RGD Magazine 2026 - 03

Fraude in de zorg

1

Fraude in de zorg COLOFON Publicatiedatum 8 juli 2026 Jaargang 13 - 2026 – 03 Het RGD-magazine, het verenigingsblad der Rotterdams Gezondheidsrecht Dispuut van de masteropleiding Recht van de Gezondheidszorg aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, verschijnt drie keer per jaar en wordt uitgegeven via het Rotterdams Gezondheidsrecht Dispuut. De redactie werkt, waar mogelijk, volgens de Leidraad voor juridische auteurs.

Redactie Abbey Maarleveld & Johan van Dalfsen Aan dit nummer werkten mee Lieke Bartelsman, Martin Buijsen, Kevin Mäkelburg, Thijmen Marres, Gea Pons, Sophie Rosendahl, Rogier Simons, Tessa van den Ende, Zazie van Dorp, Bastiaan Wallage, Bas Wijnen.

Redactionele bijdragen De redactie, alsmede het bestuur der Rotterdams Gezondheidsrecht Dispuut, is te bereiken via rgdispuut@gmail.com.

Website Alle voorgaande nummers zijn ook te vinden op rgdispuut.nl.

Advertenties & commercieel Het RGD-magazine, het verenigingsblad der Rotterdams Gezondheidsrecht Dispuut van de masteropleiding Recht van de Gezondheidszorg aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, wordt gesponsord Ploum: Advocaten en notarissen te Rotterdam.

Bestuur der Rotterdams Gezondheidsrecht Dispuut Het 13e Bestuur van het Rotterdams Gezondheidsrecht Dispuut (2025-2026) Voorzitter: Kevin Mäkelburg Secretaris: Abbey Maarleveld Penningmeester: Johan van Dalfsen Commissaris Extern: Juultje Bong Het Rotterdams Gezondheidsrecht Dispuut Juridische Faculteitsvereniging Rotterdam t.a.v. Rotterdams Gezondheidsrecht Dispuut Postbus 1738 Kamer EB-29 3000 DR Rotterdam

Behoudens door de Auteurswet gestelde uitzonderingen, mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave uiterste zorg is besteed, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever geen aansprakelijkheid voor eventuele fouten of onvolkomenheden. Het al dan niet op verzoek van de redactie aanbieden van artikelen aan het RGD-magazine, het verenigingsblad der Rotterdams Gezondheidsrecht Dispuut van de masteropleiding Recht van de Gezondheidszorg aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, impliceert toestemming voor openbaarmaking en verveelvoudiging t.b.v. de (elektronische) ontsluiting van (delen van) het RGD-magazine in enige vorm.

2

Fraude in de zorg

Ten geleide

Voorbij het topje van de ijsberg - door mr. K.M. Mäkelburg, voorzitter der Rotterdams Gezondheidsrecht Dispuut

Voor u ligt een nummer van dit tijdschrift dat geheel in het teken staat van een onderwerp dat al jarenlang hoog op de maatschappelijke en politieke agenda staat, en dat volgens velen niet aan urgentie inboet: fraude in de zorg. De bijdragen in dit nummer laten vanuit uiteenlopende invalshoeken zien hoe hardnekkig en veelvormig dit probleem is en hoe moeizaam het blijkt om verder te komen dan wat in vrijwel elke bijdrage terugkeert als beeld. Het topje van de ijsberg.

D

at de urgentie ook op politiek niveau wordt gevoeld, bleek kort na afronding van dit nummer. In juni 2026 kondigde minister Sterk namens het kabinet een stevig pakket maatregelen aan om zorgfraude en ondermijnende criminaliteit in de zorg harder aan te pakken, met onder meer strengere toetredingseisen en screening voor nieuwe en herstartende zorgaanbieders, een structurelere inzet van de Wet Bibob en extra capaciteit voor toezicht en opsporing. Hiervoor is oplopend tot 50 miljoen euro per jaar beschikbaar gesteld. Deze aankondiging sluit nauw aan bij de oplossingsrichtingen die in dit nummer worden besproken en onderstreept dat de aanpak van zorgfraude ook de komende jaren volop in beweging zal blijven.

Onze auteurs beschrijven het brede juridische instrumentarium dat inmiddels beschikbaar is, van het strafrecht en het bestuursrecht tot het civiele recht, en het uitgebreide landschap van toezichthouders, opsporingsdiensten en samenwerkingsverbanden dat zich met de aanpak van

zorgfraude bezighoudt. Tegelijkertijd wordt keer op keer duidelijk dat de aanwezigheid van instrumenten en instanties op zichzelf onvoldoende is.

Capaciteitsgebrek, versnippering van verantwoordelijkheden en de eigen complexiteit van de zorgsector maken dat slechts een fractie van de fraude daadwerkelijk wordt opgespoord en aangepakt. Samen bieden deze bijdragen niet alleen inzicht in de omvang en verschijningsvormen van het probleem, maar ook in de vraag waar oplossingen gezocht zouden kunnen worden.

Als bestuur zien wij het als onze taak om dit soort actuele en maatschappelijk relevante thema's een podium te bieden, en om de dialoog tussen wetenschap, praktijk en beleid te blijven voeden.

De aanpak van zorgfraude is bij uitstek een onderwerp waarbij recht, bestuur en praktijk elkaar nodig hebben. Wij zijn onze auteurs dan ook zeer erkentelijk voor hun scherpe en toegankelijke bijdragen.

Wij wensen u veel leesplezier en inspiratie toe bij het lezen van dit nummer.

3

Fraude in de zorg

Inhoudsopgave

6

Aanpak van zorgfraude: van het topje naar de berg - mr. S.A.H. Rosendahl & mr. L. Bartelsman

13

Gemeenten in de strijd tegen zorgfraude - mr. T. Marres & dhr. B. Wijnen

19

De juridische strijd van DSW Zorgverzekeraar tegen zorgfraude in Nederland - Hoofd Bijzonder Onderzoek van DSW Zorgverzekeraar

24

De intensivering van fraudebestrijding in de zorg: ontwikkelingen, jurisprudentie en aandachtspunten voor de praktijk - mr. T.A.M. van den Ende & mr. Z. van Dorp

30

Zorgcriminaliteit vanuit de Arbeidsinspectie: 'De zorg is aantrekkelijk voor criminelen en het systeem faciliteert dat' - mw. G. Pons

35

Toezicht op de kwaliteit van pgb-zorg in de Wlz. Een kritische reflectie op de gewijzigde Regeling langdurige zorg en de beleidsregel aanvullende verplichting bij inkoop pgb-zorg - dr. mr. R.C. Simons & mr. dr. B. Wallage

41

Fraude in de farmaceutische zorg: de Geneesmiddelenwet, economische delicten en de strafrechter - prof. mr. dr. M.A.J.M. Buijsen

4

Fraude in de zorg

5

Fraude in de zorg

Aanpak van zorgfraude: van het topje naar de berg - door mr. S.A.H. Rosendahl in samenwerking met mr. L. Bartelsman*

Redactionele noot: Deze bijdrage is geschreven in mei 2026. Na afronding daarvan is op 8 juni 2026 een Kamerbrief van minister Sterk gepubliceerd met een nadere toelichting op de voorgenomen aanpak van zorgfraude. In deze brief worden tevens initiatieven aangekondigd die aansluiten bij de oplossingsrichtingen die wij in deze bijdrage hebben geschetst. Wij juichen deze ontwikkelingen toe en zien met belangstelling uit naar de verdere uitwerking en praktische implementatie ervan.

Z

orgfraude staat al jaren hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Ook dit jaar is het een van de speerpunten van het Regeerakkoord 2026-2030 Aan de slag. Bouwen aan een beter Nederland.1 Onder zorgfraude valt een breed scala aan gedragingen: het declareren van zorg die nooit is geleverd, het zogeheten upcoding (meer zorg in rekening brengen dan daadwerkelijk is geleverd), fraude met persoonsgebonden budgetten (pgb's), diplomafraude, malafide constructies van zorginstellingen en infiltratie van de zorgsector door georganiseerde criminaliteit.2 Hoe groot het probleem precies is, is lastig te zeggen, maar schattingen lopen op tot enkele miljarden euro's per jaar. Wat wél wordt ontdekt, wordt vaak aangeduid als het topje van de ijsberg.

De grote variëteit aan verschijningsvormen maakt handhaving bovendien ingewikkeld. In de afgelopen jaren zijn daarom diverse initiatieven opgezet om de bestrijding van zorgfraude te versterken. Zo werd in 2016 het samenwerkingsverband Informatieknooppunt Zorgfraude (IKZ)

opgericht, dat sinds 1 januari 2025 als zelfstandige stichting opereert. Daarnaast kondigt het regeerakkoord een nieuwe handhavingsprioriteit aan: een speciale taskforce zorgfraude bij de politie.

De vraag is in hoeverre de bestaande juridische middelen toereikend genoeg zijn om zorgfraude effectief te bestrijden. En: als die middelen er in principe zijn, waarom blijkt het dan in de praktijk zo lastig om meer dan slechts het “topje van de ijsberg” bloot te leggen?

In deze bijdrage analyseren wij de verhouding tussen het juridisch instrument en de praktijk van handhaving. We gaan eerst kort in op het juridisch kader voor de bestrijding van zorgfraude (paragraaf 2). Vervolgens komt het handhavingslandschap aan bod (paragraaf 3). Daarna bespreken we de belangrijkste knelpunten in wetgeving en handhaving (paragraaf 4). We sluiten af met een korte conclusie (paragraaf 5).

* Mr. S.A.H.(Sophie) Rosendahl en mr. L. (Lieke) Bartelsmans zijn beiden advocaten binnen het Healthcare & Life Science team bij van

Van Doorne.

1 Regeerakkoord 2026‑2030, p. 57.

2 Vgl. https://www.nlarbeidsinspectie.nl/opsporingsdienst/zorgfraude en https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/fouten-en-fraude-in-dezorg/aanpak-fouten-en-fraude-in-de-zorg.

6

Fraude in de zorg

1. Juridisch kader Wetboek van strafrecht Net als andere vormen van fraude wordt zorgfraude in belangrijke mate gereguleerd door het Wetboek van Strafrecht (Sr). Relevante strafbepalingen zijn onder meer valsheid in geschrift (artikel 225 Sr), oplichting (artikel 326 Sr) en witwassen (artikel 420bis en 420quater Sr).

Het delict valsheid in geschrift speelt binnen de context van zorgfraude een centrale rol. Het opmaken of gebruiken van valse declaraties, fictieve urenregistraties of upcoding kan onder omstandigheden kwalificeren als valsheid in geschrift in de zin van artikel 225 Sr. Vereist is dat sprake is van (i) een geschrift dat bestemd is om tot bewijs van enig feit te dienen, (ii) dat valselijk is opgemaakt of vervalst, en (iii) het oogmerk had op het als echt en onvervalst te gebruiken of door anderen te doen gebruiken. Declaraties aan zorgverzekeraars of zorgkantoren zijn bij uitstek dergelijke geschriften, nu zij dienen als bewijs van de aard en omvang van de geleverde zorg en als grondslag voor de vergoeding daarvan.

Het oogmerk om het geschrift als echt en onvervalst te gebruiken wordt in de praktijk doorgaans aangenomen wanneer de declaratie daadwerkelijk wordt ingediend bij een zorgverzekeraar of zorgkantoor. Ter illustratie: indien een thuiszorgaanbieder structureel meer uren declareert dan daadwerkelijk aan zorg zijn besteed kwalificeren de desbetreffende declaraties als valse geschriften. De aanbieder maakt in dat geval gebruik van documenten die een onjuiste voorstelling van zaken geven over de feitelijk geleverde zorg, met als doel een hogere vergoeding te verkrijgen dan waarop de zorgaanbieder recht heeft.3 3 Zie ter illustratie van zorgfraude door valsheid in geschrift ook:

Rechtbank Zeeland-West-Brabant 17 oktober 2024, ECLI:NL:RBZWB:2024:7054; Rechtbank Limburg 11 december

Daarnaast kan bijvoorbeeld diplomafraude leiden tot strafbaarheid wegens oplichting ex artikel 326 Sr. Als een zorgverlener met behulp van een vals diploma de indruk wekt bevoegd te zijn tot het verrichten van zorg en op basis daarvan betalingen ontvangt, wordt een onjuiste voorstelling van zaken gecreëerd bij patiënten, zorgverzekeraars of andere financiers. Zorgaanbieders die frauduleus verkregen gelden vervolgens aanwenden of verhullen, lopen ook het risico te worden vervolgd voor witwassen. Artikel 420bis Sr stelt het opzettelijk witwassen strafbaar, terwijl artikel 420quater Sr voorziet in een schuldvariant. Met name bij grootschalige en georganiseerde zorgfraude is de combinatie van een fraudedelict met witwassen een reële vervolgingsstrategie.

Zorgspecifieke en bestuursrechtelijke regelgeving Naast het algemene strafrecht kent de zorgsector diverse sectorspecifieke normen die relevant zijn voor de bestrijding van zorgfraude. In het bijzonder zijn de artikelen 35 tot en met 37 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) van belang. Deze bepalingen bevatten voorschriften voor transparantie, administratie en declaratiegedrag van zorgaanbieders en zorgverzekeraars.

Overtreding van deze regels kan bestuursrechtelijk, maar ook via de Wet op de economische delicten (WED) strafrechtelijk worden gehandhaafd.

Daarnaast speelt de Zorgverzekeringswet een belangrijke rol, onder meer vanwege de daarin opgenomen bevoegdheden van zorgverzekeraars ten aanzien van (materiële) controle en fraudebeheersing. Ook de Wet langdurige zorg (Wlz), de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) en de Jeugdwet zijn relevant, nu 2024, ECLI:NL:RBLIM:2024:8949; Rechtbank Overijssel 22 september 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:2678; en gerechtshof Amsterdam 13 februari 2019, ECLI:NL:GHAMS:2019:456

7

Fraude in de zorg fraude ook veel voorkomt binnen deze zorgdomeinen. Voor de Wmo en Jeugdwet is ook de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) een relevant wettelijk instrument om zorgfraude aan de voorkant te weren.

Civielrechtelijke mogelijkheden Tot slot zijn er civielrechtelijke instrumenten waarmee tegen fraude kan worden opgetreden.

Zo kunnen onterecht betaalde declaraties worden teruggevorderd op grond van onverschuldigde betaling, wanprestatie of onrechtmatige daad4. Daarnaast kunnen zorgaanbieders aansprakelijk worden gesteld voor de schade die als gevolg van frauduleus handelen is geleden.

De civielrechtelijke route is daarmee een belangrijke aanvulling op het strafrechtelijke en bestuursrechtelijke traject. Met name in situaties waarin strafrechtelijke vervolging niet haalbaar of opportuun is, biedt het civiele recht mogelijkheden om financiële schade te verhalen en frauduleuze constructies te beëindigen.

Het juridische kader biedt dus in principe een breed instrumentarium om zorgfraude aan te pakken. De vraag blijft echter of deze mogelijkheden in de praktijk ook echt effectief worden benut.

De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) houdt toezicht op de rechtmatigheid van declaraties en de naleving van de regels uit Wmg. De NZa beschikt over diverse bestuursrechtelijke bevoegdheden, waaronder het geven van aanwijzingen, het opleggen van lasten onder dwangsom en bestuurlijke boetes.

Daarnaast ziet de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) toe op de kwaliteit en veiligheid van de zorg. Hoewel de IGJ primair gericht is op zorginhoudelijke kwaliteit, kunnen bepaalde signalen over zorgverlening van een bepaalde zorgaanbieder ook aanleiding geven tot fraudeonderzoeken. In gevallen van diplomafraude of vervalste kwalificaties kan bovendien de Inspectie van het Onderwijs betrokken raken.

Ook gemeenten spelen een belangrijke rol, met name binnen het domein van de Wmo en de Jeugdwet. Gemeenten zijn namelijk verantwoordelijk voor de inkoop en controle van de zorg op grond van de Wmo en Jeugdwet en worden daardoor regelmatig geconfronteerd met signalen van zorgfraude.

Strafrechtelijke handhaving Binnen het strafrecht zijn het OM en de politie belast met de opsporing en vervolging van strafbare vormen van zorgfraude. In het kader van straf-

Het juridische kader biedt dus in principe een breed instrumentarium om zorgfraude aan te pakken. De vraag blijft echter of deze mogelijkheden in de praktijk ook echt effectief worden benut.

2. Handhavingskader Een groot aantal toezichthouders, opsporingsdiensten en samenwerkingsverbanden houdt zich bezig met de aanpak van zorgfraude. Hoewel het Openbaar Ministerie (OM) en de politie vaak als primaire handhavingsactoren worden gezien, is de aanpak in werkelijkheid verdeeld over een groot aantal publieke en private partijen.

rechtelijke handhaving vindt ook veel afstemming plaats met de bestuursrechtelijke toezichthouders. Zo zijn er verschillende samenwerkingsprotocollen die afstemming regelen tussen de IGJ en NZa en het OM.5

Toezicht en bestuursrechtelijke handhaving Ten eerste vervullen verschillende toezichthouders in de zorgsector een belangrijke rol bij de preventie, signalering en bestuursrechtelijke handhaving van zorgfraude.

In de praktijk spelen daarnaast gespecialiseerde opsporingsdiensten een belangrijke rol. In het bijzonder de Opsporingsdienst van de Nederlandse Arbeidsinspectie (Opsporingsdienst NLA), die onder meer onderzoek verricht naar georganiseerde en grootschalige fraudeconstructies en misbruik van zorggelden.6 Zo maakte de Opsporingsdienst NLA recent nog bekend dat zij vier aanhoudingen had verricht op verdenking van

4 Respectievelijk artikel 6:203 BW, 6:74 BW en 6:162 BW.

6 Zie onder meer: Nederlandse Arbeidsinspectie 29 januari

5 Zie bijvoorbeeld: ‘Protocol normnaleving zorgsector Functio-

2025, ‘3 aanhoudingen voor witwassen van zorggelden’; Nederlandse Arbeidsinspectie 4 juli 2025, ‘Doorzoekingen in zorgfraudeonderzoek met subsidieregelingen voor onverzekerden’; Nederlandse Arbeidsinspectie 2 december 2025, ‘Man

neel Parket, FIOD, Inspectie SZW, IGJ en NZa’ en ‘Samenwerkingsprotocol gezondheidszorg IGJ en OM 2021’

8

Fraude in de zorg

miljoenenfraude met de tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW), waarop werkgevers tijdens de coronacrisis een beroep konden doen, om salarissen te betalen en medewerkers in dienst te houden.7 Op basis van de resultaten van dergelijke onderzoeken kan het OM besluiten tot strafrechtelijke vervolging van natuurlijke personen en rechtspersonen.

Bij complexe zaken wordt bovendien regelmatig samengewerkt met andere bijzondere opsporingsdiensten, zoals de FIOD, met name wanneer sprake is van fiscale fraude, witwasconstructies of financieel-economische criminaliteit.

Samenwerkingsverbanden In de afgelopen jaren zijn er verschillende samenwerkingsverbanden opgericht die specifiek zijn gericht op de bestrijding van zorgfraude. Een belangrijk voorbeeld vormt de Stichting Informatieknooppunt Zorgfraude (IKZ). Binnen dit samenwerkingsverband wisselen deelnemende instanties signalen en gegevens uit en worden trends en fraudepatronen geanalyseerd. De wettelijke grondslag voor deze samenwerking is neergelegd in de Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg (Wbsrz), die de gegevensuitwisseling tussen ketenpartners faciliteert.

Daarnaast bestaat de Taskforce Integriteit Zorgsector (TIZ), waarin publieke en private partijen samenwerken aan beleidsontwikkeling, kennisdeling en versterking van de integriteit binnen de zorgsector. Het doel van dergelijke samenwerkingsverbanden is om informatiepositie, signalering en interventiemogelijkheden te verbeteren.

aangehouden voor miljoenenfraude met coronasubsidies’; Nederlandse Arbeidsinspectie 31 maart 2026, ‘Aanhouding persoon voor fraude met zorggelden’.

Op het terrein van de zorgverzekeraars vervult het Kenniscentrum Fraudebeheersing van Zorgverzekeraars Nederland een coördinerende rol.

Via dit kenniscentrum werken zorgverzekeraars onderling samen en onderhouden zij contact met uiteenlopende ketenpartners, waaronder de NZa, IGJ, het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), De Nederlandse Arbeidsinspectie, FIOD, Belastingdienst, politie, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Verbond van Verzekeraars en het OM. Zorgverzekeraars beschikken bovendien over eigen onderzoeksafdelingen die materiële controles uitvoeren en fraudeonderzoeken initiëren.

Tot slot is in het Regeerakkoord 2026–2030 de oprichting van een taskforce zorgfraude bij de politie aangekondigd. Over de concrete invulling daarvan is nog geen duidelijkheid. In antwoord op Kamervragen over het tijdspad van deze taskforce antwoordde de minister van Langdurige Zorg, Jeugd en Sport op 3 maart 2026 dat het kabinet eerst duidelijkheid wil verkrijgen over het doel, de positionering, de reikwijdte en de governance van een dergelijke taskforce, mede in verhouding tot reeds bestaande initiatieven en overlegstructuren. De Kamer zal hierover op een later moment nader worden geïnformeerd.8 3. Drie knelpunten in de opsporing Uit het voorgaande blijkt dat het Nederlandse recht over een breed scala aan instrumenten beschikt om zorgfraude tegen te gaan. Het strafrecht, het bestuursrecht en het civiele recht bieden elk mogelijkheden om frauduleus handelen te sanctioneren. Ook aan handhavende 7 Nederlandse Arbeidsinspectie 6 mei 2026, ‘Aanhoudingen op

verdenking van miljoenenfraude met NOW-subsidie’.

8 https://open.overheid.nl/documenten/3a3e59e8-d0a9-4ea39901-23e0a0dbe914/file

9

Fraude in de zorg instanties en samenwerkingsverbanden is geen gebrek. Toch wordt in de praktijk maar een klein deel van de zorgfraude daadwerkelijk opgespoord en aangepakt. Wij zien daarbij drie knelpunten.

Capaciteitsproblemen Allereerst speelt het capaciteitsprobleem een grote rol. Vrijwel alle betrokken instanties – het OM, de politie, de Opsporingsdienst van de Nederlandse Arbeidsinspectie, de NZa en gemeenten – hebben te weinig mensen en middelen.

Daardoor moeten zij voortdurend keuzes maken over welke signalen zij oppakken en welke zaken voorrang krijgen. In de praktijk betekent dit dat de focus vaak ligt op zaken met een grote maatschappelijke impact, hoge financiële schade of een relatief eenvoudige bewijspositie.9

binnen de wijkverpleging, beschermd wonen en jeugdzorg concludeerde de Rekenkamer dat de gezamenlijke fraudebestrijding in de praktijk onvoldoende effectief functioneert. Signalen bleven liggen, informatie-uitwisseling verliep moeizaam en onduidelijk was welke instantie daadwerkelijk verantwoordelijkheid droeg voor opvolging.

Het OM duidt dit probleem zelf aan als een ‘versnipperingsinfarct’. Te veel partijen gaan over een klein stukje van de geldstroom, waarbij verzekeraars, gemeenten en de rijksoverheid van elkaar niet weten wie wat precies wanneer doet.12 Hoewel initiatieven als het IKZ en de aangekondigde taskforce zorgfraude bij de politie beogen deze samenwerking te verbeteren, blijft de vraag bestaan of nieuwe overlegstructuren daadwerkelijk leiden tot effectievere handhaving.

Het OM duidt dit probleem zelf aan als een ‘versnipperingsinfarct’. Te veel partijen gaan over een klein stukje van de geldstroom, waarbij verzekeraars, gemeenten en de rijksoverheid van elkaar niet weten wie wat precies wanneer doet.

Complexiteit van zorgfraude Een tweede knelpunt is de complexiteit die zorgfraude eigen is. Fraudeconstructies zijn vaak verweven met ingewikkelde financieringsstructuren, onderaannemerschap, pgb-constructies en grensvlakken tussen legale en illegale bedrijfsvoering. Daar komt bij dat de zorgsector zelf sterk gereguleerd en institutioneel versnipperd is.

Zorgfraude bevindt zich regelmatig op het snijvlak van bestuursrechtelijke onregelmatigheden en strafrechtelijke fraude. Niet iedere foutieve declaratie of administratieve tekortkoming kwalificeert als strafbare zorgfraude.10 Zorgspecifieke regelgeving kent daarnaast veel grijze gebieden.

Versnipperd toezicht Een derde knelpunt is de versnippering van toezicht en handhaving. De verantwoordelijkheid voor de bestrijding van zorgfraude is verdeeld over een groot aantal partijen, elk met een eigen taak, financieringsstroom en informatiepositie.

De Algemene Rekenkamer wees hier reeds op in haar rapport Een zorgelijk gebrek aan daadkracht van 14 april 202211. Op basis van onderzoek naar veertien ernstige fraudesignalen

Deze drie knelpunten zorgen er samen voor dat fraudeurs minder risico lopen om gepakt te worden.

4. Afsluiting De wil om zorgfraude aan te pakken is er, de instrumenten zijn er en de samenwerkingsverbanden groeien. Toch blijft de vraag – misschien meer maatschappelijk dan juridisch – waarom de rest van de ijsberg dan niet kan worden blootgelegd.

De hiervoor geschetste knelpunten bieden daarvoor een verklaring, maar de vraag is ook waar de oplossing ligt. Hoewel zorgfraude, net als andere vormen van fraude, vaak complex is, biedt het bestaande juridische kader voldoende mogelijkheden om de verschillende verschijningsvormen ervan aan te pakken. Het probleem lijkt vooral te zitten in de schaarse handhavingscapaciteit en de versnippering daarvan. De vraag is hoe de beschikbare middelen slimmer kunnen worden ingezet.

9 https://pointer.kro-ncrv.nl/om-niet-in-staat-zorgfraude-vol-

11 https://www.rekenkamer.nl/documenten/2022/04/14/een-

doende-te-bestrijden-jaarlijks-wordt-er-voor-10-miljard-gefraudeerd 10 Dat uitgangspunt wordt ook bevestigd in het Uitvoeringskader Toezicht en Handhaving Wmo en Jeugdwet, zie paragraaf 1.2.

zorg-gebrek-aan-daadkracht 12 https://pointer.kro-ncrv.nl/om-niet-in-staat-zorgfraude-voldoende-te-bestrijden-jaarlijks-wordt-er-voor-10-miljard-gefraudeerd

10

Fraude in de zorg Het OM pleit in dat verband voor meer controle “aan de voorkant”, onder meer door het opwerpen van drempels voor zorgbedrijven en het invoeren van strengere vergunningseisen. Wij zien daarnaast nog twee oplossingsrichtingen. Ten eerste: investeer structureel in meer capaciteit bij het OM, de Opsporingsdienst NLA, de NZa en andere toezichthouders. Dat klinkt als een open deur, maar zonder voldoende expertise en

menskracht loopt iedere nieuwe taskforce het risico vooral symbolisch te zijn. Ten tweede: zorg voor een scherpe focus. Alleen door zorgfraude op te delen in beheersbare deelproblemen – en per deelprobleem gerichte keuzes te maken over hoe en door wie te handhaven – kan de “berg onder het ijs” daadwerkelijk zichtbaar en beheersbaar worden gemaakt. Anders blijft de aanpak beperkt tot het bestrijden van slechts het topje.

11

Fraude in de zorg

12

Fraude in de zorg

Gemeenten in de strijd tegen zorgfraude - door mr. T. Marres & dhr. B. Wijnen*

Sinds de decentralisatie van de zorg in 2015 hebben gemeenten een steeds grotere rol gekregen in het toezicht op zorgaanbieders en de aanpak van zorgfraude. In de praktijk blijkt die rol niet altijd eenvoudig. Gemeenten moeten een balans vinden tussen vertrouwen in zorgaanbieders, de toegankelijkheid van zorg en het optreden tegen fraude en ondermijnende criminaliteit. Daarbij spelen verschillende wettelijke kaders, complexe samenwerkingen en beperkte mogelijkheden voor gegevensdeling een belangrijke rol.

I

n dit interview spreekt de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) over de groeiende rol van gemeenten binnen toezicht en handhaving, de uitdagingen waar gemeenten in de praktijk tegenaan lopen en het groeiende bewustzijn rondom zorgfraude. Ook komt aan bod waarom samenwerking en gegevensdeling volgens de VNG steeds belangrijker worden.

(Awb). Wanneer een toezichthouder daarnaast is beëdigd als buitengewoon opsporingsambtenaar (boa), kan deze ook strafrechtelijke bevoegdheden uitoefenen. De wetgever heeft hier voor gemeenten hier veel ruimte gelaten.

Gemeenten zijn opdrachtgever en kopen de zorg in. Ze hebben daarmee een rol in het contracteren, controleren en wanneer nodig ingrijpen bij aanbieders. Sinds de decentralisatie van 2015 zijn gemeenten bij de wet verplicht om toe te zien op de kwaliteit en rechtmatigheid van zorg binnen de Wmo en op rechtmatigheid binnen de Jeugdwet. De controle op kwaliteit binnen de Jeugdwet doet de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ).

Die ruimte zorgt er in de praktijk ook voor dat gemeenten verschillend omgaan met toezicht en handhaving. Hoewel gemeenten wettelijk verantwoordelijk zijn voor het toezien op de rechtmatige besteding van Wmo- en jeugdhulpmiddelen, is in wet- en regelgeving beperkt uitgewerkt hoe dat toezicht precies georganiseerd en uitgevoerd moet worden. Daardoor zien we dat sommige gemeenten hierin al ver gevorderd zijn, terwijl andere gemeenten nog zoekende zijn in hun rol. We zien daarnaast dat gemeenten in de praktijk soms terughoudend zijn in het nemen van zware handhavingsmaatregelen en in beginsel uitgaan van vertrouwen in zorgaanbieders. Ook de combinatie van verschillende rechtsgebieden en wettelijke kaders maakt dat verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de praktijk niet altijd volledig duidelijk zijn.

Gemeentelijke toezichthouders beschikken, voor zover zij daartoe zijn aangewezen, over bestuursrechtelijke toezichtsbevoegdheden op grond van de Algemene wet bestuursrecht

Het college van B&W is bestuurlijk verantwoordelijk voor het nemen van handhavingsbesluiten terwijl de toezichthouder, na het doen van onderzoek, onafhankelijk het college informeert over

1. Gemeenten voeren de Wmo en Jeugdwet uit, maar zijn in beginsel geen toezichthouder. Hoe vervult de gemeente deze handhavende rol bij zorgfraude?

* Mr. T. (Thijmen) Marres is beleidsadviseur toezicht Wmo en Jeugdwet bij VNG Realisatie. Dhr. B. (Bas) Wijnen is teamleider naleving

zorg, jeugd en kinderopvang bij VNG Realisatie.

13

Fraude in de zorg

de te nemen handhavingsmaatregelen. De specifieke handhavingsmaatregelen die de gemeente kan nemen, nemen zij op in hun handhavingsbeleid. De positie van gemeenten maakt dat zij binnen de aanpak van zorgfraude in de Wmo en Jeugdwet in potentie in alle rechtsgebieden kunnen opereren. Hierdoor beschikken gemeenten over een breed handelingsperspectief: van preventie en toezicht tot bestuursrechtelijke handhaving, privaatrechtelijke contractmaatregelen en samenwerking binnen strafrechtelijke onderzoeken of het doen van aangifte.

Een uitdaging hierbij is dat het combineren van verschillende rechtsgebieden complex is, omdat ieder rechtsgebied eigen bevoegdheden en procedures kent. Bijvoorbeeld wat gegevensdeling betreft. Daarnaast kan terughoudendheid ontstaan bij het inzetten van handhavingsinstrumenten, mede doordat jurisprudentie binnen dit domein beperkt is en gemeenten rekening houden met mogelijke juridische repercussies.

Hoewel wij als landelijke vereniging geen concrete toezichtscasussen uitvoeren, horen wij vanuit gemeenten wel terug dat handhaving in de praktijk soms ingewikkelde afwegingen vraagt.

Bijvoorbeeld binnen de jeugdzorg speelt mee dat maatregelen, zoals het beëindigen van een contract of het terugvorderen van zorggelden, directe gevolgen kunnen hebben voor cliënten. Gemeenten moeten dan alternatieve zorgplekken vinden, terwijl de druk op de jeugdzorg al groot is en wachtlijsten bestaan. Daardoor speelt in de afweging rondom handhaving vaak ook de vraag mee wat de gevolgen zijn voor de toegankelijkheid en continuïteit van zorg voor kwetsbare clienten.

14

2. Is de rol van gemeenten de afgelopen jaren gegroeid en voelen gemeenten zich daar inmiddels op toegerust?

De rol van gemeenten op het gebied van toezicht en handhaving is de afgelopen jaren sterk toegenomen. In de aanloop naar de decentralisatie in 2015 was er nog beperkt zicht op de aard en omvang van zorgfraude en zorgcriminaliteit. Met de overheveling van verantwoordelijkheden naar gemeenten groeide echter het besef dat actief toezicht en fraudebestrijding essentieel zijn voor een rechtmatige en doelmatige besteding van zorggelden. Sindsdien zijn de wettelijke kaders en instrumenten voor gemeenten stap voor stap verder ontwikkeld om de toezichthoudende rol beter te kunnen uitvoeren. Tegelijkertijd blijkt in de praktijk dat deze ontwikkeling nog volop in beweging is en dat verdere versterking van wet- en regelgeving en samenwerking noodzakelijk blijft.

We zien dat gemeenten hierin grote stappen hebben gezet. Steeds meer gemeenten werken met gespecialiseerde en onafhankelijke toezichthouders, versterken hun contractmanagement en zoeken actief de samenwerking op, zowel regionaal als landelijk. Tegelijkertijd zitten gemeenten nog in verschillende fasen van ontwikkeling en is het belangrijk om alle gemeenten blijvend op verschillende niveaus te ondersteunen en aan te jagen.

De VNG doet dat op verschillende manieren. Onder meer door het faciliteren van een platform voor kennisdeling en samenwerking tussen gemeenten. Daarnaast stelt de VNG-ondersteuningsaanbod beschikbaar in de vorm van handreikingen, modellen en factsheets, en biedt de VNG-gemeenten kennis en expertise bij vraagstukken rondom toezicht en handhaving. Ook organiseert de VNG regelmatig bijeenkomsten en beheert het een forum, waarin gemeente

Fraude in de zorg ervaringen kunnen uitwisselen en van elkaar kunnen leren. Via de website worden bovendien goede praktijkvoorbeelden gedeeld om gemeenten te ondersteunen bij de verdere ontwikkeling van hun aanpak. Tot slot behartigt de VNG de belangen van gemeenten richting het Rijk en andere betrokken partijen.

Een aspect dat aandacht verdient, is de onafhankelijkheid van toezichthouders. Daarbij gaat het er vooral om dat toezichthouders binnen de gemeentelijke kaders zelfstandig informatie kunnen verzamelen en op basis daarvan een onafhankelijk oordeel kunnen vormen. In de praktijk krijgt dat op verschillende manieren vorm. Zo wordt toezicht in sommige regio’s ondergebracht bij GGD’en of wordt een afdeling Toezicht en Handhaving bewust buiten het sociaal domein geplaatst, bijvoorbeeld binnen een afdeling Veiligheid. Onafhankelijkheid blijft daarbij een vereiste voor goed toezicht en vraagt voortdurend aandacht.

3. Zorgfraude lijkt onzes inziens vaak lastig zichtbaar te maken. Welke signalen komen bij gemeenten als eerste binnen en hoe onderscheidt u een administratieve fout van bewuste fraude?

Gemeenten werken met verschillende vormen van toezicht die elkaar aanvullen. Het gaat bijvoorbeeld om proactief toezicht (o.b.v. vastgestelde prioriteiten, thema's of risico's) en reactief toezicht naar aanleiding van signalen of incidenten. Daarnaast kunnen toezichtactiviteiten gericht zijn op het leren van eerdere signalen en bevindingen en op het formuleren van verbeterpunten, bijvoorbeeld in contractuele afspraken met aanbieders. Deze vormen van toezicht zorgen samen voor een brede en evenwichtige aanpak.

Signalen van mogelijke zorgfraude kunnen op verschillende manieren bij gemeenten terechtkomen. Denk aan meldingen van cliënten of familieleden, signalen van wijkteams of consulenten, of informatie van ketenpartners zoals zorgverzekeraars of toezichthouders.

Het onderscheid tussen een administratieve fout en bewuste fraude is niet altijd eenvoudig en vraagt om zorgvuldig onderzoek. Gemeenten kijken daarbij naar patronen en context: gaat het om een incidentele afwijking of structureel gedrag, is er sprake van opzet, en hoe reageert een aanbieder op vragen om uitleg?

Daarbij is het uitgangspunt dat gemeenten uitgaan van vertrouwen, maar wel alert zijn. De meeste zorgaanbieders leveren goede en integere zorg. Juist daarom is het belangrijk om zorgvuldig te handelen: transparantie en bereidheid om fouten te herstellen passen bij een administratieve fout, terwijl structurele afwijkingen en ontwijkend gedrag aanleiding kunnen zijn om verder te onderzoeken.

Tegelijkertijd merken we dat het bewustzijn rondom zorgfraude de afgelopen jaren sterk is toegenomen. Waar enkele jaren geleden nog regelmatig werd gedacht dat zorgfraude en ondermijning binnen gemeenten nauwelijks voorkwamen, leeft het onderwerp inmiddels veel sterker.

Dat hangt ook samen met de ontwikkeling van het zorgstelsel. Bij de decentralisaties was fraudebestrijding nog geen centraal uitgangspunt binnen de inrichting van het systeem, waardoor in de praktijk veel mogelijkheden ontstonden om te frauderen en geld uit het systeem te trekken.

Inmiddels zien we dat gemeenten het probleem steeds serieuzer oppakken, mede doordat signalen van zorgfraude en ondermijnende criminaliteit zichtbaarder zijn geworden en ook vaker maatschappelijke aandacht krijgen.

4. Wat gebeurt er nadat een gemeente een serieus fraudesignaal heeft opgepikt?

Vaak worden de binnengekomen signalen eerst beoordeeld in een vooronderzoek, waarin de aard en ernst worden gewogen door de toezichthouder.

Op basis van deze eerste beoordeling bepaalt de toezichthouder of en welke vervolgstappen nodig zijn. Wanneer daar aanleiding toe is, wordt een verdiepend onderzoek gestart. Dit verdiepend onderzoek kan bestaan uit dossieronderzoek, het analyseren van declaratie- en zorggegevens en gesprekken met betrokkenen, zoals cliënten of zorgaanbieders. Bij dit onderzoek is sprake van maatwerk. Er wordt altijd zorgvuldig gekeken naar de context en proportionaliteit.

Afhankelijk van de uitkomsten kan de gemeente verschillende maatregelen nemen. Dat kan varieren van het maken van verbeterafspraken en het aanscherpen van toezicht tot het treffen van zwaardere maatregelen, zoals het opschorten van betalingen, terugvordering of het beëindigen van de samenwerking met een aanbieder en het doen van aangifte. Gedurende het hele proces

15

Fraude in de zorg houden gemeenten oog voor zowel rechtmatigheid als kwaliteit van zorg, waarbij de continuïteit van ondersteuning voor cliënten altijd voorop staat.

5. Gemeenten opereren zelden alleen; zorgkantoren, zorgverzekeraars, de NZa en IGJ zitten ook aan tafel. Hoe verloopt die samenwerking in de praktijk en waar zitten nog knelpunten?

Samenwerking is essentieel in de aanpak van zorgfraude, omdat aanbieders zich vaak over meerdere domeinen en dus ook wetgeving bewegen. Een belangrijke ontwikkeling is het Informatieknooppunt Zorgfraude (IKZ), waarin signalen van verschillende partijen worden samengebracht en verrijkt. Dit helpt om patronen sneller te herkennen en gezamenlijk op te treden.

In de praktijk speelt daarnaast mee dat cliënten of inwoners vaak ondersteuning ontvangen vanuit meerdere domeinen tegelijk, terwijl zij bij één zorgaanbieder in beeld zijn. Daardoor is niet altijd direct duidelijk welke partij verantwoordelijk is voor toezicht: de gemeente, de IGJ, de NZa of een andere organisatie. Om een volledig beeld van mogelijke fraudeconstructies te krijgen, is het noodzakelijk dat signalen en informatie tussen partijen worden gedeeld. Juist dat blijkt in de praktijk complex. Verschillende wettelijke kaders en privacywetgeving beperken niet alleen het delen van gegevens, maar ook de mogelijkheden om die informatie daadwerkelijk te gebruiken binnen toezicht en handhaving.

samenwerking bemoeilijken. Verdere standaardiseringen het wegnemen van juridische belemmeringen zijn belangrijke aandachtspunten.

6. Welke ontwikkeling in zorgfraude baart u op dit moment de meeste zorgen? Wat heeft u vanuit de VNG nodig - qua wetgeving, middelen of samenwerking - om gemeenten daar beter op voor te bereiden?

Zorgfraude is steeds minder incidenteel en is vaker een bewust verdienmodel. Dat blijkt uit meerdere maatschappelijke signalen. De signalen schetsen een beeld van toenemende mate van zorgfraude en ondermijnende criminaliteit in de jeugdzorg en Wmo. De Wmo en Jeugdwet worden door criminele netwerken gebruikt voor verschillende vormen van criminaliteit zoals bijvoorbeeld het witwassen van drugsgelden en het verkrijgen van toegang tot kwetsbare cliënten voor andere vormen van ondermijnende criminaliteit.

Jongeren in de jeugdzorg worden de criminaliteit in getrokken als drugsrunner, uithaler, plofkraakzetter of ingezet in prostitutie. Binnen de VNG ervaren we een breed gevoel van verantwoordelijkheid om kwetsbare inwoners beter te beschermen. Ook gemeentebestuurders voelen die verantwoordelijkheid, terwijl zij tegelijkertijd ervaren dat de mogelijkheden om effectief op te treden niet altijd toereikend zijn.

Daarnaast merken we dat gemeenten de afgelopen jaren anders naar zorgfraude zijn gaan kijken. Waar eerder vooral aandacht bestond voor relatief overzichtelijke fraudezaken, zoals mis-

Juist in stelsel dat uitgaat van vertrouwen en waar ruimte is voor maatwerk, vraagt om een stevige en duidelijke aanpak om misbruik te voorkomen.

Binnen het Informatieknooppunt Zorgfraude (IKZ) worden signalen van samenwerkingspartners (o.a. Nza, IGJ, Belastingdienst, zorgverzekeraars, FIOD, etc.) samengebracht en geanalyseerd. Het IKZ verrijkt deze signalen door ze te combineren met allerlei informatie, waardoor patronen en risico’s beter zichtbaar worden. Op basis daarvan kunnen betrokken organisaties gerichter en gezamenlijk optreden.

De samenwerking is de afgelopen jaren verbeterd, maar kent nog knelpunten. Met name gegevensdeling blijft complex door privacywetgeving en verschillende wettelijke kaders. Ook verschillen in prioritering en werkwijzen kunnen

16

bruik met persoonsgebonden budgetten, groeit inmiddels het besef dat fraudeconstructies vaak onderdeel zijn van grotere en complexere criminele netwerken. Gemeenten herkennen steeds vaker dat signalen van fraude niet op zichzelf staan, maar onderdeel kunnen zijn van een veel groter en complex geheel. Daardoor groeit ook het bewustzijn dat wat zichtbaar wordt in de praktijk soms slechts een deel is van een groter geheel.

Juist in een stelsel dat uitgaat van vertrouwen en waar ruimte is voor maatwerk, vraagt om een stevige en duidelijke aanpak om misbruik te voorkomen. Gemeenten investeren daar ook in, maar

Fraude in de zorg lopen in de praktijk soms tegen grenzen aan. Om gemeenten beter toe te rusten, is het belangrijk dat zij eerder en beter zicht krijgen op risico’s, bijvoorbeeld bij de toetreding van nieuwe aanbieders en bij signalen die domeinoverstijgend zijn.

Daarnaast helpt het als wet- en regelgeving meer eenduidigheid biedt in wat gemeenten mogen en kunnen delen aan informatie, zodat sneller en gerichter kan worden gehandeld. Volgens ons moet op verschillende momenten binnen het zorgproces aandacht zijn voor het voorkomen en aanpakken van zorgfraude. Dat begint al bij de toegang tot zorg en de indicatiestelling, waar professionals zich steeds bewuster moeten zijn van mogelijke frauderisico’s. Ook bij de inkoop van zorg zien we mogelijkheden om aanbieders beter te screenen, bijvoorbeeld met behulp van de Wet Bibob, zodat malafide aanbieders en personen

met criminele antecedenten eerder kunnen worden geweerd. Daarnaast blijven goed toezicht, handhaving en intensieve samenwerking tussen ketenpartners noodzakelijk om fraude tijdig te signaleren en aan te pakken. Juist omdat al deze onderdelen met elkaar samenhangen, zijn wij vanuit de VNG op verschillende momenten binnen die keten met dit onderwerp bezig. Vanuit de VNG zetten we ons in om deze knelpunten te agenderen en gemeenten te ondersteunen in hun rol. Daarbij brengen we ervaringen uit de uitvoeringspraktijk in bij landelijke gesprekspartners, zodat wet- en regelgeving uitvoerbaar en toepasbaar blijft voor gemeenten. Zo versterken we gezamenlijk de weerbaarheid van het zorgstelsel, zonder de toegankelijkheid en het vertrouwen uit het oog te verliezen.

VNG presenteert Strategische Agenda Toezicht Wmo en Jeugdwet 2030 Met de Strategische Agenda Toezicht Wmo en Jeugdwet 2030 geeft de VNG samen met gemeenten richting aan de verdere versterking van het toezicht op zowel kwaliteit als rechtmatigheid. De agenda is tevens een oproep aan gemeentelijke bestuurders om toezicht op de Wmo en Jeugdwet actief op te pakken.

De VNG signaleert dat de verwevenheid van zorgfraude met ondermijning toeneemt, wat samenwerking en gegevensdeling tussen gemeenten en ketenpartners noodzakelijker maakt. Voor effectief integraal toezicht wordt ingezet op stevigere wettelijke grondslagen, betere registratiesystemen en nauwere samenwerking tussen professionals.

De agenda benoemt daarnaast de behoefte aan strengere regels tegen winstmaximalisatie en voor integriteit bij Wmo-zorgaanbieders. Ook wordt gewerkt aan een Waarschuwingsregister Zorgfraude, waarmee gemeenten en zorgverzekeraars elkaar kunnen waarschuwen voor malafide aanbieders.

17

Fraude in de zorg

18

Fraude in de zorg

De juridische strijd van DSW Zorgverzekeraar tegen zorgfraude in Nederland - door het Hoofd Bijzonder Onderzoek van DSW Zorgverzekeraar*

Je kunt in Nederland makkelijker een zorgbedrijf starten dan een snackbar. Terwijl de eigenaar van een cafetaria aan strenge eisen op het gebied van hygiëne, vergunningen en bestemmingsplannen moet voldoen, is de drempel voor toetreding tot de zorgsector soms opvallend laag. Dat heeft negatieve consequenties. Elke dag wordt er hierdoor gefraudeerd en elke dag wordt er slechte zorg geleverd. DSW Zorgverzekeraar is zich zeer bewust van deze ontwikkeling en wil hier graag verandering in brengen: zwaardere sancties voor frauduleuze zorgaanbieders en betere screening aan de poort voor toetreders. In de tussentijd speurt de afdeling Bijzonder Onderzoek van DSW naar twijfelachtige zorgbedrijven en bijbehorende declaraties en roept directeur Aad de Groot daarnaast de politiek tot de orde, zelfs in de uitzending van Renze.

I

n de kern is onze rol als zorgverzekeraar

glashelder: wij zijn de beheerders van de premiegelden die onze verzekerden ons toevertrouwen. Onze kernactiviteit is het waarborgen van kwalitatief goede, toegankelijke en betaalbare zorg voor iedereen. Dit systeem rust volledig op het principe van solidariteit: we dragen met elkaar de lasten, zodat zorg beschikbaar is voor wie het hard nodig heeft.

van de ijsberg.” Vanuit onze wettelijke taak als zorgverzekeraar controleren wij declaraties op recht- en doelmatigheid. Onze afdeling Bijzonder Onderzoek gaat nog een stap verder dan de reguliere controles: dit team richt zich specifiek op opzettelijke misleiding en oplichting. Bij signalen over mogelijke zorgfraude wordt onderzocht of de gedeclareerde zorg daadwerkelijk is geleverd.

Het gaat daarbij om het blootleggen van patronen en bewijsvoering van kwade opzet.

Juist daarom is het opsporen en aanpakken van zorgfraude de laatste jaren steeds belangrijker geworden. Elke euro die door bewuste misleiding verdwijnt in de zakken van fraudeurs, is immers een euro die niet besteed kan worden aan de zorg. Zo onderzocht Pointer in 2025 hoe er wordt gefraudeerd in de wijkverpleging. Hoe groot dit probleem is blijkt uit het antwoord van Aad de Groot: “Ik denk dat er voor honderden miljoenen wordt gefraudeerd. Wij zien nog maar het topje

De ontwikkelingen die wij signaleren zijn verontrustend. Fraude is niet langer enkel het werk van een individuele 'sjoemelaar', maar we zien steeds vaker een verschuiving naar georganiseerde criminaliteit. Criminele netwerken zetten constructies op met meerdere zorgbedrijfjes tegelijk, puur om geld uit het systeem te trekken.

Dit is niet alleen een financiële tegenvaller voor de premiebetaler, maar raakt ook de kern van de

* Vanwege veiligheidsoverwegingen kan de naam van het Hoofd Bijzonder Onderzoek niet worden vermeld.

19

Fraude in de zorg volksgezondheid. Wanneer er gefraudeerd wordt met diploma’s, staat er ongekwalificeerd personeel aan het bed. De kwaliteit en veiligheid van zorg komen hiermee direct in het geding, en dit treft vaak de meest kwetsbare mensen die al sterk afhankelijk zijn van goede zorg.

1. Zorgfraude in de praktijk: de casus ‘Thuiszorg’ Een goed voorbeeld van de afgelopen jaren begon met een schijnbaar routinematige toelating van een nieuwe thuiszorgorganisatie in Amsterdam. Onder de huidige Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza) is het eenvoudig om de zorgmarkt te betreden: relevante diploma’s zijn niet vereist en de wet stelt evenmin de eis dat een bestuurder of eigenaar in Nederland woonachtig is. Met de formele papieren op zak kon dit bedrijf direct starten met het declareren van zorg.

Omdat de organisatie geen contract had met DSW, werkten zij via het restitutiemodel. Hierbij dienen verzekerden hun facturen in via de DSWapp, waarna de vergoeding wordt uitgekeerd. De eerste barstjes in het dossier ontstonden op onze afdeling Declaraties. Binnen één maand zagen onze medewerkers een ongebruikelijke stroom facturen binnenkomen van vier specifieke verzekerden. Wat direct opviel, was dat de zorgaanbie-

Onze rechercheur Anna** nam het dossier over en stuitte op patronen die medisch en statistisch gezien onmogelijk waren. "Alle vier de verzekerden claimden precies 17,5 uur aan thuiszorg per week", legt zij uit. "Ter vergelijking: het landelijk gemiddelde voor dergelijke zorgvragen ligt rond de vijf uur per week." Daarnaast was de demografische opbouw van de cliëntenpopulatie opvallend. Hoewel thuiszorg doorgaans wordt geleverd aan ouderen met chronische beperkingen, waren deze verzekerden allemaal jonger dan vijftig jaar. Bovendien woonden zij verspreid over heel Nederland, terwijl de zorgorganisatie alleen een klein kantoor in Amsterdam claimde te hebben. De logistieke onmogelijkheid van deze zorgverlening vormde de basis voor ons vermoeden van valsheid in geschrifte en het niet leveren van zorg.

We besloten dieper te graven in de ingediende bewijsstukken. Bij nadere inspectie van de digitale facturen bleek er sprake te zijn van knip-enplakwerk. Zo klopten de nummers op recente facturen niet, werden afwijkende lettertypes en opmaak gebruikt, en stonden er foute bedragen en spelfouten in de teksten. Het meest opvallende was echter het adres van de onderneming: op facturen van ver voor de officiële adreswijziging stond al het adres vermeld waar de onderneming op dat moment nog helemaal niet op gevestigd

‘We zien nog maar het topje van de ijsberg.’ der systematisch na goedkeuring van een declaratie voor een bepaalde maand, direct de declaratie voor de maand daarvóór indiende, waardoor de gedeclareerde periode met terugwerkende kracht stapsgewijs werd uitgebreid.

Terwijl de afdeling Declaraties de betalingen pauzeerde voor nader onderzoek, nam de druk vanuit de zorgorganisatie toe. Een medewerker van de thuiszorgorganisatie belde herhaaldelijk en op intimiderende toon naar onze medewerkers. Er werd direct geld geëist onder het mom dat het bedrijf wettelijk recht had op uitbetaling van de openstaande facturen. Deze agressieve houding, bedoeld om het controleproces te versnellen door intimidatie, was voor DSW directe aanleiding om de afdeling Bijzonder Onderzoek in te schakelen.

** De naam Anna is gefingeerd om de privacy en veiligheid van

onze rechercheurs te waarborgen.

20

was. Dit wijst erop dat die facturen pas veel later zijn gemaakt.

Conform de polisvoorwaarden verzochten wij de vier verzekerden om aanvullende documentatie, zoals een zorgplan en dagrapportages. De respons was veelzeggend: slechts twee verzekerden stuurden een deel van de stukken op. Deze documenten bleken na onderzoek echter vervalst. De meest evidente fout in de administratie van de fraudeur was de urenregistratie: één specifieke medewerker stond op de planning om op exact hetzelfde tijdstip zorg te verlenen aan twee cliënten die honderden kilometers uit elkaar woonden. Bij een van de verzekerden bleken de dagrapportages over een heel jaar opvallend identiek: de teksten van één maand waren vermoedelijk gekopieerd en geplakt voor alle volgende maanden.

Fraude in de zorg

2. De grote verdwijntruc Zodra wij de zorgorganisatie formeel confronteerde met deze bevindingen en de betalingen definitief blokkeerden, volgde een bekende tactiek in de wereld van de georganiseerde zorgfraude: de onderneming werd onmiddellijk opgeheven en uitgeschreven uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel.

Dit creëert een juridisch vacuüm. Het civielrechtelijk terugvorderen van de uitgekeerde premiegelden op een opgeheven rechtspersoon is een complex en vaak vruchteloos proces. Onze pogingen om de eigenaar in privé aan te spreken stuitten op een muur: de man bleek al ruim drie jaar niet meer in Nederland te wonen en was onvindbaar voor de Nederlandse autoriteiten. Het ontbreken van een woonplaatseis in de zorgwetgeving bleek hier de cruciale zwakte waar de fraudeur dankbaar gebruik van had gemaakt.

De meest frustrerende ontdekking moest echter nog komen. Tijdens onze evaluatie bleek dat deze eigenaar, ondanks de aangetoonde fraude bij het eerste bedrijf, nog een tweede zorgonderneming op zijn naam had staan die nog wel gewoon actief was. In het huidige stelsel is er geen regel die ervoor zorgt dat bij bewezen fraude alle gerelateerde entiteiten direct hun vergunning of AGB-code verliezen.

Dit betekent dat de fraudeur simpelweg onder een andere vlag kan doorgaan met het indienen van declaraties, bij DSW of bij onze collega-verzekeraars. Wij worden hierdoor gedwongen om weer volledig opnieuw te beginnen met een tijdrovend onderzoek van honderden uren om ook bij een tweede geval de fraude hard te maken.

Deze casus laat zien dat zorgfraude momenteel een nagenoeg risicoloze onderneming is. Door de lage drempels bij de Wtza en het gemak waarmee men een AGB-code kan behouden, zelfs na

malafide praktijken, blijft het voor zorgverzekeraars dweilen met de kraan open.

3. Kat-en-muisspel Deze casus staat helaas niet op zichzelf. Voor DSW-bestuurder Aad de Groot is de kern van het probleem helder: “Ons zorgstelsel is een publiek goed dat rust op solidariteit. Elke euro die in de zakken van een fraudeur verdwijnt, kan niet worden uitgegeven aan een dokter of verpleegkundige aan het bed. Fraude tast het onderlinge vertrouwen aan en dwingt ons als verzekeraar in een rol die we liever niet zouden hebben: die van politieagent in een systeem dat eigenlijk om zorg en vertrouwen zou moeten draaien. Maar hoe erg is dat als die zorg van slechte kwaliteit is? Daarnaast zien we in de praktijk dat zorgfraude vaak voorkomt bij de meest kwetsbare groepen, zoals ouderen. Deze groepen worden extra hard geraakt door de effecten van zorgfraude.”

Het hoofd Bijzonder Onderzoek bij DSW ziet nog een verontrustende ontwikkeling: “We merken dat zorgfraude steeds vaker het domein wordt van professionele criminele netwerken. De zorgsector wordt door de gegarandeerde geldstromen en de relatief lage pakkans steeds vaker gevonden door de georganiseerde misdaad. Zij maken handig gebruik van juridische sluiproutes zoals de 'turboliquidatie', waarbij een rechtspersoon wordt opgeheven zonder dat er baten zijn. Met één druk op de knop wordt een bv opgeheven, waardoor wij met lege handen staan als we premiegeld willen terugvorderen. Het is een kat-enmuisspel waarbij de fraudeur de spelregels bepaalt”.

In deze strijd staan wij als zorgverzekeraars nog vaak alleen. Hoewel wij intensief onderzoek doen, ontbreekt het aan voldoende slagkracht bij instanties als de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) en het Openbaar Ministerie (OM). Er zou

21

Fraude in de zorg daarom meer aan de voorkant gedaan moeten worden om te voorkomen dat fraudeurs te werk kunnen gaan in de zorgsector, in plaats van alleen achteraf controleren.

4. Stappen zetten richting de toekomst Gelukkig blijft het niet bij enkel constateren: DSW werkt binnen Zorgverzekeraars Nederland (ZN) hard aan oplossingen om zorgfraude beter aan te pakken. Een essentieel onderdeel hiervan is het vergroten van de publieke bewustwording. Door middel van voorlichting in de media maken we inzichtelijk hoe men fraude herkent en meldt, en wat de ontwrichtende gevolgen ervan zijn voor ons zorgstelsel.

Daarnaast ligt de focus op preventie en betere controle aan de poort. Samen met ZN kijken we kritisch naar het aanscherpen van de toetredingsvereisten voor nieuwe zorgaanbieders. Het moet voor kwaadwillenden moeilijk worden om de sector binnen te dringen. Wanneer er onverhoopt toch fraude wordt vastgesteld, pleiten we voor zwaardere maatregelen. We onderzoeken

22

momenteel de juridische mogelijkheden om bij fraude direct de AGB-code en de vergunning in te trekken. Ook werken we aan een versoepeling en versnelling van de aangifteprocedure bij de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA), wat ervoor zorgt dat er aangifte gedaan kan worden. Daarbij willen we meer en sneller toegang hebben tot relevante informatie, zoals gegevens van gemeenten en banken. Zorgverzekeraars hebben aansluitend nog de wens om data met elkaar te vergelijken, maar op dit moment worden we daarin tegengehouden door wettelijke (AVG-)beperkingen.

Deze strijd tegen fraude staat niet op zichzelf, maar is onlosmakelijk verbonden met onze bredere missie. Zoals Aad de Groot het treffend verwoordt: "Solidariteit betekent ook dat we eerlijk met het gezamenlijke geld omgaan en samenwerken aan oplossingen. Alleen als we die basis op orde hebben, kunnen we écht de stap maken van zorg naar gezondheid en doen wat nodig is om bij te dragen aan de kwaliteit van leven van onze verzekerden."

Fraude in de zorg

23

Fraude in de zorg

De intensivering van fraudebestrijding in de zorg: Ontwikkelingen, jurisprudentie en aandachtspunten voor de praktijk - door mr. T.A.M. van den Ende & mr. Z. van Dorp*

Zorgfraude staat al geruime tijd hoog op de maatschappelijke en politieke agenda. De aandacht voor fraudebestrijding neemt verder toe door de druk op de betaalbaarheid en toegankelijkheid van de Nederlandse gezondheidszorg.

Daarbij wordt zorgfraude niet langer uitsluitend gezien als een administratief of financieel probleem, maar steeds vaker als een risico voor het functioneren van het zorgstelsel en het vertrouwen daarin.

O

nder zorgfraude wordt in algemene zin verstaan het opzettelijk en onrechtmatig onttrekken van zorggelden. Dit kan verschillende vormen aannemen, zoals het declareren van niet-geleverde zorg, het indienen van onjuiste of opgehoogde declaraties, het registreren van zwaardere zorgprestaties dan feitelijk zijn geleverd (upcoding), misbruik van persoonsgebonden budgetten (pgb’s) of constructies waarbij zorggelden worden ontvangen zonder dat daar daadwerkelijke zorgverlening tegenover staat.

Hoewel de omvang van zorgfraude moeilijk nauwkeurig is vast te stellen, wordt in de handhavingspraktijk regelmatig gewezen op aanzienlijke financiële schade. Daarbij worden door onder meer het Openbaar Ministerie schattingen genoemd die oplopen tot circa €10 miljard per jaar.1 Dat bedrag zou neerkomen op ongeveer tien procent van het totale Nederlandse zorgbudget. Tegen die achtergrond is door de overheid

de ambitie uitgesproken om het verlies door zorgfraude in 2027 met ten minste één procent, oftewel circa €100 miljoen, terug te dringen.2 De bestrijding van zorgfraude is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van verschillende publieke en private partijen. Naast zorgverzekeraars, gemeenten, zorgkantoren en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) spelen onder meer het Openbaar Ministerie (OM), de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD), de Financial Intelligence Unit (FIU) en het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) een rol bij toezicht, signalering, onderzoek en handhaving. De samenwerking tussen deze partijen is de afgelopen jaren verder geïntensiveerd, onder meer door uitgebreidere gegevensuitwisseling en gezamenlijke interventies. Voor zorgaanbieders betekent dit dat signalen van mogelijke onregelmatigheden

* Mr. T.A.M. (Tessa) van den Ende is advocaat en partner Zorg bij ZO. Advocaten. Mr. Z. (Zazie) van Dorp is advocaat Zorg bij ZO. Advo-

caten.

1 https://pointer.kro-ncrv.nl/om-niet-in-staat-zorgfraude-voldoende-te-bestrijden-jaarlijks-wordt-er-voor-10-miljard-gefraudeerd 2 https://www.nationalezorggids.nl/ouderenzorg/in-2027-moet-minstens-1-procent-minder-verloren-gaan-aan-zorgfraude/

24

Fraude in de zorg

vanuit verschillende invalshoeken kunnen worden onderzocht, variërend van administratieve controles tot fraude- en witwasonderzoeken.

Hoewel een effectieve aanpak van zorgfraude noodzakelijk is ter bescherming van het solidariteitsbeginsel waarop het Nederlandse zorg(verzekerings)stelsel rust, en ter voorkoming dat kwetsbare patiënten de dupe worden van misbruik van zorggelden, mag niet uit het oog worden verloren dat de handhavingspraktijk ingrijpende gevolgen kan hebben voor zorgaanbieders en bestuurders. Tegen deze achtergrond bespreken wij in deze bijdrage recente ontwikkelingen op het gebied van toezicht en handhaving bij zorgfraude. Daarbij besteden wij bijzondere aandacht aan materiële controles, fraudeonderzoeken en de strafrechtelijke aanpak van zorgfraude door het OM. Ook gaan wij in op enkele relevante rechterlijke uitspraken en de gevolgen daarvan voor zorgaanbieders, bestuurders en toezichthouders. Welke risico’s brengt de aangescherpte handhaving in de praktijk met zich mee, en waarop moeten zorgaanbieders bedacht zijn wanneer zij worden geconfronteerd met een materiele controle, fraude- of witwasonderzoek?

1. Materiele controles en fraudeonderzoeken Een belangrijk deel van de fraudebestrijding vindt plaats buiten het strafrecht. Gelet op het deels private karakter van het Nederlandse zorgstelsel rust op zorgverzekeraars een belangrijke verantwoordelijkheid om toe te zien op de rechtmatige besteding van zorggelden. In dat kader voeren zij onder andere materiële controles uit op declaraties van zorgaanbieders.

Een materiële controle is gericht op de vraag of de gedeclareerde prestatie daadwerkelijk is geleverd en of deze, gelet op de gezondheidstoestand van de verzekerde, was aangewezen.

Daarmee verschilt een materiële controle van een fraudeonderzoek. Waar een materiële controle primair ziet op de rechtmatigheid van declaraties, is een fraudeonderzoek gericht op het vaststellen van opzettelijk onrechtmatig handelen met het oog op financieel voordeel.

Dit onderscheid volgt ook uit de Regeling zorgverzekering. Op grond van artikel 1 lid 1 sub u betreft een materiële controle een onderzoek naar de vraag of de gedeclareerde prestatie daadwerkelijk is geleverd en of deze als de meest aangewezen zorg kan worden aangemerkt. Een fraudeonderzoek als bedoeld in artikel 1 lid 1 sub v van de Regeling zorgverzekering heeft daarentegen betrekking op gedragingen zoals valsheid in geschrifte, bedrog, verduistering of andere vormen van benadeling van rechthebbenden met het doel een prestatie, vergoeding of ander voordeel te verkrijgen waarop geen recht bestaat.

Hoewel een materiële controle niet primair is gericht op fraudedetectie, vormt zij in de praktijk regelmatig de opmaat naar een fraudeonderzoek.

Indien tijdens een controle aanwijzingen worden aangetroffen dat zorg niet, niet volledig of niet overeenkomstig de declaratie is geleverd, kan de zorgverzekeraar besluiten een afzonderlijk fraudeonderzoek te starten. Een recente illustratie hiervan is de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 11 juni 2025 (ECLI:NL:RBAMS:2025:3240). In deze zaak mondde een materiële controle uit in een fraudeonderzoek en een omvangrijk geschil over de rechtmatigheid van gedeclareerde zorg.

25

Fraude in de zorg

Uiteindelijk werd niet alleen de zorgaanbieder aansprakelijk gehouden, maar werd ook de bestuurder met succes persoonlijk aansprakelijk gesteld. De verplichting voor zorgaanbieders om persoonsgegevens, waaronder gezondheidsgegevens, te verstrekken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de zorgverzekering en de Zorgverzekeringswet (Zvw), vindt haar grondslag in artikel 87 Zvw. De nadere voorwaarden voor de verwerking van deze gegevens zijn uitgewerkt in de Regeling zorgverzekering.

De betreffende persoonsgegevens mogen uitsluitend worden verwerkt voor doeleinden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van de zorgverzekering, waaronder controles ten behoeve van betalingen aan zorgaanbieders, vergoedingen aan verzekerden, de vaststelling van eigen bijdragen en het eigen risico, alsmede het verrichten van fraudeonderzoek.

Voor zorgaanbieders is daarbij van belang dat een informatieverzoek van een zorgverzekeraar niet zonder meer rechtvaardigt dat volledige medische dossiers worden verstrekt. De verwerking en verstrekking van gezondheidsgegevens dienen steeds te voldoen aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dit betekent dat uitsluitend die gegevens mogen worden verstrekt die noodzakelijk zijn voor het beoogde controledoel en dat eerst moet worden onderzocht of dit doel kan worden bereikt met minder ingrijpende middelen.

Bij materiële controles zijn zorgverzekeraars gehouden de in de Regeling zorgverzekering voorgeschreven controleprocedure te volgen. Inzage 3 Rechtbank Den Haag 4 maart 2026,

ECLI:NL:RBDHA:2026:5069

26

in medische gegevens is slechts toegestaan indien minder vergaande controlemethoden onvoldoende zekerheid bieden. Juist de toepassing van deze waarborgen leidt in de praktijk regelmatig tot discussies tussen zorgaanbieders en zorgverzekeraars, met name over de vraag welke gegevensverstrekking noodzakelijk en rechtmatig is in het kader van fraudeonderzoek en materiële controle.

2. Bestuurders en toezichthouders in de zorg persoonlijk aansprakelijk?

De afgelopen tijd zijn een aantal opvallende uitspraken verschenen met betrekking tot materiële controles, fraudeonderzoeken en de verantwoordelijkheid die daarbij verwacht wordt van de bestuurders en toezichthouders van de betrokken zorgaanbieders.

Op 4 maart 2026 heeft de rechtbank Den Haag de (oud) bestuurders en (oud) commissarissen/toezichthouders van een zorgaanbieder voor wijkverpleging persoonlijk en hoofdelijk aansprakelijk gehouden voor een bedrag van circa 3 miljoen euro.3 In deze zaak hebben verzekeraars een materiele controle uitgevoerd bij de zorgaanbieder, de zorgaanbieder heeft hier volgens de zorgverzekeraar niet (voldoende) aan meegewerkt. Als gevolg hebben de verzekeraars geconcludeerd dat zij onvoldoende zekerheid hebben over de feitelijke en terechte levering van de door de zorgaanbieder gedeclareerde zorg over 2017. De verzekeraars beschouwen de omzet over 2017 van de zorgaanbieder zodoende als onrechtmatig en het

Fraude in de zorg bedrag van € 4.143.669,24 als onverschuldigd betaald. De zorgverzekeraars willen dit bedrag niet alleen op de zorgaanbieder, maar ook op de (oud)bestuurders en twee oud-commissarissen die na de start van de materiele controle zijn afgetreden verhalen.

Voor zowel bestuurders als toezichthouders geldt dat zij alleen persoonlijk aansprakelijk kunnen worden gehouden als hen een persoonlijk ernstig verwijt kan worden gemaakt. Die drempel ligt hoog, maar volgens de rechtbank is daar in deze zaak voor zowel de bestuurders als de (oud) toezichthouders aan voldaan.

volgens de rechtbank wordt ook deze drempel gehaald. De rechtbank verwijt hen een te passieve opstelling. Gezien de omvang van het financiële risico hadden zij actiever moeten optreden toen duidelijk werd dat een materiële controle zou plaatsvinden. Zij hebben onvoldoende gereageerd op signalen van mogelijke problemen, zich niet uitgelaten toen zij persoonlijk werden aangesproken en hebben ook na hun aftreden belangrijke risicosignalen genegeerd. Alles bijeengenomen heeft het toezicht van de commissarissen op de zorgaanbieder gefaald. Volgens de rechtbank levert dit alles ook voor de oud-commissarissen een persoonlijk ernstig verwijt op.

Wie onvoldoende informatie inwint of niet adequaat reageert op dergelijke risicosignalen, loopt het risico persoonlijk aansprakelijk te worden gehouden.

Ten aanzien van de (oud) bestuurders oordeelt de rechtbank dat zij onvoldoende controle hebben uitgeoefend op de declaraties van zorgkosten die via 63 onderaannemers werden ingediend. Daarnaast hebben zij niet of onvoldoende meegewerkt aan de materiële controle van de zorgverzekeraars. Daarmee hebben zij volgens de rechtbank gehandeld in strijd met hun wettelijke en contractuele verplichting waardoor schade is ontstaan, waardoor de vereiste hoge drempel voor persoonlijke aansprakelijkheid is overschreden. De rechtbank wijst erop dat het gaat om publiek geld dat bestemd is voor de vergoeding van zorg. Dit brengt volgens de rechtbank met zich mee dat op de bestuurders van een toegelaten zorginstelling een verantwoordelijkheid rust om over de ontvangen gelden rekening en verantwoording af te leggen. De rechtbank oordeelt dat de bestuurders als (oud)bestuurders van de zorgaanbieder toegelaten dat de zorgaanbieder haar verplichtingen jegens de verzekeraars heeft geschonden.

Ook de (oud-)toezichthouders, de twee (oud) leden van de RvC, worden persoonlijk aansprakelijk gehouden, hoewel voor hen een andere norm geldt omdat zij niet besturen maar toezicht houden. De drempel voor een persoonlijk ernstig verwijt voor toezichthouders is nog hoger, maar

4 Zie voor dezelfde lijn deze uitspraak Rechtbank Den Haag 23

juli 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:14551 van de Rechtbank Den Haag, waar de rechtbank oordeelt dat van een zorgbestuurder een hoge mate van professionaliteit mag worden verwacht,

Wat betekent dit nu voor zorgaanbieders, bestuurders en toezichthouders in de praktijk? De rechtbank benadrukt dat de publieke financiering van de zorg een hoge mate van professionaliteit vereist van zowel bestuurders als toezichthouders.4 Hoewel de drempel voor persoonlijke aansprakelijkheid van toezichthouders hoog ligt, laat deze uitspraak zien dat die drempel wel degelijk kan worden bereikt. Van toezichthouders mag worden verwacht dat zij actief en kritisch toezicht houden; hun rol gaat verder dan het periodiek informeren naar de gang van zaken binnen de organisatie. Dat geldt in het bijzonder wanneer zich risico's voordoen, zoals een materiële controle door een zorgverzekeraar. Afhankelijk van de omstandigheden zullen toezichthouders dan juist dichter op het bestuur moeten gaan zitten. Zij dienen actief informatie op te vragen over de rechtmatigheid van declaraties, toe te zien op volledige medewerking aan onderzoeken en tijdig in te grijpen bij signalen die voorzienbaar maken dat de zorgaanbieder mogelijk niet aan een terugbetalingsverplichting kan voldoen. Wie onvoldoende informatie inwint of niet adequaat reageert op dergelijke risicosignalen, loopt het risico persoonlijk aansprakelijk te worden gehouden.

Gezien de verstrekkende gevolgen ligt hoger beroep ons inziens voor de hand. Niettemin geldt de

mede vanwege de financiering van de zorg uit publieke middelen.

27

Fraude in de zorg uitspraak nu al als een belangrijke waarschuwing voor de gehele sector om alert te blijven.

3. Zorgfraude en het strafrecht Ook binnen het strafrecht zijn de afgelopen jaren belangrijke ontwikkelingen zichtbaar op het gebied van het aanpakken van zorgfraude. Het Openbaar Ministerie (OM) probeert zorgfraude efficiënter aan te pakken door de aanpak te verleggen van klassieke fraudeonderzoeken naar onderzoeken naar witwassen zonder gronddelict.

Traditioneel draaiden onderzoeken vooral om het controleren van declaraties en het horen van zorgverleners en cliënten om vast te stellen welke zorg daadwerkelijk was geleverd. Dat maakte zaken vaak omvangrijk, langdurig en arbeidsintensief.

Steeds vaker kiest het OM nu voor een financiële benadering waarbij de focus zodoende enkel op witwassen ligt. Op basis van financiële analyses en witwastypologieën wordt een vermoeden van witwassen opgebouwd, bijvoorbeeld wanneer gedeclareerde zorguren de beschikbare personeelscapaciteit overstijgen of wanneer zorggelden opvallend vaak worden besteed aan vastgoed, luxe goederen of contant geld. Deze aanpak is vanaf 2024 terug te zien in uitspraken.5 Bij een witwasvermoeden moet het zorgbedrijf een concrete en controleerbare verklaring geven voor de herkomst van het geld. Als een legale herkomst niet aannemelijk kan worden gemaakt, kan het OM stellen dat het geld uit misdrijf afkomstig is. Hoewel hogere rechters zich nog niet definitief over deze aanpak hebben uitgesproken, lijkt deze route voor het OM aantrekkelijk omdat minder opsporingscapaciteit nodig is dan bij traditionele zorgfraudezaken.

instanties werken daarbij steeds intensiever samen en maken in toenemende mate gebruik van gegevensuitwisseling, financiële analyses en integrale handhaving.

De recente jurisprudentie laat zien dat de gevolgen van een materiële controle of fraudeonderzoek verstrekkend kunnen zijn. Niet alleen kunnen zorgaanbieders worden geconfronteerd met terugvorderingen, beëindiging van contracten, registratiesystemen, verscherpt toezicht, ook bestuurders en toezichthouders lopen in bepaalde gevallen risico op persoonlijke aansprakelijkheid.

Met name de uitspraken van de Rechtbank Den Haag en de Rechtbank Amsterdam illustreren dat van bestuurders en toezichthouders van zorgaanbieders een hoge mate van professionaliteit wordt verwacht, mede vanwege het publieke karakter van de zorgfinanciering. Een gebrekkige administratie, onvoldoende controle op declaratieprocessen of een passieve houding bij signalen van onregelmatigheden of een materiele controle kan onder omstandigheden leiden tot een persoonlijk ernstig verwijt.

Tegelijkertijd lijkt de rechtsontwikkeling nog niet uitgekristalliseerd. Verschillende uitspraken zijn onderwerp van discussie in de praktijk, in het bijzonder waar het gaat om de aansprakelijkheid van bestuurders en commissarissen/toezichthouders en de wijze waarop schade wordt vastgesteld. In enkele uitspraken lijkt het instellen van hoger beroep onvermijdelijk. Ook de strafrechtelijke ontwikkeling waarbij het Openbaar Ministerie zorgfraude steeds vaker benadert via witwassen zonder gronddelict, zal naar verwachting de komende jaren verder door de hogere rechtspraak worden ingekaderd. Voor zorgaanbieders, bestuurders en toezichthouders betekent deze ontwikkeling in ieder geval dat een zorgvuldige inrichting van de organisatie en administratie steeds belangrijker wordt.

4. Conclusie De aanpak van zorgfraude ontwikkelt zich in hoog tempo. Waar materiële controles oorspronkelijk vooral waren gericht op de rechtmatigheid van declaraties, zijn zij in de praktijk in toenemende mate het startpunt van onder meer fraudeonderzoeken en civiele procedures. Zorgverzekeraars, toezichthouders en opsporings-

Zie ter voorbeeld de volgende uitspraken: Rechtbank OostBrabant 5 maart 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:802, Rechtbank Rotterdam 25 augustus 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:12509; 5

28

Adequate dossiervorming, controle op declaratieprocessen, toezicht op onderaannemers en een professionele omgang met materiële controles en fraudeonderzoeken zijn niet langer slechts administratieve aandachtspunten, maar vormen in toenemende mate een wezenlijk onderdeel van goed bestuur en goed toezicht in de zorg.

Rechtbank Amsterdam 5 november 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:6705.

Fraude in de zorg

29

Fraude in de zorg

Zorgcriminaliteit vanuit de Arbeidsinspectie: 'De zorg is aantrekkelijk voor criminelen en het systeem faciliteert dat' -door mw. G. Pons*

Een gesprek met Pons over georganiseerde criminaliteit in de zorgsector, de beperkingen van het strafrechtelijk instrumentarium en de noodzaak van structurele hervormingen. De recherche zorgfraude van de Nederlandse Arbeidsinspectie richt zich uitsluitend op georganiseerde, grootschalige zorgfraude. Niet op de individuele declaratiefraude door een zorgaanbieder, maar op de criminele netwerken die de zorgsector stelselmatig aanwenden als verdienmodel voor fraude, witwassen en andere vormen van georganiseerde criminaliteit.

P

ons licht toe hoe deze constructies werken, welke juridische belemmeringen de opsporing ondervinden en waarom systeemwijzigingen onvermijdelijk zijn.

1. Kunt u toelichten hoe de recherche zorgfraude is georganiseerd en wat uw wettelijk mandaat omvat?

Wij vallen onder het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, via de Nederlandse Arbeidsinspectie en zijn één van de vier bijzondere opsporingsdiensten in Nederland. De financiering loopt indirect via het Ministerie van VWS, dat zelf geen eigen opsporingsdienst kent; wij vervullen die taak. Ons optreden is uitsluitend strafrechtelijk van aard: wij onderzoeken strafbare feiten als verduistering en valsheid in geschrifte. In de praktijk draait vrijwel elk onderzoek echter uit in een witwaszaak.

2. U richt zich expliciet op georganiseerde zorgfraude. Wat onderscheidt dat van individuele declaratiefraude?

Vijftien jaar geleden richtte de opsporing zich nog op de individuele zorgaanbieder die meer zorg declareerde dan feitelijk geleverd, zoals een huisarts die meer consulten in rekening bracht dan daadwerkelijk gehouden, of een fysiotherapeut die niet-geleverde behandelingen declareerde. Dergelijke zaken pakken wij niet meer op.

Ketenpartners als zorgverzekeraars en gemeenten zijn daarvoor beter uitgerust: zij kunnen op korte termijn contractuele maatregelen treffen.

Een strafrechtelijk opsporingsonderzoek loopt al snel op tot een jaar of meer, en ondertussen duurt de fraude onverminderd voort.

Onze focus ligt op gevallen waarbij een georganiseerd crimineel verband wordt vermoed. De verdachten in de lopende onderzoeken zijn geen

* Mw. G. (Gea) Pons is opsporingsdeskundige bij de opsporingsdienst van de Nederlandse Arbeidsinspectie.

30

Fraude in de zorg opportunistische fraudeurs, maar personen met een achtergrond in zware criminaliteit zoals in de wapenhandel of drugshandel. Zij betreden de zorgsector gericht, met het oogmerk van fraude en witwassen. Wij duiden dit ook als zorgcriminaliteit, niet alleen als zorgfraude. Dat onderscheid is beleidsmatig relevant: het bepaalt welke instantie verantwoordelijkheid neemt en welke bevoegdheden worden ingezet. Op maatschappelijk niveau is beeldvorming, en daarmee terminologie, rond dit thema van wezenlijk belang.

3. Hoe zijn deze criminele constructies juridisch vormgegeven?

Er zijn twee dominante structuren waarneembaar. De eerste betreft een gelaagde vennootschappelijke opzet: een holdingstructuur boven een stichting, boven een besloten vennootschap, boven zzp-constructies. Voor de zorgsector is dit een atypische organisatievorm die als indicator voor nader onderzoek zou moeten gelden. De tweede structuur kenmerkt zich door meervoudig onderaannemerschap; een keten van rechtspersonen waarbij de geldstromen steeds minder traceerbaar worden. Het uitgangspunt bij opsporing is dan ook: follow the money. Criminele opbrengsten uit andere delicten worden via schijnbaar legitieme zorgconstructies witgewassen. De betrokken partij presenteert zich naar buiten als reguliere zorgondernemingen, wat de detectie bemoeilijkt, zeker in een sector die van oudsher op vertrouwen is ingericht.

4. U noemt ook een cash compensatiemodel als witwasmethode. Kunt u dat nader duiden?

Dit betreft een constructie waarbij zwart contant geld wordt omgezet via valse zorgbetalingen.

Verdachte transacties worden door financiële instellingen gemeld bij de Financial Intelligence Unit Nederland en dergelijke meldingen vormen inmiddels een van de voornaamste instroombronnen voor onze onderzoeken. Het merendeel van de zaken die wij starten, is terug te voeren op een FIU-melding vanuit de bankensector.

5. Hoe laagdrempelig is toetreding tot de zorgsector als ondernemer en welke risico's brengt dat met zich mee?

De toetredingsdrempel is uitzonderlijk laag. Een inschrijving bij de Kamer van Koophandel (KVK) volstaat om als zorgaanbieder actief te worden.

De meldplicht op grond van de Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza) en het toezicht door onder andere de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) zijn stappen in de juiste richting, maar schieten tekort als preventief instrument.

Wat structureel ontbreekt, is een mechanisme waardoor nieuwe zorgaanbieders actief in beeld komen bij toezichthoudende instanties, bijvoorbeeld door een verplicht bezoek te brengen voor een instelling start met het verlenen van zorg.

Deugdelijke zorgaanbieders hebben geen bezwaar tegen dergelijke transparantie. Criminelen daarentegen zijn er juist op gericht om buiten het zicht te opereren. Die lage drempel is een kwetsbaarheid in het systeem die in elk onderzoek terugkomt.

31

Fraude in de zorg 6. Heeft u concrete voorbeelden van hoe eenvoudig het is om frauduleus als zorgaanbieder actief te worden?

In het kader van een fieldlab, een gestructureerde werksessie gericht op interventies rondom ondermijning in de zorg, hebben wij onderzocht hoe makkelijk het is om de zorgsector te betreden. Via openbare Telegramgroepen, waaronder groepen die expliciet handelen in valse zorg gerelateerde diploma's, werd contact gelegd. Na aanmelding ontvingen wij via WhatsApp een lijst met cliëntgegevens, zoals naam, geboortedatum en zorgvraag, vergezeld van een contractaanbod. Daarbij werd door de verdachten aangegeven dat een KVK-registratie nadien zou worden geregeld. De bemiddelingskosten werden via een betaalverzoek in rekening gebracht.

Wij hadden bij aanvang expliciet kenbaar gemaakt dat wij geen relevante kwalificaties beschikken. Dit was geen bezwaar. Wij hadden de volgende dag feitelijk zorg kunnen verlenen aan cliënten. Dit illustreert de kwetsbaarheid van het systeem.

geven voor de herkomst van het geld of de goederen.

Dit heeft ook consequenties voor de verhoormethodiek. In witwaszaken staat een zwijgende verdachte er wezenlijk slechter voor dan in gewone strafzaken, wat een fundamenteel andere aanpak van het verhoor rechtvaardigt. Dat maakt dit werk uitdagend.

8. Uw dienst beschikt over dezelfde opsporingsbevoegdheden als de politie. Wat betekent dat concreet in de praktijk?

Wij beschikken over het volledige palet aan bijzondere opsporingsbevoegdheden, waaronder telecommunicatietap, doorzoeking en aanhouding, evenals de bevoegdheid tot inbeslagneming en conservatoir beslag op vermogen. Dat is essentieel, omdat georganiseerde zorgfraude vaak gepaard gaat met complexe financiële constructies en witwassen. Naast lopende onderzoeken zien we ook een verschuiving van incidentgerichte opsporing naar een meer patroon gedreven aanpak, waarbij niet alleen individuele

Wij hadden bij aanvang expliciet kenbaar gemaakt dat wij geen relevante kwalificaties beschikken. Dit was geen bezwaar. Wij hadden de volgende dag feitelijk zorg kunnen verlenen aan cliënten. Dit illustreert de kwetsbaarheid van het systeem.

7. Welke juridische belemmeringen ondervindt u in de opsporingspraktijk?

Het verschoningsrecht vormt de meest ingrijpende belemmering. In de zorgsector geldt dit recht in beginsel altijd, omdat de bescherming van de behandelrelatie wettelijk is verankerd. Zodra bij een doorzoeking verschoningsgerechtigd materiaal aanwezig kan zijn, en dat wordt ruim geïnterpreteerd, tot op het niveau van individuele facturen en betalingsoverzichten, treedt een vergrendeling van het bewijsmateriaal in.

Bij een witwasonderzoek loopt de opsporing hier in mindere mate tegenaan, omdat het opsporingsonderzoek als grondslag witwassen zonder bewezen gronddelict gebruikt. Daarvoor is inzage in de zorgadministratie niet vereist. Witwassen heeft een bijzondere bewijspositie: bij een verdenking van witwassen wordt verwacht dat de verdachte een aannemelijke verklaring kan

32

zaken centraal staan, maar ook de analyse van criminele netwerken, geldstromen en verdienmodellen.

9. In hoeverre speelt corruptie of interne betrokkenheid een rol bij georganiseerde zorgfraude?

Interne betrokkenheid kan bij georganiseerde zorgfraude een belangrijke rol spelen. In verschillende onderzoeken zien we dat criminelen proberen gebruik te maken van personen met toegang tot systemen, processen of besluitvorming. Dat kan gaan om het benaderen of beïnvloeden van medewerkers, maar ook om het misbruiken van bestaande kwetsbaarheden binnen organisaties.

Dit speelt bovendien alleen in de zorgsector.

Overal waar publieke middelen, indicaties, contracten of toelatingen een rol spelen, bestaan integriteitsrisico’s.

Fraude in de zorg Juist daarom is aandacht voor weerbaarheid en integriteit van groot belang. Niet alleen als intern beleidsthema, maar ook als onderdeel van een bredere aanpak.

10. Welke maatregelen acht u noodzakelijk om de sector weerbaarder te maken tegen deze vorm van criminaliteit?

Op de korte termijn liggen er relatief laagdrempelige interventies voor de hand. Zorg gerelateerde opleidingen en brancheorganisaties kunnen een wezenlijke bijdrage leveren aan bewustwording: studenten en professionals dienen tijdig inzicht te krijgen in de mechanismen waarmee criminelen de sector betreden en in de signalen die op misbruik wijzen. Datzelfde geldt voor gemeenten en zorgverzekeraars: vroegtijdige informatie-

uitwisseling en overleg over concrete signalen vraagt geen wetswijziging, maar werkt wel.

Op de langere termijn is een andere manier van gewaarworden nodig. De zorgsector wordt nog te vaak beschouwd als een domein dat primair op vertrouwen functioneert en juist dat vertrouwen wordt stelselmatig misbruikt. Personen die vandaag actief zijn in de georganiseerde criminaliteit, kunnen morgen als zorgaanbieder opereren.

Maatschappelijk draagvlak voor de aanpak van zorgcriminaliteit vereist dat dit als even verwerpelijk wordt gezien als andere vormen van georganiseerde misdaad. De toegenomen mediaaandacht voor deze problematiek draagt bij aan die bewustwording, maar de urgentie die het vraagstuk vereist, is nog niet breed verankerd.

Kabinet kondigt maatregelenpakket zorgfraude aan Op 8 juni 2026 heeft minister Sterk van Langdurige Zorg, Jeugd en Sport een Kamerbrief gestuurd met een concreet pakket maatregelen tegen zorgfraude. Een deel van de middelen uit het Aanvullend Zorg- en Welzijnsakkoord wordt ingezet voor uitbreiding van de opsporingscapaciteit van de recherche zorgfraude bij de Nederlandse Arbeidsinspectie en van de vervolgingscapaciteit bij het Functioneel Parket. Vanaf 2027 gaat het om 10 miljoen euro, oplopend tot 50 miljoen euro per jaar in 2030.

Een centraal onderdeel van het pakket is de aanscherping van de toetredingseisen voor zorgaanbieders: het kabinet werkt aan één vergunningplicht voor de Zvw, Wlz, Jeugdwet en Wmo 2015, ook voor onderaannemers en zzp'ers. Daarnaast wordt de gegevensdeling tussen gemeenten, zorgverzekeraars, zorgkantoren, CIBG, IGJ en NZa verbeterd, zodat signalen van fraude en geweigerde of ingetrokken vergunningen sneller bij de juiste partijen terechtkomen.

33

Fraude in de zorg

34

Fraude in de zorg

Toezicht op de kwaliteit van pgb-zorg in de Wlz Een kritische reflectie op de gewijzigde Regeling langdurige zorg en de beleidsregel aanvullende verplichting bij inkoop pgb-zorg - door dr. mr. R.C. Simons & mr. dr. B. Wallage*

In de afgelopen periode is er in toenemende mate aandacht voor het onderwerp van fraude in de zorg. Uit het recent gepubliceerde jaaroverzicht 2025 van Financial Intelligence Unit Nederland (hierna: ‘FIU-Nederland’) volgt dat zorgfraude in ons land een groot probleem is en blijft. Volgens FIU-Nederland is het aantal indicaties van ‘klassieke zorgfraude’ – waaronder wordt verstaan het declareren van zorgkosten voor zorg die niet, deels of van onvoldoende kwaliteit is geleverd – in 2025 ‘onverminderd groot’.1

R

uim vertegenwoordigd in de analyses van FIU-Nederland zijn zogenaamde ‘dubieuze zzp’ers, waarmee wordt gedoeld op personen die zonder enige relevante ervaring voor zichzelf beginnen in de zorg en die met regelmaat gebruikmaken van valse diploma’s of diploma’s die zijn afgeven onder valse voorwendselen.2 Fraude met diploma’s en opleidingen in de zorg brengt grote consequenties met zich voor de kwaliteit en veiligheid van zorg. Hoewel men bij het onderwerp van diplomafraude in de zorg in eerste instantie wellicht geneigd is om te denken aan beroepen waarvoor BIG-registraties vereist zijn (zoals artsen, verpleegkundigen, fysiotherapeuten, etc.), wezen de Inspectie voor Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en de Inspectie van het

Onderwijs (IvhO) in de door hun gezamenlijk opgestelde verkenning ‘Er is meer aan de hand: Verkenning misstanden in het opleiden in de zorgsector’, reeds in 2024 op het feit dat het probleem van fraude en gesjoemel met diploma’s en opleidingen voor de zorg vooral speelt in de wijkverpleging, verpleeghuizen, de geestelijke gezondheidszorg, de jeugdzorg en in de gehandicaptenzorg.3 Hoewel het volgens de Inspecties te verwachten is dat voornoemd probleem zich ook voordoet bij solisten die rechtstreeks pgb-zorg leveren aan cliënten, zonder tussenkomst van een zorgaanbieder, is het moeilijk om hier een beeld van te krijgen omdat de cliënt dan zelf de zorgaanbieder moet screenen.4 Het is tegen deze achtergrond dat wij in deze bijdrage nader ingaan

*Dr. mr. R.C. (Rogier) Simons en mr. dr. B. (Bastiaan) Wallage zijn beiden werkzaam als universitair docent gezondheidsrecht aan de Universiteit van Amsterdam en advocaat bij VBK. 1 FIU-Nederland 2026, Jaaroverzicht 2025 FIU-Nederland 2025, Den Haag: FIU-Nederland 2026, p. 23.

2 FIU-Nederland 2026, Jaaroverzicht 2025 FIU-Nederland 2025, Den Haag: FIU-Nederland 2026, p. 23.

3 IGJ, Verkenning over misstanden bij opleidingen voor de zorg, Den Haag: IGJ 2024, online beschikbaar via: https://www.igj.nl/documenten/2024/06/27/verkenning-over-misstanden-bij-opleidingen-voor-de-zorg. Zie voorts: N. Stefanovski, ‘Inspecties: onbevoegd personeel in de zorg leidt tot kwaliteits- en veiligheidsrisico’s’, NRC 27 juni 2024.

4 IGJ en IvhO 2024, Er is meer aan de hand: Verkenning misstanden in het opleiden in de zorgsector, p. 11.

35

Fraude in de zorg

op het toezicht op de kwaliteit van pgb-zorg, waarbij wij ons specifiek richten op de langdurige zorg, aangezien in deze context onlangs nieuwe regelgeving in werking is getreden die zorgkantoren handvatten biedt om beter toezicht te houden op de kwaliteit en doelmatigheid van pgb-zorg.

1. De gewijzigde Regeling langdurige zorg (Rlz) Per 1 januari 2026 is artikel 5.18 van de Regeling langdurige zorg (Rlz) gewijzigd5, als gevolg waarvan aan artikel 5.18 Rlz een tweede lid is toegevoegd dat als volgt luidt: ‘Bij de verlening van een persoonsgebonden budget kunnen aan de verzekerde verplichtingen worden opgelegd die betrekking hebben op de kwaliteit en doelmatigheid van de in te kopen zorg’.6 Hoewel het eerste lid van artikel 5.18 Rlz reeds een opsomming bevat van verplichtingen die bij verlening van het pgb in ieder geval aan de budgethouder worden opgelegd – waaronder de verplichting om kwaliteit verantwoorde zorg in te kopen (sub b) – is met de toevoeging van een tweede lid aan artikel 5.18 Rlz aan zorgkantoren de bevoegdheid gegeven om aanvullende verplichtingen op te leggen die zien op de kwaliteit en doelmatigheid van de in te kopen zorg. Een strikte lezing van het eerste lid van artikel 5.18 Rlz laat overigens zien dat deze bevoegdheid in feite al bestond; immers impliceren de woorden ‘in ieder geval’ in het eerste lid dat zorgkantoren – ook zonder de

5 Stcrt. 2025, 34214.

6 Artikel 5.18, tweede lid, Rlz. 7 Artikel 5.18, eerste lid, Rlz. 8 Stcrt. 2025, 34214.

9 CRvB 16 februari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:250, 19/1548 WLZ.

36

toevoeging van een tweede lid aan artikel 5.18 Rlz – op dit moment ook al de mogelijkheid hebben om aan een pgb extra verplichtingen te verbinden.7 Uit de toelichting op de wijziging van de Rlz volgt dan ook dat het doel van deze wijziging is om de bestaande bevoegdheid van zorgkantoren, om voorwaarden te stellen aan de inkoop van het pgb, te verduidelijken.8 Opmerkelijk is in dat kader wel dat de Rlz die verduidelijking zelf niet bevat.

Losstaand daarvan kan de concrete aanleiding voor het wijzigen van de Rlz worden gevonden in een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: ‘CRvB’) daterend van 16 februari 2022.9 In deze uitspraak wordt door de CRvB verduidelijkt dat de systematiek van de Wlz met zich brengt dat controles door zorgkantoren bij nieuwe aanvragen of wijzigingen van pgb-zorg aan de voorkant dienen plaats te vinden, zodat geborgd wordt dat het pgb aan zorg wordt besteed, waarin de Wlz voorziet. Meer specifiek gaat het om de controle voorafgaand aan de verleningsbeschikking, de controle van de zorgovereenkomst met zorgbeschrijving en de controle voorafgaand aan de betaling van de declaratie; deze controles moeten voorkomen dat zorg wordt ingekocht waarin de Wlz niet voorziet en de Sociale Verzekeringsbank (SVB) betalingen verricht voor andere zorg dan de zorg die uit de verleningsbeschikking en de schriftelijke zorgovereenkomst met de zorgbeschrijving volgt – deze

Fraude in de zorg systematiek beoogt de verzekerde te beschermen.10 Echter, zo vervolgt de CRvB, als het zorgkantoor pas ná betalingen uit het pgb zaken controleert op basis van informatie die al voorafgaand aan de verlening van het pgb, bij goedkeuring van de zorgovereenkomst of bij uitbetaling van de declaraties, had moeten worden gecontroleerd en deze gevolgen hiervan afwentelt op de verzekerde, handelt het zorgkantoor in strijd met de door de wetgever gekozen systematiek.

Op basis van het bovenstaande concludeert de CRvB in casu dan ook dat als het zorgkantoor voornoemd onderzoek aan de voorkant niet zorgvuldig heeft uitgevoerd, het zorgkantoor a contrario niet zomaar conclusies mag verbinden aan onderzoeken die het zorgkantoor later uitvoert (behoudens de mogelijkheid van materiële controles), maar die evenwel aan de voorkant hadden kunnen – en moeten – worden uitgevoerd: ‘’Het zorgkantoor heeft het bestreden besluit gebaseerd op de resultaten van een administratief onderzoek. Dit onderzoek heeft zoals volgt uit het bestreden besluit bestaan uit een (nadere) beoordeling van de zorgovereenkomst (en de daarvan deel uitmakende) zorgbeschrijving, facturen en urenbriefjes en uit het per brief stellen van vragen aan betrokkene over deze stukken.

Deze beoordeling had grotendeels dienen plaats te vinden bij de controle aan de voorkant en had, indien onregelmatigheden aan het licht zouden zijn gekomen, bijvoorbeeld kunnen leiden tot een weigering het pgb te verlenen, tot een intrekking van de verlening van het pgb, tot een afkeuring van de zorgovereenkomst, of tot een weigering van betaling(en) uit het pgb. Dit is echter niet gebeurd. Door het beoordelen van de voornoemde stukken na de betalingen uit het pgb en de gevolgen van de resultaten van deze beoordeling volledig af te wentelen op betrokkene handelt het zorgkantoor in strijd met de door de wetgever gekozen systematiek. Dit leidt er

immers toe dat de door de wetgever beoogde bescherming van betrokkene in strijd met de systematiek van de Wlz wordt ondergraven.’’11 2. De beleidsregel aanvullende verplichting bij inkoop pgb-zorg Met de wijziging van de Regeling langdurige zorg en de daarop gebaseerde beleidsregels voor zorgkantoren, is het per 1 januari 2026 voor zorgkantoren aldus mogelijk om het pgb onder (aanvullende) voorwaarden toe te kennen. Als de gewenste zorginzet niet passend, verantwoord of doelmatig is, dan kan het zorgkantoor aanvullende verlichtingen opleggen die toezien op de kwaliteit en doelmatigheid van de in te kopen zorg.12 Dat betekent kort en goed dat een zorgkantoor vanaf heden kan besluiten dat een Wlzverzekerde alleen recht heeft op een pgb-Wlz als wordt voldaan aan de verplichtingen op basis van de beleidsregel van het zorgkantoor.

Allereerst wordt in hoofdstuk 1 (definities) van de betreffende Beleidsregel van het zorgkantoor het begrip ‘Gekwalificeerde zorgverlener’ geïntroduceerd: ‘Een gekwalificeerde zorgverlener is een zorgverlener die zorg verleent en daarvoor is opgeleid'. Hieronder vallen in ieder geval BIG-geregistreerde beroepen waarbij de zorgverlener in het bezit is van een geldige BIG-registratie. Aantoonbaar toereikend gediplomeerde zorgverleners kunnen hier ook onder vallen. Daarnaast dienen de competenties van de gekwalificeerde zorgverlener passend te zijn bij de beperkingen en hulpvraag van de budgethouder en het zorgprofiel. Voorbeelden van competenties (diploma’s, cursussen, opleidingen etc.): verpleegkundige, verzorgende, sociaalpedagogische hulpverlener, sociaalpsychiatrisch verpleegkundige.’ Voorheen kende noch de Wlz noch de Rlz een specifieke bepaling voor het vereisen van gekwalificeerde zorgverleners. Wel was het voor zorgkantoren reeds mogelijk om, bijvoorbeeld in de context van beëindiging van de pgb, te toetsen aan de verplichting van artikel 3.3.3, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wlz, waaruit (in algemene zin) volgt dat de pgb-zorg van toereikende kwaliteit moet zijn.13 Met de nieuwe regelgeving is het voor zorgkantoren dus eenvoudiger

10 CRvB 16 februari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:250, 19/1548 WLZ, r.o. III.4.

11 CRvB 16 februari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:250, 19/1548 WLZ, r.o. IV. 1.

12 Zie ter illustratie: Stcrt. 2025, 40449 (Beleidsregel aanvullende verplichting bij inkoop pgb-zorg CZ Zorgkantoor). Overigens zij hierbij

opgemerkt dat elk zorgkantoor zijn eigen beleidsregel kent, maar dat deze inhoudelijk niet verschillen van elkaar.

13 Rb. Gelderland 21 juni 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:3774, r.o. 2.3.

37

Fraude in de zorg

gemaakt om bepaalde zorgverleners uit te sluiten van pgb-zorgverlening.

In hoofdstuk 2 zijn de beleidsregels opgenomen die vooraf inzicht geven in de aanvullende verplichtingen die het zorgkantoor kan opleggen, met betrekking tot de kwaliteit en doelmatigheid van de met het pgb in te kopen zorg. Zo is met betrekking tot de verplichtingen ten aanzien van de kwaliteit en doelmatigheid van de in te kopen pgb-zorg (paragraaf 2.1) thans bepaald dat bij de beoordeling van een pgb-aanvraag of -wijziging, het zorgkantoor toetst of de in te kopen zorg op kwalitatieve en doelmatige wijze voorziet in de zorgbehoefte van de budgethouder. Is dit niet het geval, dan kan het zorgkantoor op grond van art. 5.18 aanvullende verplichtingen opleggen, mits zich geen weigeringsgronden voordoen.14 Met betrekking tot de inzet van gekwalificeerde zorgverleners volgt uit paragraaf 2.1.1 van de Beleidsregel verder dat wanneer de budgethouder onvoldoende aan kan tonen dat de (in)formele zorgverleners kwalitatieve en verantwoorde zorg kunnen bieden, het aan het zorgkantoor is om aanvullende verplichtingen te stellen aan het pgb zoals het (tijdelijk) inzetten van een behandelaar of een gekwalificeerde zorgverlener met de juiste competenties. De inzet van een gekwalificeerde zorgverlener kan zowel verplicht gesteld worden in de thuissituatie als op een externe locatie zoals dagbesteding of een kinderdagcentrum.15 14 Stcrt. 2025, 40449, par. 2.1.

15 Stcrt. 2025, 40449, par. 2.1.1.

16 Stcrt. 2025, 40449, par. 2.1.3.

38

Tot slot en volledigheidshalve wijzen wij nog op paragraaf 2.1.3 van de Beleidsregel, waarin de consequenties zijn opgenomen voor zorgverleners die onvoldoende kwaliteit van zorg leveren: ‘Soms is bij het zorgkantoor bekend dat een specifieke zorgverlener onvoldoende kwaliteit van zorg kan leveren, waardoor niet kan worden voldaan aan de zorgbehoefte van de budgethouder.

Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als een zorgverlener: - eerder aantoonbaar onvoldoende kwaliteit heeft geleverd, bijvoorbeeld omdat de zorgverlener is afgewezen en/of niet in aanmerking kwam voor een contract zorg in natura met het zorgkantoor; - met het pgb fraude heeft gepleegd; - niet gekwalificeerd is voor het verrichten van bepaalde zorg gerelateerde handelingen; - niet voldoet aan de kwaliteitsstandaarden van de beroepsgroep.’16 Indien het zorgkantoor vaststelt dat de zorg, zoals verleend door een zorgverlener, kwalitatief ontoereikend is voor de specifieke cliënt, dan kan het zorgkantoor voorwaarden stellen aan de inkoop van pgb-zorg bij deze zorgverlener. Dit kan betekenen dat er helemaal geen pgb-zorg mag worden ingekocht bij deze zorgverlener of dat specifieke zorgfuncties niet mogen worden ingekocht. De nieuwe regelgeving maakt het voor zorgkantoren aldus mogelijk om beter toe te zien op de kwaliteit en doelmatigheid van de in te kopen zorg.

Fraude in de zorg 3. Beschouwing In deze bijdrage hebben wij de gewijzigde Regeling langdurige zorg en de daarop gebaseerde beleidsregels aanvullende verplichting bij inkoop pgb-zorg voor zorgkantoren onder de loep genomen. Wij sluiten af met enkele beschouwingen op basis van onze analyse. Wij stellen voorop dat wij het navolgbaar achten dat de wetgever het nodig heeft gevonden om een tweede lid toe te voegen aan artikel 5.18 Rlz, ondanks het feit dat het eerste lid van artikel 5.18 Rlz in feite al in deze bevoegdheid voorzag. Dat de inkoop van doelmatige en kwalitatieve pgb-zorg geen vanzelfsprekendheid is in de Wlz, wekt geen verbazing. Onder andere de aard van de zorgverlening en de ruimte voor (in)formele pgb-zorg brengt het risico met zich dat de kwaliteit en doelmatigheid – aan de voorkant – niet altijd geborgd zijn. Dat door zorgkantoren vanaf heden aanvullende verplichtingen kunnen worden opgelegd die zien op kwaliteit en doelmatigheid van de in te kopen zorg valt daarom te prijzen. Bovendien zijn wij mening dat het verstandig is dat het tweede lid van artikel 5.18 Rlz geen expliciete verplichting bevat voor zorgkantoren om over te gaan tot het opleggen van deze aanvullende verplichtingen. In plaats daarvan is de bevoegdheid om aanvullende verplichtingen op te mogen leggen in het tweede lid van artikel 5.18 Rlz impliciet geformuleerd, waardoor van zorgkantoren terughoudendheid verwacht wordt om hiervan gebruik te maken.17 Wij vragen ons evenwel af hoe vrijblijvend met deze bevoegdheid door zorgkantoren zal worden omgegaan. Het gevaar van een domino-effect ligt op de loer als een of meer zorgkantoren overgaan tot (strenge) aanvullende verplichtingen. Bovendien bestaat er een gevaar voor de toegankelijkheid van pgb-zorg in de Wlz als blijkt dat potentiele aanvullende verplichtingen die zien op kwaliteit en doelmatigheid van de in te kopen zorg simpelweg te streng zijn, waarbij onder andere

gedacht kan worden aan het vereiste van gekwalificeerde zorgverleners: wat betekent dit bijvoorbeeld voor de inzet van informele zorgverleners?

Een aandachtspunt dat in deze context niet onbesproken kan blijven, is de verhouding tot het legaliteitsbeginsel. Artikel 3.3.3 Wlz bevat het wettelijke kader voor het pgb en de kwaliteitseis voor in te kopen zorg. De uitwerking daarvan vindt plaats in de Rlz – een ministeriële regeling – en de feitelijke invulling van de aanvullende verplichtingen, waaronder het begrip ‘gekwalificeerde zorgverlener’ en de gronden voor uitsluiting van zorgverleners, in de beleidsregel van het zorgkantoor zelf. Daarmee komt een aanzienlijk deel van de normstelling die voor budgethouders en zorgverleners belastend uitwerkt, te liggen op het niveau van een beleidsregel. Hoewel beleidsregels een bevoegdheid mogen invullen, vraagt het belastende karakter van deze verplichtingen om een voldoende sturende delegerende norm. Artikel 5.18 lid 2 Rlz is op dat punt opvallend open geformuleerd: het bevat geen materiële criteria voor de aard of zwaarte van de op te leggen verplichtingen. Uit oogpunt van rechtszekerheid en kenbaarheid had het naar onze mening de voorkeur verdiend om ten minste de hoofdcategorieën van aanvullende verplichtingen op het niveau van de Rlz zelf te verankeren.

Tot slot – en in aansluiting op de thematiek van dit magazine – vragen wij ons af in hoeverre de nieuwe regelgeving een effectieve oplossing biedt voor het meer algemene probleem van fraude in de pgb-zorg in de Wlz. Zo kunnen er weliswaar aanvullende vereisten worden gesteld aan kwaliteitsdocumenten van zorgverleners, zoals diploma’s, maar als daar even zo makkelijk mee kan worden gesjoemeld of vooraf door zorgkantoren maar beperkt wordt gecontroleerd, dan zullen ook de nieuwe aanvullende verplichtingen in de praktijk weinig handvatten bieden in de strijd tegen fraude in de pgb-zorg.

17 Stcrt. 2025, 34214.

39

Fraude in de zorg

40

Fraude in de zorg

Fraude in de farmaceutische zorg: De Geneesmiddelenwet, economische delicten en de strafrechter - door prof. mr. dr. M.A.J.M. Buijsen*

Zorgfraude is geen delict, omdat fraude geen delict is. Wie op rechtspraak.nl zoekt met de zoekterm ‘zorgfraude’, zal uitspraken van strafrechters vinden (niet veel), waarbij verdachten al dan niet veroordeeld zijn voor oplichting (strafbaar gesteld in artikel 326 van het Wetboek van Strafrecht (Sr)), valsheid in geschrifte (artikel 225 Sr), deelname aan een criminele organisatie (artikel 140 Sr) en allerlei vormen van witwassen (artikelen 420bis tot en met 420quater.1 Sr). Deze strafbare feiten hebben met elkaar gemeen dat er middelen mee gemoeid zijn die voor zorg bestemd zijn. Over de omvang van zorgfraude is verrassend weinig bekend. De schattingen lopen uiteen van 3 tot 10% van het totale jaarlijkse Nederlandse zorgbudget.1

D

at er voor zorgfraude geen delictsomschrijving is, wil niet zeggen dat het begrip geen definitie heeft. Doorgaans wordt ‘zorgfraude’ gedefinieerd als ‘het opzettelijk misleidend handelen binnen het zorgdomein, waarbij doelbewust in strijd met de regels wordt gehandeld met het oog op eigen of andermans gewin’.2 Hoewel de meeste aandacht uitgaat naar vormen van fraude in collectief gefinancierde zorg, is het volgens deze definitie niet wezenlijk dat er collectieve zorggelden mee

gemoeid zijn. Ook buiten de zorg die wordt gefinancierd vanuit de Zorgverzekeringswet (Zvw), de Wet langdurige zorg (Wlz), de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en de Jeugdwet (Jw), vindt zorgfraude plaats. En hoewel het altijd lijkt te gaan om het declareren van niet-geleverde zorg, het opzettelijk declareren van duurdere vormen van zorg dan feitelijk zijn uitgevoerd, het misbruiken van persoonsgebonden budgetten, het inzetten van ongediplomeerd en ondeskundig personeel terwijl er wel

* Prof. mr. dr. M.A.J.M. (Martin) Buijsen (1963), jurist en filosoof, is als hoogleraar gezondheidsrecht verbonden aan de Erasmus School

of Law en de Erasmus School of Health Policy and Management van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Deze tekst is een verkorte versie van de lezing gehouden voor de Expertgroep economisch strafrecht (de Rechtspraak) bij gelegenheid van de themadag Illegale handel in (illegale) geneesmiddelen, gehouden op 21 mei 2026 te Utrecht.

1 Het Openbaar Ministerie schatte in 2024 dat er jaarlijks zo’n 10 miljard euro aan zorggeld verdwijnt door fouten en fraude. Dit zou neerkomen op ongeveer 10% van het toenmalige Nederlandse zorgbudget. Dat percentage werd genoemd in een interview met het KRO-NCRV televisieprogramma Pointer, zie https://pointer.kro-ncrv.nl/om-niet-in-staat-zorgfraude-voldoende-te-bestrijden-jaarlijks-wordt-er-voor-10miljard-gefraudeerd. Deze schatting is slechts gebaseerd op een extrapolatie van buitenlandse cijfers en ontbeert dus een echt goede onderbouwing. De politie bleek in 2025 uit te gaan van 3%. Dat percentage werd genoemd in Toezine, zie https://www.toezine.nl/daadkrachtiger-aanpak-van-zorgfraude/ Anno 2026 (met een totaal zorgbudget van 114 miljard) zou het dan nog steeds gaan om een bedrag van 3,42 miljard euro.

2 Zie onder meer het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), zie https://www.ciz.nl/fraude

41

Fraude in de zorg

tarieven voor professionele hulpverlening worden gerekend, het vervalsen van zorgovereenkomsten, etc., komen ook andere vormen van zorgfraude voor.

Wie op rechtspraak.nl zoekt naar uitspraken van de strafrechter over overtredingen van de Geneesmiddelenwet (Gnw) zal enorm veel vinden.

Met geneesmiddelen kan men omgaan volgens de regels van de Gnw-wetsfamilie, of niet. Wanneer dat laatste het geval is, spreekt men van ‘illegale’ geneesmiddelen of van ‘illegale’ handel in geneesmiddelen. Beide komen op hetzelfde neer.3 Bij veruit de meeste overtredingen van regels die bij of krachtens de Gnw zijn gesteld, die bij de strafrechter worden aangedragen, is de kwalificatie ‘zorgfraude’ niet van toepassing. En terecht. Maar er zijn ook overtredingen waarbij die kwalificatie buitengewoon gepast zou zijn. En deze blijken niet aan de strafrechter te worden voorgelegd. En dat zou wel moeten.

1. De Gnw in vogelvlucht De Gnw beoogt de volksgezondheid te beschermen.4 Dat doet de wet door de kwaliteit, veiligheid en beschikbaarheid van geneesmiddelen te waarborgen. Een geneesmiddel in de zin van de Gnw is ieder product dat aan één of beide van twee vereisten voldoet. Volgens het aandieningscriterium is een substantie (of samenstel van substanties) een geneesmiddel als het wordt gepresenteerd als middel dat ziekten kan genezen of voorkomen, en volgens het toedieningscriterium is een substantie (of samenstel van substanties) een geneesmiddel als het daadwerkelijk invloed heeft op lichaamsfuncties via een farmacologische, immunologische of metabolische werking.5

De Gnw reguleert de fabricage, de groothandel, de toelating tot de markt, de aflevering en de uiteindelijke terhandstelling van geneesmiddelen aan de patiënt voornamelijk via vergunningstelsels.6 De hoofdregel is dat een geneesmiddel alleen op de markt mag worden gebracht als er een handelsvergunning voor is verleend. Zonder handelsvergunning (‘toelating’, ‘registratie’) mag een geneesmiddel in Nederland in principe niet worden verkocht of verstrekt.7 Een handelsvergunning wordt voor de Nederlandse markt verleend door het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (CBG) en voor de Europese markt door de European Medicines Agency (EMA), maar niet voordat is aangetoond dat het geneesmiddel in kwestie van voldoende kwaliteit is, veilig is bij juist gebruik en werkzaam is voor de beoogde toepassing.8 Naast de handelsvergunning voorziet de wet in een systeem van bedrijfsvergunningen die door Farmatec worden verstrekt, daartoe gemandateerd door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).9 Fabrikanten en groothandelaren moeten aan tal van eisen voldoen die betrekking hebben op het werken volgens internationale kwaliteitsnormen, opslag, distributie, traceerbaarheid en terugroepacties,10 de dossierverplichting (het registreren en aanleveren van gegevens, zoals onderzoeksresultaten, de uitkomsten van klinische studies, informatie over productie en kwaliteit, bijwerkingen en risico’s),11 bijsluiterinformatie en etikettering,12 en de geneesmiddelenbewaking na toelating (‘farmacovigilantie’).13 Bij de verlening van de handelsvergunning onderscheidt de Gnw verschillende categorieën, die bepalend zijn voor waar en onder welke voorwaarden een geneesmiddel ter hand mag

3 ‘“Illegale” handel met een “illegaal” geneesmiddel’ is daarom

6 Kamerstukken II 2003/04, 29359, nr. 3, p. 2.

een pleonasme, en ‘“legale” handel met een “illegaal” geneesmiddel’ een contradictio in terminis.

4 Vreemd genoeg wordt dit belang niet genoemd in de Memorie van toelichting bij de Gnw, maar Gnw heeft in 2007 de Wet op de geneesmiddelenvoorziening (WOG) geheel vervangen, en deze WOG had bescherming van de volksgezondheid als hoofddoel.

5 Art. 1 onder b Gnw.

7 Art. 40 Gnw.

42

8 Hoofdstuk 4 Gnw. 9 Hoofdstuk 3 Gnw. 10 Hoofdstuk 3 Gnw. 11 Hoofdstuk 3 paragraaf 2 Gnw. 12 Hoofdstuk 7 Gnw. 13 Hoofdstuk 8 Gnw.

Fraude in de zorg worden gesteld.14 Voor receptgeneesmiddelen geldt dat terhandstelling alleen mag plaatsvinden op voorschrift van een arts of een andere bevoegde voorschrijver. Bij de terhandstelling van bepaalde zelfzorggeneesmiddelen moet deskundig advies beschikbaar zijn. Deze middelen mogen daarom alleen ter hand worden gesteld in een apotheek of op een verkooppunt waar een gediplomeerd drogist aanwezig is. De Gnw bevat gedetailleerde regels met betrekking tot de terhandstelling van geneesmiddelen door apothekers, apotheekhoudende huisartsen, de artsenijbereidkunst en het voorschrijven van receptgeneesmiddelen.15 Zo bevat de Gnw een verbod op het via internet voorschrijven van geneesmiddelen aan personen die de voorschrijver nog nooit persoonlijk heeft ontmoet, of die de voorschrijver niet kent, of van wie de voorschrijver de medicatiehistorie niet beschikbaar heeft.16 En ook is het in beginsel verboden om geneesmiddelen op afstand te koop aan te bieden.17 Voor reclame voor geneesmiddelen gelden speciale regels. Publieksreclame voor receptgeneesmiddelen is verboden.18 Voor het overige mag reclame voor geneesmiddelen niet misleidend zijn, en moet de verstrekte informatie evenwichtig en verantwoord zijn.19 Ook de reclame die tot beroepsbeoefenaren is gericht, is aan strikte regels gebonden, waarbij een verbod op gunstbetoon centraal staat.20

zijn begaan.24 Voor zover het misdrijven betreft, worden overtreders bestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar, een taakstraf of een geldboete van de vijfde categorie.25 2. Gnw en WED in recente jurisprudentie

Het toezicht op de naleving van Gnw-voorschriften ligt bij de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).21 Bij overtreding kunnen tal van bestuursrechtelijke maatregelen worden genomen.22 Maar ook strafrechtelijke vervolging kan worden ingezet. Een aantal overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de Gnw is in de Wet op de economische delicten (WED) aangewezen als economisch delict.23 Deze overtredingen zijn misdrijven voor zover zij opzettelijk

Wie op rechtspraak.nl zoekt naar uitspraken van de strafrechter over aan de Gnw gelieerde economische delicten, vindt er een groot aantal. In de afgelopen vijf jaar zijn er 217 gedaan.26 In alle 217 uitspraken zijn de overtredingen bestempeld als misdrijven. Opvallend is dat in de uitspraakteksten wordt verwezen naar een beperkt aantal Gnw-bepalingen.27 Evenzeer opvallend is dat in deze uitspraken niet alleen wordt verwezen naar bepalingen uit de Gnw en de WED, maar ook naar bepalingen uit het Wetboek van Strafrecht (Sr, in 100% van de uitspraken, dus in alle 217), de Opiumwet (in 162 uitspraken, oftewel 74,7%) en de Wet wapens en munitie (in 23 uitspraken, oftewel 10,6%).28 Dat ook naar Opiumwetbepalingen wordt verwezen, duidt erop dat de betreffende middelen niet alleen geneesmiddelen in de zin van de Gnw zijn, maar ook voorkomen op een van de lijsten van de Opiumwet, of dat het zaken betreft waarin, naast middelen die uitsluitend geneesmiddelen in de zin van de Gnw zijn, ook Opiumwetmiddelen in het geding zijn. De vele verwijzingen naar bepalingen uit de Wet wapens en munitie doen vermoeden dat het in beide gevallen om harddrugscriminaliteit gaat. Dat in alle 217 uitspraken ook wordt verwezen naar Sr-bepalingen is begrijpelijk, want verwijzingen naar bepalingen uit Boek 1 Sr (straffen, maatregelen, proeftijd, onttrekking, deelneming, samenloop, etc.) zijn onvermijdelijk. Maar verwijzingen naar bepalingen uit Boek 2 Sr (deelneming aan een criminele organisatie, valsheid in geschrifte, identiteitsfraude, diefstal met geweld, afpersing en allerlei vormen van witwassen) doen ook harddrugscriminaliteit vermoeden. Als uit het totaal

14 UR = uitsluitend op recept ter hand gesteld; UA = zonder re-

24 Art. 2 lid 1 WED.

cept maar uitsluitend in een apotheek ter hand gesteld; UAD = zonder recept maar uitsluitend in een apotheek of een verkooppunt onder toezicht van een drogist ter hand gesteld; AV = zonder recept en ook buiten een apotheek of verkooppunt onder toezicht van een drogist ter hand gesteld (supermarkten, tankstations, etc.). Zie artt. 56-58 Gnw. 15 Hoofdstuk 6.

16 Art. 67 Gnw. 17 Art. 67a lid 1 Gnw. 18 Art. 85 Gnw. 19 Artt. 88 en 89 Gnw. 20 Art. 94 Gnw. 21 Hoofdstuk 11 Gnw. 22 Art. 100 lid 1 Gnw. 23 Art. 100 lid 2 Gnw en zie art. 1, onder 1° WED.

25 Art. 6, onder 1° WED. 26 Dit aantal is naar boven gekomen in een zoektocht onder de

knop ‘Alle uitspraken’ naar uitspraken van rechtbanken in strafzaken, gedaan tussen 15 mei 2021 tot 15 mei 2026, waarbij gezocht is op “Geneesmiddelenwet” en Wet op de economische delicten” in de uitspraaktekst.

27 Art. 39 lid 1 Gnw (115 x), art. 40 lid 2 Gnw (83 x), art. 18 lid 1 Gnw (62 x), art. 61 lid 1 Gnw (7 x), art. 40 lid 1 Gnw (4 x) en art.

37 lid 3 Gnw (1 x). Niet verwezen wordt naar art. 28 lid 1 Gnw, art. 34 Gnw, art. 39 lid 1 Gnw, artt. 62 lid 1 en 3 Gnw, art. 67 Gnw en art. 67a lid 1 Gnw. 28 Verder wordt naar bepalingen verwezen uit de Overleveringswet, de Wet milieubeheer, de Wet bodembescherming, de Telecommunicatiewet, de Wet natuurbescherming, de Warenwet en de Wegenverkeerswet.

43

Fraude in de zorg

van 217 uitspraken alle uitspraken die met harddrugscriminaliteit te maken hebben worden verwijderd, blijven er 33 over. In 20 van de 33 uitspraken gaat het om ketaminezaken. Ketamine is een narcose- en pijnstillingsmiddel, maar is ook populair als partydrug. Ketamine komt niet voor op een Opiumwetlijst, maar bij het beoordelen van het in voorraad hebben van, het handelen in etc. van ketamine zoeken strafrechters aansluiting bij de Opiumwetpraktijk.29 Ketamine is in de ogen van het Openbaar Ministerie en de strafrechter een harddrug. Als we er ook deze uitspraken uitvissen, blijven er 13 over die betrekking hebben op het in voorraad hebben van, het in omloop brengen, etc. van oxazepam,30 erectiebevorderende middelen,31 melatonine,32 een mengsel van paracetamol en cafeïne,33 en anabolen.34 In de Gnw-strafjurisprudentie is het aandeel van zaken dat niet aan harddrugscriminaliteit is gelieerd, feitelijk zeer gering. Wat in deze resterende 13 uitspraken door de rechter over de gevaren voor de volksgezondheid gezegd wordt,35 gaat ook op voor praktijken die evenzeer aan de Gnw gelieerde economische delicten zijn, maar om de een of andere reden hun weg naar de strafrechter niet vinden.

3. En de overige economische delicten dan?

29 Zie bijvoorbeeld Rb Zeeland-West-Brabant 6 augustus 2024,

gezondheidssysteem in Nederland’, zie Rb Rotterdam 20 september 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9249, zie ook Rb NoordHolland 8 december 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:10912. Daarnaast wordt er gewezen over ‘bedreigingen voor de volksgezondheid’, het ‘in gevaar brengen van de volksgezondheid’, etc.

Zie o.m.

Rb Noord-Nederland 19 januari 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023: 165 en 166, en zie Rb Den Haag 2 april 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:4604. In 2 van de 13 uitspraken werd overigens helemaal niet gesproken over de gevaren. Zie Rb Den Haag 24 oktober 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:19500 en Rb Gelderland 13 maart 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:2010.

36 https://www.goodweigh.nl Maar er zijn er meer, zoals https://www.getwellis.com, https://www.leanclinic.nl, en https://fitpen.com.

ECLI:NL:RBZWB:2024:5395, Rb Oost-Brabant 25 oktober 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:5185, Rb Oost-Brabant 25 oktober 2023, ECLI:NL:2023:5183 en Rb Noord-Holland 13 december 2024, ECLI:NL:RHNO:2024:13042.

30 Rb Gelderland 13 maart 2025, ECLI:NL:2025:2010.

31 Zie o.m. Rb Noord-Nederland 19 januari 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:165 en ECLI:NL:RBNNE:2023:166.

32 Rb Den Haag 2 april 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:4604.

33 Rb Rotterdam 20 september 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:9249.

34 Rb Rotterdam 11 augustus 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:8328 en 8331 en Rb Noord-Holland 8 december 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:10912.

35 Bijvoorbeeld dat ‘het ongecontroleerd in voorraad hebben van geneesmiddelen een ondermijnende werking [heeft] voor het

44

Aan de strafrechter worden overwegend geneesmiddelenzaken voorgelegd waarbij aan de verdachte het niet hebben van een fabrikanten- of groothandelsvergunning, of het in het handelsverkeer brengen van geneesmiddelen zonder handelsvergunning, ten laste wordt gelegd. Andere overtredingen van Gnw-voorschriften dan het vervaardigen, in voorraad hebben en in omloop brengen van deze middelen (vrijwel altijd harddrugs dus) zonder vergunning worden niet of nauwelijks vervolgd. Ook niet als het economische delicten betreft die met het oog op de volksgezondheid bijzonder risicovol zijn.

Zo is online een groot aantal websites te vinden, waarvoor op grote schaal reclame wordt gemaakt in allerlei media, die mensen snel en blijvend gewichtsverlies beloven. Een zeer populaire website is die van Goodweigh.36 Deze organisatie biedt een afslankprogramma aan dat GLP-1-receptoragonisten (bekend onder merknamen als Ozempic, Wegovy, Mounjaro, Saxenda) combineert met online, persoonlijke coaching. Het betreft receptgeneesmiddelen waarvoor op deze website, in strijd met de Gnw, onbeschaamd

Fraude in de zorg publieksreclame wordt gemaakt. Deze geneesmiddelen worden voorgeschreven door aan Goodweigh verbonden artsen, die op de website met naam, portretfoto en BIG-nummer vermeld staan. Het recept kan worden verkregen door enkele onlinevragen te beantwoorden en een kort onlinechatsconsult te doen. Vervolgens wordt het middel ‘in een discrete verpakking’ thuisbezorgd en kan de klant aan zijn ‘afslankreis’ beginnen.

Afhankelijk van het middel en de dosering betalen klanten vervolgens maandelijks bedragen van 149 tot 549 euro voor deelname aan het programma.

online chat diagnosticeren en op die basis een geneesmiddel als Ozempic voorschrijven waarvan men behoort te weten dat het slechts voorgeschreven mag worden aan een welbepaalde patiëntengroep.42 Als men deel uitmaakt van die doelgroep, eenvoudig gezegd: diabetici met ernstig overgewicht, kan het middel ook via de eigen behandelaar worden verkregen. Tot Goodweigh zullen zich dus mensen wenden die niet tot de patiëntengroep behoren en louter willen afvallen.

En als Goodweigh deze mensen niet in het gevraagde zou voorzien, was er geen verdienmodel. Goodweigh brengt tegen goud geld recept

Goodweigh brengt tegen goud geld receptgeneesmiddelen aan de man als afslankmiddelen.

Nu is het maken van publieksreclame voor receptgeneesmiddelen een overtreding van een Gnw-voorschrift,37 maar het is geen economisch delict. Het online voorschrijven van geneesmiddelen is dat wel.38 Weliswaar voorziet een beleidsregel in uitzonderingen op het wettelijke verbod op online voorschrijven,39 maar aan de in die regel gestelde voorwaarden wordt overduidelijk niet voldaan.40 Inderdaad is het voorschrijven van receptgeneesmiddelen weliswaar een aan artsen voorbehouden handeling, maar naast bevoegdheid verlangt de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) uiteraard ook van zelfstandig bevoegden de nodige bekwaamheid om een voorbehouden handeling te mogen verrichten.41 Het is zeer de vraag of de aan Goodweigh verbonden artsen (overwegend basisartsen) voldoende bekwaam zijn wanneer zij op basis van een online vragenlijstje en een

geneesmiddelen aan de man als afslankmiddelen. Waarom zou dit geen fraude mogen heten?

37 Art. 85 Gnw, waartegen op grond van art. 101 lid 1 Gnw met

geactualiseerde medicatiehistorie van de patiënt en de medicatiehistorie voor zover nodig raadpleegt.’ Deze uitzondering is bedoeld om bijvoorbeeld het verkrijgen van herhaalmedicatie te vergemakkelijken.

40 Zie S. Niemansburg, ‘Inspectie start onderzoek naar Nederlandse online aanbieder van obesitasmedicatie’, in Medisch Contact 10 maart 2026, zie https://www.medischcontact.nl/actueel/laatste-nieuws/nieuwsartikel/inspectie-start-onderzoek-naarnederlandse-onlineaanbieder-obesitasmedicatie#reacties 41 Art. 36 lid 14 Wet BIG. 42 Zie https://richtlijnen.nhg.org/standaarden/diabetes-mellitustype-2

een bestuurlijke boete kan worden opgetreden.

38 Art. 67 Gnw, net als overigens de online verkoop, zie art. 67a Gnw. 39 Zie art. 2 van de Beleidsregel voorschrijven via het internet: ‘Als een geneesmiddel wordt voorgeschreven via internet terwijl de voorschrijver de persoon aan wie hij dat geneesmiddel voorschrijft nog nooit persoonlijk heeft ontmoet en niet kent, treedt de minister niet handhavend op tegen overtreding van artikel 67 van de Geneesmiddelenwet indien: a. een fysiek consult of onderzoek om te bepalen of een geneesmiddel moet worden voorgeschreven en zo ja, welk geneesmiddel moet worden voorgeschreven, niet nodig is, en; b. de voorschrijver beschikt over de

4. Óók zorgfraude Analyse van strafjurisprudentie leert dat de Gnwovertredingen vrijwel uitsluitend als economisch delict worden vervolgd wanneer er harddrugs in het spel zijn. Dergelijke zaken bestempelen als fraude druist uiteraard in tegen de intuïtie. Maar de Gnw bevat ook andere voorschriften die bij overtreding economische delicten opleveren.

Deze overtredingen bedreigen de volksgezondheid niet minder dan de weinige niet aan harddrugs gerelateerde Gnw-zaken die wel aan de strafrechter zijn voorgelegd. Van praktijken als die van Goodweigh, waarvoor het woord ‘fraude’ echt niet misstaat, zou misschien eens strafrechtelijk werk gemaakt moeten worden.

45

Fraude in de zorg

HET RGD ZOEKT NIEUW BESTUUR Wil jij onderdeel worden van het 14e bestuur?

Stuur dan je sollicitatie naar rgdispuut@gmail.com

Het Rotterdams Gezondheidsrecht Dispuut werd opgericht in het studiejaar 2013– 2014 door een groep gedreven studenten van de masteropleiding Recht van de Gezondheidszorg. Dankzij de enthousiaste betrokkenheid van professor Buijsen, beschermheer en erelid van het Dispuut, kon de oprichting succesvol worden gerealiseerd. Sindsdien vormt het RGD de studievereniging voor masterstudenten Recht van de Gezondheidszorg aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

46