RECONOCIMIENTO FORMAL DE LOS DERECHOS DE LA OPOSICIÓN

llegue el momento de votar en las siguientes elecciones. Por eso es vital que los partidos de oposición tengan un mensaje claro y desempeñen un papel clave durante los años no electorales, ya que una democracia en donde no existen opciones de distintos partidos gobernantes, no es una democracia que funcione bien.

RECONOCIMIENTO FORMAL DE LOS DERECHOS DE LA OPOSICIÓN

Esta sección ofrece una descripción general de las leyes y reglas de procedimiento que fortalecen la labor de los partidos de oposición en algunas de las democracias más consolidadas, particularmente en el modelo del Reino Unido, en el cual se basan muchas de las democracias en desarrollo. Varios de estos procedimientos no se implementaron en la constitución del país, sino que fue necesario que transcurrieran décadas de desarrollo para quedar consagrados en las prácticas y normas políticas.

Por lo general, el papel de la oposición está integrado en las reglas de procedimiento del Parlamento, el cual establece entonces las pautas y el precedente para los derechos de la oposición en otras facetas de las funciones y operaciones parlamentarias. Las comisiones son otra área en la que ciertas reglas de procedimiento pueden dictar los derechos de la oposición.

Procedimientos parlamentarios

● Convocatoria anticipada a las sesiones parlamentarias y orden del día. De conformidad con la declaración de la Asociación Parlamentaria del Commonwealth en el sentido de que “deberá hacerse un análisis parlamentario adecuado de la legislación propuesta”, los legisladores deben recibir con anticipación la convocatoria a las reuniones de las sesiones y el respectivo orden del día. Para que los legisladores trabajen de manera eficaz en medio de una gran carga de trabajo, es imperativo que su personal y la ciudadanía reciban, lo antes posible, la información sobre los horarios de las sesiones y el orden del día a fin de que puedan prepararse. Este derecho de los legisladores es especialmente importante para los miembros de la oposición.

● Debates públicos de los proyectos de ley antes de la votación. Todos los ciudadanos tienen derecho a expresar su opinión y a influir en la creación de leyes. Dado que la asamblea pública es la personificación de la ciudadanía en una democracia representativa, se deduce que cada legislador tiene derecho a reflexionar públicamente sobre los proyectos de ley que se estén considerando.

Este derecho debe preservarse para todos los legisladores sobre una base no partidista y, por lo tanto, es un componente crucial de una oposición fuerte.

● Función al establecer la agenda parlamentaria. En la mayoría de los sistemas parlamentarios, particularmente en el Reino Unido, es el Gobierno el que establece la agenda para casi todas las sesiones del Parlamento, y fuera de la oposición delegada o los días en los que los miembros del Parlamento (MP) que no sean ministros del Gobierno pueden presentar un proyecto de ley (private member days), la oposición no cuenta con un mecanismo formal para exigir que se plantee una agenda determinada. Sin embargo, una oposición organizada con un conjunto de políticas bien planeadas en la agenda propuesta por el

Gobierno, puede desempeñar un papel importante en la definición del debate sobre una agenda que el Gobierno presente ante el Parlamento para su discusión. Mecanismos como los días de la oposición, que se detallan más adelante, también ofrecen a la oposición la oportunidad de establecer la agenda durante una pequeña parte de una sesión de la legislatura.

● Apoyo del grupo parlamentario Los sistemas parlamentarios bien establecidos cuentan con directrices sólidas que garantizan que los partidos de la oposición tengan un papel que desempeñar en la manera de gobernar. Ya sea que adopte la forma de un partido de oposición oficial, como en el Reino Unido, o un grupo más fragmentado de partidos parcialmente afiliados en países con más de dos partidos políticos principales, la oposición ha consagrado un papel definido por la tradición y las reglas parlamentarias.

● Financiamiento para el funcionamiento del grupo parlamentario. La mayoría de los parámetros mínimos de referencia para las legislaturas democráticas identifican la asignación de recursos a los grupos parlamentarios como un estándar importante. En muchas democracias, los derechos de los que gozan los grupos parlamentarios oficialmente reconocidos (incluida la oposición en el Parlamento) incluyen espacio de oficina y acceso a financiamiento y/o personal. Estos y otros recursos financiados con fondos públicos están diseñados para ayudar a los MP y sus partidos a desempeñar sus funciones legislativas y, por lo general, se asignan en proporción a la representación que tiene cada partido en la legislatura. Dependiendo de las disposiciones específicas de cada país, los partidos pueden utilizar estos fondos para contratar personal, para llegar a los

La oposición en acción (Bosnia) “Somos muy activos en la sesión plenaria porque eso nos da cobertura en un entorno mediático que no suele cubrir a la oposición. También tenemos muchas iniciativas y contactamos directamente a la ciudadanía para hablar sobre la rendición de cuentas del Gobierno”.

miembros, o para otros fines organizacionales. En algunos países, el partido de oposición más grande de la legislatura tiene derecho a elegir al líder de la oposición. Este cargo conlleva beneficios particulares, a menudo en términos de personal.

● Turno de preguntas. El turno para hacer preguntas es una oportunidad para que los MP cuestionen directamente a los ministros de Gobierno responsables de administrar ministerios específicos y ayuda a que el Gobierno rinda cuentas de sus políticas, especialmente si el turno de preguntas se transmite por televisión al público en general, como sucede en el Reino Unido. Cualquier MP puede enviar una pregunta a los ministros, lo que garantiza que la oposición tendrá la oportunidad de pedirle al Gobierno que responda directamente a alguna inquietud que la oposición pudiera tener sobre un asunto en particular.

Este proceso también incluye una sesión para preguntas dirigidas al primer ministro, y en el Reino Unido, al líder de la oposición se le asigna un número adicional de preguntas que puede hacerle directamente al primer ministro. El aspecto más importante del turno de preguntas es que ayuda a fortalecer la transparencia del gobierno y a garantizar que el Gobierno esté preparado para defender sus propuestas del escrutinio público de la oposición.

● El papel de la oposición en las comisiones. Si bien en muchos Gobiernos es la mayoría la que decide quién encabeza las comisiones, como en la Cámara de

Representantes y el Senado de los Estados Unidos, existen reglas para garantizar que la oposición tenga un número específico de escaños en todas las comisiones, asegurando así que puedan opinar en todas las deliberaciones de las mismas. Esto significa que incluso si la oposición o el partido minoritario no pueden establecer el orden del día de una reunión de la comisión, al menos tendrán la oportunidad de hablar y presentar algún argumento en contra de la posición del Gobierno sobre un asunto en particular. Esto es especialmente útil en las sesiones de comisiones que se transmiten por televisión. En algunos países existen comisiones específicas que se reservan para ser dirigidas por la oposición, como la Comisión de Cuentas Públicas. Por ejemplo, en Francia, las

Comisiones de Finanzas del Senado y la Asamblea Nacional están dirigidas por miembros de la oposición.

La legislatura deberá asegurarse de que las Comisiones de Cuentas Públicas ofrezcan a los partidos de oposición la oportunidad de participar en la supervisión eficaz de los gastos del Poder Ejecutivo. Es fundamental que las normas de procedimiento que rigen el Poder Legislativo no se redacten de tal manera que le otorguen todo el poder a la mayoría a expensas de la minoría.

Los derechos de la minoría dentro de la legislatura deben protegerse durante el proceso legislativo, tanto en el pleno como en las comisiones. Cualquier deterioro de los derechos de la minoría sería especialmente problemático si la mayoría derogara su función de supervisión del Poder Ejecutivo, especialmente cuando se trata del dinero de los contribuyentes. Por lo tanto, para garantizar que la legislatura participe en una supervisión significativa de las actividades presupuestarias y fiscales del Poder Ejecutivo, se les debe dar a los partidos de oposición la valiosa oportunidad de aprovechar las comisiones de cuentas públicas para participar en una supervisión eficaz del gasto del Poder Ejecutivo.

● Días de la oposición. En algunos sistemas, como en el Reino Unido, la legislatura asigna “días de la oposición”, que son aquellos en los que un partido de oposición establece el orden del día. En la mayoría de las reuniones de sesión, la agenda parlamentaria la establece el Gobierno, por lo tanto, los días de oposición permiten a los partidos más pequeños elegir los temas a debatir que se incluyen en el orden del día. El número de días varía de un Parlamento a otro, en el caso del Reino Unido se asignan 20 días de la sesión parlamentaria a la oposición.

● Gabinetes en la sombra. A menudo los grupos parlamentarios de la oposición designan portavoces o puntos de contacto que son responsables de monitorear, analizar y dirigir las comunicaciones en ciertas áreas de políticas o ministerios de gobierno en particular. Por lo general, estas personas provienen del grupo parlamentario de oposición y los miembros de alto rango a menudo se denominan gabinete en la sombra. Los miembros del gabinete en la sombra generalmente dirigen el debate sobre los proyectos de ley que se originan en su ministerio asignado y dirigen el alcance a la comunidad de interés en particular.

Cada una de estas actividades puede ser un foro para resaltar la política del partido. Este proceso también ayuda a la oposición y al público a aprender más sobre la manera en que se debe aplicar o perfeccionar la política.

La oposición en acción (Albania) “Las comisiones parlamentarias son nuestra principal herramienta para hacer que el Gobierno asuma su responsabilidad, ya que se transmiten en vivo por los medios de comunicación y consisten en debates más profundos que los que ocurren en las sesiones plenarias. Otra herramienta importante son las conferencias de prensa de los altos funcionarios del partido, en las que denuncian la corrupción, el clientelismo, el nepotismo y cualquier otro tema del que queremos que el Gobierno rinda cuentas. Las conferencias de prensa son tan importantes que a veces llevamos a cabo tres en un día”.

Jim Higgins, ex político irlandés, señala que “como ministro en la sombra, eres un ministro en espera, listo para trabajar si el Gobierno fracasa”. Estar listo para el cargo, incluso ansioso por el cargo, es bueno para la moral, pero sobre todo, y lo más importante, es bueno para el gobierno. Si se tiene la voluntad, existe la oportunidad de influir en el gobierno... no eres una sombra, sino un ministro vital y capaz... quien, junto con los diputados de la oposición, está constantemente trabajando por el “premio” de que se apruebe un proyecto de ley en una cámara controlada por miembros que no son de tu partido”.

Es un esfuerzo por mover la política del Gobierno hacia la oposición mediante la publicidad y la obtención del apoyo para la legislación alternativa. Si la oposición moviliza a la opinión pública y el Gobierno, en consecuencia, no ajusta su posición, la mayoría gobernante puede ser percibida como arrogante y no representativa.

Acceso a la información y ciertas instalaciones gubernamentales

● Acceso a las embajadas y apoyo al viajar. Muchos Gobiernos permiten el acceso total de cualquier miembro del Poder Legislativo a la embajada de cualquier país que estén visitando. Esto a menudo incluye el acceso completo a las actividades de la embajada y cualquier ministerio de gobierno que opere programas desde ahí, lo cual fortalece la transparencia y permite que los miembros de la oposición desempeñen un papel en la política exterior, incluso cuando el partido gobernante sea el que establezca la agenda para la política exterior del país.

● Legislación para la oposición. En algunos países, especialmente aquellos cuyos sistemas están fuertemente influenciados por las tradiciones políticas francesas, existe una ley sobre la oposición, un ordenamiento jurídico que consagra en la ley ciertos derechos de la oposición. Por lo general, estas leyes cubren algunos de los mismos temas que se describen en otras partes de este documento, pero les dan fuerza legal. Esto incluye disposiciones sobre: espacio de oficina y dotación de personal para el líder de la oposición; inclusión de representantes de la oposición en eventos y debates de importancia nacional; y ayuda de las embajadas a los miembros de alto rango de la oposición cuando viajan.

La oposición en acción (Rumania)

“El derecho más importante es nuestra facultad de solicitar un fallo sobre la constitucionalidad de una ley ilegítima. Un Tribunal Constitucional bueno y equilibrado y un Ombudsman o Defensor del Pueblo bien intencionado son instituciones esenciales que nos ayudaron a eliminar las leyes inconstitucionales”.

Financiamiento público de los partidos

Dado el importante papel que desempeñan los partidos políticos en una democracia, y con el reconocimiento de que la democracia requiere un sistema multipartidista dinámico, los países de todo el mundo ofrecen alguna forma de financiamiento público (del Gobierno) o subsidios a los partidos políticos. Como parte de un marco más amplio para regular el financiamiento de los partidos políticos, dichos subsidios también pueden ayudar a reducir la dependencia de los partidos de fuentes de financiamiento ilícitas que podrían comprometer el sistema político.

Es posible otorgar financiamiento público a través de medios directos e indirectos (120 países ofrecen financiamiento directo a los partidos políticos). El financiamiento directo consiste simplemente en dar dinero. En contraste, el financiamiento indirecto es cuando un Gobierno otorga recursos que un partido político o candidato puede usar, como por ejemplo, una cierta cantidad de tiempo aire gratis o subsidiado en los medios de comunicación del Estado. Aunque es menos común, igualar los fondos de un partido y otorgar créditos fiscales también son posibles métodos de financiamiento público. El Gobierno igualará los fondos recaudados por un partido o individuo si pueden demostrar que los obtuvieron a través de pequeños donadores individuales. En Estados Unidos, los contribuyentes pueden hacer deducibles las donaciones políticas y así reducir la cantidad de impuestos a pagar.1 Por otro lado, varios estados de ese país permiten a los contribuyentes “marcar una casilla en su declaración de impuestos” indicando que una parte de sus impuestos puede asignarse a los partidos políticos del estado. Este dinero se puede utilizar para ayudar a financiar las convenciones, las campañas de registro de votantes y otras actividades del partido.

Si bien el financiamiento público conlleva muchos beneficios, algunas de las principales ventajas, según el Proyecto ACE, son:2 “limita la influencia del dinero donado por intereses particulares y de este modo se ayuda a frenar la corrupción; el Estado puede alentar o exigir cambios en, por ejemplo, el número de candidatas que un partido debe poner en la boleta; aumenta la transparencia en el financiamiento de partidos y candidatos(as) y, de este modo, ayuda a frenar la corrupción; y ayuda a evitar las

1 “Financiamiento público de las campañas: descripción general”, Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales, 8 de febrero de 2020. 2“Ventajas y desventajas del financiamiento público de partidos políticos y candidatos”, Proyecto Ace.

desigualdades políticas en el gobierno que podrían surgir si los partidos y candidatos(as) fueran financiados únicamente con fondos privados”.

A fin de garantizar el acceso y la distribución justos del financiamiento público, es fundamental contar con reglas sobre la asignación de la ayuda, así como mecanismos para la elaboración de informes y divulgación del uso se les da a los fondos que se reciben.

Requisitos administrativos:

1) Si se va a financiar a los partidos políticos, es necesario dar la definición legal del término “partido”. Sin tal definición, sería imposible decidir qué organizaciones deberían recibir la ayuda. Normalmente, un partido se define como una organización que ha presentado un número mínimo, previamente establecido, de candidatos(as) para las elecciones y que ha obtenido al menos un porcentaje mínimo de votos. En Alemania, el porcentaje mínimo de votos que una organización debe recibir a nivel nacional para que pueda calificar como un “partido” a efectos de recibir subsidios públicos, es del 0.5%. 2) Para poder recibir fondos públicos, los partidos normalmente están obligados a establecer una estructura administrativa aceptable que garantice que los subsidios habrán de utilizarse correctamente y que se llevarán cuentas claras.

El nivel de financiamiento de los partidos políticos varía ampliamente de un país a otro. Algunos países, como Estados Unidos, solo tienen fondos disponibles para financiar las campañas para el cargo político más alto, que es el de presidente. Otros, como Alemania, ofrecen un porcentaje muy alto de financiamiento para las campañas de todos los partidos políticos, aunque con la condición de que los fondos otorgados no pueden exceder la cantidad que los partidos políticos logren recaudar, con lo cual se aseguran de que los partidos no dependan completamente del dinero de los contribuyentes. Estos financiamientos públicos para campañas ayudan a nivelar el campo de juego durante las elecciones y garantizan que incluso los partidos con capacidad limitada de recaudación de fondos, tengan una oportunidad más equitativa de obtener los recursos necesarios para realizar campañas electorales para sus candidatos(as).

Retos para la oposición

Albania: Las sesiones parlamentarias son demasiado formales y carecen de un impacto real en la toma de decisiones. No hay manera de cambiar las decisiones del Gobierno a través de las comisiones parlamentarias porque, a final de cuentas, la mayoría votará solo por la legislación que apruebe el Gobierno.

Bosnia P1: Lo más difícil es mantener a la gente del partido, tanto los miembros [ciudadanos] como los funcionarios del partido, comprometidos y apoyando nuestra plataforma. Es difícil luchar contra la presión que la coalición gobernante ejerce sobre nuestros simpatizantes para intentar convencerlos de que apoyen a la coalición. También es difícil mantenerse congruente si estás demasiado tiempo en la oposición. La gente se cansa de estar en la oposición por largos periodos. Descubrimos que el contacto directo hace que las personas sigan adelante. Otra cosa importante que hay que hacer es darle siempre a la gente nueva la oportunidad de presentar nuevas ideas y trabajar con aquellos que ya no están en la política.

Bosnia P2: El mayor desafío fue convertir al partido en una organización reconocible y respetable; un partido con identidad propia y que ofrece nuevas soluciones. El partido gobernante afirma que los partidos de oposición son una carga económica y que no hacen nada en concreto. Los partidos de oposición deben deshacerse de esta etiqueta y presentarse como fuerzas políticas sólidas y activas, con soluciones alternativas. La oscuridad mediática en la que opera el partido político de oposición es difícil, pero el trabajo de calidad y las soluciones inteligentes pueden sacar al partido de esa posición. Los medios de comunicación libres y los relativamente libres se basan en los temas que consideran interesantes para la comunidad en general, y el objetivo de los representantes de los partidos es producir esos temas.

Elaboración de mensajes y comunicación

Bosnia P1: Explicamos que somos la opción política que ofrece a la ciudadanía soluciones alternativas. Creemos que esas soluciones alternativas podrían traer un mejor mañana si tuviéramos la oportunidad de llegar al poder. Durante la campaña, nuestro partido llegó a ser reconocido a nivel local por enfocarse en los problemas comunitarios. Sin embargo, a nivel nacional, el partido fue irrelevante durante dos ciclos electorales. Consideramos que esa experiencia es invaluable, porque comenzamos a construir nuestro papel político como un partido de temas locales y comunitarios que nos permitieron ser reconocidos por los votantes en comunidades más pequeñas. Asimismo, aprovechamos ese periodo para consolidar y expresar con claridad nuestros puntos de vista sobre las políticas nacionales. Este enfoque permitió que se reconociera a las personas que construyeron su carrera política