Ef20170228 토론회 정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회

일시

| 2017

년 2월

일(화) 오전

장소

|

국회의원회관 6층 제11간담회실

주최

|

국회의원 이학영

28

·

시

10

참여연대 경제금융센터

프로그램

10:00

사회

윤원배 숙명여자대학교 명예교수 전 금융감독위원회 부위원장)

(

인사말

10:20발제

이학영 더불어민주당 국회의원

금융정책과 금융감독체계 개편 방향 : 민간주도 금융 감독의 필요성 중심으로 윤석헌 서울대학교 경영대학 객원교수

10:45

지정토론

홍일표 더미래연구소 사무처장 김홍범 경상대학교 경제학과 교수 정홍주 성균관대학교 경영대학 교수, 국제금융소비자학회 회장 조대형 국회 입법조사처 입법조사관

11:45

종합토론

12:15

폐회

2

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목차

인사말 토론회 인사말

/

이학영 의원

04

발제1 발제문

/

윤석헌 서울대학교 경영대학 객원교수

06

토론1 토론문

/

홍일표 더미래연구소 사무처장

26

토론2 토론문

/

김홍범 경상대학교 경제학과 교수

33

토론3 토론문

/

정홍주 성균관대학교 경영대학 교수

50

토론4 토론문

/

조대형 입법조사처 입법조사관

52

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회

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인사말

이학영 / 더불어민주당 경기 군포시을 국회의원, 국회 정무위원회 간사

안녕하십니까? 국회 정무위 더불어민주당 간사 이학영입니다.

외환위기, 저축은행 사태, 개인정보유출사고, 동양생명 사태, 대우조선해양, 한진해운 사태 등 금융시장에 큰 영향을 미치는 사건이 끊이지 않고 있습니다.

이와 함께 1999년 금융감독위원회와 금융감독원을 중심으로 한 통합금융감독체계 출 범 이후 효율적이고 안정적인 금융정책 및 금융감독 체계에 대한 논의도 계속되고 있습니다.

특히, 한진해운 사태 후 해상운송 수지 적자는 6천억 원으로 한국은행이 2006년부터 국제수지 서비스무역 통계를 낸 이후 처음으로 적자를 기록하는 등, 실물경제에 대한 이해를 바탕으로 하지 않은 금융정책은 천문학적인 정부재원의 손실과 함께 국가 기 간산업의 근간을 흔들고 관련 산업에도 악영향을 남긴다는 결과를 확인시켜주었습니 다.

금융정책과 감독을 총괄하는 금융당국의 관치금융 심화, 기획재정부(국제금융)와 금 융위원회(국내금융)로 정부조직이 이원화 되어있는 현 제도, 실물경제에 둔감한 금융

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정책에 대한 우려의 목소리에 대책을 마련해야 할 시점입니다.

최근 국회 정무위원회 의원실을 중심으로 이와 관련한 논의가 계속되고 있습니다. 차 기 정부의 정부조직 개편 논의에는 금융당국의 정책과 행정을 평상시에 관리감독하 고 있는 상임위 중심의 검토가 큰 비중으로 다뤄져야 할 것입니다.

이번 토론회를 통해 현행 금융정책-금융감독체계의 문제점을 되짚어 보고, 우리나라 상황에 가장 부합하는 대안은 무엇인지 함께 고민해 보고자 합니다.

준비에 힘써주신 모든 분들께 감사드립니다.

또한, 토론회에서 확인된 문제 해결과 대안의 실현을 위해 법개정 및 제도개선에도 적극 나서겠다는 말씀을 드립니다.

국회의원 이학영

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발제

금융정책과 금융감독체계 개편 방향 : 민간주도 금융 감독의 필요성 중심으로 윤석헌 / 서울대학교 경영대학 객원교수

목차 1.

서론

2.

간단한 역사

3.

금융감독체계 개편대안의 검토

4.

이슈별 검토

5.

결론

참고문헌

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1. 서론

□ 박근혜 정부 금융정책은 부실 떠넘기기 - ‘빚내서 집사라’ 정책으로 가계부채가 급등하여 경기침체 주요요인으로 작용하고 있고 최근 들어 위기 가능성 우려가 증가 * 가계부채 증가세 속에 부실 기업구조조정이 실업자 양산 * 저축은행 사태, 동양그룹사태, 정보유출 등으로 소비자 피해 양산 - 문제의 핵심은 두 가지 ① 정부가 금융을 경기활성화 및 산업진흥을 위한 수단으로 사용 ② 이명박 정부 출범시의 금융산업정책과 감독업무를 혼합했던 감독체계 개편이 금융감독의 국가 위험관리기능 약화 초래

□ 전환기 한국경제 재도약을 위한 올바른 금융정책 필요 - 박근혜 정부 4년간 * 전반부: 핵신과제 해결 위해 4대 TF를 운영했으나 용두사미 * 후반부: 4대 개혁과제의 하나로 추진한 금융개혁은 신관치 - 한국경제 금융정책의 당면과제 * 단기적 위기 대응 : 가계부채 연착륙 및 기업구조조정 지원 * 양극화 해소 : 포용금융, 서민금융 등으로 외연 확장 * 고령화 금융 : 고령층에게 안정적 소득 제공 * 저성장 극복 : 미래성장동력 육성 위해 벤처ㆍ창업ㆍ중소기업 지원 - 바람직한 금융개혁 추진방향 ① 관 중심에서 민간 중심으로 전환, 관치금융(신관치, 낙하산)을 버리고 금융자율 화 정착 ② 공급자 중심에서 수요자 중심으로 (금융소비자 신뢰 회복) 전환 ③ 돈벌기(casino banking)에서 중개역할(utility banking) 중심으로

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④ 금융감독은 ‘행정체계 마무리수단’에서 ‘국가 위험관리 최종수단’으로 변화된 역 할 수행

□ 주기적으로 되풀이되는 감독체계 개편논의 - 왜 필요한가? * 금융위원회의 금융산업정책과 감독정책 통합 관장이 국가 위험관리 약화를 초래 (예: 가계부채 확대) * 금융회사 건전성 내지 금융산업 성장을 소비자보호에 우선하는 감독정책이 소비 자 피해 양산(예: 저축은행 사태, 동양사태, 정보유출) * 4차 산업혁명시대, 수요자 위주 경영시대를 맞아 금융위험관리 및 소비자보호를 강화하여 금융에 대한 신뢰회복 및 경쟁력강화 도모 - 계속되는 논의가 혼란만 초래한다는 비판 * 그간 정부 주도 개편논의에서 ‘올바른 방향의 개편’이 배제 * 일부에서 감독체계 개편으로 모든 문제가 해결되지 않는다는 주장도 있으나, 현 체계에 문제가 있다면 고치는 것이 정수 - 왜 지금인가? * 2013.7.4일 학계/전문가 143인 공동선언을 비롯하여, IMF 이후 수많은 세미나, 논문발표, 입법노력 등이 있었고, * 그 과정에서 학계는 대체로 의견의 합치를 이룬 것으로 판단 * 대선에 맞물려 정부조직개편을 다루게 될 지금이 개편논의 적기

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2. 간단한 역사

□ 통합감독체계 탄생부터 오늘까지 금융감독체계 개편 및 관련 논의 표

<

1>

통합감독체계 출범 이후 감독체계 개편 내역 개편작업 및 논의

이명박 정부

통합감독체계 마련, 단 금감위와 금감원 구분하고 금감위사무국 설치(19인)

IMF 권고(금개위 안)

1997

기획예산처 TF

2000~ 작업반의 민관혼합 조직통합안 기각, 2001 현상유지하면서, 금감위사무국 확대

감사원의 카드사태 감사

2004

금감위와 금감원 간 MOU 체결

인수위

2008

재경부 금융정책국+금감위 ⇒ 금융위, 금감원장의 금융위원장 겸직 불허

한은법 개정 TF

2011

한은 목적조항에 ‘금융안정’ 추가

금융감독혁신 TF

2012

금융감독의 소프트웨어 개선방안 제시

금융감독체계 개편 TF

2013

금융소비자보호 체계 개편 논의

국회

2014~

금융소비자보호 강화 입법 시도

김대중 정부

노무현 정부

내용

박근혜 정부

- <표 1>의 개편 역사를 거친 현행 금융감독체계는 크게 세 가지 문제 ① 1999년 정원 19인으로 출발한 ‘금감위사무국’이 급성장하여 (민관혼합) 합의제 행정기구인 ‘금감위원회’를 압도, 실질적 권한 행사 ② 2008년 초 MB정부 인수위가 금감위사무국을 당시 재경부 금융정책국과 통합, 금융위원회 설치 ⇒ 금융산업정책과 감독정책 혼합 ③ 2003년 카드사태, 2008년 금융위기 등을 거치면서 다양한 사건ㆍ사고가 발생 하여, 금융소비자 피해 급증 - 최근 금융권 사건사고 및 금융소비자 피해는 크게 두 가지 유형 * (유형 1) 정부가 상위 경제정책을 무리하게 추진하는 과정에서 금융감독을 무력 화하거나 또는 정책수단으로 사용함으로써 금융권 위험부담을 확대(예: 카드사 태, 저축은행사태, 가계부채) * (유형 2) 금융회사 건전성감독을 소비자 보호에 우선하는 감독정책으로 인해,

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금융권 발생 위험이 금융소비자, 더나가서 국민에게 전가(예: 저축은행 후순위 채 발행, 동양증권 특정금전신탁 허용)

□ 박근혜 정부의 금융정책 - (전반부는 용두사미) 2013년 상반기 금융분야 4대 TF를 구성, 네 가지 개혁과제 를 검토했으나 최근 우리금융 매각 외는 성과 미흡 ① 금융회사 지배구조 개선 TF ② 정책금융 역할 재정립 TF ③ 우리금융 민영화 TF ④ 금융감독체계 개편 TF - (후반부는 신관치) 2015년 들어 4대 개혁과제(공공, 교육, 노동, 금융) 일환으로 금융개혁을 추진했는데, 핵심과제는 ‘혼란만 초래한다’고 제외하고, 정부정책 추진 의 통로로 현장ㆍ마케팅 중심으로 추진 * 계좌이동서비스, ISA, 온라인 보험슈퍼마켓, 비대면실명확인 등 현장ㆍ마케팅 중 심 개혁은 편의성 효과 인정되나 과당경쟁, 불완전판매 가능성도 있음 * 혁신금융, 성과연봉제, 보수주의 타파, 은산분리 완화 추진 등도 위험확대 가능 성 내포 - (그 밖의 관치ㆍ정치금융) * 낙하산이 망쳐놓은 지배구조: KB금융 사태, 서금회, 거래소 등 * 가계부채 증가세 배후에 위축되는 기업금융 * 책임소재 불투명 의사결정기제(예: 서별관회의)가 부실구조조정 초래

□ 19대 국회, 금융소비자보호 입법 논의 - (소프트웨어) 19대 국회중 다수의 금융소비자보호 법안 제안: 정부안, 정호준의원 안, 민병두의원안, 강석훈의원안, 이종걸의원안, 이재영의원안 - (하드웨어) 금융감독체계 법안도 다수 제안: 김기준의원안, 정호준의원안, 민병두 의원안, 강석훈의원안(정부안), 이종걸의원안

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- 소프트웨어 법안들의 경우 상호간 큰 이견은 없었으나 하드웨어 법안들 관련 이견 으로 통과가 지연되다가 19대 국회 임기만료로 자동 폐기 * 하드웨어의 경우 소비자보호조직의 분리에 대해서는 대체로 합의를 보았으나, 분리된 두 기구와 금융위원회의 관계, 감독규정 제정권 부여 문제, 금융위원회 사무국 존치문제 등에서 이견 존재

□ 20대 국회, 금융소비자보호 입법 논의 - (소프트웨어) 20대 국회 들어 소프트웨어 관련법안으로 정부안(2016.6월), 박선숙 의원안(2016.10월), 박용진의원안(2016.12월)이 다시 제안되었고, 최운열의원안과 민병두의원안이 제안 예정 - (하드웨어) 관련해서 위의 정부안은 금융소비자정책위원회 신설을 제안했으며, 최 운열의원안과 민병두의원안은 제안 예정

3. 금융감독체계 개편대안 검토 - 본 절에서는 과거 제시되었던 감독체계개편 대안들을 비교목적으로 제시하고, 다 음 절에서 이슈별로 구체적 대안들을 비교 분석

□ 민ㆍ관 및 행위규제 이슈를 모두 고려한 조직개편 대안 비교분석 표

<

2>

조직개편 대안 분류

구분

민간조직(내장형)

민관혼합(외장형)

공무원조직(내장형)

쌍봉형

(Ⅰ) 민병두의원안(예정), (Ⅳ) 이종걸의원안(2013) 윤석헌 외(2016)

소봉형

(Ⅱ) 김우찬(2012)

(Ⅴ) 강석훈의원안(2013, 정부안)

단봉형

(Ⅲ) 최운열의원안(예정), 김홍범(2016)

(Ⅵ) (2008년 이전) 금감위ㆍ금감원 (Ⅷ) 금융부/금융청

(Ⅶ) 정순섭(2012)

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- <표 2>의 용어 * (쌍봉형)은 현행 감독기구로부터 행위규제기구를 분리함에 있어 행위규제업무 전체(시장규제업무 포함)를 담당하도록 분리 * (소봉형)은 실제로 소봉ㆍ대봉형을 의미하며, 현행 감독기구로부터 소비자보호업 무만을 담당하는 소비자보호기구를 분리 * (외장형)은 최고의사결정기구가 집행조직 외부에 위치(예: 2008년 이전 금감위 와 금감원 체제): 1998.4월 19명 공무원으로 출발한 이 사무국이 크게 확대되 었고 2008.2월 금융위원회로 변신 * (내장형)은 최고의사결정기구가 집행조직 내부에 위치하는 구조: 민간조직(예: 한은의 금통위, 일반 금융회사/기업의 이사회) 또는 공무원조직(예: 행정각부)의 경우 각각 내장형 - <표 2>의 대안 점검 * (Ⅰ)이 가장 바람직한 체계로 평가됨 ㆍ 윤석헌 외(2016)는 민간/쌍봉형 체계를 토대로 인허가 및 업규제, 금융소비 자 분쟁조정, 제재, 위반행위 신고 등을 포함하는 ‘모델금융감독법’의 기본내 용과 법안을 제시 ㆍ (Ⅰ)의 민병두의원안과 (Ⅲ)의 최운열의원안 곧 제안 예정 * (Ⅳ)의 이종걸의원안과 (Ⅴ)의 강석훈의원안은 쌍봉형과 소봉형 차이 외에도 중 요한 차이를 보였는데, 이종걸의원안이 금융위원회 감독기능을 쌍봉형으로 분리 하는 반면, 강석훈의원안(정부안)은 금융위원회 내에서 소봉형 체제 * 민관혼합의 내장형으로 금융감독조직혁신 작업반(2000, p. 28)의 (I안)이 있는 데, 당시 이어진 금융감독조직혁신 위원회에서 수용하지 않았음

□ 문헌연구 - <표 3>는 국내 연구진의 견해를 <표 2>의 분류방식에 따라 정리 * 여기서 민간조직에 대한 학자들의 선호가 압도적임을 알 수 있음 * 단봉형/소봉형/쌍봉형에 대한 선호는 대체로 골고루 퍼져 있는데, 최근 들어 단 봉형 vs 쌍봉형 논의가 본격화되는 모습

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표

<

3>

감독기구 조직 유형에 대한 국내 연구진의 견해

구분

민간조직

민관혼합

단봉형

이태규(2010), 김홍기(2012), 안수현(2012), 양기진(2013), 오정근(2013), 김홍범(2016)

작업반(2000)

소봉형

원승연(2011), 김우찬(2012), 정재욱(2013), 김효연(2013)

남주하(2013)

쌍봉형

전성인(2009), 최흥식(2013), 윤석헌 외(2013), 정홍주ㆍ이현복(2013), 윤석헌(2014b), 윤석헌 외(2016)

공무원조직

정순섭(2012)

* 자료: 윤석헌 외(2013)의 <표 1>을 토대로 재작성

□ 공동선언1) - 2013. 7. 4일 학자/전문가 143인은 금융감독체계 개편의 기본방향으로 다음 세 가지 패키지를 공동선언 형식으로 제안 ① 금융위원회 해체, 민간 감독기구 설립 ㆍ 금융산업정책업무와 금융감독업무 분리: 금융산업정책은 기재부로 이관하여 국내외 금융산업정책을 유기적으로 운영 ㆍ 감독업무는 민간 공적기구로 통합하여 독립성/중립성 확립 ② 감독기구는 건전성감독기구와 행위규제기구(또는 소비자보호기구)로 분리하는 쌍봉형(또는 소봉형) 선택 ㆍ 각 감독기구는 각각의 관련 업무에 대한 법령제ㆍ개정 제안권과 협의권, 규 정제ㆍ개정권 보유 ③ 감독기구 간 협력체계 구축 및 시스템리스크 관리를 위해 금융안정협의회 (Financial Stability Council) 법제화

1) http://news.inews24.com/php/news_view.php?g_serial=756787&g_menu=022400&rrf=nv

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4. 이슈별 검토 1) 금융산업정책과 금융감독업무의 분리 - 그간 한국에서 금융산업정책이 감독업무를 지배한 것이 위험을 증폭했던 경험에 비추어 양자를 분리 * 현행 금융위원회는 자동차의 가속페달과 브레이크를 묶어 놓은 양상 * IMF(2014)는 이를, 감독당국이 “금융산업 육성으로 기울었다(tilted to the promotion of the financial industry)”고 지적 - (견제와 균형) 정부 입장에서는 산업과 감독의 두 가지 수단을 적절히 조합할 수 있는 현행 제도의 편의성과 효율성을 평가할 것이나(예: ‘혼연일체’ 금융정책), 이 는 견제와 균형(checks and balances)이라는 금융감독 본래의 기능에 반하는 것 - (금융위원회 해체) 금융위원회의 금융산업정책기능을 기재부로 이관하고 감독정책 기능을 감독기구(복수 가능)로 이관하여 금융감독의 정책과 집행을 통합함으로써 감독업무 효율성 제고

2) 감독기구를 민간 공적기구 또는 정부조직으로 설립할 것인가?

- 금융산업정책과 감독정책을 분리하고 금융감독의 정책과 집행업무를 통합해야 한 다는데 대해 대체로 의견이 합치되는 반면, 금융감독업무를 관과 민의 어느 쪽이 수행할 것인가에 대해서는 견해 차이가 큼 - <표 4>에서 (단봉형을 기준으로) 금융감독의 정책과 집행 기능 통합을 위한 세 가지 대안을 살펴봄

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표

<

4>

정책과 집행 기능 통합 대안 (단봉형 기준)

구분

대안의 내용

(Ⅲ안) 민간조직

ㅇ 민간 공적기구로 통합 - 국회가 특별법을 제정하여 무자본 특수법인을 설립 - 최고의사결정기구를 내장형으로 함(예, 한은의 금통위) - 대통령 지휘감독 하의 민간 공적기구에 공권력적 행정권 부여 - 감독기구의 장 임명 시 국회 청문회를 거치도록 함

(Ⅵ안) 민관혼합

ㅇ 민관혼합 조직으로 통합 - 최고의사결정기구(행정위원회)를 외장형으로 함(예: 과거 금감위) - 의사결정기구는 공무원조직, 집행기구는 민간조직 - 단 의사결정기구 사무보조는 집행기구가 담당

(Ⅷ안) 공무원조직

ㅇ 공무원조직으로 통합 - 가칭 금융부, 금융감독청 또는 확대된 금융위원회

- <표 5>에서 이들 세 가지 대안을 독립성, 전문성, 책임성, 효율성 등 네 가지 기 준에 비추어 평가한 결과 민간 공적기구가 우월한 것으로 드러남 표

<

5>

세 가지 대안의 평가 (Ⅲ안) 민간조직

(Ⅵ안) 민관혼합

- 강력한 민간조직은 독립성 - 독립성에 다소 문제 예상 독립성 확립 장치 마련 가능 - 사무국 재설치 가능성 - 관치금융 단절에 효과적 - 시장밀착형으로 전문인력 확보에 유리 - 금융감독 성격이 직접규제 에서 자본금규제, 리스크중 심 감독, 시장규율 등 위험 전문성 관리 전문화 되는 추세에 부합 - 시장친화적, 미래지향적 감 독 기구는 금융산업 중장기 발전 선도(예: BIS)

(Ⅷ안) 공무원조직 -과거 경험상 독립성 훼손 가능성 높음 -공무원조직 확대 가능성

- 공무원이 침해행정 주체라 는 주장에 부합 - 그러나 공무원은 감독분야 공무원 조직과 민간조직의 전문가보다 유능한 행정가 장점 상호보완 가능성 - 공무원의 순환보직, 신분 전문인력 확보에 비교적 유 상승 욕구 등이 감독에 부 리 정적 영향 - 위기시 금융감독자로는 적 합

- 전문성 확보가 책임성 강화 - 공무원 임용규정상 책임을 에 도움이 될 가능성 - 민간인에 대해서는 책임을 묻기 어려움 책임성 - 민간에게 오히려 책임을 분 물을 수 있음 - 공무원들, 정책적 판단에 명히 물을 수 있음 대해 책임지지 않는 선례 - 법률제‧개정 요청권ㆍ협의 권, 규제재개정권 부여하여 감독업무 효율성 제고 가능 효율성 - 감독기구간 경쟁체제 및 협 조 체제 구축도 가능 - 시장밀착형이고 미래지향적 정보 습득에 유리

운영방법에 따라 민관 갈등 이 지속될 가능성 민관조직 통합은 그 방법에 따라서 직원 사기 진작에 도움 -

상명하복은 조직내부 효율 성에는 도움이 될 것이나 시장과의 접점에서 비효율 발생 과거지향적인 정보

자료: 윤석헌⋅김대식⋅김용재(2005)를 보완

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 15

□ 민간 공적기구에 대한 몇 가지 의문사항들2) ① (역량) 민간이 금융감독업무를 과연 잘 해낼 수 있을까?

- 이런 의문은 그 자체가 오랜 관치금융의 타성에 연유하는 것이며, 실제로 국내 금 융 역사에서, 관의 개입 및 이에 따른 감독부실이 오히려 큰 손실과 부담 초래 (예: 종금, 투신, 저축은행, 가계부채) - 정부로부터의 독립과 실질적 권한 부여가 관건인데, 이는 결국 정부의 의지에 달 려 있음 - 다음과 같은 장치의 도입이 역량 강화에 기여할 것임 * 감독기구 장: 국무회의 심의, 국회 인사청문을 거쳐 대통령이 임명 * 감독기구에 법령제개정 요청권, 협의권 및 규정제개정권 등 부여하여 감독업무 독립성 부여(Quintyn and Taylor, 2002) * 전문성 제고를 위한 개방형 채용제도 체계화 ② (관료화) 민간 공적기구 역시 관료화되지 않을까?

- 향후 금융감독의 권위와 위상은 전문성에서 나올 것이므로 민간 전문가 채용을 확 대하고 전문가 중심 조직문화를 확산함으로써 공무원 조직의 경우보다 관료화 가 능성을 낮은 것으로 평가 * 이를 위해 개방형 채용제도, 교육·연수제도, 정년보장제(산하기관 낙하산 중지) 등 도입 - 부패 및 도덕적 해이 발생 통제를 위한 책임성 강화 장치 * 예결산 관련 사항 국회에 보고 * 감독기구 감사위원회 위원을 감독위원회 위원과 별도 임명 *

내부통제제도

강화,

벌칙

적용에서

(claw-back system) 도입 등 고려

ㆍ

ㆍ

2) 윤석헌 김대식 김용재(2005) 참조

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공무원의제,

보상체계에

환수제도

- 투명성 제고를 위해 검사의 전체 과정을 기록ㆍ보존하고, 일정한 절차에 따라 공 개, 시장의 고객 및 금융회사들과 소통 활성화 ③ (법리) 민간 공적기구, 법적으로 타당한가?

- (헌법 제66조 제4항) "행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다"를 이유로 공권력적 행정권한은 정부의 고유권한이라고 하지만, 정부는 정부조직법상 정부에 국한되지 않음(김우찬, 2012) - (영조물 법인) 국회가 특별법을 제정하여 민간 공적기구에게 금융감독권을 부여하 는 것은 위헌의 문제는 아니고 국가 고유의 금융문화, 현실적 필요성 및 금융감독 의 효율성 등을 감안해 결정할 문제라는 견해(김상겸, 2003; 윤석헌ㆍ김대식ㆍ김 용재, 2005, 정순섭, 2012) - (침익적 행정행위) 우리 법체계상 민간 공적기구에게 침익적 행정행위 권한을 부 여할 수 있는가라는 문제가 제기되지만, 이 문제 역시 국회가 특별법을 제정하여 권한을 부여할 수 있음(고동원, 2012) - (한국은행) 민간 공적기구의 감독권은 한국은행이 통화정책 수행과는 현격한 차이 가 있다는 주장도 있으나, 한국은행도 사인의 권리를 제한하고 의무를 부과하는 침익적 행정의 주체로 다를 바 없다는 견해 * 예: 지급준비율 결정, 최저지급준비 미달시 과태금(한은법 60조), 통안계정 예치 강제, 통화정책 수립을 위한 자료제출 요구, 공동검사권 발동 및 (금감원이 따라야 하는) 시정조치 요청 등

3) 통합형(단봉형)/소봉형/쌍봉형 검토와 선택 - 금융소비자 보호 강화를 위해 금융감독기구가 선택할 수 있는 모형은 쌍봉형, 소 봉형, 단봉형 등 세 가지가 있는데, <표 6>에서 편의상 민간기구 기준으로 비교

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 17

표

<

6>

행위규제 모형의 구분(민간기구 기준) (Ⅰ안) 쌍봉형

(Ⅱ안) 소봉형

(Ⅲ안) 단봉형

조직분리 여부

건전성감독기구, 행위규제기구(시장감독기구)

건전성감독기구(대봉), 소비자보호기구(소봉)

단일감독기구

감독기구 목표

기구별로 단일목표

건전성감독기구 복합목표, 소비자보호기구 단일목표

복합목표

목표상충 조정

금융안정협의회가 조정

금융안정협의회가 조정

내부조정

대상 금융기관

각각 모든 금융기관

각각 모든 금융기관

모든 금융기관

자료 : 윤석헌(2014a)

□ 비교와 평가 - (감독권한 독립의 중요성) 조직의 통합/분리 보다 금융소비자 보호를 명시적으로 책임지는 감독단위를 설치하고, 그들의 책무이행을 위해 필요한 권한을 부여하는 것이 더 중요하다는 주장(OECD, 2011) - (단봉형의 장점) * 금융회사 입장에서 수검부담 절약(‘한 사람의 시어머니가 낫다‘) * 감독기구 입장에서 업무 수행 상 편의와 시너지 창출 가능성 * 건전성감독업무와 행위규제업무 간 보완성이 장기적으로 단기적 상충을 상쇄할 수 있다는 주장(김홍범, 2016) - (분리형의 장점) 분리형은 (소봉형+쌍봉형) * 건전성감독업무와 행위규제업무 간 이해상충 문제에 효과적으로 대응하기 위해 서는 서로 다른 시각을 지닌 두 개의 분리된 기구가 담당하는 것이 보다 적절 함(윤석헌 외, 2013; 윤석헌 외, 2016) ㆍ 단봉형이 건전성감독과 소비자보호 간 이해상충을 감독기구 안에서 조정하는 데 반해, 분리형은 감독기구 각각이 논리를 제시하여 조율을 시도하되, 조율 이 안 되는 경우 상위기구(예: 금융안정협의회)가 다루도록 하는 과정에서 논리개발, 소통증진, 투명성 제고 및 책임소재 명확화에 기여 * 금융회사와 소비자 간 분쟁의 주요 소재가 수익성과 연관되는 상황에서 금융회 사 건전성감독을 책임지는 건전성감독기구가 소비자보호까지 취급하는 것보다

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수익성과 직접 연관되지 않는 행위규제를 책임지는 행위규제기구가 소비자보호 를 담당하도록 분리하는 게 보다 공정하고 효율적인 방법 ㆍ 건전성감독은 금융회사의 재무적 건전성을 감독대상으로 하고, 영업행위규제 는 재무적 유인과 무관하게 계약상 의무를 감독대상으로 하는 게 타당하므로 (전성인, 2009) 양자를 구분 - (쌍봉형의 장점) 소비자들의 한국금융에 대한 신뢰 확보를 위해 충분한 위상과 전 문성을 지닌 행위규제기구(시장감독기구) 바람직 * 특히 금융산업 경쟁력 제고를 위해 자본시장 육성을 선도하기 위해 소비자보호 기구가 시장규제(현재 증선위 소관)업무까지 담당하는 게 효과적

□ 쌍봉형 체제를 기준으로 감독기구들 간의 업무 구분(예시) - 쌍봉형(<표 2>의 (Ⅰ안)) 체제에서, 현행 금융위원회의 금융업무 전체를 (국내)금 융산업정책업무와 금융감독업무로 구분할 경우, 전자는 기재부가 국외 금융산업정 책업무와 통합하여 취급하고, 후자는 건전성감독기구와 시장감독기구가 나누어 담 당 - 쌍봉형 체제의 각 감독기구는 법령제개정 요청권ㆍ협의권 및 규정제개정권을 보유 하며, 각각 법령제개정을 기재부 또는 총리실(금융안정협의회 경유)에 요청 * 기재부는 법률제개정 제안권ㆍ협의권 그리고 시행령ㆍ시행규칙 제개정권 등 보유 표

<

7>

민간 쌍봉형 전환 후 감독유관기구들의 업무(예시) 조직구분

업무(대분류)

소관사무(예시)

정책

법령제개정 규정제개정 집행

소관 금융회사

건전성감독기구 건전성감독

시장감독기구 행위규제, 시장규제

건전성감독, 인허가, 제재, 검사

영업행위규제, 사전사후소보호, 시장규제

요청권, 협의권 YES YES

요청권, 협의권 YES YES

일반 금융회사

일반 금융회사

기획재정부 금융산업정책(국내ㆍ해외) 국내(금융제도, 금융중심지, 정책금융, 서민금융 등); 해외(외환정책, 국제협력, 금융사해외진출 등) 법률제개정 제안권, 협의권, 시행령ㆍ시행규칙제개정권 NO 정책금융기관(산은, 수은, 기은, 신보, 기보, 캠코, 서민금융진흥 원 등)

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 19

□ 시장감독기구(소비자보호기구) 내 분쟁조정기구(ADR) 분리 설립 - 쌍봉형 또는 소봉형 체제 내 사후적 금융소비자보호 강화를 위해서 분쟁조정기구 를 시장감독기구(소비자보호기구) 내에 독립된 산하기구로 설치(윤석헌 외, 2016; 김상조, 2009) * 금융분쟁조정기구 내에 대부분 외부위원으로 구성된 운영위원회와 전담 분쟁조 정관(상근, 10-20인)으로 분쟁조정위원회 구성 * 개별 분쟁조정은 전문성 확보를 위해 분쟁조정관이 담당하고, 분쟁조정위원회가 조정안 최종 결정권 보유

4) 금융안정협의회(가칭) 구성과 운영3) - 구성 * 기재부장관, 한은총재, 건전성감독기구 수장, 행위규제/소비자보호기구 수장 및 예보사장 등 5인의 당연직 위원과 6인의 비상임위원 등으로 구성, 의장은 기재 부장관 * 비상임위원은 국회가 정당별 의석수를 반영하여 추천한 민간인들 중에서 대통령 이 임명 - 목적 및 운영의 기본원칙 * 목적은 감독유관기구들 간 정보공유 및 협력체제를 구축, 금융감독정책의 일관 성 및 실효성을 제고함으로써 금융안정에 기여하는 것 * 금융안정협의회는 개별 감독유관기구의 고유 권한을 최대한 존중하면서, 상호간 이해상충을 조정하고 금융시장 위기에 선제적으로 대응하는 것을 운영의 기본 원칙으로 함 * 한은이 운영에 필요한 업무 지원

ㆍ

3) 윤석헌 외(2016) 참조; 작업반(2000), 전성인(2009), 윤석헌 정지만(2010), 정순섭(2002), 채희율(2010), 원승연 (2011), 윤석헌 외(2013), 김진호(2013), 윤석헌(2014b), 김홍범(2016) 등이 제시하고 있는 금융감독유관기관협의

회, 금융안정협의회 또는 금융안정위원회 등과 기본적으로 유사

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- 업무 및 실무협의체 * 금융안정협의회는 금융감독 관련 법규 제․개정의 협의, 감독기구들 간 금융회사 에 대한 공동검사 실시, 금융감독 정보 공유 및 자료 협력, 금융감독 업무 표준 화, 보고서 서식의 제정 및 변경 및 금융감독 공동망 구축․관리 등에 관한 정책 을 수립 * 금융안정협의회 내에 상설 실무협의체로 법규실무협의체, 정보공유실무협의체, 공동검사실무협의체 및 기타 실무협의체를 둘 수 있음 - 위기관리 등 * 금융안정협의회는 체제적 위기 징후 감시 및 시스템위기 시 위기 극복 총괄 * 대통령 및 국회에 위기관리 단계 진입 보고, 대통령에게 금융위기 선포 권고 * 복합금융그룹 감독정책 총괄조정

5) 금융위원회 업무 이관에 따른 정부조직 개편 이슈 - 홍일표(2017)는 기재부 분화를 목적으로 다음 두 가지 대안을 제시 * (1안) 예산, 조세, 국고 등을 합쳐 국가재정부를 설립하고, 국제금융과 국내금융 을 결합해 금융부를 신설 * (2안) 예산과 기획(경제전략, 공공기관 관리) 부문을 분리해 기획예산처를 설립 하고, 세제와 금융(국제 및 금융) 등 나머지 부문을 묶어 재정금융부를 신설 - 평가 * (1안)은 관치금융을 강화하는 의미가 있음 * (2안)은 본고의 기본틀과 부합하는 것으로 평가 ㆍ 향후 중장기적으로 정부의 금융업무 즉 금융산업정책업무의 범위와 규모가 줄 어들 전망임을 고려할 필요

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 21

5. 결론 - 본고는 1999년 통합감독기구 출범 이후 국내의 금융감독체계 관련 주요한 개편내 역과 개편논의들을 살펴봄 * 이중에서 출범 당시의 금감위사무국 설치 그리고 2008년 이명박정부 인수위의 금융위원회 설치를 잘못된 방향으로 평가 * 이들은 그간 국내 금융에 관치금융이 자리잡는 데 크게 기여했는데 따라서 이 를 정상화하는 것을 금융감독체계 개편의 첫번째 목표로 삼을 필요 - 최근 들어 국내 금융권에 금융위기와 사건사고가 이어지면서 금융소비자 피해가 확대 * 정부의 부적절한 경제정책 추진(예: 빚내서 집사라 정책)이 위험을 수반하는 상 황에서 감독기구가 이를 적절히 제어하지 못해 금융소비자 및 국민들에게 위험 을 전가 * 앞으로 감독당국은 정부정책을 지원하는 마무리 행정수단이 아니라 국가 위험관 리 최종수단 역할에 충실할 필요 - 결론적으로 2013.7월 143인 금융학자ㆍ전문가 공동성명 패키지가 금융감독체계 개편의 기본방향으로 바람직하다는 점을 재차 강조 ① 금융산업정책은 기재부로, 금융감독업무는 민간 공적기구로 분리 ② 금융소비자보호 강화를 위해 쌍봉형 또는 소봉형 선택 ③ 금융안정협의회 법제화ㆍ신설

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정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 23

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정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 25

토론 1

차기 정부의 정부조직개편과 금융감독체계

홍일표 / 더미래연구소 사무처장

1. ‘인수위 없는 다음 정부’

1) 정부조직개편의 일반적 필요성 ○ 대통령 선거를 앞둔 상황에서 학계와 전문가, 이해관계자 집단의 정부조직개편 논의는 항상 있어 왔음 * 정부조직개편은 ‘행정적 요구’와 ‘정치적 요구’에 의해 이뤄지게 됨 * 한국의 경우 민주화 이후 5년마다 있는 대통령 선거의 ‘정치적 주기’에 맞춰 비 교적 자주 조직개편이 있었음 → 지나치게 잦은 정부조직개편의 문제점 지적이 언론과 학계, 관계 등에서 계속 제기 → 그러나 시대상황 변화에 따른 조직개편의 필요성 역시 동시에 강조됨 * 조기 대선이 치러질 경우 정부조직개편 논의와 준비는 과거에 비해 오히려 늦음 → 부처들은 정부조직개편에 연구용역, 언론작업, 인사배치 등을 통해 이미 대비 하고 있음

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2) 차기 정부 조직개편의 특수한 상황 ○ 헌법재판소가 3월 9일 전후로 탄핵인용 결정할 경우 19대 대통령 선거는 5월 9 일 전후 * 조기 대선으로 당선된 대통령은 ‘궐위로 인한 선거에 의한 대통령의 임기는 당선 이 결정될 때부터 개시된다’는 공식선거법(제14조1항)에 따라 인수위를 구성하지 않고 바로 취임 → 그간에는 당선자 신분인 70일 정도 기간 동안 차기 정부 출범에 필요한 주요 한 준비를 인수위원회에서 진행해 왔음 : 인수위법 7조(업무) 1. 정부의 조직· 기능 및 예산현황의 파악, 2. 새 정부의 정책기조를 설정하기 위한 준비, 3. 대통령의 취임행사 등 관련 업무의 준비, 4. 그 밖에 대통령직 인수에 필요한 사항 * 정부조직개편 작업 역시 인수위 기간 동안 진행되고 인수위가 방향과 내용을 발 표하면 정부조직법 개정이나 개별 설치법 제·개정, 폐지 등의 형태로 국회에서 이를 다루게 됨

○ 비단 인수위원회 부재 때문만 아니라 ‘박근혜-최순실 게이트’ 과정에서 확인된 대한민국 정부조직과 관료사회의 붕괴적 상황을 극복해야 하는 상황 * 새로운 시대를 준비하고 대응할 역량과 의지가 있는가에 대한 근본적 회의와 불 신 * 기획재정부를 중심으로 정부 부처 차원에서 ‘4차 산업혁명’에 대응하는 위원회를 꾸리는 등 각종 대책을 내놓고 있으나 새롭거나, 다르지 않고 ‘관행화된 접근’이 라는 비판 ○ 설령 인수위원회가 꾸려지는 정상적 대선이었다고 하더라도 지난 10년간 보수정 부 집권 기간의 정부조직에 대한 평가와 방향전환이 모색되었을 것임 * 김대중, 노무현 대통령이 이끌었던 ‘민주정부 1기’에 대한 성과 지우기 과정에서 기존 정부조직과 운영방식에 대한 과도한 비난과 개편이 있었음 *

‘작은 정부론’에서 한걸음 더 나아가 이명박 정부에서부터 강조된 ‘대부처주의’ 의 적절성

* 소통과 투명, 참여 등 ‘민주정부 1기’가 강조했던 정부조직 운영원칙과 가치 또한

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 27

후퇴

2. 차기 정부 조직개편의 원칙과 방식

1) 차기 정부 조직개편의 원칙과 방향 ○ 차기 정부가 ‘제대로 된 정부’가 되기 위해서는 개방성·대표성·책임성·투명성·전문 성·효율성의 원칙에 입각한 정부조직개편이 이뤄져야 할 것임 개편 원칙 과정

결과

주요 내용

개방성

국민과 국회를 향해 열린 정부

투명성

철저한 기록관리와 충분한 정보공개

효율성

문제해결능력과 그것에 기반한 성과

대표성

선출된 권력이 갖는 민주적 정당성

책임성

설명책임(accountability)와 응답책임(responsibility)의 구현

전문성

시대적 요구에 부응하는 정부역량

○ ‘정부의 일’과 ‘민간의 일’에 대한 근본적 고민과 구체적 해법이 담긴 정부조직개 편이어야 할 것임 * ‘공공성’과 ‘공익성’의 중요성 * ‘민간’ 역시 시장과 구분되는 시민사회까지 구분해 살필 필요

○ 차기 정부 조직개편의 방향 * 청와대, 검찰, 기획재정부, 행정자치부 등 권력기관과 일부 부처에 집중된 권한을 축소·분산시킬 것 * ‘3권 분립’, 특히 국회와 정부의 견제와 균형 원리가 작동하도록 해야 할 것 → 그간 정부조직개편은 당선자 캠프가 중심인 인수위원회가 주도하고, 조직개편 의 대상인 행정부 관료들이 그 과정에 참여하여 취지와 결과를 왜곡시켜 왔음 (특히 행정자치부) → 집권여당조차 정부조직법 개정안 처리과정에서 ‘거수기’ 노릇 이상을 하기 어 려웠고, 국회에서의 치열한 검토 과정은 ‘발목잡기’로 치부되곤 했음 → 정부조직개편의 결과는 행정부 공무원만 아니라 국회(의원)과 국민 일반에 고

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루 영향을 미치며 직접적 이해당사자이기도 함 * 비공식적이고 급하게 진행되는 정부조직개편은 지양되어야 할 것임 → 인수위원회가 있었던 박근혜 정부조차 지나친 ‘비밀주의’와 ‘밀어붙이기’에 야 당이 반발해 정부 출범 후 51일이 지나서야 정부조직법 개정안이 국회 통과 : 미래창조과학부 신설, 방송통신위원회의 및 원자력안전위원회 위상과 역할 등 → 그런 점에서 인수위원회 없는 다음 정부의 조직개편은 ‘위기’인 동시에 ‘기회’ * ‘하드웨어’ 개편과 ‘소프트웨어’ 개혁의 균형 중요 → 부처의 잦은 이합집산이 목표한 성과를 거뒀던가에 대한 여러 차원의 문제 제 기 → 인위적 정부조직개편을 필요범위 내에서 최소화하고 정부운영과 관료 업무 행 태, 인사제도 등에 대한 개혁이 함께 이뤄지도록 해야 할 것임

2) 차기 정부 조직개편의 방식 ○ 조기 대선이 치러질 경우 인수위 없이 출범할 다음 정부의 정부조직개편은 전혀 다른 방식으로 진행될 수밖에 없음 * 캠프-인수위-행정부 중심으로 ‘대선 이후’, ‘정부 출범 직후’에 비밀스럽고 집중 적으로 이뤄지던 정부조직개편이 아니라 캠프-당-입법부 중심으로 ‘대선 이전’부 터 집권 기간 전체에 걸쳐 공개적이고, 체계적으로 이뤄지는 조직개편이 될 가능 성 높음 * 각 캠프 차원의 조직개편방안 준비와 당 차원의 정부조직개편 방안 마련 병행 → 상임위원회별로 정부조직개편 관련 논의 진행(토론회와 간담회, 자료제출, 설 명요구 등) → 당 정책위원회 차원에서 상임위별 논의 정리하고, 경선 이후 후보 캠프 논의 와 종합 * 대선 이후 우선순위에 따라 정부조직개편 추진하고, 경우에 따라 국회에 특위 설 치 → 집권 초기에 ‘밀어붙이기’식 정부조직개편은 지양(사실상 불가능) → 국회에 정부조직개편 특위를 설치하는 등의 방법을 통해 중장기적 차원의 정

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 29

부조직개편을 체계적으로 논의하고 준비(개헌 일정과도 연계)

3. 차기 정부 금융감독체계 개편의 방향과 주요 내용

1) 정부조직개편과 연동된 금융감독체계 개편 ○ 박근혜 정부 초기 정부조직개편에서 기획재정부는 논의 자체가 제외되었음 * 금융감독체계 개편에서 항상 강조되는 ‘정책’과 ‘감독’의 분리 등 주요 이슈는 금 융위원회의 문제이며, 이는 결국 기획재정부를 포함한 정부조직개편을 통해 실현 될 수 있는 것임 * 발제자가 정리한 바와 같이 박근혜 정부에서 금융감독체계 개편 논의에서 금융위 원회에 관한 내용이 일부 있었음에도 주로 금융소비자보호기구의 설립 및 금융 감독원과의 관계에 국한되었음 * 이는 기획재정부와 금융위원회의 관계 정리를 통해 금융감독체계 개편에 관한 근 본적 논의와 실행을 할 수 있는 기회를 놓쳤기 때문임. 차기 정부에서 금융감독 체계 개편이 발제자의 주장처럼 이뤄지기 위해서는 결국 정부조직개편이라는 맥 락 속에서 진행되어야 할 것임 ○ 2008년 이명박 정부와 더불어 출범한 기획재정부는 현재 모든 정부 부처는 물론 국회에 대해서조차 사실상 ‘상왕’ 노릇을 하고 있다는 것이 일반적 평가 * 박근혜 정부는 기획재정부 장관을 부총리를 겸하도록 해 위상과 권한을 더욱 높 였음 * 국회선진화법에 따라 회계연도 개시 30일전까지 예산안에 관한 여야합의가 이뤄 지지 않을 경우 정부안이 자동으로 부의되도록 되어 있어 기획재정부의 위력은 배가된 상황 * 2013년 국회 <예산·재정개혁 특별위원회>에서 ‘예결위 상설화’ 등을 논의했으나 정부조직개편이 ‘마무리’되었다는 이유로 기획재정부 개편 논의가 더 이상 이뤄 지지 않았음 * 차기 정부 정부조직개편에서는 기획재정부와 행정자치부 등 핵심 부처의 개편까 지 이뤄져야 한다는 주장이 제기되고 있는 상황. 이와 연동해 금융감독체계 개편 이 시도되어야 할 것임

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○ 기획재정부-금융위원회가 정부조직개편 과정에서 제외될 경우의 금융감독체계 개 편방안에 대해서는 본 토론에서 상세히 언급하지 않도록 하겠음

2) 기획재정부-금융위원회-금융감독원-금융소비자보호기구의 개편(안) [ 검토단계] ○ 기획재정부의 과도한 권한과 위상을 조정하는 맥락 속에서 금융감독체계 개편 진 행 ○ 금융위원회의 금융산업정책 기능을 재정경제부(신설)에 통합 * 기획재정부를 기획예산처와 재정경제부로 분리 * 기획예산처 : 예산, 국고, 재정기획/관리, 미래경제전략, 공공정책 → 기획 및 전략 기능을 담당하는 정부 부처로서의 역할 * 재정경제부 : 세제, 경제정책, 정책조정, 금융(=국제금융+국내금융) → 금융위원회의 금융산업정책 기능을 결합 ○ 금융감독정책을 담당하는 금융감독위원회를 신설하고, 이를 금융감독원 내부에 두도록 함(‘단봉형’일 경우) * 한국은행 금융통화위원회와 같이 금융감독원 내부의사결정구조인 금융감독위원회 를 설치(별도 사무국 설치 불필요) * 이 경우 금융감독원을 민간 공적기구인 무자본 특수법인으로 국회가 특별법으로 제정 → 민간 공적기구가 금융감독권을 행사할 수 있는가에 대한 법적 논란 해결 필요 ○ 금융소비자보호기구(소위 ‘금융소비자보호원’)의 분립 * 건전성감독기구(건전성감독원)와 소비자보호를 포함한 행위규제기구(금융소비자보 호원)를 분리를 제안(소위 ‘쌍봉형’) * 이 경우 (1안) 금융감독위원회와 같은 형태의 금융소비자보호위원회를 별도로 설 치해 금융소비자보호위원회 내부에 두거나 (2안) 금융감독위원회 산하에 증권선 물위원회를 대체하는 금융소비자보호위원회를 두는 방식 * (1안)의 경우 금융소비자보호기능이 강화되는 장점이 있는 반면 금감위와 금융소

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 31

비자위 간의 권학 충돌과 감독 중복, 혼란 초래 위험성(건전성감독원과 금융소비 자보호원 관계에서도 해결 필요), (2안)은 금융소비자보호위원회와 보호원의 독 립성이 상대적으로 약한 반면 상기 문제점 해결에 용이할 것임 * 재정경제부(신설)가 주재하는 금융안정협의기구를 운영함으로써 기관 간의 문제 해결 ※ 기획재정부에서 국제금융을 분리해 금융위원회와 통합해 금융부 신설하는 방안도 가능할 것으로 보임. 그러나 ‘정책’과 ‘감독’의 분리 원칙과 다시 충돌하는 등 여 러 문제점들이 지적되고 있어 추가적인 검토가 필요(‘신(新)관치’의 문제점 포함)

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토론 2

토론문4)

김홍범 / 경상대학교 경제학과 교수

1. 토론의 개요

□ 발제문이 제시한 감독체계 개편의 4대 이슈 [윤석헌 2017] - 발제문은 감독개편 4대 이슈를 다음과 같이 제시 ◦ (이슈 1) 금융정책(산업정책)과 금융감독: 현행 vs. 분리 ◦ (이슈 2) 감독기구: 현행 vs. 민간 공적기구화 ◦ (이슈 3) 감독모형: 현행 vs. 소봉형 vs. 쌍봉형 ◦ (이슈 4) 거시건전성정책 및 위기관리 기구: 금융안정협의회 신설

□ 4대 개편 이슈의 우선순위와 각 이슈에 대한 토론자의 의견 [김홍범 2013ž2015ž2016a]

- 4대 이슈 가운데 (이슈 1)과 (이슈 2)는 감독 개편의 핵심을 구성하는 최우선 선 결 과제 4) 이 글은, 2017년 2월 28일 국회의원 이학영의원실 및 참여연대 경제금융센터 주최로 국회의원회관 6층 제11간

담회실에서 열리는 <정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회>의 발제문(윤석헌 2017)에 대한 토 론 자료로 작성되었습니다.

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 33

◦ 동 (이슈 1)과 (이슈 2)는, 우리나라가 어떤 감독모형에 기초한 감독시스템을 채 택하든 그 시스템의 정상적 작동을 가로 막는 모형외적 구조요인에 관한 이슈이 기 때문 ⇒ 두 이슈는 특정 감독모형과는 무관하게 우리나라 감독체계가 지난 근 20년간 안고 온 고유의 만성적 과제임. § 본 토론자는 (이슈 1)과 (이슈 2)에 대한 발제문의 개선방안을 적극적으로 지지 - 나머지 (이슈 3)과 (이슈 4)는 특히 글로벌 금융위기 이후 세계 다수국이 지난 수 년간 검토했거나 검토 중인 중요한 과제에 해당 ◦ (이슈 3)은 수년전 진행되었던 감독개편 논쟁(2012.6~2013.6)에서 초미의 사회 적 관심사로 급부상했던 사안이었음. § 본 토론자는 소비자보호 강화와 모형 선택 간에 이렇다 할 관련성이 없다는 의 견과 함께, 소비자보호 강화는 금융ADR기구 신설이 관건이라는 의견을 제시 ◦ (이슈 4)는 위기 이전(평상시)의 사전적 위기예방을 위한 거시건전성정책과 위기 이후의 사후적 위기관리정책을 둘 다 관장하는 단일 협의체 신설을 제안하는 내 용 § 본 토론자는 거시건전성정책과 위기관리정책은 각 업무의 고유한 특성 상 이를 다루는 별도의 기구가 각기 신설되어야 한다는 의견을 제시

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2. 발제문이 제시한 4대 이슈 각각에 대한 검토

1) 금융정책(산업정책)과 금융감독: 현행 유지(동시 관장) vs. 분리 개편 (이슈 1)

□ 금융정책과 금융감독의 “ 분리” 는 학계 및 정치계(국회)의 일반적 견해 - 분리 근거는 “금융정책과 금융감독의 목표가 상이한 데에 따른 이해상충 [및 유인 왜곡]”에 있음 [김홍범 2013, p.139] ◦ 금융산업의 발전단계로 보아 우리나라의 금융정책은 대체로 규제완화를 지향하 게 되므로 시장이 환호하는 “인기업종”이지만, 금융감독은 아무도 알아주지 않 는 “3D업종”[김홍범 2008, p.346] ⇒ 회전문인사(revolving doors) 관행을 감안 할 때, 금융감독자는 평소 금융감독보다는 금융정책에 주력하게 되는 유인을 보 유; 감독 독립성이 훼손될 가능성 ◦ “금융정책은 효율을 지향하지만 금융감독은 안정을 지향” [김홍범 2011] - 다만, 학계에서는 금융정책과 금융감독 간 상호보완 가능성을 지적하는 정순섭 (2012)과 양자가 중첩되는 개념이라는 채희율(2011) 등 소수 의견도 존재 [김홍 범 2008] - 정치계에서는 제19대 국회에 제출된 관련 의원입법안 총 6건(김기준 의원안, 2012.11; 정호준 의원안, 2013.3; 민병두 의원안, 2013.6; 강석훈 의원안, 2013.10; 이종걸 의원안, 2013.11; 이재영 의원안, 2014.9) 가운데 4건(김기준ž정 호준ž민병두ž이종걸 각 의원안)은 분리를, 나머지 2건(강석훈ž이재영 각 의원안)은 현행(금융위에 의한 금융정책 및 금융감독 동시 관장) 유지를 주장 [금융감독원 내부자료] - 우리나라 이외에 금융감독당국이 금융정책까지 관장하는 사례는 2000년 7월 이후 의 일본 금융청에서 관찰되며, 이에 대해 IMF는 일찍이 비판적 시각을 제시 [IMF 2003]

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2) 감독기구의 유형: 정부기구화 vs. 공적 민간기구화 (이슈 2)

□ 금융위-금감원으로 분리되어 있는 현행 이원구조의 단일화 및 공적 민간 기구화

- 현행 이원구조는 지난 20년간 우리나라의 감독시스템을 옥죄어온 태생적 한계에 해당하므로, 금융감독의 머리(정책수립)와 몸통(정책집행)은 단일 구조 내로 통합 될 필요 [김홍범 2004ž2006ž2016a] ◦ 이원구조는, 1997년 말 외환위기로 관치금융 철폐를 요구하는 사회적 분위기 속 에서도 금융감독과 같은 공권력적 행정작용은 정부만의 영역이라는 시각이 수용 된 결과 ◦ 하지만 문화적으로 이질적인 금융위-금감원의 두 조직이 대외적으로는 하나의 금융당국으로 행동하도록 기대되는 가운데, 현행 이원구조는 지난 근 20년 동안 상시적 감독비효율과 두 기관 사이의 갈등 및 책임 불명확의 근본 원천으로 작용 ◦ 금융감독과 유사한 공권력적 행정작용인 통화정책의 수립과 집행이 공적 민간기 구(단일 공법인)에 의해 이루어지는 한국은행 사례를 모델로 현행 금융감독의 이원구조를 단일화함으로써, 우량 감독지배구조 확립의 토대를 마련할 필요

□ 우리나라 금융 관료조직의 제도적ž문화적 특징과 금융감독 [김홍범 2006ž 2013ž2016a]

- 제도적 특징: 공무원 인사제도(계급제)에 따른 순환보직 ⇒ 감독의 비전문성 - 문화적 특징: 상명하복ž응집력ž엘리티즘(elitism) ⇒ 감독의 불투명성ž폐쇄성ž경직성 ◦ 특히 상명하복은 법률 조항에도 명시됨: “공무원은 직무를 수행할 때 소속 상관 의 직무상 명령에 복종하여야 한다”(「국가공무원법」 제57조(복종의 의무))

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- 이와 같은 금융 관료조직의 제도적ž문화적 특징은 결국 금융감독에서의 ‘관치’로 집약됨 ◦ 관치 감독은, 감독 독립성 및 책임성을 핵심으로 하는 감독 지배구조의 취약을 가져오는 동시에 정부 전반에 만연된 단기시계(short horizon; myopia)와 감독 시스템의 이원구조와의 상호작용을 통해 감독비효율 및 감독실패에 중요하게 기여 § 사례: 대표적으로 카드사태(2003~04)와 저축은행사태(2011) 이외에도[김홍범 2004ž2006], 최근 가계부채 급증의 단초가 되었던 2014년 7월 ‘새 경제팀’의 LTVžDTI 비율규제 완화조치 전ž후로 관찰되는 현행 거시건전성정책당국(서별 관회의와 거시경제금융회의 및 그 참여기구들)의 무대응(inaction)[김홍범 2016b] ◦ 지난 15년 넘는 기간 동안 “주기적으로 되풀이[되었던]... 감독체계 개편논의 ... 에서 ‘올바른 방향의 개편’이 대체로 배제”되었던 이유도 매번 개편논의가 “정부 주도”로 이루어졌기 때문 [윤석헌 2017, p.2] ⇒ 정부 주도로는 근본적 감독 개 혁이 불가능 <참고 1> 노르딕 3국의 금융감독 경험 - 노르웨이, 덴마크, 스웨덴(이하 노르딕 3국)에서는 일찍이 20세기 초부터 각국 정부조직 이 금융을 감독해왔으며, 1990년대를 전후한 시기에 각기 기존의 금융부문별 감독체계 에서 현행 통합감독체계로 이행 [김홍범 2003] - 노르딕 3국에서는 정부조직이 금융감독을 수행한다는 사실이 이슈가 되지 않는데, 이는 이들 국가가 정치문화와 감독행정 측면에서 우리나라와는 큰 차이가 있기 때문

◦ 정치문화: “개방성(openness)과 투명성(transparency)이 존중되는 정치문화 그리고 의 사결정자가 자신의 의사결정에 대한 공개적 검토를 정당한 것으로 인정하는 정치문 화” [Tayor and Fleming 1999, p.29]

◦ 감독행정: “비밀로 해두어야 할 특별한 이유가 없는 한, 정부[의 감독]행정과 관련된 모든 사안을 공개” [김홍범 2006, p.173]

◦ 이와 관련하여, 다음과 같은 Matheson, et al.(2007, p.20)의 언급을 반추할 필요 ⇒ “뉴질랜드나 스웨덴과 같은 일부 국가에서는 [정치인인] 장관에게 “자유롭고 솔직한 (free and frank) 조언을 제시하는 원칙을 정치적 비당파성의 한 특징으로 지지하는 전통이 있[지만,]... 멕시코나 한국과 같은 국가에서는 오히려 그와는 정반대의 관행이 있다. [금융] 관료가 [정치인인] 장관의 의도에 반하는 조언을 하면 안 되는 것이다”

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3) 감독모형의 선택: 통합모형 vs. 쌍봉모형 [김홍범 2013ž2016až2017] (이슈 3)

□ Myth 1: ‘통합모형은 실패했다’⇒ FACT: 실패한 것은 금융감독이며, 통합 모형이 아님

- 우리나라 감독체계 개편의 필요성은 통합모형 자체의 실패에서 나온 것이 아님 ⇒ 예를 들어, 윤석헌 외(2013, pp.86~88)의 4개 개편(안)은 통합모형의 공과(功過) 와는 무관: ◦ (이슈 1) “금융의 정책업무와 감독업무 분리로 감독기구의 독립성 확립” ⇒ 통합모형 자체와 무관; 모형 바깥의 구조적 문제를 개선하자는 취지 ◦ (이슈 2) “감독기구의 독립성 확보와 전문성 강화를 위해 공적 민간기구로 설립” ⇒ 통합모형 자체와 무관; 모형 바깥의 구조적 문제를 개선하자는 취지 ◦ (이슈 3) “쌍봉형 감독체계 도입으로 건전성 감독과 행위규제 간 이해상충 완화” ⇒ 소비자보호 강화에는 모형 변경 아닌, 감독 실질 개선이 핵심 (Myth 2 참조) ◦ (이슈 4) “금융안정위원회 신설로 감독유관기관 간 정책 공조 및 협력체제 구축” ⇒ 통합모형 자체와 무관; 위기 이후 중요해진 정책 공조의 강화 취지

□ Myth 2: ‘소비자보호 강화를 위해 쌍봉모형을 택해야 한다’ ⇒ FACT: 감독 실질이 변하지 않는 한, 쌍봉모형이 소비자보호 강화를 보장하 진 않음 - (검토 1) 쌍봉모형은 통합모형보다 고비용 모형(costlier model) [김홍범 2013] ◦ 쌍봉모형이란 미시건전성감독과 소비자보호감독(시장행위감독)의 목표간 상충을 중시,

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§ 미시건전성감독의 근접목표는 금융기업 건전성, 최종목표는 소비자보호임 § 소비자보호감독의 근접목표는 시장의 원활한 작동과 소비자의 공정한 대우, 최 종목표는 소비자보호임 ◦ 미시건전성감독과 소비자보호감독은 최종목표가 같은 데에서 나오는 장기적 보 완성이, 근접목표가 다른 데에서 나오는 단기적 상충을 상쇄하고도 남는다는 논 리적 추론이 가능 ⇒ World Bank(2012)와 FSB(2011)는 동 추론이 경험적으로 사실임을 확인 ◦ 요컨대, 미시건전성감독과 시장행위감독 간 기관 분리(쌍봉모형 채택)의 근거는 강력하지 않으며, 분리하는 경우에는 시너지를 상실하지 않기 위해 두 감독접근 간 상시적 조정비용이 증가할 우려 (통합감독기구 내 쌍봉구조 구현은 고려 가 능) - (검토 2) 감독모형-소비자보호체계 간 연계성은 경험적으로 관찰되지 않음[김홍범 2015] ◦ 영국이 통합모형에서 쌍봉모형으로 이행(2013.4)한 이후에도 소비자보호체계는 불변 § 쌍봉모형 채택에 따라 기존 FSA(통합감독자)가 FCA(시장행위감독자)와 PRA(미 시건전성감독자)로 분리된 점 이외에는, 금융교육기관(MAS), 금융분쟁조정기구 (FOS), 예금자/투자자 보상기관(FSCS) 등이 어떤 변경도 없이 그대로 가동 중 ◦ 독일(통합감독국)에서는 통합모형 시기의 영국과는 상이한 소비자보호체계를 운 영해오고 있으며, 위기 이후 최근에는 감독 전반의 실질을 변화시켜 소비자보호 를 강화함 - 결국, 현행 통합모형은 감독 실질의 변화를 가로막는 요인이 아니며, 쌍봉모형으 로의 이행이 감독 실질의 변화를 보장하는 것도 아님(오히려 조정비용 증가가 우 려됨)

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□ 발제문이 제시한 금융소비자 피해의 유형 구분은 실제로는 불명확한 측면 이 있음

- 발제문은 상기 금융상품의 불완전판매로 빚어진 소비자 피해 사례를 “감독기구가 금융회사 건전성을 소비자 보호에 우선”한 데에 기인한 소비자 피해(유형 2)로 파 악[윤석헌 2017, p.3] ⇒ 건전성 감독과 소비자보호 감독 간 상충을 부각 ◦ 그럼으로써 발제문은 상기 유형의 소비자 피해를 “정부가 상위정책을 무리하게 추진하는 과정에서 금융감독을 무력화하거나 ... 정책수단으로 사용”한 데에 기 인한 소비자 피해(유형 1: ex. “카드사태, 저축은행사태, 가계부채”)와 구분하고 있음[윤석헌 2017, p.3] - 하지만, 감독당국의 독립성이 훼손된 현실에서 결과적으로 초래된 소비자 피해의 유형을 그 원인에 따라 명확히 구분하기는 곤란 ⇒ “소비자 피해에 궁극적으로 책임을 져야 할 진정한 장본인(real culprit)은 누구인가”의 답은 그리 명확하지 않 을 수 있음 ◦ 예를 들어 저축은행사태에서와 같이 금융감독당국 자체가 외부로부터 “금융정책 적ž경기정책적ž정치적 관점의 영향을 직ž간접적으로 받은” 경우 [김홍범 2013, p.141, fn.16],* 그로 인해 감독당국의 건전성 감독이 느슨해진 탓에 금융회사 건전성이 취약해지고, 이를 감안하여 감독당국이 소비자보호 감독을 느슨하게 수행했다면? ⇒ 소비자보호 감독을 소홀히 하게 된 원인의 일단을 감독당국이 금융회사 건전 성을 우선한 데에서 찾을 수는 있겠지만, 이때에도 금융회사 건전성을 취약하 게 만든 외부적 요인의 작용으로 소비자 감독에 실패했다는 근본적인 측면을 간과할 수는 없음 * 저축은행사태가 2011년 초 불거지기 이전에 이미 “10년 동안 감독당국에 의해 취해진 주요 조지들 중 상당수가 당정회의나 청와대 회의에서 다루어졌”음[김 홍범2013, p.141, fn.17] ⇒ 예를 들면: § 소액신용대출 활성화 조치(2001.7): 당정 간 경제상황 정검 대책회의

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§ 88클럽안(2006.6): 청와대 서별관회의(2005.3) 및 청와대 토론회(2006.2) § 저축은행 자율 M&A 인센티브 허용안(2008.9): 청와대 서별관회의(2008.7) ◦ 우리나라에서는 관치와 정치가 금융감독 전반에 영향을 미치는 가운데 “감독당 국(금융위ž금감원)이 자신의 본분인 규제ž감독을 미루고 ... 경기부양과 금융정책 (규제완화)을 우선시하”다가 건전성 감독과 소비자보호 감독에 모두 실패하는 일이 잦음 [김홍범 2014a] ⇒ 우리나라에서 건전성 감독과 시장행위(소비자보 호) 감독 사이의 단기적 상충 가능성은 실제보다 과도하게 강조된 측면이 있음

<참고 2> 호주 쌍봉감독의 옹호론자인 [Schmulow 2015ž2016]의 시각 [김홍범 2017] - 호주 쌍봉모형(실은 RBA, APRA, ASIC으로 구성된 삼봉모형)의 우수성

◦ “최선ž최적 감독체계”가 되도록 기여한 요인들(Schmulow 2015, p.48) § “감독기구 간 목표와 책임의 명확한 배분” ⇒감독목적별 모형의 고유 장점 § “감독기구 간 효과적 조정” § “각 감독기구의 투명성과 책임성” § “효과적 감독권과 집행권” § “(행정부로부터) 각 감독기구의 운영상 독립성” § “건전한 거버넌스 시스템과 충분한 자원”

◦ 모형의 장점과는 무관한 호주 금융감독의 성공요인 (⇒ 모형의 해외 이식 가능성?) § 금융감독기구협의회(CFR)에 의한 “감독기구 간 협력” (Schmulow 2016, p.2) § 공직자(public servants)의 전문성 및 청렴성 (Schmulow 2016) § 감독기구의 “[감독]문화 및 리더십, 그리고 난제와 ... 기득권을 제대로 해결하 려는 의지” (Schmulow 2015, p.48) § “업계 압력으로부터 정치인이 격리된 정도” (Schmulow 2015, pp.48~49) § “감독기구에 대한 정부의 자금 및 자원의 제공 정도” (Schmulow 2015, p.49) - 쌍봉모형은 만능약인가?

◦ 쌍봉모형은 금융시스템 위기를 막지도 못했고(ex.네덜란드), 금융기업의 시장부정 행위(market misconduct)도 막지 못했음(ex.호주)

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 41

□ 우리나라의 금융소비자 감독 강화를 위한 방안: 금융ADR기구 신설 <참고 3> 금융소비자보호의 두 가지 차원과 접근의 차별화 (김홍범 2014b) - 소비자 일반(집단)에 대한 공공정책적 보호(collective consumer protection as public policy)

◦ 공익(piblic interest)을 도모해야 하는 감독당국(공적 기구)의 책무에 해당 ◦ 소비자 집단에 대한 보호의 필요성(Lévesque 2010) § 금융거래(ex. 기술, 금융상품 구입 결정, 계약조건 및 용어)의 복잡성 § 금융소비자의 금융이해력(financial literacy) 부족 § 소비자-제공자(판매자) 간 정보 비대칭 § 소비자-제공자 간 시장지배력 불균형(market power imbalances) § 소비자의 행태적 비합리성(Campbell, et al. 2011) - 소비자 개인에 대한 보호(individual consumer protection)

◦ 소비자 개인에 대한 보호는 내용상 사익의 조정에 해당하므로 감독당국(공적 기구) 의 책무가 아니라 공평무사한 독립적 금융ADR기구가 다뤄야 할 영역

◦ 소비자 개인에 대한 보호의 필요성(Bäckström 2010) § 금융행위의 개별성: 개별 소비자의 “소득, 교육, 연령, 태도”에 따라 “수요하는 금융서비스도, 보호의 필요성도 서로 크게 차이”가 발생 - 소비자보호의 각 차원에 따른 접근의 차별화: 금융감독 vs. 분쟁조정

◦ 금융감독(과 금융교육) ⇒ 소비자 집단의 공익 보호 § 예를 들어, 독일의 BaFin은 “소비자 집단의 보호”를[FinDAG Section 4(1a)]를 도모; 이는 공공기관인 BaFin이 “공익만을” 추구하기 때문

◦ 금융분쟁 조정(과 예금자 및 투자자 보상) ⇒ 소비자 개인의 사익 보호 § 영국에서도 분쟁조정은 소비자보호감독당국이 아닌 금융옴즈만서비스가 담당

- <참고 3>의 맥락에서 볼 때, 우리나라의 금융소비자 강화의 첫걸음은 감독당국에 게서 금융분쟁 업무를 떼어내 신설 금융ADR기구로 이관하는 데에서 시작될 필요 ◦ 현행 금융감독원의 금융분쟁 업무 수행이 바람직하지 않은 이유 [김홍범 2016a]

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§ 금융감독당국의 이해상충 [김홍범 2014b]: 감독 목적 vs. 불만처리(분쟁조정) § 금융회사의 유인 약화 [김상조 2009]: 금융회사가 감독자의 분쟁조정을 규제로 인식하는 경우, 회사의 자발적 소비자보호 유인이 약화될 가능성 § 금융감독당국의 유인 약화: 강제집행권을 갖는 금융감독당국으로서는 공정한 분쟁조정 유인이 약화될 가능성 § 금융감독당국의 사익보호는 부적절 [김홍범 2014b; Kay 2011; Lévesque 2010] ◦ 현행 금융감독원의 금융분쟁조정기능을 떼어내 독립형 금융ADR기구를 신설 § 현재 금융감독원의 동 기능은 제도적으로 통합형/행정형/합의형/재판상화해형 /IDR비전치형에 해당 [서희석 2013] § 신설 ADR기구는 완전통합형/독립형/편면적구속형/재판상화해형/IDR전치형인 영국 FOS를 벤치마크할 필요 [김명아 외 2012]

4) 거시건전성정책 및 위기관리정책을 둘 다 관장하는 금융안정협의회의 신설 (이슈 4)

□ 위기예방을 목적으로 하는 거시건전성정책기구와 위기관리를 목적으로 하 는 위기관리정책기구는 각기 별도로 신설되어야

- 효과적으로 위기를 예방하기 위해서는 평상시에 거시건전성정책을 통해 시스템리 스크의 효과적으로 평가ž감시하고 적시에 대응할 필요 ⇒ 이를 위해 거시건전성 정책기구에게는 대응역량(전문성과 권한)은 물론, 대응의지가 특별히 긴요; 이는, ◦ 정책의 특성 상 거시건전성정책기구는 무대응 및 지연대응 편의에 취약한 점에 기인 ⇒ “[거시건전성]정책 고유의 특징인 시간 비일관성, 목표 및 성과의 정량화 곤란 성, 재분배 효과와 여타 정책과의 조정 필요성 등에서 연원하는 무대응 및 지 연대응 편의로 인해 정책 자체가 무력화될” 가능성이 있기 때문 [김홍범 2016b, p.70]

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 43

- 그런 까닭에, 거시건전성정책기구 내에서 정부의 존재가 강력하면 올바른 정책의 적시 수립 및 대응 자체가 불가능해질 수 있음 ◦ LTVžDTI 비율규제 완화 조치(2014.7)의 사전 및 사후 경과는 그런 좋은 사례를 제공

◦ 우리나라의 현행 거시건전성정책기구는 법적 회의체가 아닌 서별관회의 및 거시 경제금융회의로 알려져 있음; 다만, 거시건전성변수인 LTVžDTI 비율규제의 이 행 전ž후로 동 회의체가 그 조치를 사전적/사후적으로 정식 의제로 검토한 적은 없었다고 관찰됨 [김홍범 2016b] § 이러한 현실은 적어도 지난 수년 동안 경기부양을 최우선으로 지향하는 정치와 관치로 인해 거시건전성정책체계가 (거의) 작동하지 않고 있음을 시사 - 반면, 위기관리정책은 그 정의상, 정부 주도의 강력한 리더십이 핵심 - 거시건전성정책과 위기관리정책은 각각을 관장하는 전담기구 설치가 원칙 [IMF 2014; Nier, et al. 2011] § 두 정책을 관장하는 단일 기구는 ‘트로이 목마’로 전락할 우려 [Viňals 2011]

□ 거시건전성정책기구의 설계와 위기관리기구의 설계 [김홍범 2013ž2016až 2016b]

- 거시건전성정책기구의 모형(안) [김홍범 2016b] ◦ 한국은행과 감독당국(금융위원회ž금융감독원)으로 구성된 법정 2자 협의체 § 최소접근법(Minimalist Approach)에 따라 협의체에 참여하는 정책당국 수효를 최소한으로 유지 ⇒ 거시건전성정책에 참여해야 할 두 핵심 정책당국인 중앙 은행과 감독당국으로 협의체를 구성(의장: 한국은행 총재)

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§ 동 협의체는 권고권을 보유하되, 권고권 발동시 그 권고 대상에게 원칙준수/예 외설명 의무를 부과 ◦ 2-단계 최소접근법(Two-Step Approach) § 제1단계: 한국은행은 “위기예방 차원에서 거시건전성정책을 위해 활용할 수 있 는 이렇다 할 별도의 사전적 수단을 ... 갖고 있지 않”은 상태로(김홍범 2016b, p.93, fn.48), 두 정책당국이 협의체의 권고에 따라 상호작용하며 각기 성과ž평 판을 축적하는 단계 § 제2단계: 거시건전성정책 수단 가운데 일부 경기적 정책수단을 한국은행에 배 정함으로써, 수단 측면에서 한국은행과 감독당국이 거시건전성정책을 각기 비 교우위에 따라 분장하는 단계(일부 수단은 한은 독자 소유, 다른 일부는 공동 소유) § 협의체의 의사결정방식: 정책 수단을 거의 갖지 않은 한국은행이 협의체를 통 해 대부분의 정책 수간을 보유한 감독당국과 효과적으로 협력ž견제할 수 있도 록, 협의체는 ‘협의(consultation)’와 ‘승인(positive endorsement)’을 적절히 활 용하는 독특한 의사결정방식을 채택하는 것으로 설계 - 위기관리기구의 설계 [김홍범 2013ž2016a] ◦ 설계의 기본 원칙 .

§ 금융안정 관련 정책당국들로 구성된 가칭 ‘금융안정위원회’(위기 수습 및 관리 를 위한 법정 다기구 의사결정체) 설치 § 비상시 가동하게 될 동 금융안정위원회(의장: 기획재정부 장관)에서 정부(기재 부)가 의제설정자 및 리더 역할을 수행 § 위기 여부의 객관적 판단 및 의결 절차 마련 (금융안정위원회에 참여하는 전문 공공기관이 전문성을 발휘하고 정부가 책임성을 부담하도록, 동 판단 및 의결 절차는 추후 감사원과 국회의 검토 대상이 됨)

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 45

3. 토론의 결론 [김홍범 2013ž2015ž2016až2016b]

□ 우리나라 현행 감독체계의 5대 문제와 각각의 해법 감독체계의 5대 문제

⇒ 해법

①금융위(감독정책)ž금감원(감독정책) 이원구조 ⇒ 금융위ž금감원 통합에 의한 단일 공법인화 ②금융감독ž금융정책의 금융위 집중 구조

⇒ 감독당국(공법인)에서 금융정책 분리

③금융소비자보호의 취약성

⇒ 금융옴부즈만기구 신설

④비공식 거시건전성정책체계

⇒ 한국은행-감독당국 간 법정 협의체 신설

⑤비공식 위기관리체계

⇒ 정부 주도 위기관리체계의 공식화

□ 감독체계 5대 문제와 감독모형 선택과의 관련성?

- 향후 감독개편 논의에서는 무엇보다도 ‘모형 선택의 함정’에서 빠져나오는 것이 긴요 ◦ 선결 핵심과제에는 우리나라 특유의 기관구조적 결함인 문제 과 ‚가 포함 § 문제 ①과 ②는 모형 선택과 무관 ◦ 문제 ③은 글로벌 금융위기 이전에도 국내적으로 문제였지만, 위기 이후 그 중요 성이 새롭게 부과된 과제로, 소비자보호와 특정 감독모형 간 이론적ž경험적 관련 성을 발견하기 곤란 § 문제 ③은 모형 선택과 거의 무관 ◦ 문제 ④와 ⑤는 글로벌 금융위기로 각국에 대두된 새로운 과제 § 문제 ④와 ⑤는 모형 선택과 무관.

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정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 49

토론 3

토론문

정홍주 / 성균관대학교 경영대학 교수, 사단법인 국제금융소비자학회 회장

1. 개관 - 세계적인 관점에서 볼 때 한국금융은 경쟁력과 소비자보호 양측에서 모두 낙후되 어 있는 것으로 평가되는 바5), 과다한 정부개입 및 규제가 문제 원인으로 제기됨.

- 즉, 일반적으로 경쟁촉진을 통해 산업경쟁력과 소비자보호를 달성할 수 있는 바, 한국의 경우 경쟁제한을 통해 그 양자 모두를 훼손한 것으로 평가되며, 정부 통제 하의 금융감독체계도 여기에 상당한 기여를 한 것으로 사료됨.

- 금융은 정권을 유지, 관리하는 지배계층이 손쉽게 단기적 성과를 낼 수 있는 수단 으로 인식되어 적극 활용되고, 그 하위 시스템으로 금융감독체계의 중립성이 확보 되지 못함.

- 오늘날 권한이 지나치게 집중된 대통령 중심제의의 폐해를 절감하고 이를 축소하 기 위한 국가지배구조 개선이 요망되는 가운데, 금융민주화와 금융감독의 정치적 독립성 제고가 요망됨.

5) 2014.4.9. 전경련 외국계 금융사 대상 조사

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2. 관치금융의 폐해 - 오늘날 WTO 규범에 의해 대부분의 산업에 대한 정부의 개입이나 지원이 축소중 인 가운데, 유독 한국의 금융업은 그런 대세에 예외처럼 보임.

- 한국이 세계적 경쟁력을 가진 (일부) 산업은 개방형 경쟁모델을 통해 이를 달성해 온 반면, 금융은 폐쇄적, 비경쟁 체제하에서 경쟁력과 소비자보호 중 그 어느 목 적도 달성한 바 없음.

- 이에 따라 건전성 감독이나 영업행위 감독 모두 ‘금융소비자보호’를 위한 것임에 도 불구하고, ‘금융소비자 감독 강화’, ‘금융소비자보호원 독립’ 등의 부적절한 표 현이 상용화되는 상황에 이름.

- 기본적으로 금융과 실물은 상호독립적으로 (상호 check and balance) 발전해야 하는 바, 이를 위해 금융부문에 대한 과다한 정부개입도 지양하여야 할 것으로 보 임.

3. 금융감독 개선 – 독립성과 전문성 강화 - 통화정책의 독립성 강화가 세계적 추세인 것처럼, 금융감독의 독립성 강화도 마찬 가지 (Gadinis,2013, California Law Review) 이며, 경제민주화와 안정화에 기여 - 더불어 전문성 강화를 위해서는 소위 쌍봉형 감독체제를 기본으로 하는 건전성감 독과 영업행위 감독의 분화가 요망됨 (기관 간 조정문제는 부수적) - 기존의 금융업 보호를 통한 금융소비자 보호에서 금융소비자보호를 통한 금융업 발전으로 패러다임 전환요망.

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 51

토론 4

토론문

조대형 / 입법조사처 입법조사관

1. 논의배경 오늘 토론회 주제인 정부 금융정책 및 금융감독 체계개편에 대한 논의는 현재의 금 융감독시스템이 구축된 2008년 2월 금융위원회를 신설하는 정부 조직개편 이후 지 속적으로 제기되고 있는 문제라고 할 수 있습니다.6) 2008년 이전에는 금융정책과 금융감독 업무가 재정경제부와 금융감독위원회로 분리되어 있었으나, 정부조직 개편 으로 금융정책과 금융감독 업무가 금융위원회로 단일화되었습니다. 금융감독 업무를 보다 세분화해서 보면 금융위원회는 감독정책 기능을 수행하고, 금융감독원이 감독 집행 기능을 담당하고 있습니다. 한편 미국의 서브프라임 모기지 사태로 시작된 2007년 글로벌 금융위기가 잘못된 금융감독 및 금융규제의 문제에서 기인했다는 지적이 제기되었습니다. 헤지편드, 장 외파생상품거래, 대형 금융회사(SIFIs) 등에 완화된 규제와 감독을 한 것이 금융위기 의 복합적인 원인으로 지목되었기 때문입니다. 이에 따라 미국, 영국 등 주요 선진국 들은 변화된 금융환경에 보다 적합한 새로운 금융감독 체계를 구축하고 금융소비자 보호 기능을 강화하였습니다.

6) 정부 조직개편으로 금융감독위원회와 재정경제부의 금융정책 기능을 통합하여 금융위원회로 확대 개편하여 금

·

·

융위원회가 금융시장 안정, 금융관련 법령의 제 개정, 금융감독법령 제 개정 등 금융감독 업무를 수행하고, 재 정경제부는 기획예산처와 합해져 기획재정부로 확대 개편되었음

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우리나라의 경우 금융정책과 금융감독이 일원화된 통합형 금융감독 체계에 대한 문 제가 제기되어 왔으나 동시에 긍정적인 평가도 있었습니다. 일원화된 금융감독 체계 가 금융시장의 개방화와 겸업화, 금융의 불안정성 증가 등 급변하는 시장 환경에 보 다 유연하고 강력하게 대처할 수 있는 장점이 있기 때문입니다. 글로벌 금융위기 직 후 금융감독 체계개편이 이루어졌던 해외 주요국과는 달리 우리나라에서는 2011년 저축은행 사태가 발생하면서 금융감독 체계개편에 대한 논의가 본격화되기 시작하였 습니다.

2. 금융감독 체계개편 관련 논의쟁점 지난 2011년 저축은행 사태로 금융감독 체계개편 논의가 본격화되었는데, 재정정책 과 금융정책이 기획재정부와 금융위원회로 분리되면서 조화와 균형을 갖추지 못하고 금융정책과 금융감독 업무를 금융위원회가 함께 수행하면서 이해상충 문제가 지적되 었기 때문이었습니다.7) 이에 따라 금융감독 체계개편을 위해 2011년 5월 총리실 산 하에 ｢금융감독혁신 TF｣가 설치되는 등 논의가 활발하게 이루어져 왔으며, 현재까지 금융감독 체계개편과 관련된 논의쟁점들은 크게 다음과 요약할 수 있습니다. 첫째, 금융위원회로 일원화된 금융정책과 금융감독 업무의 분리 여부에 대한 논의가 있었습니다. 이는 금융정책 업무를 종전과 같이 기획재정부로 다시 이관하고 금융위 원회의 금융감독 업무와 금융감독원의 감독집행 업무를 통합하자는 의견입니다. 이 러한 지적은 기획재정부가 담당하는 재정정책, 외환정책 등 경제정책과 금융위원회 의 금융정책이 서로 조화를 이루지 못하고 단절되어 경제 운영의 비효율성을 초래할 수 있다는 것입니다. 또한 금융정책은 규제완화 방향으로 결정될 가능성이 높아 엄 격한 금융감독이 소홀해지기 쉽고, 금융정책과 금융감독 기능 간에도 이해상충 문제 가 발생할 여지가 있다는 것입니다. 이와 함께 금융위원회가 감독정책 기능을 수행하고 금융감독원이 감독집행 기능을 담당하면서 금융감독의 효율성이 감소되었다는 지적이 있었습니다. 이에 따라 금융 7) 이는 금융감독이 금융정책에 밀려 독립성 확보가 되지 못한다는 지적으로 예를 들면, 적기시정조치의 발동 권

한이 상시감독기구인 금융위원회에 부여된 결과 적기시정조치가 적기에 발동되지 못하고 그 실효성이 훼손될 수 있다는 지적임

정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 53

위원회의 감독정책 업무와 금융감독원의 감독집행 기능을 통합한 독립된 금융감독기 1 금융감독위원회라는 공무원기구와 구의 설립이 논의되었습니다. 이러한 논의는 ◯ 2 민간 금융감독원 내에 금융감독위원 민간기구인 금융감독원을 설립하자는 의견, ◯ 3 공무원 기구인 회라는 의사결정기구를 설립하자는 의견(한국은행과 같은 체제) ◯

금융감독청을 설립하고 동 기구에 금융감독위원회라는 의사결정기구를 설치하자는 의견 등이 제기되었습니다. 둘째, 금융감독의 목적에 따라 건전성감독기구와 영업행위감독기구로 구분하여 운영 하는 쌍봉모형(twin peaks)을 채택할 것인지, 아니면 현재와 같은 통합감독모형을 유 지할 것인가에 대한 논의가 있었습니다. 쌍봉형 체제로 전환하는 경우 금융정책 업 무를 기획재정부로 이관하고, 금융감독에 대한 의사결정의 주체로서 정부부처 형태 의 금융감독위원회를 설치할 것인지, 아니면 이들 건전성감독기구와 영업행위감독기 구에 각각 소관 위원회를 설치하고 의사결정 권한을 부여할 것인지에 대한 논의와 함께 연계되어 있습니다. 셋째, 금융소비자보호 기능을 강화하기 위해 이를 전담하는 독립된 금융소비자보호 위원회 또는 금융소비자보호원을 설치해야한다는 논의가 있었습니다. 영업행위규제업 무와 금융소비자보호업무가 하나의 금융감독기구에 속하는 경우 분쟁조정이나 민원 처리 등 금융소비자보호 업무가 보다 실효적으로 이루어질 가능성이 있으나, 영업행 위규제를 수행하는 금융감독기구가 사후적인 금융소비자보호업무는 소홀히 할 우려 가 있으므로 금융소비자보호에 대한 사후적인 구제기구는 독립시켜야 한다는 의견입 니다.8)

8) 금융소비자보호기구 설립을 찬성하는 입장에서는

◯ 건전성 감독과 영업행위 감독의 이해상충, ◯ 현행 금융 1

2

◯ 금융감독 체계개편을 추진 중인 해외사례 등을 주요 논거로 제시하고 있으 며, 이에 반대하는 입장에서는 ◯ 감독기구의 이원화로 인한 규제의 중복, ◯ 감독기관간 혼선과 책임소재 불 소비자보호기능의 실효성 부족,

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1

분명 등을 주장하고 있음

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3. 금융소비자보호기구 관련 쟁점사항9)

(1) 금융소비자보호기구의 설치 형태 현재 금융소비자보호기구의 설립에 대해서는 어느 정도 의견이 일치가 되어 있지만 설치 형태에 대해서는 다소 이견이 있는 상황입니다. 이러한 이유는 금융소비자보호 기구의 설치 형태와 관련된 논의가 금융감독 체계의 개편방향과 연계되어 있기 때문 입니다. 실제로 지난 제19대 국회에서 논의된 금융소비자보호기구의 설치에 대한 대 부분의 법안들이 금융감독 체계개편과 관련되어 있습니다. 예를 들면, 현행 통합 금 1 별도의 독립된 금융소비자위원 융감독 체계를 금융정책과 금융감독을 분리하면서 ◯ 2 금융감독기구 내에 금융소비자위원회를 설치하는 방안, ◯ 3 회를 설치하는 방안, ◯ 4 별도의 독립된 금융소비 금융감독기구 내에 금융소비자보호원을 설치하는 방안, ◯

자위원회와 금융소비자보호원을 설치하는 방안 등이 논의되었습니다.

(2) 금융소비자보호기구의 독립성 금융감독기구는 금융시장 및 금융산업을 감독하면서 금융회사의 건전성 제고와 금융 시스템의 안정에 중요한 역할을 수행합니다. 하지만 금융감독기구가 정부, 금융회사, 금융소비자 등 이해관계자로부터 독립적으로 운영되지 않는 경우 금융감독이 부실화 될 가능성이 매우 높습니다. 다양한 이해관계 속에서 금융감독 업무가 제대로 수행 되기 위해서는 금융감독기구의 독립성이 무엇보다 중요하다고 할 수 있습니다. 특히, 금융감독기구가 수행하는 금융회사의 건전성감독 업무와 금융소비자보호 업무는 이 해상충 문제가 발생할 가능성이 있기 때문에 금융소비자보호 기능의 독립적인 운영 이 필요합니다.10) 금융소비자보호기구의 독립성에 대한 평가는 국제통화기금(IMF)이 제시하고 있는 기

9) 조대형, 금융소비자보호기구 설립 관련 논의 쟁점과 과제 , 국회입법조사처,『이슈와 논점』 제1224호, 2016.11.14.

10) 이에 따라 주요 선진국들은 금융소비자보호 기능의 독립성을 강화하는 방향으로 금융감 독시스템 개편을 추진하였는데, 금융시장 발전 및 신상품 출현으로 시스템리스크가 확대되 면서 금융소비자보호의 필요성이 증가해졌기 때문임. 미국은 2010년 금융소비자보호국 (CFPB)을 신설하였고, 영국은 2012년 단일 감독기구였던 금융감독기구(FSA)를 건전성감 독기구(PRA)와 영업행위감독기구(FCA)로 분리하고 금융소비자보호 기능을 강화함 정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 55

준을 참고할 수 있습니다.11) 국제통화기금은 금융감독기구의 독립성을 평가하는 4가 지 기준으로 기구운영의 독립(institutional independence), 법규 제정권의 독립 (regulatory independence), 감독업무의 독립(supervisory independence), 예산의 독 립(budgetary independence)을 제시하고 있습니다. 한편 금융소비자보호기구의 설립 과정에서 독립성 강화와 함께 금융소비자보호기구의 책임성 강화, 금융감독기구 간 의 협조체계 구축 방안 등도 병행해서 함께 논의해야 할 중요한 과제라고 할 수 있 습니다.

(3) 금융소비자보호기구의 업무범위 금융소비자보호기구의 설치 형태가 입법정책적으로 결정된 이후에는 금융소비자보호 기능이 효과적으로 달성될 수 있도록 금융감독기구 간의 업무범위 및 권한 등에 대 한 조정이 중요합니다. 일반적으로 금융소비자보호 업무의 범위는 민원처리, 금융교 육, 분쟁조정, 영업행위 관련 감독·검사 및 제재 등을 포함할 수 있습니다. 금융소비 자보호기구의 업무 범위는 기본적으로 동 기구의 설치 형태에 따라서도 달라지겠지 만, 다음의 3가지로 크게 구분해볼 수 있습니다. 첫째, 금융소비자보호기구의 업무 범위를 민원처리, 금융교육, 분쟁조정 등 협의의 금융소비자보호 기능으로 한정해 볼 수 있습니다. 둘째, 금융소비자보호기구의 업무 범위를 협의의 금융소비자보호 기능 을 포함하여 금융상품 판매와 관련된 영업행위에 대한 감독권한을 부여하는 방안을 생각해 볼 수 있습니다. 셋째, 소위 쌍봉형 체계를 도입하여 금융감독기구를 건전성 감독과 영업행위감독으로 구분하고, 금융소비자보호기구에 금융회사의 영업행위 전반 에 대한 감독, 검사 및 제재권한을 모두 부여하는 방안을 검토해 볼 수 있습니다.

(4) 분쟁조정업무의 분리 운영 금융분야의 분쟁조정은 금융감독기구, 금융회사, 금융소비자 간에 이해상충 발생 가 능성이 높기 때문에 독립성과 공정성이 매우 중요합니다. 이러한 점에서 세계은행이 2012년 6월 발표한 ｢금융소비자보호 모범규준｣에서도 분쟁조정기구는 금융당국, 금 융회사, 금융소비자, 소비자협회 등으로부터 독립적이고 공정하게 운영되어야 한다는

11) IMF, Financial Supervisory Independence and Accountability - Exploring the Determinants , IMF Working Paper, 2007.

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것을 강조하고 있습니다. 따라서 향후 금융소비자보호기구가 수행하는 분쟁조정업무 의 분리 운영에 대해서도 논의가 필요합니다. 실제로 금융감독기구 내에서 금융소비 자와 금융회사 간의 분쟁조정을 처리하는 사례는 해외에서도 찾아보기 어렵습니다. 금융소비자보호와 관련된 분쟁조정이 성공적으로 운영되는 대표사례로서 언급되는 영국을 보면, 분쟁조정기구(FOS)가 영업행위감독기구(FCA)의 자회사 형태로 분리되 어 독립적으로 운영되고 있습니다. 향후 금융소비자보호기구의 설립 과정에서 분쟁 조정업무의 분리 운영 등을 포함하여 독립성과 공정성을 담보할 수 있는 방안을 논 의하는 것은 매우 중요한 과제라고 할 수 있습니다.

4. 추가 논의과제 현재 국내 금융안전망 체계는 기획재정부, 금융위원회, 금융감독원, 한국은행 및 예 금보험공사로 구성되어 있습니다. 기획재정부는 실물경제와 국제금융·외화자금 상황 점검·대응, 금융위원회와 금융감독원은 금융정책 수립과 금융시장 및 금융회사 감독· 검사, 한국은행은 통화정책, 예금보험공사는 예금보험기금 관리와 부실 금융회사 정 리를 각각 담당하고 있다. 하지만, 해당 기관별로 금융안정을 위한 업무를 수행하면 서 일부 기능이 서로 중복되거나 상충될 가능성이 있으며, 금융안정에 대한 책임관 계가 명확하지 않다는 한계를 지적할 수 있습니다. 특히 최근 조선⋅해운업의 기업구조조정 과정에서 효과적인 위기대응과 투명한 정책 결정을 위한 컨트롤타워 기능의 부재가 지적되었습니다. 그동안 학계 등에서 여러 차례 제안된 바 있는 금융안전망기구들이 참여하는 법적기구로서 컨트롤타워 기능을 가진 금융안정협의체 운영을 검토할 필요가 있다고 생각합니다. 동 기구의 구성, 운 영형태, 업무권한 등에 대해서는 세부적인 검토가 필요하겠지만, 우선적으로는 미국 과 같이 금융안정감시위원회와 같은 기구를 신설하는 방안을 생각해 볼 수 있다고 생각합니다.

이와 함께 금융안정 기능 제고를 위해서는 상시감독기구와 위기감독기구 간의 업무 기능 조정도 필요합니다. 금융위원회와 금융감독원은 상시감독기구로서 금융회사의 유동성 위기가 금융시스템 위기로 확산되지 않도록 금융회사의 건전성을 감독하면서 사전적인 금융소비자보호 역할을 수행합니다. 반면, 한국은행과 예금보험공사는 위기 감독기구로서 금융회사의 지급불능 위기시 최종대부자와 최종출자자의 역할을 수행

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하면서 사후적인 금융소비자보호 기능을 담당하고 있습니다.

하지만 국내 금융감독 체계는 상시감독기구인 금융위원회⋅금융감독원에 금융감독 권한이 집중되면서 한국은행과 예금보험공사는 위기감독기구로서의 기능이 제한된 현실입니다. 한국은행에 금융안정이라는 책무를 부여하고 있지만, 한국은행법에 이와 관련된 세부적인 정책이나 수단들은 명확하게 규정하고 있지 않고 있습니다. 또한 예금보험공사의 경우에도 부실우려금융기관에 대한 조사권한이 사실상 부실이 객관 적으로 이미 확인된 적기시정조치 대상에 해당하는 경우 등에 한정되어 있습니다. 금융안정을 위한 정부정책이 효과적으로 수행되기 위해서는 금융감독기구 간의 업무 와 기능을 재조정하면서 금융안정협의체 등과 같은 관련기관 간의 협력체제를 구축 하는 것이 필수적이라고 생각합니다.

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정부 금융정책 및 금융감독체계 개편방안 모색 토론회 발행일 2017. 02. 28 발행처 국회의원 이학영 · 참여연대 경제금융센터 담 당 참여연대 경제금융센터 김은정 간사 02-723-5052 efrt@pspd.org Copyright ⓒ국회의원 이학영 · 참여연대 경제금융센터 홈페이지 국회의원 이학영 http://ofthepeople.kr/ 참여연대 www.peoplepower21.org

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