้บริการทางการเงิน ) สามารถดาเนินการเพื่อบรรลุข้อตกลงในการเจรจาต่อรองกับคู่กรณี (ในที่นี้คือ สถาบันการเงิน) โดยหวังผลให้ได้ข้อตกลงร่วมกัน (negotiated settlement) กระบวนการเช่นนี้มีภาษาเรียก ทางกฎหมายว่า “mediation” ซึ่งจะแตกต่างจากกระบวนการ ADR ที่ใช้ในวงการทั่วไป ที่มักใช้กระบวนการ แบบ “arbitration” ที่เน้นหาข้อสรุปที่มีผลทางกฎหมายเป็นสาคัญ

60

แผนภาพที่ 9 แสดงกระบวนการการบรรลุข้อตกลงร่วมกันผ่าน ADR

ที่มา: สรุปกระบวนการทั่วไปโดยคณะผู้วิจัย ทั้งนี้ กระบวนการของแต่ละประเทศอาจมีความแตกต่างกัน

ประโยชน์ของการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางจะลดช่องว่างทางการกากับดูแล โดยการเพิ่มศักยภาพแก่ผู้ใช้บริการ ด้วยการสร้างกระบวนการที่โปร่งใส มีประสิทธิภาพ และช่วยลดทอนต้นทุนในการตัดสินข้อพิพาททางการเงิน อย่างมีนัยสาคัญ ดังนั้นจึงเริ่มเป็นที่นิยมในหลายประเทศ ตารางที่ 10 แสดงโครงสร้าง ADR ของประเทศกรณีศึกษา ประเทศ ออสเตรเลีย

ADR ADR service

โครงสร้าง Independent Financial ADRs ที่ ได้รับใบอนุญาตจาก ASIC

เงื่อนไข ความเสียหายไม่เกิน AUD 5000

61

ประเทศ สหราช อาณาจักร สหรัฐอเมริกา

ญี่ปุ่น

เกาหลี

ฮ่องกง

มาเลเซีย

ADR Financial Ombudsman Service The FINRA Ombudsman หน่วยงานของ Financial Industry Regulatory Authority (FINRA) Financial ADRs แยก ตามรายผลิตภัณฑ์ ทางการเงิน Financial Dispute Conciliation Committee Financial Dispute Resolution Scheme (FDRS) Banking Mediation Bureau (BMB)

โครงสร้าง Independent ADR เป็นองค์กร อิสระรายงานต่อรัฐสภาอังกฤษ

เงื่อนไข n.a.

Industry-based ADR จัดตั้งโดย สมาพันธ์วิชาชีพทางการเงิน FINRA ซึ่งเป็นหน่วยงานแบบกากับดูแล กันเอง (self-regulatory organization: SRO)

n.a.

Industry-based ADR จัดตั้งตาม กฎหมายโดยได้รับการสนับสนุนทาง การเงินจากสมาพันธ์วิชาชีพ ADR within supervisory agency หน่วยงานภายใต้ Financial Supervisory Commission (FSC) Independent Financial ADRs ที่ ได้รับใบอนุญาตจาก HKMA

n.a.

ADR within supervisory agency หน่วยงานภายใต้ธนาคารกลางแห่ง มาเลเซีย Bank of Negara โดย ได้รับการสนับสนุนทางการเงินจาก สมาพันธ์วิชาชีพ

ความเสียหายไม่เกิน RM 100,000

n.a.

ความเสียหายไม่เกิน HK 500,000

ที่มา: รวบรวมข้อมูลเผยแพร่สาธารณะโดยคณะวิจัย ข้อมูล ณ เดือน ก.ค. 2560

ตารางที่ 10 แสดงโครงสร้างของ ADR ที่เกิดขึ้นของประเทศกรณีศึกษาซึ่งมีโครงสร้างหลากหลายทั้งที่ เป็น (1) หน่วยงานอิสระ (2) องค์กรอิสระภายใต้ภาครัฐ (3) องค์กรจัดตั้งโดยสมาพันธ์วิชาชีพ และ (4) หน่วยงาน ภายใต้ อ งค์ ก รที่ ดู แ ลคุ้ ม ครองผู้ บ ริ โ ภคทางการเงิ น อย่ า งไรก็ ต าม เป็ น ที่ น่ า เสี ย ดายที่ ป ระเทศไทยยั ง ขาด กระบวนการการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางเลื อก ที่เปิดโอกาสให้แก่ผู้บริโภคทางการเงิน ไกล่เกลี่ยข้อพิพาทกับ สถาบันการเงินกรณีที่ไม่สามารถตกลงกันเองได้ ผลที่พบเห็น คือ การที่ผู้บริโภคถอดใจที่จะเข้าสู่กระบวนการ ตัดสิ น ในชั้น ศาล เนื่ องจากความเสี ย หายที่เกิดขึ้นไม่คุ้มกั บต้นทุน ทางการเงิน และเวลาที่จะเสี ยไปกับการ 62

ดาเนินคดี ซึ่งเป็นเรื่องน่ าเสีย ดายเมื่อ คานึ งว่าผู้บริโภคทางการเงิน ย่อมมีสิ ทธิ ในการเรียกร้องการพิจ ารณา ค่าชดเชยความเสียหาย (right to redress) แต่กระบวนการในการเรียกร้องสิทธินั้นไม่เอื้อต่อการใช้สิทธิ 3.2.4 การผนวกการให้ความรู้เรื่องทางการเงินเข้าไปในผลิตภัณฑ์: กรณีศึกษาจากต่างประเทศและประเทศ ไทย ดังที่ได้กล่ าวไปแล้วในบทที่ 1 และ 2 ว่า การส่ งเสริม “ความรู้เรื่องทางการเงิน ” (financial literacy) เป็น องค์ประกอบที่ขาดไม่ได้ในการแสดงความรับผิดชอบต่อลูกค้ารายย่อยของสถาบันการเงิน โดยเฉพาะหลังเกิด วิกฤตการเงินปี ค.ศ. 2008 ซึ่งสาเหตุของความเสียหายรุนแรงในวิกฤตครั้งนี้ส่วนหนึ่งเกิดจากการที่ประชาชน จานวนมากถูกหลอกลวงให้ใช้ผลิตภัณฑ์สินเชื่อทางการเงินที่ตนไม่มีกาลังผ่อน และไม่มีความรู้เรื่องทางการเงิน เพียงพอที่จะจัดการเงินของตนเองและครอบครัวได้อย่างมีประสิทธิภาพ รู้เท่าทันสถาบันการเงิน และแก้ปัญหา ทางการเงิน โดยเฉพาะปัญหาหนี้สินซึ่งสามารถลุกลามจนคุกคามชีวิตความเป็นอยู่ได้ เนื่องจากผลิตภัณฑ์ทางการเงินยุคนี้มีความสลับซับซ้อนมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง ยากแก่การทาความเข้าใจของ ผู้บริโภค ในขณะเดียวกัน เทคโนโลยีใหม่ๆ โดยเฉพาะการประมวลผลข้อมูลมหาศาลจากพฤติกรรมผู้บริโภค (big data) การทาธุรกรรมการเงินผ่านโทรศัพท์มือถือ และเทคโนโลยีการจับตาแหน่งจากดาวเทียม ก็เปิดโอกาส ใหม่ๆ ให้กับการคิดค้นกลไกการส่งเสริมความรู้เรื่องทางการเงินที่มีประสิทธิภาพ ณ จุดให้บริการ หรือระหว่างที่ ผู้บริโภคใช้บริการทางการเงิน แทนที่จะใช้วิธีสอนโดยการอบรมในห้องเรียน กรณีศึกษา 1: ใช้เทคโนโลยีให้ความรู้เรื่องทางการเงินระหว่างจัดการเงินฝาก กับ Simple ในยุคที่ผู้บริโภคใช้บริการทางการเงินผ่านโทรศัพท์มือถือมากขึ้นเรื่อยๆ นับเป็นโอกาสอันดีที่ผู้ให้บริการทาง การเงินจะให้คาแนะนาโดยตรงกับผู้บริโภคแต่ละคนผ่านแอปพลิเคชัน ไม่ว่าจะเป็นวิธีที่จะช่วยให้ผู้บริโภคมีชีวิต ทางการเงินที่ดีขึ้น เช่น ช่วยให้เขาหรือเธอสามารถออมเงินได้มากขึ้น และในเมื่อผู้ใช้มือถือส่วนใหญ่เป็นคนรุ่น ใหม่ที่ชีวิตการทางานยังไม่เริ่มต้น หรือเริ่มต้นไปไม่นาน ผู้ให้บริการก็สามารถสอดแทรกบทเรียนทางการเงินที่มี ประโยชน์ต่อการก่อร่างสร้างตัวระหว่างการให้บริการ โดยเน้นการออกแบบเนื้อหาที่เข้าใจง่าย เข้าใจพฤติกรรม ของผู้บริโภคแต่ละคนจากข้อมูลการใช้แอปพลิเคชัน และมี user interface ที่ใช้ง่ายและเป็นมิตร Simple เป็นบริการธนาคารผ่านมือถือ (mobile banking) ก่อตั้งปี ค.ศ. 2009 ในสหรัฐอเมริกา โดยให้บริการ บัญชีออมทรัพย์ (โดยให้ดอกเบี้ย 0.01% ต่อปี) บัตรเดบิตผูกกับบัญชี แอปพลิเคชัน มือถือ และบริการผ่ าน เว็บไซต์ เงินฝากในบัญชี Simple ดูแลโดยธนาคารพันธมิตรสองแห่ง ได้แก่ Bankcorp Bank และ Compass 63

Bank (Compass Bank เป็ น บริ ษัทในเครื อของ BBVA สั ญชาติอเมริกัน ซึ่งซื้อกิจการ Simple ไปในปี ค.ศ.

2014) ลูกค้าสามารถฝากเงินสดผ่านเครือข่ายของธนาคารพันธมิตรกว่า 55,000 เครื่อง จุดต่างของบัญชี Simple เมื่อเทียบกับบัญชีธนาคารทั่วไป คือ ไม่มีการคิดค่าธรรมเนียมใดๆ ทั้งสิ้น เนื่องจาก ออกแบบแบบจาลองทางธุรกิจมาตั้งแต่ต้นว่าจะต้องเรียบง่ายและลดค่าใช้จ่ายของลูกค้าให้ได้มากที่สุด บริษัท ประกาศว่าแบบจาลองทางธุรกิจดั้งเดิมของธนาคารที่คิดค่าธรรมเนียมต่างๆ มากมายนั้น สร้างความสั มพันธ์ที่ “เป็นปฏิปักษ์ต่อกัน” ระหว่างธนาคารกับลูกค้า เพราะปกติธนาคารจะได้กาไรเมื่อลูกค้าทาผิดพลาดอะไรสัก อย่าง เช่น ใส่เงินไม่พอในบัญชีจึ งโดนหักค่าธรรมเนียม (low balance fees) แต่ลูกค้า Simple ไม่ต้องจ่าย ค่ า ธรรมเนี ย มใดๆ เลย ไม่ ว่ า จะเป็ น ค่ า รั ก ษาบั ญ ชี ค่ า ดู แ ลบั ญ ชี ค่ า ธรรมเนี ย มบั ต รเดบิ ต ประจ าเดื อ น ค่าธรรมเนียมเงินเบิกเกินบัญชี (overdraft) ค่าธรรมเนียมโอนเงินจากตู้เอทีเอ็มข้ามเขต ฯลฯ กรณีเดียวเท่านั้นที่ เจ้าของบัญชี Simple จะต้องจ่ายค่าธรรมเนียม คือ ถ้าหากเจ้าของเอทีเอ็มนอกเครือข่าย (ที่ผู้ใช้ Simple ไปใช้ บริการ) คิดค่าธรรมเนียม บริษัทก็จะส่งต่อค่าธรรมเนียมนั้นมายังลูกค้า แล้ว Simple ทากาไรได้อย่างไร? บริษัทมีรายได้จากการแบ่งส่วนต่างดอกเบี้ยของธนาคารพันธมิตร และส่วน แบ่งค่าบริการการใช้บัตร (interchange fee หมายถึงค่าธรรมเนียมที่ร้านค้าจ่ายให้กับธนาคารผู้ ออกบัตรนั้นๆ) จากธนาคารพันธมิตรเช่นกัน ด้วยวิธีนี้ Simple เชื่อว่าเป็นระบบที่ทาให้ผลประโยชน์ของบริษัทสอดคล้องตรงกัน (align) กับผลประโยชน์ของลูกค้า

นอกจากบัญชีไร้ค่าธรรมเนียม จุดเด่นของ Simple อีกประการที่ทาให้บริษัทได้รับความนิยมสูงมาก คือ แอป พลิเคชันมือถือและเว็บไซต์ที่ใช้ง่าย และเสริมสร้างความรู้เรื่องทางการเงินไปพร้อมกับการให้บริการ ยกตัวอย่าง เช่น ซอฟต์แวร์การเงินส่วนบุคคลของ Simple มีฟังก์ชัน “Safe-to-Spend” แสดงผลการคานวณยอดเงินใน บัญชี Simple ที่ “ปลอดภัย” ที่จะใช้จ่าย โดยนายอดเงินทั้งหมดในบัญชี หักด้วยเงินใน “เป้าหมาย” (Goals) ซึ่งผู้ใช้ตั้งเองได้อย่างเรียบง่าย (เช่น “ฉันอยากพาพ่อไปทานอาหารอร่อยๆ ใน 10 วัน จะเก็บเงินให้ได้ 500 64

บาท”) และเงินที่ผูกพันตามกิจกรรมที่มีกาหนด (scheduled activities) หมายถึงเงินในบัญชีที่จะต้องใช้ภายใน 30 วันข้างหน้า เช่น จ่ายค่าน้าค่าไฟ ค่าเช่าบ้าน ฯลฯ ฟั ง ก์ ชั น Safe-to-Spend ค านวณเงิ น “ปลอดภั ย ” ตลอดเวลาในเวลาจริ ง ผู้ ใ ช้ ไ ม่ ต้ อ งเปิ ด โปรแกรมตั้ ง งบประมาณอย่างซับซ้อนหรือติดตามรายละเอียดของค่าใช้จ่ายทุกอย่าง นอกจากนี้ ผู้ใช้ยังสามารถติดต่อขอ คาแนะนาหรือแจ้งปัญหาการใช้บริการทางโทรศัพท์จากเจ้าหน้าที่ได้ 24 ชั่วโมง สัปดาห์ละ 7 วัน นับเป็นตัวอย่างอันดีของการบูรณาการ “ความรู้เรื่องทางการเงิน ” (financial literacy) เข้าเป็นอันหนึ่ งอัน เดียวกันกับการให้บริการ และเป็นตัวอย่างของแนวโน้มการเคลื่อนจากแนวคิด “สถาบันการเงินหลัก” Primary Financial Institution (PFI) ของลู ก ค้ า ไปยั ง แนวคิ ด “แอปพลิ เ คชั น การเงิ น หลั ก ” Primary Financial Application (PFA) ในอนาคต ซึ่ง เป็ น วงการที่ มีโ อกาสยกระดั บ การเสริม สร้า งความรู้เ รื่ องทางการเงิ น อี ก มากมาย โดยเฉพาะการผนวก big data ของพฤติกรรมผู้บริโภค และการระบุตาแหน่งจากดาวเทียมในเวลาจริง มาให้คาแนะนาทางการเงินที่ตรงต่อความต้องการของผู้บริโภค ในทางที่เหมาะสมกับสถานที่และเวลาด้วย

65

กรณีศึกษา 2: จ่ายประกันภัยรถยนต์ตามระยะขับ กับ Metromile วงการรถยนต์นั่งกาลังตื่นตัวกับ เทคโนโลยี Telematics นวัตกรรมที่ผสมผสานเทคโนโลยีส ารสนเทศและการ สื่อสารเข้าด้วยกัน ใช้ในการส่งข้อมูลในระยะไกลผ่าน GMS หรือ GPS โดยการติดตั้งเครื่อง Telematics ใน รถยนต์จะทาพร้อมกับการดาวน์โหลดแอปพลิเคชันที่เกี่ยวข้องในโทรศัพท์มือถือ หรือดูข้อมูลจากหน้าเว็บไซต์ ผู้ขับขี่ทตี่ ดิ Telematics จะได้รับบริการดังนี้ • ตาแหน่งรถยนต์ที่ขับตามเวลาจริง (real-time location) • บันทึกการใช้งานรถยนต์ (logbook) • เตือนเวลารถยนต์ออกนอกพื้นที่ที่กาหนดล่วงหน้า (out-of-area alert) • แจ้ งเตือนเมื่อ มีพฤติกรรมการขับ ขี่อันตราย (notifications): เช่น การเบรกกะทันหั น การหั กเลี้ยว รุนแรง และการเร่งความเร็วกะทันหัน ในเมื่อ Telematics ให้ข้อมูลเกี่ยวกับสภาพรถและระยะทางการขับขี่อย่างชัดเจน จึงไม่น่าแปลกใจที่นวัตกรรม ดั ง กล่ า วจะถู ก น ามาใช้ ใ นวงการประกั น ภัย รถยนต์ด้ ว ย เนื่ อ งจากที่ ผ่ า นมาเป็ น วงการที่ เ ต็ ม ไปด้ ว ยปัญหา “จริยวิบัติ” (moral hazard) มากมาย เนื่องจากคนขับขี่ที่มีพฤติกรรมดี (ขับขี่ปลอดภัย) เท่ากับ “อุดหนุน” คนขับขี่ที่มีพฤติกรรมสุ่มเสี่ยง บริษัทประกันในอดีตประเมินความเสี่ยงบนพื้นฐานของปัจจัยแวดล้อมต่างๆ ที่ ผ่านมา เช่น อายุ ประวัติการขับรถ มูลค่ารถ ฯลฯ ซึ่งล้วนแต่ไม่ใช่พฤติกรรมการขับรถในเวลาจริง อย่างมากที่สุด คนขับขี่ที่มีพฤติกรรมดีและขับรถไม่ไกลนัก ก็จะได้ส่วนลดจากบริษัทประกันในการต่อกรมธรรม์ครั้งต่อไป เทคโนโลยี Telematics เมื่อนามาใช้กับอุตสาหกรรมประกันภัยรถยนต์ แบ่งแบบจาลองทางธุรกิจ ได้เป็นสอง แบบหลักๆ ได้แก่ “จ่ายตามระยะขับจริง” (Pay-as-you-Drive (PAYD) model) และ “จ่ายต่อไมล์” (Pay-perMile (PPM) model) ความแตกต่างคือ PAYD ใช้ข้อมูลจาก Telematics ติดรถยนต์ในการติดตามพฤติกรรม และสไตล์การขับรถ และนาข้อมูลนี้มาปรับเบี้ยประกันอย่างสม่าเสมอ ในทางตรงกันข้าม โมเดล PPM ไม่นา พฤติกรรมการขับรถมาคิด คานวณ ดังนั้นจึงเข้าใจง่ายกว่า แต่ใช้วิธีเก็บเบี้ยประกันขั้นต่ารายเดือนตามปัจจัย ดั้งเดิม เช่นมูลค่ารถและประวัติการขับขี่ คนขับจ่ายเบี้ยประกันนอกเหนือจากขั้นต่าตามระยะทางที่ขับจริง (บริษัทประกันจะได้ข้อมูลระยะทางจากเครื่อง Telematics) ในอัตราคงที่ เช่น 3 เซ็นต์ต่อไมล์ Metromile บริษัทประกันแบบ PPM ในสหรัฐอเมริกา พุ่งเป้าไปที่ยังผู้ขับขี่รถยนต์ในเมืองที่ขับในระยะใกล้ ปัจจุบันได้รับใบอนุญาตให้ประกอบกิจการในมลรัฐสามแห่งทางตะวันตกของประเทศ อุปกรณ์ของ Metromile เรี ย กว่ า Metromile Pulse สามารถเสี ย บเข้ า กั บพอร์ ต ในรถยนต์ (diagnostics port) ซึ่ ง เป็ น มาตรฐานใน รถยนต์ทุกคนในสหรัฐอเมริกาตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา 66

แอปพลิเคชันที่มากับ Pulse ไม่เพียงแต่ช่วยให้ Metromile เก็บข้อมูลเกี่ยวกับระยะทางการขับรถ เพื่อนาไป คานวณเบี้ยประกันเท่านั้น แต่ยังช่วยให้ Metromile ออกแบบและสื่อสารความรู้ที่เป็นประโยชน์แก่ตัวคนขับ แบบส่ ว นตั ว (personalized) เช่ น จะขั บ รถโดยที่ ใ ช้ น้ ามั น น้ อ ยลงได้ อ ย่ า งไร รวมถึ ง ให้ ข้ อ มู ล อื่ น ๆ ที่ เ ป็ น ประโยชน์ เช่น ถนนข้างหน้ากาลังซ่อม หรือบอกตาแหน่งรถที่จอดในกรณีที่หลงลืม เป็นต้น ผู้ขับขี่ที่สนใจสามารถทดลองใช้แอปพลิเคชันและประกัน Metromile ด้วยตัวเอง ด้วยการเชื่อมต่อกับสมาร์ท โฟนผ่านเทคโนโลยี iBeacon ก่อนตัดสินใจว่าจะซื้อประกัน Metromile ดีหรือไม่ นอกจากนี้ยังมีบริการ “หมอ รถ” (car doctor) สาหรับผู้ขับขี่ที่กังวลว่ารถยนต์ของตนเองมีสภาพการใช้งานเป็นอย่างไร

ฟังก์ชั น ให้ ข้อมู ล คาแนะน าและความรู้ ต่างๆ เหล่ านี้ ไม่เพียงแต่ช่ว ยดึงดูดลู กค้าใหม่ๆ ให้ มาซื้อประกันกั บ Metromile เท่านั้น แต่ยังกาลังเปลี่ยนแปลงทัศนคติของผู้บริโภคเกี่ยวกับ “ผลิตภัณฑ์” ประกันภัย จากเดิมที่ มองว่าเป็นเรื่องยุ่งยาก หลายคนมองว่าไม่จาเป็นแต่ต้องซื้อประกันเพราะกฎหมายบังคับ ถ้าไม่ประสบอุบัติเหตุก็ ไปต่อกรมธรรม์ปีละครั้ง มาเป็นการมองว่าประกันภัยสามารถเป็น “คู่หู” ของคนขับขี่ในรถยนต์ เป็นเพื่อนร่วม ทางที่ขาดไม่ได้ยามออกจากบ้าน

67

กรณีศึกษา 3: จูงใจให้เด็กยุคดิจิทัลออมเงินด้วย Clever Kash การสอนเด็กให้รู้จักออมเป็นเรื่ องที่ท้าทายสาหรับพ่อแม่และสถาบันการศึกษาตลอดมา เพราะ “เงิน” เป็น แนวคิดนามธรรมในสายตาของเด็ก ยิ่งในยุคปัจจุบันที่ผู้ปกครองใช้จ่ายด้วยบัตรเดบิตและบัตรเครดิต เด็กมองไม่ เห็นรูปธรรมของการนับธนบัตรและเหรียญเหมือนอย่างในสมัยก่อน ส่งผลให้การสอนเรื่อง “ค่าของเงิน” ทาได้ ยากขึ้นมาก และความท้าทายข้อนี้ก็จะยากขึ้นเรื่อยๆ ในโลกยุคดิจิทัลที่หลายประเทศกาลังมุ่งหน้าสู่ “สังคมไร้ เงินสด” ธนาคาร ASB จากนิวซีแลนด์ ผู้นาด้านบริการธนาคารดิจิทัลในประเทศ จับมือกับ Saatchi & Saatchi บริษัท โฆษณาชั้นนา พัฒนา Clever Kash กระปุกออมสินชิ้นแรกในยุคเงินดิจิทัล มาในรูปของเล่นช้างน้อยสีเหลือง ใช้ เทคโนโลยี Bluetooth, WiFi และบริการธนาคารออนไลน์เพื่อนาการออมสาหรับเด็กเข้าสู่ศตวรรษที่ 21 Clever Kash ให้ ผู้ ป กครองโอนเงิน ของตัว เองผ่านแอปพลิ เคชัน มือถือ ไปยังบัญชีของลู ก (เด็กทุกคนที่เป็น เจ้าของ Clever Kash จะมีบัญชีออมทรัพย์ของตัวเองกับ ASB) ขึ้นภาพเหรียญและธนบัตรตัวโตๆ บนจอให้ง่าย ต่อการทาความเข้าใจของเด็ก พุงของช้างน้อยจะแสดงยอดเงินทั้งหมดในบัญชี และช้างจะส่งเสียงแปร๋นทุกครั้งที่ มีเงินเข้า หรือออมเงินตามเป้าการออม (ใส่เองได้ในแอปพลิเคชัน) ได้สาเร็จ

นอกจากจะเป็ น การสร้ างแรงจู งใจให้เด็กยุ คดิจิทัลออมเงินแล้ ว ธนาคาร ASB ยังอธิบายว่า ธนาคารคิดค้น ผลิตภัณฑ์ตัวนี้ด้วยการลองใช้กระบวนการเดียวกันกับบริษัทที่ผลิตสิ นค้าเปี่ยมนวัตกรรม เพราะคิดว่าวันนี้ ธนาคารไม่อยากเป็นสถาบันการเงินแบบดั้งเดิมอีกต่อไป แต่อยากเป็นบริษัทเทคโนโลยีที่เพียงแต่ได้รับอนุญาต และความไว้เนื้อเชื่อใจให้ขายบริการทางการเงิน

68

กรณีศึกษา 4: ผลิตสื่อการสอนเปี่ยมประสิทธิผลของ FINO Tech ในอินเดีย จากตัวอย่างของธนาคารพาณิชย์ มาดูโครงการในภาคประชาสังคมกันบ้าง ในอินเดีย มูลนิธิ FINO Tech ซึ่งเป็น ส่วนหนึ่งของบริษัท FINO PayTech (ผู้นาเทคโนโลยีสนับสนุนธุรกรรมทางการเงิน ปัจจุบันมีคนอินเดียกว่า 50 ล้านคนทั่วประเทศที่ใช้เทคโนโลยี “ธนาคารมือถือ” ของบริษัท) ใช้เครือข่ายนายหน้าเรียกว่า บันธุ ซึ่งรับสมัคร จากชาวบ้านในท้องถิ่น เป็นคนสอนลูกค้าผู้มีรายได้น้อยว่าจะใช้บริการทางการเงินให้เกิดประโยชน์สูงสุดอย่างไร โดยใช้สื่อการสอนเข้าใจง่ายอย่างเช่นโปสเตอร์และสมุดดีด เวลาที่บันธุเดินสายขายบริการของบริษัท จุดเด่นของ FINO Tech อยู่ที่การใช้เครือข่ายนายหน้าที่ครอบคลุมทั่วประเทศของตัวเอง ผนวกกับสื่อการสอนที่ ถูกออกแบบมาให้เข้าใจง่าย ตรงกับความต้องการของกลุ่มเป้าหมายหลักคือผู้มีรายได้น้อย และอาศัยจังหวะการ ขายบริ การของบริ ษั ทสอดแทรกการสอน – ตรงตามผลการวิ จัย หลายชิ้น ซึ่ งชี้ว่า เวลาที่ดีที่สุ ดที่จ ะให้ ค น “เข้าใจ” ความรู้เรื่องทางการเงิน จริงๆ คือการให้ความรู้ ณ จุดที่ต้องใช้มัน เช่น ได้เรียนรู้เรื่องการจัดการหนี้ เวลาที่กาลังจะทาสัญญาเงินกู้ หรือได้รู้เรื่องความสาคัญของการออมเวลาที่กาลังจะเปิดบัญชีออมทรัพย์ ไม่ใช่ ด้วยการสอนแบบเปิดตาราน่าเบื่อในห้องเรียน อีกประเด็น ที่น่ าสนใจคือ โครงการนี้ ได้รั บ การสนับสนุนทางการเงินจากกองทุนการศึก ษาทางการเงิน ของ แอฟริกาใต้ (Financial Education Fund) ซึ่งสมาคมประกันฯ บังคับให้บริษัทสมาชิกลงขันกันรายละ 0.2% ของกาไรสุทธิทุกปี

69

กรณีศึกษา 5 เสริมความรู้เรื่องทางการเงินผ่านซิทคอม Makutano Junction ในเคนยา ภายใต้การสนับสนุนจากกองทุน DFID Financial Education Fund บริษัท Mediae บริษัทผลิตสื่อเพื่อสังคม สอดแทรกความรู้ เ รื่ อ งทางการเงิ น เข้ า ไปในละครซิ ท คอมยอดนิ ย มของเคนยา เรื่ อ ง มาคู ต าโน จั ง ก์ ชั่ น (Makutano Junction) ซึ่งมีผู้ ช มกว่า 7.2 ล้ านคนทั่ว ประเทศ และอีก 2 ล้ านคนในประเทศเพื่อนบ้าน คือ แทนซาเนียและอูกันดา ตลอดสองซีซั่นของละครเรื่องนี้ ทีม Mediae สอดแทรกเนื้อหาเรื่องพฤติกรรมของ ธนาคาร การทางบประมาณรายรับรายจ่าย การออม และการลงทุนเข้าไปในพล็อตเรื่องอย่างแนบเนียน ผลการ ติดตามผลชี้ว่า หลังจากที่ตอนเหล่านี้ออกฉาย ผู้ชม 70% ของกลุ่มเป้าหมายบอกว่าไปใช้บริการของสถาบัน การเงินในระบบ สูงขึ้นจากเดิมซึ่งอยูที่ 60% (วัดก่อนรายการจะฉาย)

70

กรณีศึกษา 6 ซอฟต์แวร์การเงินส่วนบุคคลที่เปลี่ยนพฤติกรรมได้จริง กับ YNAB นอกภาคธนาคาร วันนี้มีบริการที่น่าสนใจด้านการเงินส่วนบุคคลจานวนมากที่เน้นการสร้างเสริมความรู้เรื่องทาง การเงิน หลายค่ายไปไกลกว่าการเป็น “เครื่องมือ” ช่วยทาประมาณการรายรับรายจ่าย แต่ช่วย “สอน” ความรู้ เรื่องการเงิน และ “เปลี่ยน” พฤติกรรมทางการเงินได้จริงๆ YNAB (ย่อมาจาก You Need a Budget) จากสหรัฐอเมริกา ทางานผ่านเว็บไซต์และแอปมือถือ สนนราคาเพียง 5 เหรียญสหรัฐต่อเดือน หรือราว 2,100 บาทต่อปี ใครๆ ก็ลงทะเบียนได้ แต่ถ้า ผู้ใช้มีบัญชีกับธนาคารใหญ่ๆ ใน สหรัฐ อย่าง เวลส์ ฟาร์โก, แบงก์ ออฟ อเมริกา หรือ เชส โปรแกรมก็จะ sync หรือถ่ายเทรายการเดินบัญชีจาก ธนาคารมาให้ เพียงเมื่อผู้ใช้ “ผูก” บัญชีธนาคารเข้ากับ YNAB YNAB ใช้ระบบการทางบที่ดีมาก จนบริษัทสามารถประกาศว่าในบรรดาผู้ใช้ทั้งหมด YNAB ช่วยประหยัดเงินได้ เฉลี่ ย 200 เหรี ย ญสหรั ฐ (ประมาณเจ็ ดพันบาท) ให้ กับผู้ ใช้แต่ล ะรายในเดือนแรก และแต่ล ะคนโดยเฉลี่ ย ประหยัดได้กว่า 3,000 เหรียญสหรัฐ (กว่าหนึ่งแสนบาท) เมื่อใช้บริการไปเก้าเดือนเท่านั้น ซึ่ง ก็แน่นอนว่าเมื่อ ประหยัดได้ขนาดนี้ แรงกดดันที่จะต้องกู้ยืมเงินก็น้อยลงเป็นเงาตามตัว หลักการทางานของระบบ YNAB มีสี่ข้อดังต่อไปนี้ 1. ให้เงินทุกบาททางาน เมื่อเดือนใหม่เริ่มต้น ผู้ใช้ต้องแจกแจงใน YNAB ว่าเงินทุกบาทในงบประมาณจะเอาไปใช้ทาอะไรบ้าง ตั้งแต่ รายจ่ายจาเป็นอย่างค่าน้าค่าไฟ ค่าอาหาร ค่าการศึกษาลูก ไปจนถึงรายจ่ายที่ไม่จาเป็นแต่อยากทา เช่น กินเลี้ยง สังสรรค์กับเพื่อน ไปเที่ยว ฯลฯ 2. ออมเผื่อเวลาร้อนเงิน ไม่ว่าใครจะวางแผนมาดีเพียงใด ในแต่ละปีมักจะมีเหตุการณ์ไม่คาดฝันที่ทาให้เกิดรายจ่ายก้อนโต เช่น ประสบ อุบัติเหตุต้องนอนโรงพยาบาล สรรพากรให้จ่ายภาษีย้อนหลัง หรือแม้แต่ ‘ค่าใช้จ่ายสังคม’ อย่างเช่นค่าช่วยจัด งานศพ ทอดผ้าป่า กฐิน งานแต่งงาน ฯลฯ โปรแกรม YNAB ช่วยให้ผู้ใช้รับมือกับรายจ่ายแบบนี้ด้วยการฝึกให้ มองเสมือนว่ามันเป็น “รายจ่ายประจาเดือน” เช่น ถ้าหากผู้ใช้คิดว่าต้องเผื่อเงินราว 24,000 บาททุกปีให้กับ กรณีฉุกเฉิน YNAB ก็จะให้ผู้ใช้กันงบไว้ 24,000 / 12 = 2,000 บาททุกเดือนเพื่อเตรียมตัว จะได้ไม่ต้องเครียดว่า ต้องหาเงินมาทันทีสองหมื่นกว่าบาท 71

3. ปรับเปลี่ยนงบได้ ไม่ต้องเครียด หลายครั้งในชีวิตจริง คนเราจะพบว่ารายรับรายจ่ายไม่ตรงกับแผนที่วางไว้ YNAB ไม่ ‘โหด’ ขนาดที่จะก่นด่าผู้ใช้ หรือปิดล็อกไม่ให้แก้ไขประมาณการ แต่ให้ปรับเปลี่ยนงบประมาณได้ เพียงแต่ต้อง ‘โยก’ เงินมาจากงบรายจ่าย ประเภทอื่น หรือหักประมาณการรายจ่ายของเดือนหน้า (พูดง่ายๆ คือเดือนหน้าต้องรัดเข็มขัด) เป็นการชดเชย

4. ใช้รายได้ของเดือนที่แล้ว ในระบบ YNAB รายได้อะไรก็ตามที่ผู้ใช้ได้รับในเดือนนี้จะถูกกันไว้ใช้สาหรับรายจ่ายเดือนถัดไป เท่ากับบังคับให้ ทางบรายจ่ายด้วยเงินที่มีอยู่ในมือเท่านั้น นับเป็นการฝึกวินัยการใช้เงินที่ดีเยี่ยม และช่วยลดความเสี่ยงที่จะเจอ บิลบัตรเครดิตท่วมหัวโดยไม่รู้ตัว YNAB ช่วยปลูกฝังวินัยทางการเงินผ่านการออกแบบระบบโดยใช้หลักการข้างต้น และการบังคับให้ ผู้ใช้ต้องใส่ ธุรกรรมทางการเงินทุกรายการนั้นแรกๆ อาจทาให้รู้สึกว่ายุ่งยาก แต่ไม่นานก็จะชิน และ YNAB ก็พยายาม ออกแบบให้ทุกอย่างใช้ง่ายมากและอานวยความสะดวก เช่น แอปมือถือจะจาตาแหน่งของผู้ใช้เวลาที่ใส่ข้อมูล ธุรกรรม ฉะนั้นครั้งต่อไปที่ ผู้ใช้ไปซื้อของในซุปเปอร์มาร์เก็ตเจ้าเดิม YNAB ก็จะขึ้นข้อความให้ใส่จานวนเงิน เท่านั้น เพราะข้อมูลอื่น (ชื่อร้าน ประเภทรายจ่าย) ถูกบันทึกไว้หมดแล้ว นอกจากจะออกแบบระบบที่ ย อดเยี่ ยมจนช่วยคนเปลี่ ยนพฤติกรรมทางการเงินได้ เว็บไซต์ YNAB ยังจัดทา เนื้อหาเกี่ยวกับการเงินส่วนบุคคลที่ครอบคลุมและเข้าใจง่าย ทั้งบทความ คู่มือ คลิปวีดีโอ พอดคาสท์ รวมถึงการ จัดอบรมเป็นครั้งคราวอีกด้วย

72

กรณีศึกษา 7 “Tips” - ปัญญาประดิษฐ์ (AI) คู่คิดของลูกค้าจาก Sberbank (รัสเซีย) บริการการจัดการการเงินส่วนบุคคล (personal finance management – PFM) ของสถาบันการเงิน ทั่ว ไป ตั้งอยู่บนการมอง อดีต เป็นหลัก เช่น ให้ผู้ใช้บริการได้เข้าถึงประวัติการใช้จ่ายในอดีตของตน จัดหมวดหมู่การใช้ จ่าย แล้วหาข้อสรุปด้วยตัวเอง (เช่น “เดือนนี้เราออมพอหรือยังสาหรับอนาคต?” “จะวางแผนการใช้จ่ายเดือน หน้าอย่างไรดี?”) แต่การวิเคราะห์แบบนี้ต้องใช้เวลา ความรู้และความพยายาม และจะต้องทาซ้าๆ อย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้คนทั่วไปมีน้อยมากที่จะวิเคราะห์การใช้จ่ายของตนเองเป็นประจา ไม่ว่าจะอยู่ประเทศใดในโลก Sberbank จากรัสเซีย พยายามช่วยให้ผู้ใช้บริการสามารถเปลี่ยนพฤติกรรมทางการเงินได้จริง ด้วยการยกระดับ ระบบ PFM ไปสู่ระบบอัตโนมัติ (automation) เพื่อเปลี่ยนมุมมองจากปัจจุบันเป็นอนาคต ธนาคารทาเช่นนี้ด้วย การนาระบบคอมพิวเตอร์เรียนรู้ด้วยตัวเอง (machine learning) มาใช้กับบริการการเงินส่วนบุคคลออนไลน์ โดยมีจุดมุ่งหมายที่จะสร้าง “ผู้ช่วยที่แท้จริง” สาหรับการบริหารจัดการการเงินส่วนบุคคล บริการที่ว่านี้ใช้ชื่อว่า “Tips” และเป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของแอปพลิ เ คชั น การธนาคารบนมื อ ถื อ ของ Sberbank เปิ ด ให้ บ ริ ก ารในเดื อ น กุมภาพันธ์ 2017 เป็นต้นมา Tips ใช้ปัญญาประดิษฐ์ (artificial intelligence – AI) ในการวิเคราะห์พฤติกรรมทางการเงินของลูกค้า และใช้ โมเดลการเรียนรู้ด้วยตัวเอง เช่น การทดลองกับ neural network เพื่อช่วยให้ลูกค้าประหยัดเงิน เวลาและความ พยายาม โดยจะนาเสนอข้อแนะนา (“ทิป”) ทั้งในด้านการเงินและด้านอื่นๆ ซึ่งตั้งอยู่บนทางเลือกสถานการณ์ ต่างๆ ในชีวิต (tree of life situations) Tips จะให้ข้อแนะนาในสามหมวดหมู่ด้วยกัน ได้แก่ - ทิประดับซับซ้อน (ใช้กระบวนการ machine learning) ถ้าหากเห็นว่ามีความเป็นไปได้สูงที่จะเกิดเหตุการณ์ บางอย่างในชีวิตของลูกค้า เช่น ลูกค้ากาลังเตรียมต้อนรับสมาชิกใหม่ในครอบครัว ผู้ช่วย AI จะเสนอรายการเช็ค ลิสต์เอกสารและที่อยู่ต่างๆ ขององค์กรที่ควรออกให้ ภายในเดือนแรกหลังจากที่ทารกลืมตาดูโลก - ทิประดับกลาง (คาแนะนาหลังเกิดจุดพลิก – trigger advice) แสดงเมื่อลูกค้าทากิจกรรมอะไรสักอย่าง เช่น ลูกค้าเพิ่มตัดสินใจเช่ารถยนต์ต่างประเทศ ผู้ช่วย AI เสนอว่าลูกค้าควรเติมน้ามันในสถานีบริการที่อยู่บนถนนเส้น รอง เนื่องจากขายเชื้อเพลิงราคาถูกกว่าสถานีบริการบนถนนเส้นหลักราวร้อยละ 5-7 - ทิประดับง่าย หมายถึงคาแนะนาที่ให้เป็นครั้งคราว กาหนดเป้ าได้อย่างง่ายดายด้วยวันเวลาเฉพาะ เช่น ทุก สัปดาห์ลูกค้าจะได้รับข้อเท็จจริงและสถิติที่น่าสนใจเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายของเขาหรือเธอในรอบสัปดาห์

73

ประโยชน์ของ Tips นอกจากจะเป็ น AI ที่เรียนรู้ด้วยตัวเองแล้ว ยั งเป็นช่องทางที่จะให้ผู้ ใช้บริการเองมอบ ความเห็นต่อบริการซึ่งจะเป็นประโยชน์ในการปรับคาแนะนาให้เที่ยงตรงมากขึ้นต่อไป ยกตัวอย่างเช่น ทิปหลาย ข้อปิดท้ายด้วยโค้ดให้ลูกค้าคลิกไปยังเว็บไซต์ หรือเลื่อนไปอีกจอในแอปพลิเคชันเพื่อกรอกข้อมูลเพิ่มเติม หลังจากเปิดให้บริการได้ไม่ถึงหนึ่งปี มีลูกค้าใช้ Tips เป็นประจาทุกวันกว่า 200,000 คน จากลูกค้า 20 ล้านคน โดยประมาณที่ใช้บริ การธนาคารออนไลน์ ของ Sberbank และได้รับรางวัล “นวัตกรรมแห่งปี ” สาขา “Big Data, Analytics and AI” ประจาปี 2017 จากสมาคมผู้ให้บริการทางการเงิน EFMA ร่วมกับบริษัทที่ปรึกษา Accenture

74

กรณีศึกษา 8 แอปพลิเคชันการเกษตร จาก DenizBank (ตุรกี) DenizBank จากตุรกีเล็งเห็นว่าบริการธนาคารมักจะพูดแต่ภาษาตัวเลข เช่น อัตราดอกเบี้ย ค่าธรรมเนียมการ โอน งวดผ่อน ฯลฯ แต่ที่จริงแล้ว บริการของธนาคารเป็นเรื่องของผู้ คน ทาอย่างไรที่จะช่ว ยให้ลู กค้า บรรลุ เป้าหมายของพวกเขาได้อย่างชัดเจนมากขึ้น ทาให้ความฝันเข้ามาใกล้เอื้อมและลดความเครียดทางการเงินใน ชีวิต ในฐานะที่ธนาคาร DenizBank มีจุดประสงค์ที่จะช่วยให้เกษตรกรรายย่อย (ร้อยละ 80 ของฟาร์มทั้งหมด ในตุรกีเป็นของเกษตรกรรายย่อย) รับมือกับภาวะขาขึ้นและลงในชีวิตได้ดีขึ้น ธนาคารนี้ก็ได้ พัฒนาผลิตภัณฑ์ ต่างๆ ที่เอื้อต่อเกษตรกรอย่างต่อเนื่อง เช่น ในปี 2003 ธนาคารออกบัตรเครดิตใบใหม่สาหรับเกษตรกร ไม่คิด ดอกเบี้ยใดๆ สาหรับการซื้อปัจจัยการผลิตระหว่างฤดูเพาะปลูกกับฤดูเก็บเกี่ยว ในปี 2016 DenizBank ยกระดั บ นวั ต กรรมผลิ ต ภัณ ฑ์ ที่ รั บ ผิ ด ชอบไปอี ก ระดั บ ด้ ว ยการออกแอปพลิ เ คชัน (“แอป”) สมาร์ทโฟนสาหรับเกษตรกร จุดประสงค์หลักของแอปตัวนี้ คือ การให้ ข้อคิดเฉพาะบุคคลสาหรับ เกษตรกร ในชั่วขณะที่พวกเขาต้องการมันอย่างเหมาะเหม็ง ฟีเจอร์ของแอปตัวนี้มีอาทิ 1. การเชื่อมโยงผู้ใช้เข้ากับผู้เชี่ยวชาญด้านการเกษตรของธนาคารที่พร้อมให้คาปรึกษาตลอดเวลา ผู้ใช้ สามารถส่งคลิปวีดีโอหรือรูปภาพของพืชผล และผู้เชี่ยวชาญของธนาคารจะค้นคว้าและกลับมาพร้อมกับ คาตอบ 2. ข้อมูลอื่นที่เป็นประโยชน์ อาทิ ราคาพืชผล พยากรณ์อากาศ และคาแนะนาจากเกษตรกรคนอื่น 3. เป็นแพลตฟอร์มการเช่าอุปกรณ์การเกษตร เช่น ผู้ใช้ที่มีรถไถที่ไม่ได้ใช้สามารถให้เกษตรกรคนอื่นเช่ารถ ไถ ผ่านแพลตฟอร์มของแอปตัวนี้ได้ ทุกคนสามารถดาวน์โหลดแอปตัวนี้ไปใช้ฟรีๆ โดยไม่ต้องเป็นลูกค้าของ DenizBank ก่อน เนื่องจากธนาคาร เล็งเห็นว่า นวัตกรรมควรเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ และการเปลี่ยนผ่านไปสู่ธนาคารยุคดิจิทัลควรเน้นการ สร้าง ระบบนิเวศ (ecosystem) ที่เหมาะสมและครอบคลุม ไม่ใช่คิดแคบๆ ถึงประโยชน์ระยะสั้นของธนาคารแต่ เพียงอย่างเดียว ภายในปีแรกหลังจากที่เปิดให้ดาวน์โหลด แอปพลิเคชันการเกษตรของ DenizBank มีผู้ใช้มากกว่า 100,000 คน และช่วยลดต้นทุนในการหาลูกค้าใหม่ (acquisition cost) ของธนาคาร เมื่อผู้ใช้จานวนมากใช้ แอปแล้วพอใจ เข้ามาสมัครเป็นลูกค้าของธนาคาร นับเป็นนวัตกรรมที่ได้ประโยชน์ทั้งต่อลูกค้า และต่อธนาคารเองอย่างชัดเจน

75

กรณีศึกษา 9 การให้ความรู้ทางการเงินแก่พ่อค้าแม่ค้า โดย “เงินติดล้อ”

บริษัท ซีเอฟจี เซอร์วิส จากัด หรือ “เงินติดล้อ” บริษัทในเครือธนาคารกรุงศรีอยุธยา ผู้นาด้านสินเชื่อจานา ทะเบี ย นรถ และสิ น เชื่ อ รายย่ อ ยทางเลื อ กส าหรั บ ผู้ ป ระกอบอาชี พ อิ ส ระและผู้ มี ร ายได้ น้ อ ย ได้ รั บ รางวัล Financial Insights Innovation Award (FIIA) ประจาปี ค.ศ. 2015 จัดโดยบริษัท ที่ป รึ ก ษา IDC Financial Insights ประเทศสิงคโปร์ โดยได้รับรางวัลในสาขาบริการทางการเงินเพื่อผู้เข้าไม่ถึงการเงินในระบบ (Financial Inclusion) รางวัลนี้นับเป็นเครื่องยืนยันความสาเร็จของบริการทางการเงินของเงินติดล้อที่มุ่งขยายบริการทางการเงิน อาทิ โครงการสินเชื่อตลาดสดสาหรับพ่อค้าแม่ค้าซึ่ งครอบคลุมตลาดสดกว่า 60 แห่ง และประกันอุบัติเหตุส่วนบุคคล ที่เบี้ ย ประกัน ภัย ต่าเพีย งปี ล ะ 399 บาท ขายผ่ านตัว แทนของเงินติดล้ อโดยใช้เพียงแท็บเล็ต และรับความ คุ้มครองได้ทันที โดยที่ผ่านมาสามารถเสริมสภาพคล่องให้กลุ่มผู้เข้าไม่ถึงการเงินในระบบกว่า 170,000 ราย และพ่อค้าแม่ค้าในโครงการสินเชื่อตลาดสดกว่า 4,600 ราย ผลิตภัณฑ์เหล่านี้ถูกออกแบบมาให้สอดแทรกการอบรมให้ความรู้ทางการเงินเข้าไปในกระบวนการขาย เนื่องจาก ต้องการให้กลุ่มคนเหล่านี้มีความรู้ทางการเงินควบคู่ไปด้วย โดยบริษัทระบุว่า เป้าหมายระยะยาวคือการให้คน ไทยหลุดพ้นจากการเป็นหนี้นอกระบบ มีความรู้ ทางการเงินและสามารถจัดการความเสี่ยงในชีวิตประจาวัน รวมทั้งประยุกต์เอาความรู้ด้านการบริหารเงินมาใช้ในอาชีพและครอบครัว

76

3.2.5. พฤติกรรมทางการเงินของคนไทย ง า น วิ จั ย “Financial Literacy Findings and Recommendations Report” (Diaz & Achavanuntakul, 2013) ในโครงการวิ จั ย “Development of a Strategic Framework for Financial Inclusion” เสนอ กระทรวงการคลังในปี พ.ศ. 2556 โดยคณะวิจัยที่ได้ทุนจากธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย (Asian Development Bank: ADB) สรุปข้อค้นพบหลักเกี่ยวกับพฤติกรรมทางการเงินของคนไทยไว้ดังต่อไปนี้ 1. ค่าใช้จ่ายก้อนใหญ่ที่เป็น “ปัญหา” คือประเภทที่เกิดกะทันหัน และอาศัยทุนทางสังคมไม่ได้ และคนไทย โดยรวมยังไม่ออมเงินระยะยาว การประสบอุบั ติเหตุห รือโรคร้ ายแรงมักก่อให้ เกิดปัญหาทางการเงิน เพราะครอบครัว ไม่ทันตั้งตัว ไม่มีเงิน ออมมากพอที่จะรองรับ ไม่เคยซื้อประกัน ส่วนระบบประกันสุขภาพของภาครัฐก็ไม่ครอบคลุมหรือดีพอที่จะทา ให้คนในครอบครัวรู้สึกอุ่นใจว่า คนป่วยผู้เป็นที่รักจะหายดีได้โดยไม่ต้องขวนขวายซื้อบริการเอกชนเพิ่ม ปัญหาทางการเงินที่เกิดจากเหตุฉุกเฉินบ่งชี้ว่าคนไทยโดยรวมยังไม่มีการวางแผนการออมระยะยาว จากผลการ สารวจระดับชาติของ FinScope ซึ่งเป็นเครื่องมือวิจัยเชิงปริมาณ คนไทยเพียงร้อยละ 42 ตอบว่าพวกเขามีเงิน ออม “เพียงพอ” สาหรับการใช้จ่ายแต่ละเดือน เมื่อถามต่อว่าออมเงินไปทาไม เกินครึ่งตอบว่าเพื่อสนองความ ต้องการระยะสั้น อย่างเช่นค่าใช้จ่ายอุปโภคบริโภค ไม่ถึงหนึ่งในสามให้เหตุผลระยะยาว อย่างเช่นการใช้ชีวิตใน วัยเกษียณ หรือออมเป็นค่าการศึกษาระดับสูงของลูกๆ ข้อค้นพบข้อนี้ชี้ว่า เมืองไทยยังมีโอกาสทางตลาดสูงมากสาหรับผลิตภัณฑ์เงินออมระยะยาว รวมถึงกลไกของ ภาครัฐอย่างเช่นกองทุนการออมแห่งชาติ ผลิตภัณฑ์เหล่านี้ไม่ว่าจะของเอกชนหรือรัฐ ควรบูรณาการการให้ ความรู้เรื่องทางการเงินเข้าไปในกระบวนการ ออกแบบ การตลาด และการส่ งมอบผลิ ตภัณฑ์เหล่ านี้ด้ว ย ยกตัว อย่างเช่น แคมเปญโฆษณาเงินออมเพื่ อ การศึกษาอาจคานวณว่า ออมเงินเพียง X บาทในวันนี้ เพื่อส่งลูกเรียนจบมหาวิทยาลัยในอีก Y ปี 2. หนี้ที่สร้าง “ปัญหา” จริงๆ คือหนี้ที่กาหนดยอดชาระสูง และเงินต้นไม่ลดลงระหว่างทาง และคนไทย “กลัว” การเป็นหนี้ ยิ่งคนมีฐานะการเงินเปราะบางเท่าไร ฟีเจอร์ (feature) ของสินเชื่อที่เขาต้องการที่สุดยิ่งเป็น “ยอดชาระน้อย” ในแต่ละเดือน “อัตราดอกเบี้ยต่า” “ระยะเวลาผ่อนนาน” และ “ยืดหยุ่น” (เจรจาผ่อนผันกับเจ้าหนี้ได้เวลาที่ผิด นัดชาระ) เท่านั้น เพราะยอดชาระที่ต้องจ่ายแต่ละเดือนเป็นเรื่องที่เร่งด่วนกว่าภาระหนี้โดยรวม หนี้แบบไหน 77

เรียกให้จ่ายยอดสูงๆ เช่น หนี้นอกระบบซึ่งบังคับให้ชาระเงินต้นตูมเดียวทั้งก้อน หนี้แบบนั้ นคนยิ่งสุ่มเสี่ยงว่าจะ คืนไม่ได้ พอไม่ได้ก็ต้องจ่ายดอกเบี้ยทบต้นหรือดอกเบี้ยในอัตราผิดนัดต่อไป พอกพูนภาระหนี้หนักกว่าเดิมอีก ยุคนี้เป็นยุคที่คนไทยหนี้พุ่งเร็วกว่ารายได้ และมีศักยภาพในการใช้หนี้น้อยลง งานวิจัย ADB พบว่ามีแรงงานใน ภาคการเกษตรไม่ถึงร้อยละ 30 เท่านั้นที่คานวณอัตราดอกเบี้ยเป็น คนกว่าครึ่งไม่รู้ว่าตัวเองจ่ายดอกเบี้ยในอัตรา เท่าไรต่อปี รู้แต่ตัวเลขจานวนเงินที่ต้องจ่ายในแต่ละเดือนจากใบแจ้งหนี้ของสถาบันการเงินเท่านั้น นอกจากนี้ ในบรรดาคนที่มีข้อข้องใจกับผู้ให้บริการทางการเงิน เช่น ไม่แน่ใจว่าธนาคารคิด ค่าธรรมเนียมถูกหรือไม่ มีเพียง ร้อยละ 44 เท่านั้นที่ร้องเรียน และคนจานวนมากบอกว่า ไม่เข้าใจเงื่อนไขในสัญญาเงินกู้ ข้อค้นพบทั้งหมดนี้ชี้ว่า มีโอกาสสูงมากที่จะปรับปรุงมาตรฐานการเปิดเผยข้อมูล ริเริ่มโครงการให้ความรู้เกี่ยวกับ ความแตกต่างระหว่างสินเชื่อประเภทต่ างๆ ให้ความรู้เกี่ยวกับวิธีจัดการหนี้ เรื่อยไปถึงการกาหนดให้ส ถาบัน การเงิน เลิ กขายพ่ว ง ซึ่งเป็ น สิ่ งที่ ธปท. กาลั งดาเนินการในบริบ ทของการปรับ ปรุ งกฎเกณฑ์ด้ าน market conduct ดังที่อภิปรายไปข้างต้นในบทที่ 2 และ 3 3. คนไทยโดยรวมรู้สึก “เครียด” กับการทาบัญชีรายรับ-รายจ่าย สร้างเครื่องมือให้ความรู้เรื่องทางการเงินอย่างเดียวไม่พอ ต้อง ‘ฝัง’ การให้คาแนะนาอย่างสร้างสรรค์ด้วย เพื่อ สร้างแรงจูงใจให้คนใช้เครื่องมือจริงๆ งานวิจัยเชิงคุณภาพในโครงการวิจัย ADB พบว่า คนไทยจานวนมากทาบัญชีเป็น แต่พวกเขาหยุดทาต่อหลังจาก ทาไปแค่ 1-2 เดือน เหตุผลอันดับหนึ่งที่คนเลิกทาคือ รู้สึก “เครียด” ที่เห็นรายจ่ายยาวเหยียดกว่ารายได้ ข้อ ค้นพบนี้ชี้ว่า การสร้างแรงจูงใจให้คน “หายเครียด” เวลาบันทึกรายรับรายจ่าย เป็นสิ่งที่จาเป็น ไม่ใช่ทาแค่แจก เครื่องมือ เช่น บัญชีครัวเรือน แล้วคิดเอาเองว่าผู้รับจะทาบัญชีอย่างต่อเนื่อง พูดอีกอย่างคือ เครื่องมือให้ ความรู้เรื่ องทางการเงิน นั้นจะต้องมีการ ‘ฝัง’ คาแนะนาที่สร้างสรรค์ แสดงผล (feedback) อย่างต่อเนื่อง เพื่อสร้างแรงจูงใจให้คนใช้เครื่องมือจริงๆ เพราะโดยนิยามแล้ว “ความรู้เรื่องทาง การเงิน” (financial literacy) ต้องแสดงให้เห็นผ่านการใช้ “ทักษะทางการเงิน” (financial capabilities) ไม่ใช่ ว่า “ได้รับการศึกษา” (financial education) อย่างเดียว แต่ไม่นาความรู้ไปใช้ในชีวิตจริง นอกเหนือจากข้อค้นพบข้างต้นและนัยต่อวิธีการให้ ความรู้เรื่องทางการเงิน แล้ว ยังมีประเด็นอื่นที่เกี่ยวข้องกับ โอกาสการเพิ่มระดับ ความรู้ เรื่ องทางการเงิน ในไทย เช่น งานวิจัย พบว่าคนไทยโดยรวมใช้เทคโนโลยีอย่าง แพร่หลาย และมีความคุ้นเคยเป็นอย่างดีกับผู้ให้บริการทางการเงิน เช่น คนไทยกว่าร้อยละ 88 มีโทรศัพท์มือถือ (แม้แต่กลุ่มผู้มีรายได้น้อยที่มีรายได้ไม่ถึง 3,000 บาทต่อเดือน ร้อยละ 83 ก็มีมือถือ) คนไทยกว่าร้อยละ 75 มี 78

บัญชีเงินฝาก และร้อยละ 79 บอกว่า “ไว้ใจเก็บเงินไว้ที่ธนาคาร” แต่ปัจจุบันมีเพียงร้อยละ 1 ที่ใช้บริการ ธนาคารผ่านมือถือ นอกจากนี้ ก็ยั งมีความเข้าใจผิ ดค่อนข้างมาก เช่น คนไทยจานวนไม่น้อยสั บสนระหว่ าง “ประกั น ” ของเอกชน กับ “สวัส ดิการ” ของภาครัฐ และไม่เข้าใจความหมายของ “เงินเฟ้อ ” และ “เบี้ย ประกัน” โครงการสร้างเสริม “ความรู้เรื่องทางการเงิน” ใดๆ ก็ตาม โดยเฉพาะที่ดาเนินการโดยสถาบันการเงิน จึงสมควร ที่จะ “ตอบโจทย์” ข้างต้นของคนไทย บูรณาการการให้ความรู้ลงไปในผลิต ภัณฑ์ทางการเงิน ควบคู่ไปกับการ ยกระดับการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน เพื่ออานวยให้สถาบันการเงินแสดง “ความรับผิดชอบ” ต่อผู้บริโภค อย่างเหมาะสม และสอดคล้องกับความท้าทายต่างๆ ที่ประชาชนคนไทยกาลังเผชิญหน้า ในยุคหลังวิกฤตการเงิน โลก

79

บรรณานุกรม Andriotis , T., Asahi N., and Masako M. 2010. Japan's New Financial ADR System. Bloomberg laws report.

Applying Behavioral Insights in Consumer Protection Policy (CGAP, 2014), available at www.cgap.org/sites/default/files/Focus-Note-Applying-Behavioral-Insights-inConsumerProtection-Policy-Jun-2014.pdf.

Australian Securities and Investments Commission (2013), Information Sheet 151: ASIC’s approach to enforcement.

Australian Securities and Investments Commission (2013), Regulatory Guide 139: Approval and oversight of external dispute resolution schemes.

Bank of Thailand. Consumer Protection Regulations. www.bot.or.th/App/FIPCS/Thai/PFIPCS_List.aspx?DocGroup=1 Chien, Jennifer. 2012. “Designing Disclosure Regimes for Responsible Financial Inclusion.”

Focus Note 78. Washington, D.C.: CGAP, March.

Chung. M.Y. Issues Related to Financial Consumer Protection Act. Financial Services Industry Vol.4, No.1 (June 2012).

Collins, Daryl, Nicola Jentzsch, and Rafael Mazer. 2011. “Incorporating Consumer Research into Consumer Protection Policy Making.”Focus Note 74. Washington, D.C.: CGAP, November.

Consumer Financial Protection Bureau (2016). TILA-RESPA Integrated Disclosure Guide to the loan estimate and Closing Disclosure form.

Consumer International (2013). In search of good practices in financial consumer protection.

80

Davel, Gabriel. 2013. “Regulatory Options to Curb Debt Stress.” Focus Note 83. Washington, D.C.: CGAP. Drexler, A., G. Fischer, and A. Schoar, “Keeping It Simple: Financial Literacy and Rules of Thumb,” American Economic Journal: Applied Economics 2014, 6(2): 1-31.

Federal Reserve, The United States. Truth in Lending Act: Consumer Compliance Handbook (2015).

Financial Services Agency, Government of Japan. Financial Instruments and Exchange Act (Amendment 2014).

Financial Services Agency, Government of Japan. Banking Act (Amendment 2010).

Financial Stability Board (2011). Consumer Finance Protection with particular focus on credit.

Hong Kong Monetary Authority (2010). Implementation of Pre-Investment Cooling-off Period for Retail Customer.

Hong Kong Monetary Authority (2012). Evolution of financial consumer protection and education in Asia: Speech by Eddie Yue, Deputy Chief Executive of the Hong Kong Monetary Authority, at the HKMA-SFC-OECD Asian Seminar, Hong Kong, 13 December 2012.

Huckstep, Rick. “Metromile & Telematics – it’s car insurance, but not as we know it!,” Daily Fintech, 4 June 2015. https://dailyfintech.com/2015/06/04/metromile-telematics-its-carinsurance-but-not-as-we-know-it/ International Financial Consumer Protection Organization (2014), FinCoNet report on responsible lending: Review of supervisory tools for suitable consumer lending practices.

Lian. Swee., K., Financial Consumer Protection in Malaysia. Presentation for AFI Global Policy Forum, Bali, Indonesia, 28 September 2010.

81

Lumpkin, Stephen (2010), “Consumer Protection and Financial Innovation: A Few Basic Propositions”, OECD Journal: Financial Market Trends, Vol. 2010/1. http://dx.doi.org/10.1787/fmt-2010-5km7k9tp2jxv Marous, Jim. “Easy Banking: The Simple Strategy,” Financial Brand, 7 January 2013. https://thefinancialbrand.com/26881/simple-easy-banking-strategy-jm/ OECD (2011) G20 High-Level Principles on Financial Consumer Protection.

Public Consultation on the use of Alternative Dispute Resolution (ADR) as a means to resolve disputes related to commercial transactions and practices in the EU summary of the responses received (European Commission, 2014), available at http://ec.europa.eu/consumers/archive/redress_cons/adr_policy_work_en.htm Reifner, Udo. Sebastian C. (2011). Financial Supervision in the EU: A consumer perspective.

Submitted to the European Consumer organization.

Republic of South Africa (2006), Government Gazette: National Credit Act, 2005.

Republic of South Africa (2004), National Treasury: Treating Customers Fairly in the Financial Sector: A draft market conduct policy, Framework for South Africa, Discussion document, 2004.

The Hong Kong Association of Banking (2015), Code of Banking Practices.

The Minister of Commerce and Consumer Affairs, New Zealand (2015), Responsible Lending Code 2015.

The Office of Parliamentary Counsel, Canberra, Australia (2001), Australian Securities and Investments Commission Act 2001.

The Office of Parliamentary Counsel, Canberra, Australia (2001), Corporations Act 2001.

The Office of Parliamentary Counsel, Canberra, Australia (2009), the National Consumer Credit Protection Act 2009.

82

The World Bank (2011), Financial and Private Sector Development Consultative Group to Assist the Poor, Consumer Protection Laws and Regulations in Deposit and Loan Services: A CrossCountry Analysis with a New Data Set, January 2011.

The World Bank (2012), Global Program on Consumer Protection and Financial Literacy, Resolving disputes between consumers and financial businesses: Fundamentals for a financial ombudsman: A practical guide based on experience in western Europe, The World Bank (2012), Good Practices for Financial Consumer Protection, June 2012.

The World Bank (2013), Responsible Lending: Overview regulatory tool, October 2013.

The World Bank (2014), Global Survey on Consumer Protection and Financial Literacy: Oversight Framework and Practices in 114 Economies.

83