18대 대선후보자 인수위에 보내는 시민사회의 ODA 정책개선 의견서

제

대 대통령직 인수위원회에 드리는 시민사회의 정책제안

국제개발협력

국제개발협력민간협의회 국제개발협력시민사회포럼 지구촌빈곤퇴치시민네트워크

- 1 -

분야

한국

한국 시민사회는 한국의

개혁을 위한 시민사회의 요구

공적개발원조 가 인류공영에 이바지할 수 있는

진정한 국제개발협력이 되어야 한다는 인식 하에 지난 수 년 동안 지속적으로 한 국

의 발전을 위한 대안을 제시해 왔습니다 그러나 한국

는 양적인 증

가에도 불구하고 질적인 면에서 아직도 국제사회의 기준에 미치지 못하고 있습니 다 국제규범을 충분히 이행하지 못하고 있고

개가 넘는 정부부처와 지자체 및

공공기관들이 제각기 사업을 집행하는 분절화로 부처 간 이해관계의 각축이 벌어 지는 장

으로 변질되어 원래의 기능을 수행하고 있지 못하고 있는 실정입니다

해마다 증가하고 있는 한국

예산의 효과적 집행을 통해 원조와 개발효과성

을 제고하기 위해서는 현재 부처 간의 이해관계로 왜곡되어 있는 비정상적인 집행 방식과 추진체계를 시급히 개혁하여야 할 것입니다

는 세계에서 가장 어려운

처지에 있는 개발도상국 빈민들을 위해 국민들이 정성껏 모은 가장 성스런 국가예 산입니다 이 예산이 낭비되지 않도록 추진체계를 개혁하는 것은 민국의 시대적 소명이자 새 대통령의 사명입니다

세기 선진 대한

이에 시민사회는 현행 한국

의 추진체계 개편안을 비롯해 다음과 같이 가장 시급한

개의 개혁과제를 제

안합니다

한국

의 추진체계 개편 무 유상 통합 원조기관 신설 국제개발협력위원회의 대통령 직속기구화

국제사회에 약정한 원조증액 실천 및 국제규범 준수 국민총소득 대비 약정 실천 원조효과성에 관한 국제규범 준수 운영방식 선진화 국제개발협력 헌장 제정 및 백서 발간 효과적이고 공정한 사업심사를 위한 제도 개혁 독립적이고 객관적인 평가체제 구축 시민사회와의 협력 강화

- 2 -

한국

추진체계 개편

현재 한국의

는 과거 일본처럼 이원화되어있는 국제규범에 맞지 않는 추

진체계를 가지고 있습니다 기획재정부가 관할하는 유상원조와 외교통상부가 관할 하는 무상원조로 확연히 구분되어 있고 이 때문에 부처 간의 경쟁과 반목이 갈수 록 심해지고 있습니다 이 뿐 아니라

예산의 급격한 증가 추세 속에 현재

개 이상의 정부부처 기관이 저마다 독자적인 예산을 확보하고 개발 사업에 참 여하고 있는 혼돈의 장

이 펼쳐지고 있습니다

년부터 이러한 원조의 분절화 산하에 총괄 및 조정기구인

를 극복하기 위해 국무총리실

국제개발협력위원회

를 설치운영하고 있으나 실무

부처 간의 이해관계를 조정하기에는 역부족이고 향후

의 질적 개선과 양적

확대에 대응하기에 한계가 있습니다 이러한 한국

추진체계

가 파행적으로 운영되고 있는

보다 근본적인 원인은 기획과 예산에 재정 금융기능까지 통할하는 막강한 힘을 가진

기획재정부

가 원조사업을 직접 집행하고 있기 때문입니다 따라서 한국

추진체계 선진화의 관건은

어떻게

기획재정부

가 원조사업을 직접 집

행하지 않고 본연의 국가발전을 위한 기획기능에 매진하게 하느냐 하는 국가기 능 재조정과 직접적인 관련이 있습니다 중장기적으로 한국

의 예산이 점차 증가하고 국제사회에서의 역할이 증대

되고 있는 만큼 한국의 국제개발협력 추진체계는

회원국내에서도 가장 바

람직한 국제개발협력 기구로 평가받고 있는 영국의 와 같이 통합적이고 독립적인 부처 신설을 지향해야 할 것입니다 그러나 아직은 한국의 현황에 선진적인 영국의 사례를 당장 적용하기에는 여러 모로 많은 준비가 필요합니다 이에 한국 시민사회는 이번 원회에서 한국

의 추진체계를 단계적으로 개편해나가길 촉구하며 가장 시급

하게 개선해야 할 과제로 아래와 같은 다 시민사회는 이번

대 대통령직 인수위

가지의 기구개편을 추진할 것을 제안합니

대 대통령직 인수위원회가 현재의 분절화로 인해 초래되는

국고예산 낭비를 막고 수원국의 개발효과성을 제고하기 위해 적극적으로 추진해 줄 것을 강력히 요청합니다 1) 국제적으로 기획재정부가 ODA사업 집행에 직접 관여하고 있는 사례는 없음.

- 3 -

기존의 무상원조 전담 시행기관인 한국국제협력단 과 유상 원조 전담 시행기관인 한국수출입은행 대외경제협력기금 을 통합하여 새로운 무 유상 통합원조 집행기관 가칭 설 립 국제개발협력 정책수립 및 조정기능을 강화하기 위해 현행 국무총 리실에 설치되어 있는 국제개발협력위원회 를 대통령 직속 위원 회로 격상

세기 들어 원조 선진국들은 국제사회에서 새롭게 대두되는 원조규범을 수용하 여 효과적인 원조를 추진하기 위해 기존의 분절화되어 있던 개발협력정책 및 집 행기관을 통합하는 추세입니다 예 영국의 개발협력부 기관 통폐합 일본의 무 우리나라도 무

설립 독일의 경제협력개발부 유상 통합원조기관

설립 및 집행 설립 등

유상간 시너지를 제고하는 방향으로 원조집행제도의 설계가 재

편되어야 하고 정책조정기능을 강화하고 유관 부처의 참여기회를 원활히 제공하 기 위해

국제개발협력위원회

를 대통령실로 이관하는 것이 바람직하다고 봅니

다 대통령 직속

국제개발협력위원회

는 국제개발협력 업무뿐 아니라 국제사회에서 대한민국

의 역할 전반을 조율하는 위원회로 중요한 역할을 수행할 수 있음 이는 노무현 대통령 시절 의

지속가능위원회

와 유사한 위상의 위원회가 될 것임

다수의 정부부처가 참여하여 난맥상을 이루고 있는 현행 한국 시민사회가 제안하는 통합

추진체계와

추진체계 개편안을 도식화 하면 아래와 같습니

다

- 4 -

- 5 -

국제사회에 약정한 원조 증액 실천 및 국제규범 준수 한국의

는 국제사회에 대한 대한민국의 책무이자 동시에 해외시장에 의

존하고 있는 개방형 국가의 생존전략이기도 합니다 그러나 바람직한 원조는 공여국의 필요나 주관적인 판단에 의해서 제공하는 것이 아니고 수원국 현장 에서의 필요와 국제규범에 준거하여 사업이 발굴되고 집행되어야 합니다 국제사회는 지난 각종 규범 예

년 동안의 시행착오를 통해 원조 효과성을 높이기 위한 년 원조효과성을 위한 파리선언 을 마련했습니다 최근 한국

또한 국제개발협력의 새로운 규범제정을 선도하는 역할을 수행 예

년 부산

글로벌 파트너십 하고 있습니다 그러나 정작 국내의 개발원조 정책 및 집행 실 태는 여전히 후진성을 면치 못하고 있는 형편입니다 이러한 후진성은

가지 점에서 발견되고 있는데 첫째 한국의 국민소득 대비

원조비율은 현재

회원국 중 가장 낮음에도 불구하고

당시 국제사회에 약정한 원조금액 증액목표

가입

년까지 국민총소득의

제

공 를 달성하겠다는 정치적 의지가 점차 약해지고 있는 점입니다 둘째 한국은 전 세계 원조 공여국 중에서 원조의 개발공헌도가 매우 낮은 나라 즉 원조의 질

이 매우 낮은 것으로 평가받고 있습니다 셋째 한국형 개발원조라는 미명

하에 국제규범을 위반하는 것을 당연시하고 있으며 그 배경에는 부처 이기주 의가 잠복되어 있습니다 한국 시민사회는 차기 정부가 임기 내에 아래 제시된 것과 같이 국제규범 준 수와 국제사회와의 약속을 적극적으로 이행할 것을 요구합니다

국제사회에 약속한 대로 년까지 국민총소득 대비 의 지원을 이행할 것 아울러 전 세계 최빈국들의 선 망의 대상인 한국의 국제사회에서의 위상제고를 위해 년 이 후에도 지속적으로 예산을 증액할 것 보다 나은 원조를 위해 국제규범에 부합되는 원조집행방식 무상원 조 비율 확대 비구속성 원조 확대 최빈국 우선 지원 통합집행 등 추진 범정부 차원의 정책개발에 개발친화적인 요소가 포함될 수 있도 록 정책일관성 을 추진 한국형 원조의 독선적 성향을 억제할 수 있는 열린 정책토론의 장 마련 - 6 -

운영방식 선진화 국제개발협력 헌장

제정 및 백서 발간

한국의 국제개발협력 사업은 년 국제개발협력 기본법은 제정되었지만 기 본적인 철학과 가치 비전을 담은 헌장 이 없어 국제규범의 선택적 수 용과 자의적인 해석에 기반하여 수행되고 있습니다 국제개발협력 관련 법제도 와 정책의 혁신을 위해 국제기준에 부합하면서도 한국적 특성이 반영된 근본 규범인 헌장 제정을 제안합니다 그리고 정기적인 백서 발간을 통해 헌장 정신의 이행을 종합적으로 평가해야 합니다 효과적이고 공정한 사업심사를 위한 제도 개혁 현재 한국의 국제개발협력 사업은 분절화된 경쟁구조로 인해 중복적이고 소 규모 단발성 행사로 그치는 경우가 많은 실정입니다 이로 인해 원조예산이 낭 비될 뿐 아니라 지나치게 많은 한국의 정부부처 관계자들이 수원국 부처 및 원 조총괄기관들을 직접 접촉하여 수원국 정부의 피로감과 행정부담을 증폭시키고 있습니다 따라서 부처 주관 사업들 간의 중복성을 배제하고 한국 국제개발협 력 사업의 효과성을 제고하기 위한 방안으로 통합원조기관 내에 민간인 전문가 들이 주도하는 독립적인 사업심사위원회를 설치하여 효과적이고 공정한 사업심 사가 이루어질 수 있는 제도적 장치를 마련해야 합니다 예 덴마크 의 사업심사위원회와 국내 규제개혁위원회의 기능 참조 독립적이고 객관적인 원조효과성 평가를 위한 시스템 구축 한국 국제개발협력 사업에 대한 기존의 평가는 자체평가나 용역 형태로 주로 이루어지고 있어 독립적이고 객관적인 평가가 현실적으로 불가능합니다 는 국민의 세금으로 집행되는 만큼 국민의 대표기관인 국회가 보다 주도적으로 평가에 참여하여 투명성과 책무성을 제고해야 합니다 영국 처럼 평가 결과를 국회에 직접 보 고하는 독립적인 평가기구 신설을 제안합니다 또한 한국이 참여하고 있는 과 의 평가지표 등 다양한 국 제기준이 적극적으로 수용 및 반영되어야 합니다

- 7 -

시민사회와의 협력 강화 시민사회와의 긴밀한 협력은 개발효과성을 증대하기 위해서는 물론 국제사회 에서 한국의 공공외교의 전략적 목표 실현을 위해서 필수적입니다 시민사회가 현장사업 실행단계에서의 협력 또는 지원 대상에 머무는 것이 아니라 정책 수 립의 단계에서부터 사업 심사 및 평가에 이르기까지 모든 단계에 동등한 파트 너로 참여할 수 있는 제도적 환경을 조성하여 이들의 기여를 증대시켜야 합니 다 이를 제도화하기 위한 방안으로 외교부내 시민사회파트너십 총괄 대사직과 통합원조 집행기관 내 시민사회 인사가 참여하는 이사직 신설을 제안합니다 끝

국제개발협력민간협의회 국제개발협력시민사회포럼 지구촌빈곤퇴치시민네트워크

- 8 -

부록

시민사회가 제시하는 한국

추진 체계 개편안의 특징

현행 한국의 추진 체계 는 국제사회의 원조규범에 준거하여 설립된 것이라기보다는 일본의 과거 원조체계 년 이전의 무 유상 기관 분리 형 를 답습한 것이고 국내 관련부처 외교통상부 및 기획재정부 의 이해관계를 절 충하는 선에서 마무리된 정치적 합의안이었다 따라서 현행 체계 하에서는 정책 결정과정 사업 발굴 선정 및 집행방식 수원국 정부와의 협력 정책조정 등 여러 가지 면에서 끊임없이 불협화음이 노정되고 있고 이에 따라 한국 원조의 효과성 이 심각하게 훼손되고 있다 현행 체계와 시민사회 개편안의 특징을 표로 정리하면 다음과 같다

- 9 -

시민사회가 제시하는 개편안의 배경 논리 원조기구 개편의 시급성 한국의

예산은 국제사회와의 약정에 따라 지난 수년 동안 매년

상 증액되어

년에는

조

억에 이르렀다 이에 따라

사업예산을 확

보하기 위한 부처 간의 경쟁이 가속화되어 원조행정의 분절화 점차 심화되어 왔다 만일

년 초

이 가

대 대통령직 인수위원회에서 이를 시정하

지 못할 경우 향후 년의 대통령 임기동안에 한국

의 선진화를 달성하기는

요원할 것이다 더욱이 관련 부처의 기득권이 해를 거듭할수록 점점 더 고착화되 어 년 후에는 혁명적 조치가 아니라면 이를 시정하는 것이 극히 어려운 지경에 이를 것으로 예상된다 따라서

년 초는 한국 원조행정의 왜곡과 후진성을 시

정할 수 있는 최선의 시점이자 마지막 기회이다 통합원조기구의 성격 국제개발협력은 국가별 특수성 및 긴급성 예 재난구호 에 따라 신축적이고 신속한 집행이 요구되는 특성을 갖고 있다 특히 한국의 행정문화 속에서는 원 조기관을 국가공무원법 및 정부예산회계규정의 적용을 받는 정부부처 예 부 처 청 로 만들 경우 그 기능을 발휘하기 매우 힘들다 그러므로 일본의 의 경우와 같이 특수법인으로 만들어 예산

회계 및 행정의 독립성을 보장

해 줄 필요가 있다 정책총괄 및 조정기구의 위상 당초

국제개발협력위원회 를 국무총리실에 설치한 가장 직접적인 이유는

관련부처 기획재정부와 외교통상부

간 정책조율이 어려웠기 때문이다 따라서

만약 새로운 무 유상 통합원조기관이 발족된다면 정책총괄 및 조정기능을 총리 실에 두어야 할 논리적 근거도 자연히 소멸되는 셈이다 이 경우 정책총괄 및 조 정기구를 대통령실에 설치하고 관련부처의 참여를 보장하는 것이 훨씬 효율적인 국제개발협력행정을 구현할 수 있는 제도적 장치가 될 것으로 판단된다 정책총괄 및 조정기구의 적정 규모 통합원조기관을 관할하는 상부구조로서의 정책총괄 및 조정기구는 범부처간 정책공조의 기능을 발휘할 수 있도록 관련부처가 참여하는 제도를 보장하되 통 합원조기관의 자율성을 해치지 않도록 최소한의 조직으로 만드는 것이 바람직하 다

따라서 통합원조기관의 상부구조로서의 행정조정 지원조직은 대통령실 혹은

국무총리실 에

국과 주무부처 외교통상부 의 개발협력국을 포함

개국으로 편성

하면 충분하다고 여겨진다 상부행정조직이 비대할 경우 조직논리에 따라 자연히 - 10 -

하부조직인 통합원조기관을 압박하여 왜곡시킬 가능성이 농후하다 외교통상부의 비전문성 타개방안 국제개발협력 분야의 다양성을 감안할 때 주무부처인 외교통상부의 비전문성 에 대한 우려는 충분히 경청할 가치가 있다 그러나 국제개발협력은 수원국의 입장과 국제규범을 고려해야 하고 국가기능상 근본적으로 외무행정의 영역에 속하기 때문에 불가피하게 외교통상부를 주무부처로 하지 않을 수 없다 주무 부처의 비전문성은 각 부처 산하의 전문기관이 국제개발협력사업의 집행기관으 로 참여함으로써 해결될 수 있다 주무부처 및 통합원조기관의 독주 방지책 주무부처인 외교통상부와 통합원조기관이 국제개발협력사업을 독점적으로 장 악하여 폐쇄적인 행정을 추진할 우려성이 제기되고 있다 그러나 이 문제는 통 합원조기관의 상부구조인 정책총괄 및 조정기구에 유관 부처의 참여를 제도화 하여 통제기능을 강화하고 통합원조기관의 이사회를 범부처 및 시민사회가 참 여하는 개방형으로 조직하며 이사장을 개방형 직위로 공모함으로써 어느 정도 해결할 수 있다고 생각된다 또한 사업심사과정을 민간인 전문가가 주도하여 부처사업간 중복성을 배제하고 공정한 심사를 할 경우 주무부처와 통합원조기 관의 폐쇄적 행정을 상당부분 해소할 수 있다고 판단된다 국제개발협력행정의 특수성 국제개발협력은 일반 행정과 매우 다른 특수한 영역이다 즉 대한민국의 모 든 행정이 국익을 지향하고 있으나 오직 유일하게 국제개발협력 행정만큼은 개 발도상국의 가난한 빈민들이 제 차적인 행정수혜자들이다 국익은 제 차적인 파생적 효과로만 기대할 수 있을 뿐이다 따라서 국제개발협력 행정에 종사하 는 이들은 지향점과 철학이 일반 공무원들과는 달리 국제적 시각 지구시민의 식을 갖춘 사람들이어야 한다 그러므로 국제개발협력 행정을 일반 행정과 한 그릇에 담는 것은 바람직하지도 않고 효과적인 추진방안도 아니다 끝

- 11 -