averus

Averus

1. Erasektori lepinguline kaasamine avalike ülesannete täitmisse Avaliku ja erasektori koostöö väljendub eelkõige eraettevõtete kaasamises riigi ja kohalike omavalitsusüksuste ülesannete täitmisse kas tsiviilõiguslikus vormis või halduskoostöö korras halduslepingu alusel. Lisaks lepingulisele koostööle võib koostöö olla institutsionaalne, st toimuda ühiselt loodud juriidilise isiku kaudu.1 Selles peatükis käsitleme eelkõige esimest juhtu. Erandeid, mis puudutavad avaliku võimu ülesannete üleandmist era- ja avaliku osalusega juriidilisele isikule, kus riigil või kohalikul omavalitsusel on enamotsustusõigus, käsitleme alapeatükis 1.3.2.4. Õigusaktidega on reguleeritud tsiviilõiguslike ja halduslepingute sõlmimine avaliku sektori poolt. Lepinguvabaduse põhimõttest tulenevalt on tsiviilõiguslike lepingute sõlmimine peaaegu alati lubatud, arvestades vaid seadustes, eelkõige võlaõigusseaduses sätestatud reegleid. Küll aga tuleb tsiviilõiguslike lepingute puhul arvestada, et teatud maksumuse piirmäära ületavate lepingute puhul on riigihangete seaduses sätestatud lepingute sõlmimise kohta eraldi menetluskord, sealhulgas seatakse nõuded, millistele kriteeriumitele peab vastama lepingupartner. Tsiviilõiguslikud lepingud peavad olema kooskõlas vaba konkurentsi põhimõtetega2.

1 European Commission. Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions (final). 30.04.2004, COM(2004) 0327.

2 Vt täpsemalt ptk 2.

10

11

Averus

Avalik-õiguslikke halduslepinguid on lubatud sõlmida vaid konkreetses seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul, järgides kaalutlusõiguse teostamise reegleid. Kehtib üldreegel, et eraõiguslikule isikule ei saa täitmiseks üle anda riigi tuumik- ehk põhifunktsioone ja riikliku sunni rakendamise ülesannet.

1.1 Tsiviilõiguslike lepingute ja halduslepingute piiritlemine Riigi ja kohalike omavalitsusüksuste põhitegevus on avalike ülesannete täitmine. Avalik ülesanne ehk haldusülesanne on kokkuvõtlikult igasugune riigi või kohaliku omavalitsuse ülesanne, mis tuleneb otse seadusest või mis on tuletatud tõlgendamise teel vastavast õigusnormist. Riigikohus on oma praktikas käsitlenud erinevaid avalikke ülesandeid, tuginedes riigi või kohaliku omavalitsuse seaduses otseselt sätestatud kohustusele või ülesande avalikule olemusele.

Näiteks on riigikohus lahendis nr 3-2-4-1-04 asunud seisukohale, et Tallinna linnale kuuluva sotsiaaleluruumi üüri suurus määratakse ja seda muudetakse avalik-õiguslikult, sest sotsiaaleluruumi üürileandmisega eluruumi hädasti vajavale isikule täidab kohalik omavalitsus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõikes 1 ja sotsiaalhoolekandeseaduse § 14 lõikes 1 sätestatud avalik-õiguslikku ülesannet. Üüri tõstmisel tegutseb linn seega oma avalik-õigusliku pädevuse alusel, hoolimata sellest, et üüri suurus oli sätestatud pooltevahelises üürilepingus. Riigikohtu hinnangul kuulus sotsiaalkorteri üüri määramise ja muutmise küsimus halduskohtu pädevusse. Samas on riigikohus leidnud, et kinnipeetavale sisseostude tegemise võimaluse tagamine on avalik ülesanne, mille täitmise võib delegeerida eraõiguslikule isikule tsiviilõigusliku lepingu alusel.

12

Avaliku ülesande täitmiseks võib avalik võim sõlmida nii halduskui ka tsiviilõiguslikke lepinguid. Haldusleping on avalike ülesannete täitmiseks sõlmitud leping, kui lepinguga on eraõiguslikust isikust lepingupartnerile antud avaliku võimu volitusi või kui leping reguleerib kolmandate isikute subjektiivseid avalikke õigusi. Tsiviilõigusliku lepinguga võib olla aga tegemist, kui eraisik üksnes kaasatakse teenuse tellimise korras avaliku ülesande täitmisse, ilma et talle oleks üle antud võimuvolitusi või lepinguga reguleeritaks kolmandate isikute õigusi. Lahendis nr 3-2-1-49-04 märgib riigikohus, et tsiviilõigusliku lepingu sõlmimine on võimalik juhul, kui seadus seda ei keela ega sätesta üksnes halduslepingu sõlmimist. Lepingu olemuse kindlakstegemisel tuleb lähtuda lepingu sisust.

Tsiviilõiguslikeks lepinguteks saab pidada eelkõige lepinguid, mis on sõlmitud asjade ostmisel või ehitustööde tellimisel eraõiguslikult isikult. Keerulisem on olukord teenuse ostmise puhul.

Kui teenuse osutamisel ei piirata haldusväliste isikute subjektiivseid õigusi (nt kohalik omavalitsus tellib eraõiguslikult isikult avalike teede lumekoristusteenuse või kinnisvara haldamise teenust), on tegemist enamasti eraõigusliku suhtega, mille reguleerimiseks sõlmitakse tsiviilõiguslik leping. Kui teenuse osutamisel võidakse piirata isikute õigusi või panna isikutele kohustusi, on tegemist halduslepinguga, mille sõlmimise lubatavust tuleb enne õigussuhtesse astumist eraldi hinnata.

Halduslepingu hea näide on parkimistasude kontrollteenuse üleandmine eraõiguslikule isikule, kusjuures eraõiguslikul isikul on õigus teha parkimiskorra rikkujate suhtes viivistasu otsuseid. Samas lahendis nr 3-3-1-64-03 käsitles riigikohus avaliku ülesandena ka liiklusest kõrvaldatud sõidukite teisaldamist ja nende parkimise korraldamist. Kuna vaadeldaval juhul ei antud sõidukeid teisaldavale isikule üle otsustusõigust teisaldatavate sõidukite valikul, jäi sundteisaldamise otsustajaks endiselt haldusorgan. Teisaldajal oli üksnes lepinguline kohustus sõidukeid faktiliselt ümber paigutada.

13

Averus

Teisaldamise korraldamisega ei tekitanud faktiliselt teisaldav isik kolmandatele isikutele lepingust tulenevaid kohustusi. Kolmandatel isikutel, st eelkõige sõidukite omanikel tekkis õigussuhe teisaldamise otsustajaga ehk haldusorganiga. Seega järeldas riigikohus, et sel juhul oli korrakaitseorgani ja teisaldusettevõtte vaheline leping eraõiguslik leping.

Seega on lepingu tsiviil- või haldusõigusliku olemuse kindlakstegemine mõningatel juhtudel üsna keeruline. Samal ajal sõltub lepingulise suhte määratlusest rakendatavate õigusnormide valik, lepingu muutmise ja kehtetuks tunnistamise alus ning kohtualluvus. Eraõiguslike lepingute sõlmimisel tuleb silmas pidada eelkõige konkurentsiõiguse piiranguid (sh riigihangete reegleid). Halduslepingulise suhte puhul tekib haldusülesannet täitva eraõigusliku ja haldusvälise isiku vahel subordinatsiooni- ehk alluvussuhe, mistõttu tuleb arvestada rangemaid reegleid teenuste tellimisel erasektorilt. Seadusandja on kehtestanud vastava eriregulatsiooni halduskoostöö seaduses ning seda võivad täiendada eri valdkondi korraldavad eriseadused. Ka halduslepingute sõlmimisel tuleb järgida avalike rahaliste vahendite kasutamisele riigihangete seaduses sätestatud nõudeid.

1.2 Avalike ülesannete erasektorile üleandmise lubatavus ja kohtupraktika Järgnevalt vaatleme Eesti Vabariigi põhiseadusest ja teistest seadustest tulenevaid nõudeid juhul, kui avalikud ülesanded antakse edasi eraõiguslikule isikule halduslepinguga.

reservatsiooni põhimõte, mille kohaselt on põhiõigusi lubatud piirata üksnes siis, kui selleks on seaduses ettenähtud otsene volitus.

Sama kehtib avaliku võimu volituste üleandmisel eraõiguslikule isikule. Halduslepingu sõlmimiseks peab alati olema seaduslik alus. Kui seadus otsesõnu ei luba halduslepingut sõlmida, on selle sõlmimine keelatud. Haldusmenetluse seaduse § 2 lõike 1 kohaselt on halduslepingu sõlmimine käsitletav haldusmenetlusena, st sellele kohalduvad haldusmenetluse seaduse sätted. Ka haldusmenetluse seaduse § 3 lõige 1 kordab seaduse reservatsiooni põhimõtet, sätestades, et haldusmenetluses võib piirata isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid subjektiivseid õigusi ainult seaduse alusel.

Haldusmenetluse seaduse § 97 lõikes 1 on ka otsesõnu öeldud, et piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks võib sõlmida halduslepingu vaid seaduses sisalduva volitusnormi alusel.

Halduskoostöö seaduse § 4 sätestab nõuded eriseadustes sätestatavatele volitusnormidele. Täidesaatva riigivõimu volitusi eeldava haldusülesande täitmiseks peab volitamist reguleeriv seadus sätestama: • täidesaatva riigivõimu volituse sisu ja haldusülesande; • haldusülesande täitmise üle riiklikku järelevalvet tegeva asutuse või organi; • haldusülesande täitmise edasise korralduse juhul, kui haldusleping lõpetatakse ühepoolselt või kui esineb muu põhjus, mis takistab juriidilisel või füüsilisel isikul jätkata haldusülesande edasist täitmist.

1.2.1 Formaalse seaduse reservatsiooni põhimõte Põhiseaduse § 3 lõikest 1 tuleneb riigivõimu teostamise üldine seaduslikkuse põhimõte. Seaduslikkuse põhimõtte üks osa on seaduse 14

15

Averus

1.2.2 Riigi tuumikfunktsioonide üleandmise keeld karistusvõimu volituste näitel Põhiseaduse preambulist tulenevalt on riigi põhifunktsioon muu hulgas tagada riigi sise- ja väliskaitse. Riigi traditsiooniliste ülesannete hulka kuuluvad veel välissuhted, rahandus, justiitsotsuste sundtäitmine ja loomulikult seadusandlus ja õigusemõistmine.

Erialakirjanduses on jõutud arusaamisele, et riigi tuumikfunktsioonide üleandmine pole lubatud ning see seisukoht pole aastate jooksul muutunud.3 Seisukohta toetavad põhiseaduse asjaomased sätted. Näiteks põhiseaduse § 111 kohaselt on Eesti raha emissiooni ainuõigus Eesti Pangal, kes korraldab raharinglust ja seisab hea riigi vääringu stabiilsuse eest. Põhiseaduse § 87 punkti 1 järgi viib vabariigi valitsus ellu riigi sise- ja välispoliitikat. Põhiseaduse §-de 126 ja 127 alusel võib öelda, et riigi väliskaitse ülesanne on pandud Eesti kaitseväele ja riigikaitseorganisatsioonidele ning neid ülesandeid ei ole lubatud üle anda eraõiguslikele isikutele. Omaette probleem on võimuhalduse teostamisega seotud muude ülesannete üleandmise lubatavus ja selle piirid.4 Eesti kohtupraktikas ja õigusdogmaatikas on välja kujunenud ühtne arvamus ka selle kohta, et karistusvõimu volitusi ei ole lubatud eraõiguslikule isikule üle anda, kuna need volitused eeldavad ulatuslike piirangute seadmist isikute põhiõigustele. Samale seisukohale on asutud ka riigi teiste tuumikfunktsioonide osas.

Erinevad autorid on siiski käsitlenud problemaatilisemate valdkondadena nii kohtutäituri funktsioonide5 teostamist eraõigusliku isi-

3 Vt Parrest, N. 2009. “Constitutional Boundaries of Transfer of Public Functions to Private Sector in Estonia”, Juridica International XVI, lk 44–55.

4 Merusk, K. 2000. “Avalike ülesannete eraõiguslikele isikutele üleandmise piirid”, Juridica VIII, lk 499–507.

5 Vt Annus, T. 2002. “Riigi funktsioonide delegeerimine eraõiguslikele isikutele kohtutäiturite näitel”, Juridica IV, lk 224–229.

16

ku poolt kui ka vangistusseaduse regulatsiooni, mis annab volituse eravanglate asutamiseks ja opereerimiseks6.

Pragmaatilistel kaalutlustel ei järgi seadusandja siiski alati dogmadel põhinevaid seisukohti. Ühe sellise juhuna saab välja tuua riigikohtu lahendi nr 3-1-1-86-07. Selles lahendis on üldkogu põhjalikult analüüsinud karistusvõimu volituste üleandmise vastuolu põhiseadusega ning tühistanud väärteomenetluse seadustiku ja ühistranspordiseaduse sätted, milles sätestati võimalus anda üle eraõiguslikule juriidilisele isikule ülesanne määrata ühistranspordis piletita sõidu eest karistus ja viia läbi süüteomenetlus.

Riigikohtu üldkogu asus viidatud kohtulahendis seisukohale, et süüteomenetluse puhul on tegu riikliku tegevusvaldkonnaga, milles võimaldatakse ulatuslikult riivata isikute põhiõigusi. Eraõiguslik juriidiline isik kohtuvälise menetlejana võib väärteomenetluse raames nõuda isikult dokumentide, asjade või muu objekti esitamist, taotleda isiku läbivaatust, kinnipidamist kuni 48 tunniks, toimetada läbiotsimist ning määrata isikule väärteokaristus. Samuti võib isiku karistatus omakorda olla aluseks järgnevatele põhiõiguste piiramistele. Üldkogu on lahendis ühtlasi püüdnud anda üldisemaid juhiseid seadusandjale, märkides, et mida ulatuslikumad on mingis valdkonnas põhiõiguste piiramise seaduslikud võimalused, seda vastutusrikkamalt peab riik toimima isikute kaitsmisel, kujundades välja olukorra, mis aitab vältida põhiõiguste põhjendamatut riivamist. Põhiseaduse §-st 13 tulenevalt on igaühel õigus riigi ja seaduse kaitsele ning § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Nendest põhiseaduse sätetest tuleneb igaühe õigus korraldusele ja menetlusele. Õigus korraldusele ja menetlusele sisaldab õigust riigi normatiivsele ja faktilisele tegevusele, et isik saaks end kaitsta ja turvaliselt tunda.

6 Lang K. 2010. Magistritöö “Riigi ülesannete eraõiguslikule isikule delegeerimise põhiseaduslikud piirid vangistuse täidesaatmise näitel”, Tartu Ülikooli õigusteaduskond (http://dspace.utlib.ee/dspace/bitstream/10062/15056/1/lang_ kaire.pdf).

17

Averus

Riigikohus on pidanud oluliseks, et avalik võim vastutab süütegude menetlejate koolitamise ja kestva täienduskoolitamise eest ning tagab ametkondliku kontrolli nii nende tegevuste kui ka selle üle, et ühegi väärteomenetluse raames ei riivataks ülemääraselt põhiõigusi. Kui riigivõim ei kanna süüteomenetluste puhul vahetut vastutust ega kontrolli menetlejat, ei ole riigis tagatud põhiõigus menetlusele ja korraldusele. Riigikohus rõhutas, et eraõiguslik juriidiline isik tegutseb erahuvides. Seega tähendab karistusvõimu eraõiguslikule juriidilisele isikule delegeerimine vähemalt selle möönmist, et karistusvõimu võidakse teostada ka mis tahes erahuvidest lähtuvalt. Sellist võimalust ei saa üldkogu arvates lugeda aktsepteeritavaks. Et karistusvõimu teostataks põhiseaduse kohaselt, peab karistusasutus olema objektiivne ja sõltumatu ning lähtuma eranditult vaid avalikest huvidest.

Nimetatud põhjendustel asus riigikohus seisukohale, et ühistranspordis piletita sõidu eest süüteomenetluse läbiviimise ja karistuse määramise ülesande andmine eraõiguslikule isikule pole lubatud. Samas pidas riigikohus vajalikuks märkida, et karistusvõimu delegeerimise keeld eraõiguslikule juriidilisele isikule puudutab otseselt vaid süüteomenetlust ega laiene näiteks süüteomenetlusele eelnevatele järelevalvelistele haldustoimingutele. Sellest võib järeldada, et eraõiguslikke isikuid on võimalik kaasata ühistranspordis sõiduõiguse kontrollimise abistavate funktsioonide täitmisse.

18

1.3 Halduslepingute sõlmimisele kohalduvad reeglid 1.3.1 Haldusmenetluse seadus Haldusmenetluse seaduse kohaselt on haldusleping kokkulepe, mis korraldab haldusõigussuhteid. Halduslepingu võib sõlmida kas üksikjuhtumi või piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks.

Piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks võib sõlmida halduslepingu vaid seaduses sisalduva volitusnormi alusel. Halduslepingu õiguspärasusele seab haldusmenetluse seadus samad nõuded nagu haldusaktile.

Haldusmenetluse seaduse § 100 kohaselt tuleb halduslepingule rakendada haldusmenetluse seaduse paragrahvides 54–57 või 89–91 ja 92 lõikes 2 sätestatud reegleid. Haldusleping, nagu haldusaktki, on õiguspärane, kui selle on sõlminud pädev haldusorgan kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, kui see on proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Piiritlemata juhtude reguleerimiseks sõlmitud haldusleping (st enamik halduslepinguid) peab vastama määruse kui halduse üldakti õiguspärasuse nõuetele. Haldusmenetluse seaduse § 89 kohaselt on määrus õiguspärane, kui see on kooskõlas kehtiva õigusega, vastab vorminõuetele ja kui selle on seaduses sätestatud korras volitusnormi alusel andnud volitusnormis nimetatud haldusorgan. Halduslepinguga ülesannete üleandmine peab olema kooskõlas vastava volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Nimetatud haldusmenetluse seaduse nõudeid kohaldatakse halduslepingule niivõrd, kuivõrd need ei ole vastuolus halduslepingu olemusega.

19