Cohesión social y desarrollo social inclusivo en América Latina

Una propuesta para una era de incertidumbres

Carlos Maldonado Valera María Luisa Marinho Claudia Robles Varinia Tromben

IV. Una agenda de políticas para la cohesión social como parte de un nuevo pacto social: reflexiones iniciales43

Como se ha mostrado, la cohesión social responde a muy diversas causas y dinámicas históricas. En tal sentido, las políticas son apenas uno de los factores que pueden incidir sobre esta, al tiempo que el conjunto de factores disruptivos ya descritos la tensionan y desafían constantemente. Al mismo tiempo, como se apunta en Sojo (2018, pág. 26), la cohesión social enfrenta el reto de “llegar a constituirse como parte de lo político, y reforzarse con políticas que sean un medio y que la habiliten, y también contender con políticas que la coartan y dificultan”. En tal sentido, y ante el complejo e incierto contexto actual, movilizar un conjunto de políticas públicas estratégicas para la cohesión social parece una tarea urgente. En efecto, si bien la actual coyuntura de profunda crisis abre o magnifica una serie de desafíos para la cohesión social, también puede ser un tiempo de oportunidades para recomponer confianzas y reactivar actitudes de solidaridad que, simultáneamente, puedan abonar a la generación de relaciones de igualdad y de un renovado sentido de pertenencia y que, al mismo tiempo, contribuyan a la contención e incluso la resiliencia ante dichos factores disruptivos. Pero no se trata de identificar uno o dos sectores de política con un efecto inmediato sobre la cohesión social, sino varios ámbitos cuyo peso se contempla a mediano y largo plazo, y que varía en cada contexto según su impacto sobre los elementos habilitadores de la cohesión social, así como sobre sus expresiones constitutivas. Sin embargo, antes de delinearlos en detalle conviene revisar algunos antecedentes y propuestas previas de gran valor.

A. Cohesión social y políticas públicas: alcances y antecedentes

A modo general, desde el punto de vista de las configuraciones observables entre Estado, mercado, sociedad civil y familias, Green y Janmaat (2011) han identificado varios tipos de regímenes de cohesión social, en los que se observan distintos ordenamientos de política pública, con niveles y tipos diferentes de cohesión social. Dichos autores definen un régimen de cohesión social como configuraciones relativamente estables, pero no inmutables, de actitudes y comportamientos sociales que contribuyen a la vinculación social de toda la sociedad y que se sustentan en arreglos institucionales particulares respecto, por ejemplo, a la propiedad privada, y los ámbitos de acción reservados al mercado y al Estado.

43 Los autores agradecen el apoyo y significativos aportes a este capítulo de Javiera Muñoz y José Ignacio Suárez Sarrazin.

Incluyen por tanto elementos normativos e ideológicos, como también institucionales e históricos. Desde el universo de los países desarrollados del mundo occidental, estos autores identifican un continuo de tres tipos de regímenes de cohesión social. El primer régimen de cohesión social identificado es el liberal. Centrado en valores como la libertad, esfuerzo y capacidad de decisión individual, en este modelo prima la noción de que el individuo antecede al Estado, y la libertad es más preciada que la igualdad. Por ello, no se considera que la cohesión social dependa de la igualdad económica, ni el Estado y sus servicios e instituciones públicos son vistos como sus garantes más allá de garantizar el orden y beneficios sociales mínimos a los más vulnerables. En cambio, sería esencial un alto nivel de asociatividad y activismo cívico como factores de cohesión social, en especial para manejar y tolerar la diversidad cultural al interior de la sociedad (Janmaat, Green, Han, 2009). El segundo régimen, el social de mercado, pone énfasis en los valores compartidos y en la importancia del Estado para generar e institucionalizar las condiciones propicias para la cohesión social. De acuerdo con este modelo, se plantea que el mercado promueve una mayor igualdad salarial y cooperación entre los trabajadores, sindicatos y empresas, el llamado “cooperativismo conservador”. Finalmente, el último régimen es el socialdemócrata, el que, al igual que el régimen social de mercado, postula que los pilares para generar cohesión social son la organización solidaria del mercado laboral y la existencia de un Estado de bienestar. No obstante, a diferencia del modelo anterior, bajo este régimen las prestaciones sociales y los impuestos son más amplios, enfatizando la igualdad y la redistribución. Estos modelos son indicativos del complejo vínculo entre políticas públicas y cohesión social, en donde se entrecruzan dinámicas institucionales y normativas bajo una lógica de dependencia histórica (path dependency) difícil de replicar, con las dinámicas de cambio y los efectos significativos que las políticas públicas pueden contribuir a desarrollar. En tal sentido, las áreas de política identificadas como útiles para avanzar hacia una cohesión social volcada a la igualdad por definición cobran sentido y fuerza (y pueden también encontrar resistencias) según cada contexto. Desde esa perspectiva, y frente a la creciente volatilidad de las economías y los impactos en el mercado de trabajo, hace una década y media la CEPAL (2004) anticipaba la importancia de avanzar en un pacto de cohesión social en los países de la región. Para ello, proponía cuatro pilares centrales que combinaban aspectos vinculados con la responsabilidad fiscal en un primer pilar macroeconómico, el cual también debía considerar un debate sobre la carga tributaria y aspectos de recaudación; la generación de empleo; la protección social, y la educación y la capacitación. En ese entonces se advertía que la protección social requería de políticas con financiamiento privado y público y mecanismos solidarios (CEPAL, 2004). De la mano de una estrategia que hiciera converger mayor productividad y competitividad con crecientes niveles de cohesión social, Machinea y Uthoff (2005) identificaban una serie de políticas clave, incluyendo un mayor gasto público en educación, salud y protección social, con políticas comunitarias tendientes a fortalecer la competitividad y el empleo, asignando también un rol destacado a las instituciones regionales y subregionales para su diseño e implementación. Ampliando y afinando el abordaje de la cohesión social, en CEPAL (2007) se apunta que avanzar hacia una cohesión social construida sobre la base de valores democráticos requería establecer un verdadero contrato de cohesión social que dé cuenta del “[…] acuerdo y compromiso político en torno a ese objetivo y disponer de los recursos económicos, políticos e institucionales que lo hagan posible” (CEPAL, 2007, pág. 27). Como se mencionó, desde una conceptualización de la cohesión social que ponía énfasis en la naturaleza dialéctica entre los mecanismos instituidos de inclusión/exclusión social y el ámbito subjetivo, el vínculo con las políticas suponía varios sectores y ámbitos de acción. Por una parte, entendiendo a la cohesión social como fin, las políticas públicas que contribuyen directamente a su logro son aquellas que sobre la base del ejercicio de derechos habilitan que todos quienes componen una sociedad se sientan parte de ella. Por ello, un elemento fundamental para consolidar un sentido de pertinencia renovado reside en las políticas sociales orientadas a garantizar el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas y a frenar las desigualdades. Por otra parte, comprendiendo a la cohesión social como un medio para edificar sociedades con crecientes niveles de desarrollo y avanzar en la