juhtida avalikus v6i erasektoris

Era- ja avaliku sektori juhtimise v천rdlus

ERA- JA AVALIKU SEKTORI JUHTIMISE VÕRDLUS

Võrdlev uuring Eesti eraja avalikus sektoris 21. sajandi üks olulisemaid väljakutseid organisatsioonidele on ümbritseva keskkonna muutumisest tingitud muudatuste läbiviimine organisatsioonide sees.

Erasektoris tekitab turg möödapääsmatuse: muudatused kas viiakse läbi või ettevõte peab oma tegevuse lõpetama. Seetõttu tekivad uuemad lahendused ja eesrindlikud juhtimisvõtted eelkõige erasektoris.

Riigisektoriga on aga juhtimise seisukohalt probleeme isegi nii eesrindlikus riigis nagu USA: erasektoris väljatöötatud praktikad on visad levima või ei anna soovitud tulemusi. Eesti mõõdikute skandaal on näide, kus tulemusjuhtimise rakendamine riigisektoris andis oodatule lausa vastupidise tulemuse.

155 Eesti ettevõtte juhiga tehtud intervjuude põhjal saab võrrelda muudatuste läbiviimist avaliku sektori organisatsioonides ja äriettevõtetes. Intervjuus olid küsimused muudatuste põhjuste, liikide ja protsessi kohta. Samuti paluti juhtidel anda hinnang muudatuste edukusele ja organisatsioonilisele õppimisele.

Organisatsiooniliste muudatuste tüübid Tabelis 1 ja joonisel 2 on võrreldud Eesti avaliku sektori ettevõtetes toimunud muudatusi eraettevõtetes toimunutega, tuues välja, mitu protsenti uuritud ettevõtetest oli mingit faktorit muutnud.

15

juhtida avalikus või erasektoris?

Tabel 1. Toimunud muudatused era- ja riikliku sektori ettevõtetes (protsentides).

Mida muudeti

Avalik sektor

Erasektor

Radikaalse ümberkorraldamise faktorid Strateegia

53

73

Missioon

38

41

Organisatsioonikultuur

44

53

Juhtimisstiil

53

66

Org. struktuur

81

78

Tööülesanded

72

75

Vajalikud oskused

50

42

Süsteemid

59

52

Juhtimisvahendid

47

40

Üleminekufaktorid

Joonis 2. Eesti avaliku sektori ja ärisektori organisatsioonides toimunud muudatuste võrdlus.

Strateegia Organisatsioonikultuur Juhtimisstiil

avalik sektor

Org. struktuur erasektor

Tööülesanded Süsteemid Juhtimisvahendid 0

16

20

40

60

80

ERA- JA AVALIKU SEKTORI JUHTIMISE VÕRDLUS

Uuringu tulemustest võib järeldada, et ärisektori ettevõtetes on ASEdest (avaliku sektori ettevõtted) sagedamini muudetud strateegiat, organisatsioonikultuuri ja juhtimisstiili. Samal ajal on avalikus sektoris pööratud rohkem tähelepanu ümberstruktureerimisele ning uute süsteemide ja juhtimisvahendite kasutuselevõtule.

Takistused ja raskused muudatuste elluviimisel Juhtide vastustest selgub, et kõige suuremaks takistuseks osutus muudatuste elluviimisel ASEdes töötajate kartus uue ja tundmatu olukorra ees, mida nimetas tervelt 32% vastanutest. See oli tunduvalt kõrgem kui ärisektoris. Võimalik, et sellest tulenevalt esines ka töötajate sabotaaži ASEdes märgatavalt rohkem. Ärisektoris mainisid juhid kõige enam, 27% juhtudest, töötajate mõtteviisi inertsust.

Enam levinud raskusena mainiti töötajate sisseharjunud arusaamade väljatõrjumist: ASEdes 38% ja ärisektoris 23%.

Joonisel 3 on levinumate muudatuste tõrjumise põhjused eri sektorites.

Joonis 3. Muudatuste tõrjumise põhjused eri sektorites.

35

töötajate mõtteviisi inertsus

30

kartus uue ja tundmatu olukorra ees

25

soovimatus teha lisatööd

20

sabotaaž kehvade koondatavate töötajate poolt

15

vastuseis kiiretele ja ebaselgetele muutustele

10 5 0

juhtkonna kahtlused

eraettevõte omandivorm

riigiasutus

info liikumise takistamine

17

juhtida avalikus või erasektoris?

Uuringust selgus, et konkurentsitult eelistatuim strateegia muudatustele vastuseisu ületamiseks on suhtlemine ja koolitamine: mõlemas sektoris ligi 60% juhtudest. Oluline erinevus oli läbirääkimiste kasutamises, mida ASEdes esines rohkem. Sunduse ja manipuleerimise kasutamist mainisid ainult äriettevõtete juhid.

Mida juhid õppisid?

Juhtidelt küsiti, mida nad teeksid järgmisel korral muudatusi läbi viies teisiti. Vastustest selgub, et juhid tunnetasid muudatuste elluviimise käigus kõige enam vajadust tõhusama selgitustöö järele töötajate hulgas ja nad vajaksid ka pikemat eeltööd muudatuste ettevalmistamisel – ASEdes mõlemal juhul 31% vastanutest, äriettevõtetes ainult 15% ja 13%. ASEde juhid pidasid ärisektori juhtidest enam vajalikuks tulevikus eeltöö käigus määrata kindlaks muudatuste elluviimise protsessi käik ja vahe-eesmärgid. ASEdes pöörati ka enam tähelepanu töötajate koolitusele.

Hinnang muudatuste edukusele ja organisatsioonilisele õppimisele Intervjuudes paluti Eesti juhtidel anda organisatsiooniliste muudatuste läbiviimise edukusele hinnang 5 palli süsteemis. Keskmiseks hindeks avaliku sektori organisatsioonides kujunes 3,68, mis oli statistiliselt oluliselt madalam eraettevõtete keskmisest hindest 3,96.

Organisatsioonile kui õppijale anti hinnanguid 10 palli skaalal. Avaliku sektori organisatsioonides kujunes keskmiseks hinnanguks 8,14 ja eraettevõtetes 7,36. Kui eraettevõtete juhtide hinnangud jagunesid 2st 10ni, siis avaliku sektori juhid kasutasid ainult skaala ülemist poolt, andes hindeid 5st 10ni. Võrdlust on kujutatud joonisel 4.

18

ERA- JA AVALIKU SEKTORI JUHTIMISE VÕRDLUS

Joonis 4. Eri sektorite juhtide hinnangute võrdlus muudatuste edukusele ja organisatsioonile kui õppijale.

10

muudatuste edukus õppiv organisatsioon

8 6 4 2 0

avalik sektor

erasektor

Koolitusvõimaluste rohkusega ja eriti väljaspool Eestit toimuvate koolituste arvu tõusuga võib seletada ka oluliselt kasvanud huvi avalikus sektoris töötamise vastu. Loomulikult on oma oluline roll võimalusel saada tööle Euroopa Liidu struktuuridesse Brüsselis ja ka õppelaenu kustutamise võimalusel, kuid koolituse osa ei saa siinkohal samuti alahinnata.

Seega võib järeldada, et avalikus sektoris on tegureid, mis teevad muudatuste sisseviimise raskemaks kui erasektoris.

19

juhtida avalikus või erasektoris?

Rahvusvahelised võrdlevad uuringud Avaliku sektori organisatsioonid erinevad erasektori organisatsioonidest järgmiste tunnuste poolest: – avaliku sektori organisatsioonid ei pea turul teiste ettevõtetega konkureerima ja seetõttu pole ka mehhanismi, mis sunniks kulusid alandama ja säästlikult tegutsema, – tegevust rahastatakse riigieelarvest, mitte klientidelt saadavatest teenustasudest, – eesmärgiks on enamasti sellised suhteliselt üldised laused nagu “teenindada elanikkonda”, “jälgida seadustest ja korrast kinnipidamist” või “anda arstiabi”, – poliitiliselt määratud või valitud juhtide lühikesed ametiajad, – huvi- ja survegruppide rohkus ning nende eriline huvi riigi raha kasutamise vastu, – ettevõtte tegevuse piiratus põhikirjas või statuudis kirjapanduga, – teatud valdkonnad, nagu riigikaitse, seadus ja kord, peavad olema riigi omandis, nende tagamist ei saa erasektorile usaldada.

Nende iseärasuste tõttu leiab erinevusi avaliku sektori ja erasektori ettevõtete juhtimisel peaaegu kõigis juhtimise valdkondades.

See tuleneb juba avaliku sektori ettevõtte eesmärgist: osutada elanikkonnale teatud teenuseid, mida riik on oma kohuseks võtnud.

Erasektoris on esikohal kasumi teenimine, kuid avalikus sektoris ei 20

ERA- JA AVALIKU SEKTORI JUHTIMISE VÕRDLUS

saa kasum olla omaette eesmärgiks. Juhtimise kahest eesmärgist – saavutada soovitud tulemus ja olla säästlik – jääb alles ainult üks.

Strateegilisel juhtimisel on avalikus sektoris piiranguteks juhtide lühikesed ametiajad ja nõukogude politiseeritus. See ei võimalda pikaajalisi plaane teha ja kui neid ka tehakse, siis pärast järgmisi valimisi lükatakse need sageli kõrvale.

Eesmärke seatakse erinevalt. Ühelt poolt tuleb hoolikalt uurida, mida seadus antud ettevõttel üldse teha lubab. Teisalt, kuna avaliku sektori ettevõtte eesmärk ei ole kasumi teenimine, ei ole eesmärgid nii selged, üheselt mõistetavad ja mõõdetavad kui erasektoris. See teeb keerukaks ka tulemuste hindamise. Näiteks korruptantide tabamise efektiivistamiseks rakendatud mõõdikute puhul osutusid etteantud arvud liiga väikeseks – korruptante tabati tunduvalt rohkem.

Nii strateegilised eesmärgid, tegevused kui ka vahendite eraldamine on seotud kõikvõimalike poliitiliste, sotsiaalsete, majanduslike ja keskkonnaga seonduvate teguritega, mis seavad omad piirangud. Koalitsioonid lagunevad ja formeeruvad ümber ning pidevalt tuleb ennast nende huvidega kohandada. Neljasaja strateegilise otsuse analüüs avalikus sektoris näitas, et pooled otsused kukkusid läbi, kuna huvigruppidelt saadavale infole ei pööratud piisavalt tähelepanu ja nende huvid jäid arvestamata .

Otsuseid vastu võttes tuleb arvestada avaliku huviga. Avaliku sektori ettevõtted on ajakirjanduse teravdatud tähelepanu all: riigi rahaga toimetamine tõmbab lugeja kui selle raha omaniku tähelepanu rohkem kui erasektoris toimuv. Seega tuleb iga sammu kaaluda ka sellest vaatevinklist, mis saab siis, kui laiem avalikkus sellest otsusest kuuleb.

Organisatsiooni struktuuri kujundamisel tuleb arvestada kõikvõimalike reeglite ja protseduuridega, mida avaliku sektori ettevõte peab personalitöös järgima. Seetõttu on detsentraliseeritud ja paindlike struktuurivormide rakendamine raskendatud. Võim on avaliku sektori ettevõtetes seetõttu koondunud rohkem tippjuhtkonna kätte kui erasektoris. Tihti asub võim aga hoopis väljaspool 21

juhtida avalikus või erasektoris?

organisatsiooni, poliitiliste jõudude käes. See muudab avaliku sektori organisatsioonid mehhanistlikeks ja muudatustega raskemini kohanevaiks.

Töötajate motivatsioon sõltub paljudest teguritest: töö huvitavus, tasu, suhted vahetu juhiga. Avalikus sektoris vahetuvad juhid poliitiliste tuulte pöördudes ja see ei jäta mõju avaldamata ka alluvate motivatsioonile. On raske teha pikaajalisi plaane ning ei ole teada, kas plaanitu õnnestub ka ellu viia. Kõrge saavutusvajadusega inimesi võib see isegi rohkem häirida kui võimuvajadusega inimesi.

Motivatsiooni vähendavad piiratud otsustamisõigus, jäikus ressursside kasutamisel (ei saa soovitut kiiresti ellu viia, kui konkreetselt sellise nimega rida eelarves pole) ja tööde suur dubleerimine.

Viimased mõjutavad just kõrgema taseme vajaduste rahuldamist.

Motivatsiooniprobleeme tekitab ka eesmärkide liialt üldine iseloom. Kui eesmärk ei ole selliselt sõnastatud, et see aitaks töötajale meelde tuletada, miks ta töötab, kellele tema tegevusest kasu peab olema ja mil moel võib “hästi töötamine” asenduda pelga “tööl käimisega”. Viimasel juhul arvab inimene, et ta on oma panuse andnud juba kohaletulekuga ning kui ta midagi veel teeb, on see tema suuremeelne vastutulek. Tulemuslikkusest pole sellisel juhul põhjust rääkida.

Kuna ka palgamaksmine toimub riiklike palgaastmete alusel, on seos töö kvaliteedi ja tasu vahel ebamäärasem ning nõrgem kui erasektoris. Samuti jääb nõrgemaks seos töö kvaliteedi ja edutamisotsuste vahel, seda juba poliitilistel põhjustel. Kuid võib-olla on avalikus sektoris ka rohkem “toolist kinni hoidmist”, mis paneb juhi oma positsiooni andekate ja tublide alluvate eest kaitsma.

Avalikus sektoris töötamise prestiiž sõltub ka poliitikute ja valitsuse populaarsusest rahva seas ning üldistest hoiakutest riigi ja maksude suhtes. Sellest, kas riigiaparaati peetakse tulemuslikuks ja hästi töötavaks või lihtsalt rahva raha raiskajaks. Üks motivaatoreid on seegi, kui töötaja tunnetab, et ettevõte temast hoolib: lojaalsus saab olla eelkõige vastastikune. Sellest, kui22

ERA- JA AVALIKU SEKTORI JUHTIMISE VÕRDLUS

võrd hoolivana töötaja organisatsiooni tunnetab, sõltub seegi, kuivõrd ta organisatsiooni eesmärkide saavutamisele pühendub.

Töötaja motiveerimisel on oluline roll personalijuhtimise praktikatel: milliste tunnuste alusel inimesi tööle võetakse, tasustatakse, edutatakse ja tunnustatakse; keda rohkem koolitatakse. Avalikus sektoris on paljud neist valdkondadest riiklikult reguleeritud ja võimalused seega piiratud.

Oluline on ka see, kuidas töötajat kui ressurssi organisatsioonis väärtustatakse. Väga suur vahe on järgmistel suhtumistel: ühelt poolt “meil on järjekord ukse taga”, teisalt “me soovime saada väga häid töötajaid ja me soovime, et nad jääksid meile tööle”. Viimane tsitaat on katke intervjuust Ruth Oltjeriga.

Avaliku sektori juhtide lühike ametiaeg ja regulatsioonide rohkus kõigis valdkondades (personal, riigihanked jne) vähendavad mitte ainult juhi võimalust organisatsiooni arendada, vaid ka juhi autoriteeti ja mõju alluvate silmis: täna on tema siin juht, homme on sellel kohal aga juba keegi teine. Võivad tekkida alluvate koalitsioonid, niinimetatud sisering. Samuti teeb juhi töö raskemaks mõõdetavate eesmärkide puudumine: see võtab talt mehhanismi, mille abil töötajaid kontrollida, hinnata, tunnustada ja edutada.

Mõõdetavate eesmärkide puudumise tõttu puuduvad juhil ka selged kriteeriumid, mille alusel üht programmi või projekti teisele eelistada, ja liiga palju sõltub alluvate lobitööst. Kui lisada siia veel poliitilised mõjutajad, võib juht leida ennast erinevatel perioodidel risti vastupidiseid seisukohti kaitsmas, mis ei tule tema autoriteedile sugugi kasuks.

Avaliku sektori ettevõtte juhi igapäevatöös on tunduvalt suurem roll koosolekutel osalemisel nii ettevõtte sees kui ka väljaspool ettevõtet. Koosolekutel kohtutakse kõigi rühmadega, kes avaliku sektori ettevõtte tegevusest huvituvad. Seega on suurem roll ka kommunikatsioonijuhtimisel: avalikel suhetel ja ettevõtte sisekommunikatsioonil.

Paljude erinevate huvirühmade ja ebamäärasemate eesmärkide tõttu esineb konfliktide lahendamist avaliku sektori ettevõtte juhi 23

juhtida avalikus või erasektoris?

töös tõenäoliselt rohkem kui erasektoris. Seega vajab ta enam tolerantsust, enesekehtestamis- ja läbirääkimisoskusi. Just pingetaluvuse vähesust on peetud põhjuseks, miks avalikus sektoris tegutsevad juhid ei julge vahel otsuseid vastu võtta isegi juhul, kui kõrvalseisjale on selle otsuse vajalikkus nii ilmne.

Eeltoodut kokku võttes võib öelda, et avaliku sektori tooteid ja teenuseid ei vahetata turul ning nende hind ei kujune turul. Samal ajal tuleb avalikul sektoril toime tulla keerukate sotsiaalsete probleemide lahendamisega, saades selleks riigiorganitelt suhteliselt ebamääraseid ja vahel ka ebapiisavaid volitusi. Selliselt kujunenud eesmärgid, väärtused ja tulemuste standardid on liiga üldised, ebamäärased, konfliktsed ja nende täitmine raskesti mõõdetav.

See loob niinimetatud vältimatu bürokraatia tsükli – et pakkuda reatöötajale kaitset, tuleb välja töötada aina enam reegleid ja tugevdada hierarhilist kontrolli ehk juhtimistasandite arvu. Samal ajal kitseneb juhtimisulatus. Tulemuseks on tegelikult vastutuse kadumine alumistel tasanditel, sest kui töötaja teab, et tema tehtud arvutusi kontrollib veel kolm inimest, võib ju vigu läbi lasta, sest eeldatavasti leitakse need enne dokumendi majast väljaminekut ikka üles.

Kuigi avalikus sektoris on enam piiranguid ja konflikte, ei saa öelda, et probleeme oleks rohkem. Probleemid on lihtsalt teistsugused kui erasektoris. Nende tõkete ületamist tuleks võtta väljakutsena.

Lääneriikide uurimused näitavad, et avalikus sektoris töötavate tippjuhtide üheks motivaatoriks võib olla missioonitunne, soov teha midagi ühiskonna heaks. Välised motivaatorid on siin tihti asendunud sisemise vajadusega midagi ühiskonnas paremaks muuta, kasulik olla. Seda saab siduda isiksuse jõudmisega kõrgemale arenguastmele, kus määravaks ei ole enam võimu- ega kuuluvusmotiiv. Ka saavutusmotiiv, midagi teistest paremini teha, on juba realiseeritud.

Inimene on saavutanud teatud küpsuse ja leiab, et ta on ühiskonnalt palju saanud – nüüd on tema kord tagasi andma hakata. Põhiküsimus on: kuidas ma saan aidata, kasulik olla.

24

ERA- JA AVALIKU SEKTORI JUHTIMISE VÕRDLUS

Samas on viimastel aastakümnetel paljudes maailma riikides, alustades Suurbritanniaga, tehtud suuri jõupingutusi avaliku sektori efektiivsemaks muutmiseks. Nende ettevõtete juhtimisel on püütud hakata rakendama äriettevõtete juhtimisest tuntud võtteid ja mõne spetsiifilise valdkonna spetsialistidest juhtidele on hakatud õpetama turumajanduse aluseid. Avaliku sektori töötajatest püütakse teha “ettevõtjaid”.

Avaliku sektori juhtide tüpoloogiat vastavalt juhtide oskustele ja programmile pühendumisele on kujutatud joonisel 5.

Joonis 5. Avaliku sektori juhtide tüpoloogia.

Juhtimisoskuste tase

Heade juhtimisoskustega ÜLDJUHT,

PROGRAMMILE LOJAALSED ÜLDJUHID

paraku programmi täitmisest ei huvitu

Kõrge juhtimisoskuste tasemega juhid

Ainult ellujäämisest huvitatud KOHASÄILITAJA

PROGRAMMI FANAATIKUD,

Juhtimisoskused kesised, programmi täitmise vastu huvi ei tunne

kellel puuduvad programmi elluviimiseks vajalikud juhtimisoskused

Juhi programmile pühendumine

Ettevõtja tüüpi juhiks kujunemiseks on kõige suuremad eeldused programmile lojaalsetel üldjuhtidel.

Tervishoiu valdkonna ümberkujundamisel ja arstiharidusega haiglajuhtidest ettevõtja mõtlemisega juhtide kujundamisel on kõi25

juhtida avalikus või erasektoris?

ge rohkem ära tehtud Hollandis. Kõiki eeltoodud avaliku sektori piiranguid ja olemasolevaid mõttemalle ning tegutsemisviise arvesse võttes ei ole see läinud kergelt, ega saagi minna.

Ka Eesti avalikus sektoris on mindud uuenduste teed ja üks näide on haiglate suurteks haiglakompleksideks ühendamise plaan.

Käesoleva raamatu avaliku sektori näide kuulub just sellesse kategooriasse.

Intrigeeriv on kahe arsti käekäigu võrdlus, kellest Ruth Sepper asus juhtima regionaalhaigla sisekliinikut ja Ruth Oltjer erafirmat.

26