Ef20170207 토론회 정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가 자료집

[인사말]

국회의원

민 병 두 안녕하십니까, 더불어민주당 국회의원 민병두입니다. 먼저 정경유착 개혁을 위한 토론회에 참석해주신 모든 분들께 감사의 인사 말씀을 드립니다. 아울러 이번 토론회의 발제와 토론을 맡아주신 모든 분들에게도 깊은 존경과 감사의 말씀을 드립니다. 정경유착은 국민 모두의 행복과 국가의 발전을 위해 사용해야 할 권력을 특정 기업을 위해 사용하고, 정치권력은 그 대가로 사리사욕을 취하는 반사회적 범죄행위 중 하나 입니다. 또한 경제적 측면에서도 경제력 집중과 불공정한 경쟁을 만들어 내어 국민경제의 효율성과 형평성을 해칩니다. 지난 세월 동안 재벌대기업은 시장에서 공정한 경쟁보다는 권력과 유착관계를 유지함으로써 기득권과 특혜를 유지해 왔습니다. 그리고 그 모든 병폐가 박근혜 – 최순실 게이트로 나타나고 있습니다. 이러한 정경유착은 경제권력과 정치권력 양자의 이해관계가 맞아 떨어진 것입니다. 경제권력의 경우, 적은 지분으로 복잡한 순환출자 구조를 통해 기업을 지배하려다 보니 정치권력에 기대어 온 것입니다. 정치권력의 경우, 임기 내 경제적인 성과를 내야하는 목적을 갖고 있습니다. 우리나라 경제구조 상 투자, 고용 등의 대부분을 재벌대기업이 차지하고 있어, 이들을 통해 수치상의 성장률을 달성하고자 하였기 때문입니다. 촛불의 민심은 이제 이러한 경제 구조를 깨기를 원하고 있습니다. 누구나 공정한 기회를 부여받고 자신이 노력한 대가를 받을 수 있는 새로운 사회를 요구하고 있습니다. 우리 헌법의 119조는 이를 보장하고 있음에도 불구하고, 정경유착을 견제하고 차단할 수 있는 법·제도가 부실한 것이 현실입니다. 오늘 정경유착 근절을 위한 토론회를 통해 원인을 여러 측면에서 진단하고, 이를 근절하기 위한 방안을 모색하는 계기가 되기를 기대하며, 향후 입법에도 적극적으로 반영될 수 있도록 최선의 노력을 다하겠습니다. 다시 한 번, 오늘 이 자리에 참석해주신 모든 분들에게 감사의 말씀을 드립니다.

2017년 2월 7일

정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’ 정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

Contents 정경유착을 유발하는 정치경제적 문제 진단 및 개혁 방안 · ·1 ‣ 연세대학교 법학전문대학원 교수

손 창 완

정경유착 근절을 위한 재벌체제 개혁방안 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 19 ‣ 서울대학교 법학전문대학원 교수

이 봉 의

청와대와 삼성의 부당거래 : 삼성물산의 합병관련 국민연금의 배임 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 33 ‣ 내가 만드는 복지국가 조세･재정팀장 / 회계사

홍 순 탁

정경유착인가 경제범죄인가: (‘해결책’을 찾기에 앞서) 괴물의 이름을 제대로 붙이기 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 49 ‣ 한겨레경제사회연구원 연구위원

김 공 회

80점짜리 경제민주화와 ‘헬조선’ · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 57 ‣ 인하대학교 경제학부 교수 김 진 방

재벌개혁을 위한 입법과제 - 재벌총수의 부당한 지배력 견제 수단을 중심으로 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 63 ‣ 변호사/ 참여연대 집행위원장

김 성 진

정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’ 정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

정경유착을 유발하는 정치경제적 문제 진단 및 개혁 방안 ‣ 연세대학교 법학전문대학원 교수

손 창 완

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정경유착 근절을 위한 재벌체제 개혁방안 ‣ 서울대학교 법학전문대학원 교수

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청와대와 삼성의 부당거래 : 삼성 물산의 합병관련 국민연금의 배임 ‣ 내가 만드는 복지국가 조세･재정팀장 / 회계사

홍 순 탁

청와대와 삼성의 부당거래 : 삼성물산의 합병관련 국민연금의 배임

청와대와 삼성의 부당거래 : 삼성물산의 합병관련 국민연금의 배임 회계사(내가 만드는 복지국가 조세·재정팀장)

홍 순 탁

수많은 의혹이 제기되었던 삼성물산 합병 과정에 대한 특검 수사가 박차를 가하고 있다. 청와대와 정부 측 수사는 홍완선 당시 국민연금 기금운용본부장과 문형표 당시 보건복지부 장관을 넘어 안종범 전 정책조정수석과 김진수 보건복지비서관을 향하고 있다. 삼성 측도 박상진 삼성전자 사장, 장충기 미래전략실 차장(사장), 최지성 미래 전략실 실장(부회장) 등이 줄줄이 소환되고 있다. 한편, 특검 수사의 칼끝이 박근혜 대통령과 이재용 부회장을 향할수록 경제신문 등을 비롯한 일부 언론의 사실왜곡의 정도가 거세지고 있다. ‘경제논리에 배치되는 무리한 법적용이다’ 또는 ‘특검 수사가 정치적인 편향성에 빠져 있다’는 반발이 나오고 있는 것이다. 이 사안의 본질이 경제권력과 정치권력의 부당한 거래와 그에 따른 국민연금공단에 대한 무리한 외압임을 고려하면, 이러한 반발은 심각하게 본질을 호도하는 것이다. 국민 연금공단의 찬성결정이 얼마나 경제적 합리성을 상실했는지를 찬성을 결정한 그 당시 회의록 등 각종 자료와 현재 특검을 통해 밝혀진 사실을 중심으로 살펴보기로 한다.

1. 지금까지 밝혀진 거래 및 수사 진행현황 1) 삼성의 최순실 일가 지원 삼성은 K스포츠재단, 미르재단에 출연한 204억원 이외에도 최순실 일가에 상당한 금액을 직접 지원했다. 2015년 8월 삼성은 최순실의 독일 개인회사인 코레스포츠와 220억원대 승마 훈련 컨설팅 계약을 맺고, 9~10월 모두 78억원을 지원했다. 코레스포츠는 페이퍼 컴퍼니 수준의 회사로 삼성이 컨설팅 계약의 대가로 어떤 것을 받았는지 확인된 것은 없다. 승마 관련 지원과 별개로 삼성은 최순실 등이 설립한 한국동계스포츠영재센터에 두 차례에 걸쳐 약 16억원을 지원했다. 최순실 일가에 직접 지원한 금액만 94억원이며, 재단 출연금을 포함하면 현재 밝혀진 금액만 300억원에 달한다.

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

2) 국민연금공단의 의사결정에 외압 행사 국민연금공단의 삼성물산 합병찬성 결정에 이례적으로 보건복지부가 개입한 사실이 확인되었다. 문형표 전 장관은 합병 찬성을 강요한 혐의(직권남용)으로 구속된 상태이며, 특검은 배임혐의로 수사중인 홍완선 전 본부장 일가의 모든 계좌를 추적하고 있다. 홍완선 전 본부장과 함께 투자위원회 회의를 찬성방향으로 몰고 간 채준규 리서치팀장 일가에 대한 계좌 추적도 이루어지고 있다. 청와대의 압력을 보건복지부에 전달한 것 으로 의심되는 김진수 비서관은 현직 비서관 최초로 직권남용 혐의로 입건 되었으며, 같은 혐의로 안종범 전 수석에 대한 조사도 계속되고 있다.

2. 국민연금공단의 경제적 스탠스 1) 국민연금공단의 지분보유 현황과 합병비율에 따른 유·불리 2015년 상반기에 국민연금공단은 (구)삼성물산을 10% 내외로 보유하고 있었다. 대체로 11% 이상을 보유하고 있었지만 9% 수준까지 떨어진 것도 있었다. 지분가치로 계산하면 약 1조원 수준이었는데, 합병비율 계산의 기준이 되었던 5월 22일 기준으로는 8,200억원 수준까지 감소하기도 했다. 반면, 제일모직에 대한 국민연금공단의 보유현황은 공시되지 않았다. 5% 미만으로 보유했기 때문이다. 2015년 6월 30일 처음으로 5%를 넘었다고 공시하였다. 제일모직의 시가총액을 고려하면 5%는 약 1조원의 지분가치에 해당한다. 합병 기준일이었던 2015년 6월 11일의 경우 국민연금공단이 보유한 두 회사의 지분 가치는 1조 2천억원으로 거의 같았다. 국민연금공단은 두 주식의 지분가치가 비슷했기 때문에 한쪽에서 발생하는 손실이 다른쪽에서 발생하는 이득으로 상쇄된다고 설명했다. 이를 검증하는 것은 복잡하지 않다. 양 사 주식에서 발생하는 이득과 손실을 통합하는 가장 합리적인 방법은 합병비율에 따라 통합 삼성물산에 대한 국민연금공단의 지분율을 계산하는 것이기 때문이다. 국민연금공단 입장에서는 통합 삼성물산 지분을 6% 확보 하는 것보다는 7%, 7% 확보하는 것보다는 8% 확보하는 것이 유리하다. 국민연금공단이 합병기준일에 보유하고 있었던 주식수를 기준으로 합병비율과 국민 연금공단의 통합 삼성물산에 대한 지분율 간의 관계를 그래프로 그려보면 아래 [그림 1]과 같다.

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[그림 1] 합병비율과 국민연금공단의 지분율

합병비율이 올라갈수록, 즉 (구)삼성물산에 유리한 합병비율이 도출될수록 국민연금 공단의 통합 삼성물산 지분율이 올라간다. 1대1의 합병비율이라면 8% 이상의 지분율을 확보하지만, 합병비율이 1대0.4 수준까지 떨어지면 7%도 확보하지 못할 수 있다. 이러한 그래프 모양은 제일모직을 5%, (구)삼성물산을 9%로 두고 그려도 동일하다. 그래프의 기울기가 결정되는 핵심이 지분율이기 때문이다. 즉, 지분율 차이가 2배인 국민연금공단 입장에서는 (구)삼성물산에서 발생한 손실이 제일모직에서 발생하는 이득 보다 항상 크다. 합병비율에 관한 한 (구)삼성물산과 동일한 입장에 놓여 있는 것이다. 특검 수사에서 밝혀지고 있지만, 국민연금공단도 이 관계를 모르지는 않았다. 보건복 지부와의 사전 미팅에서 국민연금공단은 합병비율이 (구)삼성물산에 너무 불리하게 때 문에 국민연금공단에 결과적으로 불리하여 합병에 기본적으로 반대해야 하며, 최종 결 정은 의결권행사 전문위원회를 통해 하겠다는 입장을 밝혔다. 보건복지부의 무리한 외 압으로 찬성결정을 강행했기 때문에 이와 같은 기본적인 스탠스를 왜곡하는 설명을 반복했을 뿐이다.

2) 삼성그룹의 경영권 방어를 위해 특단의 조치가 필요한 상황이었을까? 삼성그룹의 핵심은 삼성전자이다. 경영권 승계에 있어서도 삼성전자 지배에 충분한 지분을 확보하는 것이 가장 중요한 관건이다. 제일모직과 (구)삼성물산의 합병을 추진 한 이유도 (구)삼성물산이 보유한 삼성전자 지분(약 4.1%)을 빼놓고도 설명이 되지 않 는다.

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국민경제에서 삼성전자가 차지하는 중요성을 감안할 때, 엘리엇과 같은 투기자본이 합병비율을 고리로 삼아 삼성전자의 지배력에 영향을 줄 지도 모른다는 것이 그 당시 확대·재생산된 공포의 핵심이었다. 외국투자자에 공개된 자본시장을 운영하는 한, 투기자본과 재벌 간의 충돌은 지속적 으로 발생할 수밖에 없다. 어느 편이 항상 옳다, 그르다의 판단은 불가능하며, 사안별 로 냉정하게 경영권 위협의 정도를 따져볼 수밖에 없다. 국민연금공단이 합병 당시 파악하고 있던 통합 삼성물산의 소유구조 변화는 다음 [표1]과 같다. [표 1] 합병 관련 국민연금공단 자료

이재용 등 특수관계자는 통합 삼성물산에 대하여 39.9%의 지분을 확보했다. 엘리엇은 (구)삼성물산 지분 7.12%만을 보유하고 있었기 때문에, 통합 삼성물산에 대한 지분율은 2.1%에 불과했다. 지분율 차이가 20배 정도로, 경영권 분쟁이라는 이름을 붙이기에는 민망한 정도의 차이라고 할 수 있다. 엘리엇의 요구대로 합병비율이 상향조정 되면 이 관계가 많이 바뀔까? 합병비율이 1 대1 정도로 상향조정 되면 이재용 등 특수관계자의 지분율이 30%로 조정된다. 같은 조건에서 엘리엇의 지분율이 상승하긴 하지만, 4% 이하에 그친다. 이 정도로 지분율이 바뀐다고 해도 삼성전자 지분 4.1%에 대한 지배력에 문제가 생기지는 않는다. 즉, 그 당시 이재용 등 특수관계자와 엘리엇의 지분상황으로 볼 때, 통합 삼성물산 에 대한 경영권 분쟁이 가능한 수준이 아니었으며, 어떤 비율로 합병해도 삼성전자 지 분에 대한 지배력은 안정적으로 확보할 수 있었다. 삼성전자의 지배권을 빼앗길 수도 있었다는 것은 근거 없이 조장된 공포였을 뿐이다.

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3. 국민연금공단의 의사결정 과정의 문제점

특검수사를 통해 보건복지부의 압력에 따라 국민연금 기금운용본부가 삼성물산 합병 을 찬성으로 결론내기 위한 사전 준비를 했던 정황이 포착되었다. 의사결정 과정의 문 제점을 현재까지 밝혀진 수사내용과 연결하여 살펴보면 다음과 같다.

1) 투자위원회 구성 변경 (구)삼성물산 합병을 논의한 국민연금공단의 투자위원회에는 12명이 참석하였다. 실 장급 이상이 9명이었고, 팀장급이 3명 참석하였다. 특검 수사에 따르면 대체투자실장 과 팀장급 참석자 2명이 홍완선 본부장의 지시로 투자위원회 직전에 교체되었다. 새로 교체된 3명은 회의에서 거의 아무런 질의를 하지 않은 채 모두 찬성투표를 했다.

2) 불합리한 표결방식으로 변경 표결방식을 변경하여, ‘전문위원회 부의’라는 선택지를 없앴다. 4가지 표결결과 중 하 나에 투표하라고 하는데, 4가지 선택지는 ‘찬성’, ‘반대’, ‘중립’, ‘기권’이다. 4가지 선택 결과 과반이 나오지 않으면 ‘전문위원회 부의’가 되는 방식이나, 종전 방식과 미묘하게 차이가 있다. 이러한 변경은 안건 자체가 복잡하고 핵심을 파악하기 어려워 개별적으 로 ’전문위원회 부의‘에 투표하고 싶은 위원들 입장에서는 중요한 차이일 수 있다. 회의록을 확인해 보면 합병비율의 적정성이나 합병시너지에 대한 논란이 복잡했다. 찬성 또는 반대의 근거가 되는 명확한 논리가 정리되지 않았다. 이런 조건에서 개별적 으로 ‘전문위원회 부의’를 선택할 수 없도록 한 표결 방식의 변경은 안건에 대한 명확 한 입장을 정하지 못하여 ‘전문위원회 부의’를 선택하고 싶은 위원들로 하여금 어쩔 수 없이 무언가에 투표하도록 강제하는 방법이 되었다.

3) 합병시너지 관련 검토 부실 합병시너지는 국민연금공단이 찬성의 이유로 강력하게 주장하고 있는 논거이다. 국 민연금공단은 현 조건 수용과 합병 무산이라는 양자택일이라는 구도를 설정해 놓고 합병시너지가 매우 클 것이라는 장밋빛 전망에 근거하여 찬성결정을 했다. 그런데, 합 병시너지와 관련된 검토가 매우 부실했다.

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국민연금공단은 통합 삼성물산이 삼성바이오로직스의 최대주주 지위를 확보하는 것 에 큰 의미를 부여했다. 합병 전 삼성바이오로직스의 지분구조는 제일모직 46.3%, 삼 성전자 46.3%, 삼성물산 4.9%, 퀸타일즈 2.5%였다. 즉, 삼성그룹 계열사가 97.5%, 외부 2.5%인 상황으로 이미 삼성바이오로직스의 모든 중요한 의사결정은 삼성그룹 차원에 서 이루어지고 있었다. 경영권 프리미엄은 투자대상회사의 중요한 의사결정을 할 수 있도록 상황이 바뀌었 을 때 적용하는 것이다. 합병을 통해 삼성그룹 계열사 지분이 통합 삼성물산 51.2%, 삼성전자 46.3%으로 바뀌었을 뿐이고 중요한 의사결정은 삼성그룹 미래전략실에서 이 루어지는 것은 변함이 없는데, 국민연금공단은 이러한 거래에서 엄청난 합병시너지가 발생한다고 분석했다. 또한, 국민연금공단은 (구)삼성물산의 글로벌 네트워크와 제일모직의 신사업 포트폴 리오가 결합되면서 합병시너지가 발생한다고 분석했다. 하지만, 레저부문의 제일모직 보유 토지에 (구)삼성물산 건설역량이 투입되는 것은 합병을 하지 않아도 그룹 계열사 간에 충분히 협력 가능한 부분이다. 건설부문에서 제일모직의 친환경기술과 (구)삼성물 산의 고도화된 건설기술 결합도 마찬가지다. 상사부문의 인프라를 이용하여 제일모직 의 패션, 식음사업의 해외진출 역시 그룹 계열사간에 충분히 협력 가능한 방안이다. 국민연금공단은 독자적인 검토 없이 삼성그룹이 제시한 내용을 그대로 인용하고 있 을 뿐이다. 한국기업지배구조원의 자문의견서에는 합병시너지는 사실상 기대할 수 없 다고 기술되어 있다. 투자위원회 회의에서 이러한 입장을 강하게 대변한 국민연금공단 관계자가 사전에 합병시너지를 부풀리겠다고 말한 내용이 특검수사에서 포착되기도 했다.

4) 불공정한 적정 합병비율 검토 국민연금공단은 자체 기업가치 분석에 근거하여 1대0.46이라는 적정 합병비율을 도 출하였다. 삼성이 제시한 1대0.35라는 비율에 비해 다소 높은 비율이나, 차이가 크지 않았다. 이러한 차이에 따라 예상되는 지분가치 손실은 합병시너지에 의해 극복가능하 다고 설명되었는데, 적정 합병비율이 산정된 세부내역에 여러 의혹이 발견된다. 국민연금공단의 두 기업에 대한 적정가치 평가내역은 아래 [표2]와 같다. 국민연금공 단은 (구)삼성물산의 기업가치를 10.9조원으로 평가하여 7만원 정도의 주당가치를 산 정했다. 한편, 제일모직의 기업가치는 20.3조원으로 평가하여 주당가치를 약 15만원으 로 산정했다. 적정 합병비율은 주당가치의 비율로 계산한 것이다.

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[표 2] 국민연금공단의 적정가치 평가내역

■ 의혹 1 : 상장주식에 대한 할인평가 합병시점에서 (구)삼성물산은 약 12조원 이상의 상장주식을 제일모직은 약 4조원의 상장주식을 보유1)하고 있었다. 상장주식을 어떻게 평가하느냐가 두 회사의 가치평가에 큰 영향을 줄 수 있는 조건이다. 기업회계기준에서는 당연히 상장주식은 시장가격으로 평가한다. 상장이나 합병등을 별도로 관리하는 ‘증권의 발행 및 공시 등에 관한 규정 시행세칙’에 따라 자산가치를 구할 때에도 상장주식은 시장가격으로 평가한다. 국민연 금공단에 자문의견을 준 ISS도 시장가격으로 평가했다. 그런데 국민연금공단은 시장가격을 그대로 적용하지 않고, 시장가격에서 41%를 할 인했다. 100원에 주식시장에서 팔 수 있는 상장주식을 59원이라고 평가한 것이다. 세금을 고려하여 24.2%를 할인하는 경우가 없진 않지만 흔한 방법은 아니다. 왜냐하 면 세금은 양도차익에 내는 것이지 매매가격에 내는 것이 아니기 때문이다. 주식을 100원에 팔았다고 100원에 대해 전부 세금을 내는 것이 아니라, 50원에 사온 것이라면 100원과 50원의 차이 50원에 대해서만 세금을 낸다. 24.2%는 그렇다고 쳐도 그 이상 을 할인하는 경우는 정말 드물다. 상장주식에 대한 할인평가는 양 사의 기업가치 평가결과에 직접적인 영향을 준다. 시장가격으로 평가한다면 8조원(12조원 – 4조원) 이상의 차이가 나게 되지만, 41%의 할인을 하게 되면 3.2조원(8조원 × 41%)만큼의 차이가 사라지게 된다.

1) 기준시점을 언제로 잡느냐에 따라(직전년도(2014년 12월말), 직전분기(2015년 3월말) 또는 합병직전) 약간 차이가 발생한다.

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

■ 의혹 2 : 삼성바이오 주식의 과대평가 제일모직 기업가치 중에서 삼성바이오로직스 주식 평가액이 6.6조원으로, 상당히 높 은 비중을 차지하고 있다. 합병 당시는 비상장 상태였지만 삼성바이오로직스는 현재 상장되어 있다. 2016년 11월에 상장된 수치를 기준으로 계산해 보면 4.1조원으로 평가 된다.2) 상장이 이루어진 현재보다 높게 평가했다는 점에서 국민연금공단은 당시 상당 한 고평가를 한 셈이다. 단순히 예측을 잘못한 것이라고 하기에는 미심쩍은 부분이 있다. 국내에서 삼성바이 오로직스를 평가할 때 많은 전문가들은 셀트리온을 참고한다. 하고자 하는 사업영역이 거의 똑같기 때문이다. 두 회사는 바이오의약품의 위탁생산(CMO)를 기본으로 하고, 추가로 바이오시밀러라는 바이오 복제약을 연구개발하는 사업을 하고 있다. 셀트리온은 2002년에 설립되어 2005년에 제1공장이 준공되었다. 1공장에 대한 미국 FDA의 제조허가는 2007년에 득했다. 반면, 삼성바이오로직스는 2011년에 설립되어 제 1공장이 2013년에 준공되었다. 1공장에 대한 미국 FDA의 제조허가를 득한 시점은 2015년 11월이다. 바이오시밀러 연구개발 분야도 차이가 제법 있다. 셀트리온은 램시마라는 첫 번째 바이오시밀러의 유럽허가를 2013년에 8월에 받았으나, 삼성바이오로직스가 베네팔리라 는 첫 번째 바이오시밀러의 유럽 허가를 받은 시점은 2016년 1월이다.

1공장에 대한 미국 FDA 제조허가 시점 기준으로 8년 이상, 첫 번째 바이오 시밀러 의 유럽 허가 기준으로 2년 5개월 차이가 날 정도로 아직은 기술력 차이도 제법 있는 것으로 평가되고 있다. 전문가들마다 견해 차이는 있지만 위탁생산과 바이오시밀러 연 구개발 양쪽 분야 모두 최소 2년 정도의 기술격차가 있는 것으로 보고 있다. 기술격차 이외에도 셀트리온과 삼성바이오로직스를 평가할 때에 고려할 사항이 하나 더 있다. 삼성바이오로직스는 바이오시밀러를 연구개발하는 분야를 자회사를 통해 하 는데, 그 자회사를 외국제약사와 5대5로 설립했다. 만약 셀트리온의 가치가 10조원인 데, 그것이 위탁생산쪽(5조원)과 바이오시밀러 연구개발쪽(5조원)으로 나뉜다고 하면, 삼성바이오로직스의 가치는 기술력이 똑같다고 해도 5조원 + 5조원 × 50% = 7.5조원 으로 계산해야 한다. 바이오시밀러의 50%는 외국 제약사의 몫이기 때문이다. 위에서 언급된 두가지 핸디캡(기술격차와 50% 자회사) 때문에 삼성이라는 네임밸류 를 고려해도 삼성바이오로직스의 가치평가를 할 때 셀트리온의 평가를 넘을 수 없다 2) 2016년 11월 10일부터 12월 9일까지의 주가평균을 고려한 시가총액은 10.43조원이다. 통합 삼성물산의 지분율은 43.44%인데, 이 지분은 제일모직의 46.3%와 (구)삼성물산의 4.9%가 합쳐진 후 상장과정의 공모주 발행으로 지분율이 내려간 것이다. 계산해 보면 제일모직 4.1조원, (구)삼성물산 0.4조원이 된다. 참고로, 셀트리온과의 기 술격차를 고려할 때, 현재의 삼성바이오로직스의 주가 고평가 논란도 많은 상황이다.

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청와대와 삼성의 부당거래 : 삼성물산의 합병관련 국민연금의 배임

는 것이 일반적인 견해였다. 2015년 합병이 진행될 당시 셀트리온의 시가총액이 10조 원이었고 제일모직의 삼성바이오로직스 지분율이 46% 였으니 4.6조원 이상으로 평가 할 수는 없었다는 말이 된다. 더구나, 국민연금공단은 상장주식에 대해 41%의 할인율을 적용했다. 셀트리온을 기 준으로 4.6조원으로 평가했다고 하더라도 다른 상장주식과 동일하게 41%를 할인하여 2.7조원으로 산정하여야 평가의 일관성이 유지된다.

■ 의혹 3 : 제일모직 보유 토지 과대평가 국민연금공단은 제일모직의 부동산 가치를 3.2조원으로 평가하여 기업가치에 포함시 켰다. 그런데, 합병시점에서 (구)삼성물산과 제일모직이 보유한 토지의 장부가액은 연 결기준으로 각각 8,807억원과 9,125억원으로, 비슷한 수준이었다. 회계기준 상 영업목적으로 사용하는 토지는 유형자산으로, 영업외 목적으로 보유하 는 토지는 투자부동산으로 분류된다. 기업가치 평가를 할 때 영업목적으로 사용하는 유형자산은 별도로 평가하지 않고 영업가치에 포함하여 평가하는 것이 일반적인 방법 이다. 즉, 투자부동산으로 따로 분류해 놓은 것만 공정가치로 평가해서 더해 준다. 제 일모직의 투자부동산은 장부가격으로 83억원이고 공정가치로 153억원 수준이었다. 그런데 국민연금공단은 유형자산으로 분류된 제일모직의 토지 중 229만평을 비영업 자산으로 찾아내어 별도평가를 해서 기업가치에 가산했다. 반면, 장부상으로 토지금액 이 비슷한 (구)삼성물산에는 그런 접근을 하지 않았다.

■ 의혹 4 : 영업가치 평가의 불공정성 (구)삼성물산의 영업은 건설과 상사로 구성되어 있었고, 제일모직 영업은 패션, 건설, 급식/식자재, 레저로 구성되어 있다. 국민연금공단은 (구)삼성물산의 영업가치는 3.6조 원으로, 제일모직의 영업가치는 7.0조원으로 평가했다. (구)삼성물산보다 제일모직의 영 업가치가 2배 정도 높다고 평가했다. 이러한 평가결과는 객관적인 수치로 확인되는 결과와 너무 차이가 난다. 2014년 연 결영업이익 기준으로 보면 (구)삼성물산이 6,524억원, 제일모직이 2,134억원으로, (구)삼 성물산이 3배 수익성이 좋은 상황이다. 2015년 1분기를 기준으로 하면 차이가 더 커 져, (구)삼성물산의 영업이익이 제일모직 보다 8배 높다. 영업이익에 현금지출이 없는 감가상각비 등을 더한 EBITDA를 쓰기도 하는데 감가상각비 등도 (구)삼성물산이 더 많다. 객관적인 수익성 지표로 보면 (구)삼성물산의 성적표가 제일모직보다 월등 낫다.

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

영업이익(EBIT)이나 EBITDA로부터 영업가치를 구할 때 배수(Multiple)라는 개념을 쓴다. 성장성이 높은 산업은 높은 배수를, 성장성이 낮은 산업은 낮은 배수를 적용한 다. (구)삼성물산의 사업 포트폴리오가 제일모직의 사업 포트폴리오보다 성장성이 낮다 고 가정하여, 차이가 적은 2014년 연간 실적을 기준으로 배수(Multiple)을 1/3만 적용 한다고 해야 (구)삼성물산의 영업가치와 제일모직의 영업가치가 같아지는 수준이다. 그런데, 국민연금공단이 2014년 11월 제일모직을 방문하고 작성한 자체 보고서에는 제일모직의 4개 사업부 모두 성장 정체상태에 있고, 수익성이 낮다고 분석했다. 제일 모직에 대해서만 높은 배수를 적용할 근거도 마땅치 않은 것이다. 영업가치의 평가결 과도 공정성이 상당히 의심된다 자기주식의 효과를 계산하는 방법도 상대적으로 제일모직에 유리한 방법을 채택하였다. 위에서 언급된 오류를 합리적인 수준에서 조정한 결과는 아래 [표3]과 같다.

[표 3] 적정가치 평가 조정결과3)

두 기업의 주당가치는 거의 비슷하게 나온다. 평가하는 사람에 따라 조금씩 결과가 달라질 수 있지만, 중요한 점은 비상장주식 평가나 영업가치 계산에서 제일모직에 유 리한 방법을 사용했는데도 (구)삼성물산의 주당 가치가 제일모직의 주당 가치보다 높 게 나온다는 점이다. 합병비율로 표현하면 1대1 정도의 비율에서 크게 벗어나기가 어 렵다는 의미가 된다. 만약 자체 분석결과가 1대1 정도였다면 국민연금공단이 1대0.35라는 합병비율에 찬 성할 수 있었을까? 아직까지 특검수사에서 합병비율과 관련된 부분은 밝혀지지 않았 3) 자산과 부채 평가는 직전분기인 2015년 3월말을 기준으로, 영업가치 평가는 제일모직이 상대적으로 유리한 2014년 연간 실적을 기준으로 계산하였다. 영업실적을 기초로 영업가치를 계산할 때, 배수(Multiple)는 (구)삼성 물산에 10배수, 제일모직에 30배수를 적용하였다.

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청와대와 삼성의 부당거래 : 삼성물산의 합병관련 국민연금의 배임

다. 보건복지부와 국민연금공단이 찬성결론을 내기 위한 각종 준비과정에 합병비율과 관련된 부분도 주목할 필요가 있다.

5) 합병비율 조정을 위한 전략적인 시나리오 검토 없이 찬성방향으로 유도 합병시너지와 합병비율에 대한 자료를 기반으로 회의를 찬성방향으로 몰고 갔다. 홍 완성 기금운용 본부장과 채준규 리서치팀장은 회의를 주도하면서 합병시너지는 매우 클 것으로 예상되며, 합병비율은 좀 불리해 보이나 큰 차이가 아니라고 설명했다. 특히, 합병비율과 합병시너지를 혼동하여 잘못된 결론을 유도했다. 엄밀한 의미에서 합병비율과 합병시너지는 별개의 사안이다. 합병비율을 수정시켜 합병을 진행시킬 수 있다면 합병시너지를 고려하여도 그것이 최선의 대안이기 때문이다. 그런데, 홍완선 본부장과 채준규 리서치팀장은 ‘현 조건 수용’과 ‘합병 무산’이라는 두 가지 대안만을 상정하고 합병비율의 불리함을 합병시너지를 상쇄할 수 있다고 설 명했다. 이러한 접근은 합병비율에 영향력을 전혀 미칠 수 없는 소액투자자에게는 가 능한 접근이나, 캐스팅보트를 쥐고 있는 국민연금공단 입장에서는 적절한 접근이 아니다. 이번 합병이 삼성그룹 경영권 승계에서 차지하는 중요성을 활용해 국민연금공단의 이익을 극대화하는 방안을 모색하지 않은 것은 배임에 가깝다. 기준시가 조정을 통한 합병비율 조정방안은 이재용 면담시 거부당한 후 투자위원회 회의에서는 논의조차 하 지 않았다. 1차 부결 후 합병 재시도 유도 등을 통해 합병비율을 국민연금공단에 유리 한 방향으로 조정하는 것이 가능할지 여부에 대해서는 논의조차 하지 않았다.

6) 표결 결과 전체적으로 정리하면, 국민연금공단의 회의는 합병비율을 상향조정 시키는 방안을 심도 있게 논의하지 않은 채 ‘현 조건 수용’과 ‘합병 무산’이라는 양자 택일의 구도로 몰고 갔다. 합병시너지에 대한 여러 위원의 우려가 있었으나 삼성측의 설명을 그대로 인용하여 매우 큰 합병시너지가 예상된다고 설명했다. 매우 불공정하게 산정된 적정 합병비율을 근거로 실제 합병비율과의 차이가 크지 않다고 설명했다. 이런 조건에서 표결방식의 변경으로 투자위원회 참석 위원들은 ‘전문위원회 부의’라는 선택을 개별적 으로 할 수 없었다. 표결 결과는 12명 중 8명이 찬성하였다. 8명 중 2명만 다른 선택을 했더라면 결과가 바뀌게 되는 근소한 차이였다. 이 표결 결과를 근거로 ‘전문위원회 부의’ 없이 내부 검

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

토결과만으로 찬성 표결이 가능하다는 결론을 내렸다. 이 전체과정이 정당했다고 볼 수는 없다. 이미 특검수사를 통해 투자위원회 단계에서 논의를 마무리하기 위한 사전 준비가 있었다는 것이 밝혀졌으나, 전모가 밝혀져야 한다.

4. 불리한 합병비율에 찬성한 것의 의미 투자와 관련된 의사결정은 많은 불확실성은 내포하고 있다. 결과적으로 주가가 하락 했다고 배임으로 처벌하는 것은 부당하다는 의견이 있다. 타당한 지적이다. 합병에 대한 의사결정의 손실액은 합병 시점에서 결정된다. 불리한 합병을 받아들이 게 되면, 불리한 합병의 실제 합병비율과 적정 합병비율과의 지분율 차이가 발생하게 되는데, 이 차이에 시가총액을 곱하여 산출하면 되기 때문이다. 이러한 접근방법은 국민연금공단이 채택한 방법이기도 하다.

2015년 7월 투자위원

회 회의록에도 이런 접근이 있었다. 그 당시에는 일부 계산오류가 있었는데 최근 배포 한 보도자료에 수치를 수정하여 아래 [표4]와 같이 정확한 자료를 내놓았다. [표 4] (구) 삼성물산 합병 적용비율 가정에 따른 예상평가액 차이 (단위 : 억원, %, %pt)

(구)삼성물산 합병비율 가정

평가액

지분율

평가액 변화

증감

지분율 변화

증감

축소 예시 (0.25)

19,516

-1,461

6.26

-0.47

법 상 기준점 (0.35)

20,977

-

6.73

-

증가 예시 (0.46)

22,365

+1,388

7.17

+0.44

주1:지분율은 보통주(우선주 제외)기준으로 산출함 주2:합병법인의 적정시가총액은 311,820억원(삼성물산 108,850억원, 제일모직 202,970억원)으로 평가 주3:지분율 차이는 0.44%P, 주수로는 약 211만주에 해당 * 합병법인의 기금 적정평가액은 기금 지분율에 적정시가총액(31조원)의 곱으로 산출됨 (자료 : 국민연금공단 보도참고자료, 2016.12.14.)

적정 합병비율을 1대0.46으로 가정하게 되면, 1대0.35라는 합병비율 수용에 따라 국 민연금공단은 지분평가액이 1,388억원 증가할 수 있는 기회를 놓친 것이 된다. 이 계 산은 합병 이후에 주가가 하락하는 것과 전혀 무관하다. 합병과 가결됨에 동시에 지분 율에서 0.44%p의 손해를 보았기 때문에 그만큼의 지분 손실액이 계산되는 것이다. 이 계산법에 따르되, 적정 합병비율을 1대1로 가정하게 되면 어떻게 될까? 국민연금 공단 입장에서 지분율 차이가 1.6%p 정도까지 증가하게 된다. 31조원이라는 시가총액 을 기준으로 하면 손실액이 5천억원 정도 계산된다.

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청와대와 삼성의 부당거래 : 삼성물산의 합병관련 국민연금의 배임

적정 합병비율을 1대1로 가정하게 되면, 이재용 일가의가 보유하게 되는 지분율 차 이는 10%p를 넘게 된다. 실제로는 30% 이상을 보유하게 되었지만 1대1이라는 비율로 합병을 진행했으면 지분율이 20% 수준이기 때문이다. 31조원이라는 시가총액을 적용 해 보면, 이재용 일가의 부당이득은 3조원을 넘게 된다. 청와대의 삼성의 부당거래가 아직 전부 밝혀지지 않았다. 하지만, 특검수사가 진행됨에 따라 그동안 제기되었던 의혹들이 하나씩 사실로 확인되고 있다. 정경유착의 고리를 끊기 위해서라도 삼성물산 합병과정의 문제점은 철저히 수사되어야 한다. 이 편법적인 거래를 통해 이득을 본 이재용 일가, 그것이 가능하게 도와준 국민연금공단 관련자 그 리고 국민연금공단에 그러한 압력을 행사한 사람 모두 강력하게 처벌되어야 한다.

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’ 정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

정경유착인가 경제범죄인가: (‘해결책’을 찾기에 앞서) 괴물의 이름을 제대로 붙이기 ‣ 한겨레경제사회연구원 연구위원

김 공 회

정경유착인가 경제범죄인가: (‘해결책’을 찾기에 앞서) 괴물의 이름을 제대로 붙이기

정경유착인가 경제범죄인가: (‘해결책’을 찾기에 앞서) 괴물의 이름을 제대로 붙이기 한겨레경제사회연구원 연구위원 김 공 회

수개월 전부터 박근혜-최순실 게이트의 진상이 점차 드러나고, ‘재벌도 공범이다’라 는 인식이 국민들 사이에서 확산되면서 ‘정경유착’이 화두로 부상 중이다. 이에 따라 정경유착의 원인과 처방에 대한 논의들이 여기저기서 터져 나오고 있다. 그러나 이런 논의가 이미 수십 년 전부터 거의 같은 내용으로 반복되고 있다는 사실은, 현재의 논 의도 별다른 성과 없이 잦아드는 게 아닌가 하는 걱정을 하게 한다. 왜 정경유착 논의 는 다람쥐 쳇바퀴 돌리듯 헛되게 반복되는가?1) 혹시 지금까지 정경유착에 대한 비판 적 논의들이 어떤 잘못된 관성에 사로잡혀 있는 것은 아닐까?

‘정경유착’이라는 문제설정 말 그대로 풀면 정경유착(政經癒着)은 정치권력과 경제권력 간의 결합을 일컫는데, 우리나라 같은 후발국 고유의 문제로 여겨지는 경향이 있다. 정경유착은 자원배분을 왜곡하고 경제성장에 악영향을 미친다는 등의 이유로 척결 대상이 되며, 만약 그것이 ‘척결’되면 좀 더 선진적이고 완전한 자본주의가 실현되리라고 여겨진다. 적어도 전근 대적인 잔재가 많이 남아있는 후발국에서는 발전된 자본주의의 수립은 곧 ‘근대화’의 정점으로서 그 자체로 ‘진보성’을 담지하고 있기에, 정경유착 근절을 통한 더 나은 자 본주의 건설이라는 테제는 우리나라 진보진영에서도 일종의 ‘최대공약수’로서 널리 공 유되는 입장이다. 정경유착이 주로 후발국에서 문제시된다는 점 때문에, 후발국 고유의 특성들이 그 원인으로 지적되곤 한다. 이를테면 한국을 포함한 동(남)아시아 나라들은 1997년 외환 금융위기

당시,

이

지역

특유의

유교적

전통에

기인한

‘연줄

자본주의’(crony

capitalism) 때문에 자본주의 발달이 왜곡되었고 결과적으로 위기를 맞을 수밖에 없었 다고 여겨졌다. 이러한 진단에 따르면, 과거의 잔재와 결별한 선진적인 제도의 도입만 1) 어떤 면에선, 예전의 문제제기가 더 선명하고 근본적여 보이기도 한다: “이제 우리나라도 對財閥政策, 더 나아 가 分配와 生産, 所有와 雇傭을 둘러싼 經濟體制의 문제를 문제의식으로 삼고 政府가 검토해야 할 때가 왔다.” 이것은 1960년대 중반 대표적인 정경유착 사례인 한국비료 사태 이후 <동아일보>(1966년 11월 18일자) 1면에 게재된 기획기사의 일부다.

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

이 ‘제2의 위기’를 막을 수 있을 것이다. 이러한 처방에 따라, 김대중․노무현 정권기 이 른바 ‘신자유주의’가 본격적으로 수입된 것으로 볼 수 있다. 이때 그 처방의 핵심 주체 는 세계은행이나 국제통화기금 등이었다(‘워싱턴 컨센서스’).

정경유착은 후발국 고유의 문제? 정경유착을 후발국의 문제, 좀 더 일반적으로는 자본주의 미발달의 결과로 한정짓는 것은 정경유착에 대한 올바른 이해를 가로막는 첫 번째 걸림돌이다. 사실 정경유착은 그렇게 엄밀한 개념도 아니다. 이를 가리키는 영어 표현도 불명확하다. 좀 더 생산적 인 논의를 위해서는 이를 부패(corruption)라는 일반적인 용어로 대체하는 것이 도움이 될 것이다. 그러고 나면, 정경유착이란 부패의 한 유형, 특히 후발국에서 주로 발생하 지만 꼭 그렇게만 한정지을 수도 없는 유형임이 단박에 드러난다. 자본주의 경제에서 부패는 차라리 ‘정상적인’ 것이며, 가장 선진적인 자본주의 나라 까지도 부패 때문에 골치를 앓고 있다. 일반적으로 말해 부패는 각 경제주체들 간에 물질적 이해관계의 대립이 존재하는 곳에서는 어디서나 발생할 수 있다. 하지만 부패 의 형태나 유형은 나라마다, 그리고 자본주의 경제의 발전 정도에 따라 다르다. 한국 과 같은 후발국에서 부패가 특히 ‘정경유착’의 형태로 벌어지는 까닭은 기본적으로 경 제적 자원의 배분, 나아가 경제발전 자체를 국가가 주도했기 때문이다. 물론 오늘날 한국은 이미 상당한 발전을 이룬 자본주의국으로서, 경제는 이미 국가가 모든 것을 좌 지우지하지 못할 정도로 양적으로는 물론 질적으로도 성숙했다. 여기서 독점대자본은, 세계시장에서의 경쟁을 통해 ‘단련’된 덕분에, 비록 내부 지배구조에 후진적 요소를 가 지고 있기는 하지만 한국에서 가장 현대화되고 근대적 합리성을 가장 잘 구현하는 집 단으로 나타난다. 따라서 이러한 독점대기업이 정경유착에 연루된다면, 그것은 대체로 부패하고 구태의연한 정치권력의 탓, 후진적인 정치문화의 탓으로 돌려지게 마련이다. 이것이 전혀 틀린 말은 아니지만, 이럴 경우 독점대기업이 그 자체적인 이해관계 때문 에 자행하는 다른 부패행위들을 시야에서 놓치거나 이런 행위들이 예의 그 ‘정경유착’ 과는 무관한 것으로 여길 위험이 발생한다.

정경유착이 제기된 맥락들 사정이 이런데도 우리나라에서 정경유착이 경제와 사회, 나아가 정치제도 전반의 발 전을 가로막는 핵심 문제로 부각된 까닭은 무엇인가? 이 대목에서, ‘정경유착’이라는 용어가 확립되고 일반적으로 쓰인 것이 그리 오래되지 않았음을 지적할 필요가 있다. 국립중앙도서관에서 구축한 전자도서관이나 과거 일간지 데이터베이스를 살펴보면, 정 52

정경유착인가 경제범죄인가: (‘해결책’을 찾기에 앞서) 괴물의 이름을 제대로 붙이기

경유착이 별다른 통제 없이 횡행했던 1980년대 이전에는 놀랍게도 그런 용어가 거의 쓰이지 않았다.2) 포털사이트 네이버에 구축된 뉴스라이브러리(1920~99년치 <동아일보> 등 4개 일간지 원문수록)에 따르면, ‘정경유착’은 1980년 9월 4일자 <매일경제신문>에 처음 등장한다. 이는 ‘정의사회구현’을 내세운 전두환 등 신군부에 의해, 한편으로는 자신들이 정당성을 갖지 못한 공직사회를 장악하고 다른 한편으로는 재벌을 통제할 목적으로 계획적으로 육성된 화두였다.

[그림 1] 네이버 뉴스라이브러리 검색화면

하지만 정경유착이 대유행을 탄 것은 뭐니 뭐니 해도 1997년 외환금융위기 국면에 서였다. 당시 위기의 원인을 둘러싸고 이른바 ‘내인론’과 ‘외인론’이 대립하고 있었는 데, 우리에게 구제금융을 제공한 국제통화기금 등 서구세계의 주된 입장은 한마디로 한국을 포함한 동아시아 신흥국들의 역사적․문화적 DNA에 각인된 후진성 때문에 위 기가 발생했다는 것이었다(내인론). 이러한 후진성의 결과가 정경유착이었고, 정경유착 은 경제주체들의 도덕적 해이를 일으켜 이들이 사전적․사후적으로 위기에 적절히 대응 할 수 없게 만들었다는 것이다. 이러한 주장이 전혀 터무니없는 것은 아니지만, 결과 적으로 그것은 그동안 한국 등 저발전국들의 ‘부패한’ 정치권력을 대상으로 ‘차관장사’, ‘원조장사’를 해온 것이 다름 아닌 선진 자본주의 정부들이었음을 은폐하고 있다는 점 은 여전히 지적되어야 한다. 더 중요한 것은, 줄잡아 1980년대 이래 정경유착, 좀 더 일반적으로는 부패에 대한 문제제기가 ‘신자유주의’의 세계적 확산을 정당화하는 구실로서 제기되었다는 사실이 다. 여기에는 실증적으로 뒷받침되기도 어려운 다양한 논리들이 동원되었다. 부패는 ‘큰 정부’에서 비롯된다거나 경제성장을 심각하게 저해한다는 등의 주장이 그것이다.3)

2) 물론 각주 1)의 인용구가 보여주듯, 오늘날 우리가 ‘정경유착’이라고 일컫는 사태에 대한 자각은 이전에도 분명히 존재했다. 그러나 ‘정경유착’이라는 용어의 용례를 찾기는 매우 어렵다. 사실 ‘유착’이라는 용어도 거의 쓰이지 않았다. 그 기사에서도, ‘유착’과 함께 ‘정치권력의 [경제과정에의] 개입’, ‘밀착’, ‘기착’(寄着) 등이 쓰이고 있다.

3) 예컨대 후자의 경우, 그것이 경제학이 즐겨 상정하는 매우 제한된 조건 아래서는 타당하다고 해도 역사적으로 는 쉽게 지지될 수 없다. 역사적으로 모든 나라들에 있어 성장률이 가장 빨랐던 시기는 가장 부패했던 시기이 기도 하다. 1980년대 중국의 경제당국은 국제기구 등에 의해 ‘부패’한 것으로 여겨지지 않을 수 없었을 것이다. 하지만 누가 당시 중국의 경제성장이 경제과정이 투명했더라면 더 빨랐으리라고 확신할 수 있겠는가? 물론 이 것이 부패가 좋다는 뜻은 아니다.

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

이러한 주장에 따라 많은 나라에서 기존의 복지시스템이 축소되었고, 특히 우리나라 같은 후발국에선 일련의 ‘자유화’를 위한 ‘구조조정’이 이뤄졌지만, 결과는 오늘 우리가 목격하고 있듯이 극심한 불평등과 (상당 정도로 그 결과로서의) 성장동력의 고갈이다. 이번 박근혜-최순실 일당이 개입된 ‘정경유착’도 이러한 맥락에서 볼 수 있다.

시각의 확장: 정경유착, 뭐라고 불러줄까? 위에서 살펴봤듯이 우리나라에서 1980년대 이후 ‘정경유착’이 화두로 떠오른 데는 내 적․외적으로 매우 특수한 맥락들이 있었고, 그러한 맥락들은 현재의 관점에서 보았을 때 100% 정당성을 갖는다고 보긴 어렵다. 이에 덧붙여, 그동안 대한민국의 역사에서 역사적․민주적 정당성을 결여한 정치권력일수록 ‘정경유착’을 문제 삼는 데 열정적이었 음을 다시금 강조해야겠다. 이러한 문제제기는 정치나 행정에 대한 대중의 불신을 자 극해 맹목적인 포퓰리즘으로 활활 타오르곤 했다. 공직기강 확립과 (공직사회의) ‘적폐 해소’를 그간 박근혜 대통령이 얼마나 강조했는가.

[그림 2] 부정부패 척결을 강조하는 최순실 (출처: JTBC화면 캡처)

물론 그렇다고 해서 ‘정경유착’이라는 화두가 제기하는 현실의 문제들까지 부정할 필 요는 없다. 중요한 것은, 그러한 문제들을 제기하기 위한 보다 적확한 ‘틀’이 무엇인가 하는 점이다. 무엇보다 앞서 말했듯이, 이미 우리 사회는 정경유착이라는 특수한 형태 보다는 부패 일반을 문제삼지 않으면 안될만큼 성숙했다. ‘정경유착’만 해소한다고 끝 도 아니고, 비대해진 경제권력이 정치권력하고만 유착하는 것도 아니다. 재벌을 비롯 한 경제권력이 언론과 ‘유착’하는 것은 이미 일상사가 되었고, 이들은 자신이 필요하기 만 하면 심지어 시민사회의 단체들과도 ‘유착’한다. 얼마 전 해외투기자본의 횡포를 고 발하는 데 앞장서온 시민단체의 한 인사가 이 단체가 문제삼던 기업으로부터 돈을 받 54

정경유착인가 경제범죄인가: (‘해결책’을 찾기에 앞서) 괴물의 이름을 제대로 붙이기

았던 것이 밝혀져 많은 이들을 놀라게 한 적이 있다. 그러나 이런 사례들이 조만간 우 리나라에서도 좀 더 만연되지 않을까? ‘정경유착’ 문제제기에서는 정치권력이 우위에 서고 경제권력이 뒤따른다는 뉘앙스가 강하다. ‘재벌도 공범이다’라는 구호가 이를 잘 요약한다. 그런데 과연 그렇기만 할까? 이미 10여년 전에 당시 대통령이었던 노무현은 ‘권력은 이미 시장으로 넘어갔다’고 일 갈했지만, 이 탄식은 그의 죽음과 함께 잊힌 듯하다. 어쩌면 권위주의적 성격의 세력 들이 잇따라 집권했기 때문인지도 모른다. 어쨌든 시야를 세계로 돌려보면, 지금 문제 는 정치권력이 경제권력을 윽박질러 ‘거래’를 하는 것보다는, 경제권력이 자신의 이해 관계 실현의 과정에서 정치권력을 이용한다는 편이 더 타당하다. 이번에 미국 대통령 으로 당선된 트럼프가 백악관과 행정부 요직에 이미 4명의 골드만삭스 ‘동창생’을 내 정한 상태며,4) 유럽이라고 사정이 다르지 않다.

[그림 3] 금융위기 이후 골드만삭스의 유럽 점령도? (출처: <The Independent> 2011년 11월 18일자)

4) 스티븐 므누신 재무장관 지명자, 게리 콘 백악관 국민경제위원회(NEC) 위원장 지명자, 스티븐 배넌 백악관 수 석전략가 내정자에 이어, 트럼프 대통령 인수위원회는 12일 골드만삭스 재단 이사장인 디나 파월을 백악관 경 제담당 선임 고문으로 지명했다.

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

이러한 맥락에서, 우리가 지금 진정으로 문제삼아야 하는 것은 경제권력이 ‘종범’이 되는 정경유착보다는 그것이 ‘주범’으로 나서 저지르는 각종 경제범죄가 아닐까 한다. 실제로 지난 2007~08년 글로벌 금융위기 전후로 기가 막힌 (유사-)경제범죄들이 주목 받고 폭로되지 않았는가. 애플이나 구글 같은 글로벌 기업들의 조세포탈이나 글로벌 신용평가기관들과 금융기관들의 조작사건 등이 대표적이다. 세계경제에서 가장 앞서나 가는 선진국들에서 벌어진 이러한 경제범죄들이 ‘정경유착’과 전혀 무관하다고 할 수 있겠는가? 하지만 이러한 범죄들이 ‘해이한 공직기강’ 때문에 발생했다고 한다면, 그 것은 얼마나 우스운 판단인가?

맺음말: 재벌은 ‘주범’이다 박근혜-최순실 게이트에서 재벌은 주범이다. 지난해 12월 국조특위장에서 이재용 삼 성전자 부회장이 보였던 ‘꺼벙이’ 같은 표정으로 재벌이 당한 것이 아니다. 이러한 시 각을 굳건히 했을 때, 대기업-중소기업 관계의 왜곡, 만연한 비정규직과 청년실업, 강 요된 자영업의 성행과 가계부채 폭증, 나아가 정부의 재정정책상의 소극성과 경제의 전반적인 침체까지, 현재 우리 경제의 난맥이 풀린다. ‘정경유착’이라는 문제제기는 ‘정’의 문제도 ‘경’의 문제도 해결할 수 없고, 그것이 가 리키는 현상의 ‘거대함’을 적절히 환기할 수 없다. 공직사회의 문제는 그것대로 푸는 게 옳다. 거대한 권력이 된 독점자본의 잘못된 행태들을 ‘범죄’로서 명확하게 지정하 고, 문제가 될 경우엔 엄정하게 처벌하는 것—그것이 핵심이다.

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’ 정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

80점짜리 경제민주화와 ‘헬조선’ ‣ 인하대학교 경제학부 교수 김 진 방

80점짜리 경제민주화와 ‘헬조선’

80점짜리 경제민주화와 ‘헬조선’ 인하대학교 경제학부 교수 김 진 방

박근혜 정부의 경제정책을 평가할 때 적용할 수 있는 기준들 중 하나는 박근혜 대 통령후보가 경제와 관련해서 내놓은 구체적 약속일 텐데, 《제18대 대통령선거 새누리 당 정책공약》에는 ‘경제민주화’라는 표제 아래 다섯 묶음의 약속이 나열되어 있다. 그 약속들 가운데 눈에 띄는 것으로 “소액주주 등 비지배주주들이 독립적으로 사외이사 를 선임할 수 있는 시스템 구축”이 있다. “집중투표제, 전자투표제 및 다중대표소송제 도를 단계적으로 도입”하겠다는 약속도 주목할 만하다. 이 두 약속을 지키려면 상법을 개정해야 한다. 그러나 상법은 개정되지 않았고, 약속은 지켜지지 않았다. “공정거래법 위반에 대해 … 집단소송제[를] 도입”하고, “공정거래법 위반행위의 피해자가 직접 법 원에 해당행위 금지를 청구하는 제도[를] 도입”하고, “금융·보험회사 보유 비금융계열 사 주식에 대한 의결권 상한을 … 5%까지 강화”하겠다는 약속도 지켜지지 않았다. 지 켜진 약속들도 있다. “대규모기업집단에 대한 신규 순환출자 금지,” “산업자본의 은행 지분 보유한도 축소,” “공정거래위원회의 전속 고발권 폐지” 등이 그 예다. 이를 두고 서 공정거래위원회는 “대통령 공약을 토대로 한 경제민주화 국정과제(입법과제)는 20 개로 13개가 입법 완료되었고, 6개는 국회 계류 중, 1개는 입법 준비 중에 있어 경제 민주화 약속을 이행하고 있음”을 주장한다. 그리고 청와대는 “신규 순환출자 금지, 총 수일가의 사익편취 규율, 징벌적 손해배상 확대 등 역대 어느 정부보다도 많은 경제민 주화 과제의 입법화를 완료”했다고 평가했다. 경제부총리는 경제민주화 성적이 “100점 만점에 80점은 된다”고도 말했다. 박근혜 정부의 이런 주장과 평가에 대해 김태동 교수는 경제개혁연구소의 보고서를 인용하면서 반박한다. 그 보고서가 강조하는 것 중의 하나가 독립적 사외이사제 구축 및 소수주주권 강화를 위한 상법 개정이 이뤄지지 못하고 있다는 사실이다. 이 상법 개정 약속은 다섯 묶음의 경제민주화 공약 중에서 ‘기업지배구조 개선’에 포함되었었 는데, 소수주주에게 감독과 규율의 통로를 열어주는 것으로서 재벌개혁을 위한 핵심 처방으로 꼽혀 왔다. 그런 만큼 재벌의 반대도 강했다. 2013년에 법무부가 상법 개정 안을 내놓았을 때도 재벌이 강하게 반대했다. 사실 박근혜 정부가 이 처방을 국정과제 에 포함시킨 것은 높이 평가할 만한 일이다. 박근혜 정부는 경제력집중 억제를 위한 재벌개혁과 소유구조 규제를 통한 재벌개혁에 대해서는 부정적이거나 소극적이었다.

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

그러나 “지배주주의 사익추구 행위를 견제하고, 소액주주의 이익을 보호할 수 있는 기 업지배구조 상의 장치”가 필요하다는 데는 적극 동의하면서 도입을 약속했다. 그런데 정작 실행한 것은 신규 순환출자 금지이고, 감사위원 분리선출을 위한 상법 개정은 ‘잔여과제’로 남겨져 있다, 다중대표소송제 도입과 집중투표·전자투표제 의무화도 마 찬가지다. < 경제민주화 국정과제 20개 법안 내역 > 완료 과제(13개)

잔여 과제(7개)

1. 총수일가 사익편취 금지(공정거래법)

1. 소비자권익증진기금 설치(소비자기본법)

2. 신규순환출자 금지(공정거래법)

2. 금융소비자 보호 강화(금융소비자보호법)

3. 공정위 전속고발권 폐지(공정거래법 등)

3. 담합・재판매가격유지 관련 집단소송제 도입(증

4. 3배 손해배상제 확대(하도급법)

권관련집단소송법)

5. 중기협동조합에 납품단가 협의권 부여(하도급법)

4. 사인의 금지청구제 도입(공정거래법)

6. 하도급 부당특약 금지(하도급법)

5. 중간금융지주회사 설치 의무화(공정거래법)

7. 수급사업자 범위 확대(하도급법)

6. 금융‧보험사 주식 의결권 제한(공정거래법)

8. 가맹점주 권리보호 강화(가맹사업법)

7. 독립적 사외이사제 구축 및 소수주주권 강화(상법)

9. 동의의결제 도입(표시광고법) 10. 신속사업조정제 도입(상생협력법) 11. 금산분리 강화(은행법, 금융지주회사법) 12. 대부업 관리감독 강화(대부업법) 13. 대주주 적격성 심사제 도입확대(금융회사지배구조법) 출처: 공정거래위원회 보도자료(2016년 1월 19일)

재벌이 강력히 반대하는 또 하나의 처방이 집단소송제다. 유명무실한 현행 증권관련 집단소송법을 개정하여 적용 대상을 확대하고 요건을 완화한다면 재벌의 폐해를 줄이 는 데 크게 기여할 것이다. 그리고 박근혜 정부가 약속한 대로 담합 등 공정거래법 위 반에 대해 집단소송제를 도입한다면, 그것이 시초가 되어 집단소송제 대상이 더욱 확 대될 수도 있다. 그렇지만 그것 역시 ‘잔여과제’로 남겨져 있다. ‘완료과제’도 따져보아야 한다. 실효성을 의심스럽게 하는 부분이 있기 때문이다. 박 근혜 정부가 가장 앞에 내세우는 ‘총수일가 사익편취 금지’가 대표적이다. 이와 관련하 여 공정거래법 제5장에 23조의2(특수관계인에 대한 부당한 이익제공 등 금지)를 들여 놓는 개정이 2013년에 이뤄지긴 했다. 그러나 대통령 공약은 관련 조항을 제3장에 들 여놓는 개정이었다. 그리고 그 조항의 적용 대상을 부적절하게 제한했다. 적용 대상을 ‘동일인 및 그 친족의 지분’이 20%를 초과하는 비상장회사와 30%를 초과하는 상장회

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80점짜리 경제민주화와 ‘헬조선’

사으로 제한하면서 ‘동일인 및 그 친족의 지분’에 계열회사를 통해 소유하는 간접지분 은 포함되지 않도록 한 것이다. 박근혜 정부의 경제민주화를 평가하려면 구체적 약속들 중 몇 개를 지켰는지, 제대 로 지켰는지 따지는 것으로 그쳐서는 안 된다. 그것들을 통해 이루려는 게 무엇이었는 지를 확인하고 얼마나 이뤘는지를 알아보아야 한다. 그래서 《제18대 대통령선거 새누 리당 정책공약》에서 인용한다. “경제민주화를 통해 모든 경제주체들이 성장의 결실을 골고루 나누면서, 조화롭게 함께 커가는 나라를 만들겠습니다. 공정하고 투명한 시장 질서를 확립하고, 균등한 기회와 정당한 보상을 통해 대기업 중심의 경제의 틀을 중소 기업, 소상공인과 소비자가 동반 발전하는 행복한 경제시스템으로 만들겠습니다.” 박근 혜 정부가 출범하고서 재구성한 20개의 ‘경제민주화 국정과제’가 이 목표를 달성하는 데 얼마나 도움이 될까? 20개 과제 중 13개가 완료되었다는데, 그 목표에는 얼마나 가 까이 다가갔는가? 누구라도 이 물음에는 긍정적으로 답하기 어려울 것이다. 김태동 교 수가 셋째 절에서 ‘경제민주화 공약 불이행’을 다루고서는 넷째 절에서 ‘양극화 심화, 헬조선’를 다루는데, 이 넷째 절을 꼼꼼히 읽었다면 더욱 그럴 것이다. 박근혜 정부와는 다르게 경제민주화를 이해할 수도 있다. 김태동 교수에 따르면 경 제민주화란 “민주주의 원칙에 따라, 나랏님들 뜻대로 경제규칙을 정하는 것이다.” 그런 데 그것만으로는 충분하지 않다. 경제규칙을 정하는 과정이 민주적이어야 할 뿐만 아 니라 경제규칙의 내용이 민주적이어야 한다. 더 정확히 말하면, ‘경제민주화로 이루려 는 세상’에 부합하는 것이어야 한다. 그런데 어느 경제규칙이 그렇고 어느 경제규칙이 그렇지 않은지 판단하는 게 쉬운 일이 아니다. ‘경제민주화로 이루려는 세상’이 무엇인 지 확정된 뒤에도 쉽지 않다. 그래서 경제민주화는 어지럽고 어렵다. 더 많은 논의와 합의를 필요로 한다. 덧붙일 게 있다. 경제민주화가 무엇이든 양극화는 아닐 텐데, 김태동 교수는 양극화 의 주범 또는 배후로 재벌을 지목하면서 다섯 경로를 구분한다. 그 가운데 첫째는 재 벌과 노동 사이의 경로이고, 둘째와 넷째는 재벌과 중소기업 사이의 경로다. 이 두 경 로를 통틀어 자본과 노동 사이의 관계로 볼 수 있지 않을까? 그리고 바로 이 관계가 경제민주화의 핵심이어야 하지 않을까? 끝으로 조홍식 교수의 발표와 연결하여 근래 일각에서 제기되는 주장을 소개하려 한 다. 그 주장에 따르면, 복지는 재분배이고 재분배는 복지이다. 그리고 복지 또는 재분 배를 통해서는 ‘헬조선’에서 벗어날 수 없으니 분배를 바꿔야 한다. 이 주장은 어떻게 받아들여져야 할까?

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’ 정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

재벌개혁을 위한 입법과제 - 재벌총수의 부당한 지배력 견제 수단을 중심으로 ‣ 변호사/ 참여연대 집행위원장

김 성 진

재벌개혁을 위한 입법과제 - 재벌총수의 부당한 지배력 견제 수단을 중심으로

재벌개혁을 위한 입법과제 - 재벌총수의 부당한 지배력 견제 수단을 중심으로 변호사/ 참여연대 집행위원장

1)

김 성 진

I. 서론 최근 박근혜 게이트의 핵심은 재벌들이 총수의 이익을 위해 박근혜 대통령이 가진 정치권력을 뇌물로 매수했다는 것이다. 삼성의 경우 이재용으로의 3세 승계를 확고히 하기 위해 구 삼성물산과 제일모직의 불필요한 합병을 밀어붙였고, 그 과정에서 국민 연금을 동원하여 국민연금에 손해를 끼치고 이재용의 이익을 챙겼다는 것이 드러나고 있다. 이재용의 지분율이 높은 제일모직의 주식가치는 높이고, 이재용이 주식을 거의 가지고 있지 않은 구 삼성물산의 주식가치는 사업실적을 일부러 줄이거나 누락하는 등 갖은 방법을 써서 낮추었고, 그 과정에서 구 삼성물산의 주주들은 그 인위적으로 낮추어진 주식가치만큼 손해를 입고, 그 손해의 상당부분은 이재용에게 돌아갔다는 것 이다. 구 삼성물산의 주식을 인위적으로 저평가되게 만든 주범은 이익의 귀속 주체인 이재용일 가능성이 높다. 구 삼성물산의 주주의 이익을 중심으로 두고 경영을 하고 합 병관련 업무를 처리해야 할 대표이사 등은 회사의 이익이 아니라 총수의 이익을 위해 일부러 회사의 가치를 떨어뜨리는데 앞장섰다면, 이는 배임죄를 구성한다. 구 삼성물산과 제일모직의 합병에 국민연금이 찬성표를 던지게 만드는 과정에서 뇌 물이 수수되었다는 의혹이 짙다. 최순실 측에 80억 원을 지급한 정황이 드러난 것이다. 이는 뇌물로 의율되어야 할 부분이기도 하지만, 삼성전자의 입장에서는 총수의 민원 수리를 위해 뇌물을 만들어 공여한 것이므로, 뇌물액 상당은 회사 자체에는 금전적인 손해가 되는 것이고, 이를 지시하고 이에 가담한 대표이사 등은 배임죄가 될 수 있다. 총수만을 위해 그 계열사 주주의 이익을 희생시키는 행위나 계열사 돈으로 뇌물을 조성하는 행위는 용납될 수 없는 범죄행위인 것이다. 이러한 범죄행위가 한국 최대의 기업집단에서 벌어졌다는 것이 충격적인 일이고, 재벌 총수만의 이익이 최고의 의사결 정의 기준이 되는 재벌체제에 대해 그 충격의 크기만큼 근본적인 개혁의 요구가 제기 되는 것이다.

1) 이 글은 필자가 속한 민변과 참여연대에서 논의되어 온 재벌개혁방안을 종합하여 정리한 것으로, 이미 발표된 내용을 다수 포함하고 있다. 그리고 개선 제안에 대한 소개는 해당 법 개정안에서 설시된 ‘제안이유 및 주요내 용’을 대폭 인용하였다.

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

재벌총수가 자신만의 이익을 위해 그 소속 회사를 마음대로 좌지우지하게 내버려 두 어선 안 된다. 이를 위한 입법의 방향은 크게 두 가지 틀로 나누어 볼 수 있다.

(1) 첫 번째 접근방법은 재벌총수가 갖는 과도한 지배력 확대를 정상화하는 것이다. 재벌총수는 자기가 소유한 주식의 수 배에서 수십 배의 힘으로 회사의 의사결정 을 좌우하고 있다. 이를 바로잡자는 것으로 이른바 제대로 된 ‘비정상의 정상화’ 다. ① 그 비정상 중 하나가 계열사들 사이의 순환출자를 통해 내부지분율을 높 이는 것이다. ② 둘이 금융계열사를 동원해 계열사의 주식을 사게 하여 그 의결 권으로 지배력을 키우는 것이다. ③ 셋이 일감몰아주기를 통해 자기주머니 채우 고, 그렇게 모은 돈으로 핵심계열사 주식을 사는 것이다. ④ 넷이 공익재단이 가 진 돈과 주식으로 계열사에 대한 지배력을 확대하고 세습하는 것이다. ⑤ 다섯 이 기업분할을 통해 지주회사로 전환할 때 자사주를 통해 총수의 지분율을 높이 는 것이다. ⑥ 여섯이 경영권방어수단으로 회사돈으로 산 자사주를 백기사에게만 매각하는 것이다. ⑦ 일곱은 지주회사를 이용하여 작은 지분만 갖고 지배력을 확대하는 것이다. ⑧ 여덟은 보험회사 돈으로 계열회사 주식을 통상적인 기준을 넘어서는 수준으로 사두는 것이다.

(2) 두 번째 접근방법은 재벌총수만을 위한 의사결정을 다른 주체가 견제하는 장치 를 마련하는 것이다. 회사에 손해가 되는 경영을 사전적으로 예방할 수 있는 내 외부의 견제 시스템을 구축하는 것이다. ① 그 하나가 주주들의 견제권을 강화 하는 다중대표소송이다. ② 둘이 총수로부터 독립적인 이사나 감사가 선임될 수 있도록 하는 것이다. ③ 셋은 종업원 대표자가 이사로 선임될 수 있도록 하는 것이다. ④ 넷은 국민연금의 의결권행사 요건을 강화하는 것이다. ⑤ 다섯은 집 중투표제와 전자투표제를 도입하여 비지배주주의 의사를 반영하는 것이다. ⑥ 여 섯은 형사적으로 총수일가의 중대 경제범죄에 대하여는 집행유예가 불가능하도 록 형량을 강화하는 것이다. ⑦ 일곱은 총수일가의 중대 경제범죄에 대하여는 사면을 제한하는 것이다.

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재벌개혁을 위한 입법과제 - 재벌총수의 부당한 지배력 견제 수단을 중심으로

II. 재벌 총수의 부당한 지배력 확대 수단의 해소 1. 순환출자의 해소

(1) 박근혜 정부의 경제민주화 정책은 새로운 순환출자만을 규제할 뿐이었고, 기존의 순환출자에 손을 대지 않는 것이었다. 그 결과 롯데그룹 총수일가는 얼마 되지 않는 출자금을 가지고 416개의 순환출자를 그대로 유지하고 이용함으로써 자산 규모 93조 원, 국내 5위의 거대기업집단을 계속하여 지배할 수 있었던 것이다. 순환출자는 계열사 A가 B에 출자하고, B가 C에 출자하며, 다시 계열사 C가 A 에 대해 출자하는 식으로 환상형 출자구조를 형성한다. 계열사간 순환출자를 통 해 지배주주는 직접지분의 합을 늘리지 않더라도 얼마든지 기업집단을 지배할 수 있다. 이는 다른 주주의 이익을 침해하는 것일 뿐 아니라 지배주주의 지배력 유지 및 강화, 승계를 위한 방법으로 악용되어 경제력 집중을 심화시키는 결과를 초래한다. 또, 어느 한 계열사가 부실해지면 그 기업에 출자한 다른 계열사까지 도 부실해지는 악순환이 발생한다.

(2) 따라서 재벌 계열사간 순환출자는 기존의 것까지 금지해야 한다. 순환출자를 규 제하기 위해서는, 이미 형성된 순환출자와 신규 순환출자를 포함하여 동일 기업 집단에 속한 계열사간 순환출자는 모두 금지하고, 이를 위반하는 경우 주식취득 일로부터 6개월 내 주식을 처분토록 하되, 기존 순환출자에 대해서는 1년 정도 의 유예기간을 두고 해소하도록 한다.

(3) 이와 관련하여 기존 순환출자를 3년 내에 해소하도록 한 법안이 발의되어 있다 (공정거래법일부개정법률안, 최운열 의원 대표발의. 의안번호 제2080호).

(4) 기존 순환출자 해소에 대하여 재벌들은 순환출자를 해소하기 위해서는 상당한 자금이 들고, 이를 해소하고 나면 경영권을 방어하기 어렵다는 이유로 이를 반 대해 왔다. 그러나, 이러한 주장은 순환출자가 부당한 것은 맞지만 이를 해소하 는데 돈이 드니 봐달라는 식의 억지주장에 불과하다. 부당한 것은 고쳐야 한다. 순환출자는 재벌 총수 일가가 아주 적은 지분으로 기업집단 전체를 지배하고 이 를 하나의 기업처럼 운영할 수 있는 수단으로 활용되고 있다. 총수 일가가 계열 회사의 돈을 자신의 지배권을 확장하는데 쓰는 것으로서 그 지배력 확장 외에 달리 경제적 합리성을 인정할 수 없다. 자신의 지분이 아닌 계열회사를 동원한 내부지분율 확장의 결과 총수일가는 다른 주주들의 희생 하에 자신의 이익을 최

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정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

우선시 하는 경영을 할 수 있게 되었다. 재벌일가로의 부당한 경제력집중을 막 고, 계열회사의 독립적인 경영을 보장하기 위해서는 순환출자를 해소하지 않으 면 안 된다.

2. 금융계열사를 동원한 지배력 확대 방지 (1) 재벌이 금융기관을 제한 없이 지배하도록 방치하는 경우 금융자본의 사금고화와 함께 계열사 확대 등 그룹지배 목적으로 악용될 소지가 있다. 금융기관에 축적 된 국민의 자산이 국민의 부를 최대한 늘리는 것을 목적으로 사용되기보다는 재 벌총수가 계열사에 대한 지배력을 높이는 방향으로 사용될 경우, 그 국민경제적 비용은 막대할 수밖에 없다.

(2) 현재 금융기관이 행사할 수 있는 비금융기관의 의결권한도는15%이다(공정거래법 제11조). 재벌이 자기 돈 들이지 않고 한 금융기관을 통해서 특정 회사의 15%에 해당하는 의결권을 행사할 수 있다는 것이다. 상호출자제한기업집단에 속하는 회 사로서 금융업 또는 보험업을 영위하는 회사는 취득 또는 소유하고 있는 국내계 열회사주식에 대하여 의결권을 행사하지 못하도록 할 필요가 있다. 금융기관이 주식을 보유하는 것은 주식 보유를 통한 금전적 이익을 실현하기 위함이어야 하 지, 주식의 의결권을 총수 등 제3자를 위하여 행사하기 위한 것이 아니어야 하 기 때문이다.

(3) 박근혜 대통령은 이런 취지에서 ‘금융보험회사 보유 비금융계열사 주식에 대한 의결권 상한을 단독금융회사 기준으로 향후 5년간 단계적으로 5%까지 강화’를 공약했다. 지켜지지 않았다. 최소한 상호출자제한기업집단에 속한 금융기관이 합 산하여 특정 비금융계열회사에 대하여 행사할 수 있는 의결권의 수는 발행주식 총수의 100분의 5로 낮출 필요가 있다. 최소한 이 정도라도 신속히 입법되어야 할 것이다.

3. 일감몰아주기 제한의 실효성 제고 (1) 현대자동차그룹은 3세 승계를 위해 총수가 지배하는 신설 물류회사와 광고회사 에 일감을 몰아주는 방법을 썼다. 그렇게 몰아받은 일감으로 현대글로비스와 이 노션은 기업규모를 급격하게 키울 수 있었고, 그로 인한 주식가치의 상승분은 총수일가가 독차지하게 되었다. 캐시카우인 현대차, 기아차의 주주가 나눠가져야 할 이익을 총수 일가의 몫으로 빼돌린 행위였다. 정의선은 이를 통해 확보한 이

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익을 현금화하여 그룹의 핵심계열사 주식을 인수함으로써 그룹 전체에 대한 지 배력을 세습할 수 있었다. 이러한 일감몰아주기는 중소기업의 정당한 경쟁 기회 조차 빼앗아 생존을 어렵게 만들 뿐만 아니라 기업 생태계를 무너뜨리고 경제 활력을 잃게 만든다. 또한 해당 기업의 가치를 훼손하고 소액주주들에게 피해를 끼치는 반면 세금 없는 부의 이전과 경영권 대물림 등 모든 이익이 재벌총수 일 가에게 돌아가는 문제가 있다.

(2) 박근혜 대통령은 ‘일감몰아주기 등 총수일가의 부당내부거래 금지규정을 더욱 강 화하고 부당내부거래로 인한 부당이익은 환수’하겠다고 공약했다. 이 공약을 입 법하긴 했으나 시행령으로 큰 구멍을 내주고 말았다. 박근혜 정부가 일감몰아주기 규제대상 계열회사의 지분요건을 시행령에서 상장회사 30%, 비상장회사 20%로 정하자, 현대글로비스의 경우 지분매각을 통해 총수일가의 지분율이 29.99%로 낮아졌고, 삼성SNS와 현대엠코는 각각 삼성SDS와 현대엔지니어링에 합병되면서 총수일가의 지분율을 낮춰 규제를 회피하고 있는 실정이다. 현행 일감몰아주기 규제는 총수일가가 직접적으로 회사의 지분을 보유한 경우에 한하여 적용되고, 광범위한 예외사유를 규정하고 있어 규제대상의 범위 자체가 넓지 않다.

(3) 지분요건을 시행령이 아닌 법률의 차원에서 「자본시장과 금융투자업에 관한 법 률」에 따른 주요주주의 요건인 발행주식 총수의 10% 이상으로 강화하고(김동철 의원 대표발의. 의안번호 제111호), 지분요건 판단 시 다른 계열회사를 매개로 수혜회사를 지배하지 못하도록 간접지분을 포함하도록 하여 규제의 사각지대를 보완하고, 효율성 증대, 보안성, 긴급성을 요하는 거래 등 사익추구행위를 허용 하는 예외사유를 대폭 축소하여 일감몰아주기 규제의 실효성을 높여야 한다(공 정거래법 일부개정법률안, 채이배의원 대표발의. 의안번호 제1450호) (4) 이와 관련하여 공정위와 전경련은 예외사유를 축소하면 수직계열화로 인한 계열 사간 거래 등까지 제한하여 기업의 경쟁력을 제한할 수 있다는 점과 예외사유를 직접 법률로 정할 경우 경제상황의 변화에 탄력적으로 대처할 수 없다는 점을 들어 반대하고 있다. 하지만, 이는 반대를 위한 반대에 불과하다. 공정위가 시행령으로 광범위한 예외 사유를 두고 전후방 연관관계만 있으면 예외로 인정하고 있기 때문에 법개정이 제안되고 있다는 현실을 부정하는 것에 불과한 것이다. 공정위가 시행령으로 큰 고기는 다 보내는 그물을 만든 것 때문에 법률 수준으로 올려 그 예외사항을 제 한하겠다는 것이다. 전후방 연관관계가 있다고 하더라도 거대 계열회사가 합리적 인 이유없이 총수 일가 지분이 높은 회사에 일감을 몰아주어 그 거래의 혜택이

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일감을 받는 회사에게 귀속되는 경우, 일감몰아주기의 규제를 부인할 합리적인 이유가 없다 할 것이다.

4. 공익재단을 이용한 지배력 확대 세습 방지 (1) 재벌이 지배하는 대부분의 공익법인은 자산 총액 중 30% 이상을 계열사 주식으 로 보유하고 있으며, 배당률이 예금 금리에 비해 매우 낮음에도 주식을 처분해 공익사업의 재원으로 활용하는 사례가 거의 없는 것으로 드러났다.

(2) 공익법인은 개인이나 기업의 이익을 사회에 환원하기 위한 사회공헌 활동의 일 환으로 설립된 법인으로, 그 보유 자산은 공익에 이바지하려는 목적에 적합하도 록 사용되어야 한다. 그러나 재벌 소속 공익법인들이 출연받은 계열사 주식을 처분해 공익사업에 쓰지 않고 계속 보유하고만 있다. 그렇게 주식을 가지고만 있는 이유는 그 주식이 갖는 의결권을 총수 일가의 이해관계에 충실하게 행사하 기 위해서다. 총수일가는 공익법인을 지배하고, 공익법인은 총수를 대신해서 계 열회사 주식을 가지고 있는 꼴이다. 심지어 일부 재벌 소속 공익법인들이 출연 받은 재산 또는 출연받은 재산의 매각대금으로 총수일가의 지배력 확장에 핵심 적인 역할을 할 수 있는 계열회사 주식을 매입함으로써 공익목적에 사용되어야 할 재산이 지배주주의 지배권 강화에 사용되기도 하고 있다.

(3) 이에 상호출자제한기업집단에 속하는 회사를 지배하는 동일인의 특수관계인에 해당하는 공익법인은 이 법 시행 당시 이미 100%의 지분을 보유하고 있는 경우 를 제외하고는, 취득 또는 소유하고 있는 주식 중 그 동일인이 지배하는 회사의 국내 계열회사 주식에 대하여 의결권을 행사할 수 없도록 하여 공익법인을 통한 계열사 지배력 강화를 방지할 필요가 있다(공정거래법 일부 개정 법률안, 박영선 의원 대표발의. 의안번호 제107호)(같은 법안 박용진 의원 대표발의. 의안번호 제146호) (4) 이에 대하여 전경련은 ① 대기업집단의 사회공헌 활동이 주로 공익법인을 통해 이루어지고 있는데, 의결권 제한은 이러한 공익법인의 활동의 위축을 가져올 수 있다는 점, ② 2016년 4월 기준 32개 대기업집단의 내부지분율 42.19% 중 공익 법인의 지분율은 0.15%에 불과하여, 일부 예외적인 경우를 제외하고는 소유지분 율이 전반적으로 낮은 편으로 기업집단의 지배력 유지와 확대에 미치는 영향은 크지 않다는 점, ③ ｢상증세법｣ 제48조제9항, 제49조제1항 및 제78조 등에 따라 공익법인의 주식의 취득·보유 등을 이미 제한하고 있음에도 추가적으로 의결권 행사 제한을 하는 것은 과잉 규제일 가능성이 있다는 점 등을 들어 개정안에 반 대하고 있다.

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① 우선, 공익법인이 보유한 주식의 의결권을 제한하는 것은 불필요하게 돈을 들여 계열회사의 주식만을 끌어 안고서 이를 팔지도 않고, 그 돈으로 공익사업에 쓰 지도 않는 공익법인의 행태를 문제삼는 것이다. 공익활동을 제대로 하려면 계열 사 주식을 팔아 공익활동에 사용하여야 한다. 공익법인이 보유한 계열사 주식의 의결권을 제한할 경우, 주식의 보유 목적, 즉 총수일가의 지배권 확장에 필요한 의결권의 행사라는 목적이 사실상 소멸하게 되어 더 이상 그 주식을 보유하고 있을 이유가 없게 된다. 그렇게 되면, 아무런 공익사업에 사용되지 않고 있던 그 주식을 다른 계열사에 매각하는 식으로 현금화하게 될 것이고, 그 금액만큼 공익사업에 사용할 수 있는 재원을 확보할 수 있게 된다. 공익법인의 의결권 제 한은 공익법인의 공익활동을 보다 활발하게 하기 위한 매개체가 될 것이다. ② 내부지분율 중 공익법인이 차지하는 비중이 그리 크지 않다고 하나, 이는 평균 의 오류이다. 다수는 계열사 지배력 확장에 동원되지 않고 있지만, 소수의 기업 만이 꼼수를 쓰고 있기 때문으로 볼 수 있는 것이다. 삼성문화재단과 삼성생명 공익재단이 삼성생명보험에 대해 가지는 내부지분율의 몫이 49.6%다. 두 재단이 내부지분율의 절반이라는 것이다. 현대자동차도 재단법인현대차정몽구재단이 이 노션과 현대글로비스에 대하여 가지는 내부지분율의 비중이 70% 가량(글로비스 는 65.12%) 된다. 공익법인의 돈이 공익활동에 쓰이지 않고 지배주주의 지배력 확장을 위해 묻혀 있는데, 아무 문제가 없다는 것인가? 평균이 낮다고 이런 식 으로 공익법인 돈으로 지배력 확장에 이용하는 것을 방치해야 하는가? ③ 상증세법에서 공익법인이 계열회사 주식을 자신의 총재산가액의 30%를 초과하 여 보유하는 경우 가산세를 물게 하고 하고(제48조), 내국법인 주식의 5%를 초 과하여 보유하지 아니하도록 하고(제49조) 이를 넘을 경우 가산세를 부과하고 있다(제78조). 하지만, 많은 수의 공익법인은 성실공익법인에 해당하여 5%의 보 유기준이 적용되지 않고 더 높은 비율의 주식을 보유하고 있다. (성실공익법인 인 한진그룹의 정석물류학술재단은 지주회사격인 정석기업의 주식 10%를 보유 하고, 재단법인 롯데장학재단은 대홍기획의 주식 21%를 보유하고 있다.) 성실공 익법인은 외부감사 받기, 전용계좌 사용하기, 결산서류 작성하기, 장부를 작성비 치하기 등과 같이 그리 어렵지 않게 몇 가지 요건만 충족하면 된다. 이처럼 상 증세법이 정한 초과보유 제한은 재벌들의 공익법인에 대하여는 사실상 예외를 열어 주고 있다. 성실공익법인에 대하여 예외를 인정할 이유가 없으므로 그 예 외를 폐지하자는 법안이 제안되는 이유이다. 결국, 상증세법이 보유 제한을 정 하고 있다고 하더라도 실효성이 없어서, 규제로서의 실효성을 잃고 있는바, 의 결권 제한이 과잉 규제일 수 없다.

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④ 기업이 공익법인에 대하여 주식을 증여하는 과정에서 ｢상증세법｣에 따른 과세 가액 불산입 규정의 적용을 받지 않고 적법하게 상속세 또는 증여세를 납부한 경우에도 의결권 제한을 할 것인지의 여부 또한 논의가 필요하다는 의견이 있 다2). 일단 가정 자체가 그리 현실적이지 않다. 공익법인에 주식을 증여하는 이 유가 증여세를 안 내고 지분만큼의 지배력을 얻기 위함이기 때문이다. 증여세를 내고 주식을 증여하는 경우가 현실화될 가능성은 사실상 없을 것으로 전망한다. 만일 증여세를 내고 공익재단에 넘기는 경우가 있다고 하더라도 그 다음 세대 로 넘기는 과정에서 면세의 문제가 발생한다. 즉, 다음 세대로 그룹전체를 넘길 때 그 자식이 해당 공익법인만 장악하면, 그 세습의 단계에서 별도의 증여세를 내지 않아도 그 공익법인이 행사하는 의결권을 차지할 수 있게 된다. 그런 측면 에서 공익법인에 증여된 주식의 경우 증여세를 내었다고 하더라도 의결권을 제 한하도록 함이 상당하다.

5. 분할 시 자사주에 배당되는 주식을 통한 지배력의 확대 방지 (1) 최근 대기업들이 회사의 분할 또는 분할합병 등을 통하여 지주회사와 자회사로 분리하면서 분할하기 전에 자기주식의 비율을 적극적으로 확대한 후 분할·분할 합병의 방식으로 자회사를 설립하고, 지주회사는 자기주식을 그대로 보유하여 그 자기주식에 대하여 자회사로부터 주식을 배정받아 현행법에 따른 모회사와 자회 사, 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 지주회사와 자회사의 지분 요건 을 확보하고 있다. 분할회사의 지배주주의 의결권에 회사의 자기주식에 대한 의 결권까지 더해지게 되어, 실질적으로 지배주주의 지배권이 강화되는 것이다.

(2) 이러한 분할·분할합병에 따른 회사 분리와 자회사의 지주회사 자기주식에 대한 주식 배정 및 신주발행에 갈음한 자기주식 교부행위는 분할·분할합병 전 회사 의 소주주에게 불리하고, 대주주가 지배력을 확대할 수 있게 하는 등 주주간 소 유지분구조 건전성에 악영향을 주게 된다. 특히 2011년 자기주식 취득한도 제한 이 완화됨에 따라 상호출자제한기업집단 소속 대기업들이 지주회사로 전환하는 과정에서 자기주식을 활용하여 재벌총수의 지배력을 강화하는 편법적인 사례가 늘어나고 있다. 이는 주주가치 제고라는 자기주식 본래 목적에도 위배되는 것이다.

(3) 따라서 회사가 분할 또는 분할합병할 경우 단순분할신설회사, 분할합병신설회사 는 분할회사가 보유하는 자기주식에 대하여 신주의 배정을 금지하고, 분할승계회 사에 대하여는 신주발행뿐만 아니라 자기주식을 교부하는 행위도 금지하여 회사 2) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 일부개정법률안 검토보고 2016. 11. 정무위원회 전문위원 이창림

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의 자본을 통한 대주주의 부당한 지배력 강화를 방지할 필요가 있다.(상법 일부 개정법률안, 박용진의원 대표발의. 의안번호 제837호) (4) 이에 대하여 ① 회사의 자기주식을 대법원이 회사의 고유자산으로 평가하고 있 으므로, 인적분할 시 분할되는 회사가 취득하는 신설회사의 주식은 재산적 가치 가 있는 유가증권이 자기주식에서 파생되는 과실로서 신주배정을 금지하면 회사 의 자산 증가의 기회가 박탈되어 재산권 침해의 소지가 있다는 점, ② 신주배정 을 금지하면 지주회사 전환을 위해 별도로 자회사 주식을 매입해야 하므로 기업 에 부담으로 작용할 수 있고, ③ 정부가 장려하는 지주회사 전환을 저해하는 규 제가 될 수 있다는 점을 들어, 신중한 검토가 필요하다는 전문위원의 검토 의견 이 있다. ① 일본의 경우 회사법 제453조가 ‘주식회사는 그 주주(당해 주식회사를 제외함)에 대하여 잉여금을 배당할 수 있다’고 정하여 회사의 자기주식에 대하여 배당을 할 수 없으므로, 우리나라와 같은 자기주식에 대한 신주배정은 발생하지 않는 다. 미국도 취득한 자사주는 원칙적으로 미발행주식으로 규율하고 있어(RMBCA 6.31. (a), 우리와 같은 분할회사의 자기주식에 대한 배정 문제는 발생하지 않는다. 자기주식의 실질은 이익배당과 같다. 회사가 자기주식을 매입할 경우 이에 해당 하는 부분만큼의 주주지분이 상쇄된다. 이로 인해 취득되는 자기주식은 종이에 불과하고 특별한 경제적 가치는 없다고 할 수 있다. 단지 그 종이가 다시 매각 될 경우 신주발행의 실질을 가지고 새로운 주식의 실질을 갖게 되고, 이렇게 자 기주식이 회사 밖으로 팔려 나갈 때 재화로서 거래의 대상이 될 수 있을 뿐이 라고 할 수 있다. 이러한 관점에서 우리 회계기준은 자기주식 취득가액을 자본 조정으로서 자본의 차감항목으로 규정하고, 자기주식처분이익을 자본잉여금으로 보고 있는 것이다. 그렇다면, 자기주식은 밖으로 팔려 나가기 전에는 회사가 보 유한 종이에 불과하다고 할 수 있고, 분할회사가 보유하고 있는 자기주식 역시 경제적 실질은 없는 것이라고 할 수 있다. 개정안에 의할 때, 분할회사가 보유 하고 있는 자기주식에 대하여 신설회사의 신주가 교부되지 않는다고 하더라도 분할회사에 귀속되는 신설회사의 신주는 분할회사의 주주의 지분에 따라 배분 하게 될 것이다. 만일 이러한 신주의 처리가 분할회사의 재산권의 침해가 된다 고 하더라도, 기존 자기주식의 경제적 무가치성, 신설회사의 신주가 분할회사의 모든 주주들에게 안분해서 배정된다는 점, 그 결과 주주들 사이의 지분비율에 영향을 주지 않는 공평한 분할절차가 진행될 수 있다는 점 등을 종합하면, 그 재산권의 제한이 정당화될 수 있다고 판단된다. 신설회사의 주식을 분할회사에 배정하지 않고, 분할회사의 주주들의 지분비율에 따라 귀속된다고 하더라도 분 73

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할회사의 자기주식에 대하여 채권자의 압류가 있지 아니하는 이상 누구의 권리 를 해치는 것이 될 수 없다. ② 모회사는 자기 돈으로 자회사의 주식을 보유하여 지배력을 유지하는 회사이어야 한다. 지주회사 전환 과정에서 자사주에 대한 법적인 공백을 이용하여 지배력을 확장하는 것은 다른 소수주주의 지분을 상대적으로 낮추고 자신의 지배력을 높 이는 것일 수밖에 없다. 지주회사로 정당한 지배력을 행사하기 위해서는 제 돈 내고 자회사의 주식을 확보해야 하는 것이다. 그럼에도 그것이 기업에 큰 부담 으로 작용한다는 주장은, 지주회사로서의 지배력 확장을 기대하면서 자기 돈을 쓰지 않고 탈법적인 지분확대를 계속하겠다는 것과 다르지 않다. ③ 지주회사 전환을 장려하는 정부정책에 반하여 지주회사 전환을 저해할 우려가 있다는 주장도 문제가 많다. 지주회사로의 전환 자체가 재벌 지배구조개선의 목 표가 아니다. 지주회사는 적은 지분으로 자회사에 대한 지배를 허용하게 되므로 경제력집중의 수단이 된다는 점에서 오랫동안 금지되어 왔다. 지주회사는 출자 관계가 지주회사를 중심으로 단순해지기 때문에 외부에서의 감시가 용이해질 수 있다. IMF 이후 기업집단의 연쇄 부실을 경험한 다음, 이러한 장점 때문에 불투명한 지배구조를 투명한 지배구조로 바꾼다는 차원에서 정책적으로 지주회 사의 전환을 장려하고 있을 뿐이다. 지주회사의 명암을 고려할 때 정부가 지주 회사로의 전환을 장려한다고 해서 다른 주주들의 희생 속에 지배력을 높이는 것을 장려하는 것은 결코 아닌 것이다. 결국, 자기주식에 대한 신주배정의 제한은 분할 시의 자기주식 처리에 대한 입 법의 공백을 합리적으로 해소할 수 있는 입법제안이라고 판단된다.

6. 경영권방어 수단으로서의 자사주 문제 해결 (1) 현행법은 회사의 자기주식 처분 시, 이를 처분할 상대방 결정 및 처분 방법을 회사의 정관 혹은 이사회가 결정하도록 하고 있다. 그러나 이를 단순히 개별 회 사의 정관과 이사회에만 맡겨 자기주식을 처분할 상대방이 지배주주나 그와 이 해관계를 같이 하는 제3자로 될 경우, 그 회사의 지배구조에 중대한 영향이 초 래된다.

(2) 이에 자기주식 처분 시 상대방 결정과 방법에 대해서는 주주평등의 원칙 및 신 주발행 절차를 따라 상대방의 공정성을 담보할 필요가 있다. 자기주식 처분 시 주주평등의 원칙에 따르도록 할 필요가 있다.

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(3) 자기주식 처분 시 주주평등의 원칙을 따르되, 신기술의 도입 및 재무구조 개선 등 회사의 경영상 목적을 달성하기 위해 필요한 경우에는 특정인에게 처분할 수 있도록 하고, 특정 목적에 의해 취득한 자기주식은 상당한 시기에 처분하도록 한 법안이 발의되었다. (상법 일부개정법률안, 박영선의원 대표발의. 의안번호 제 106호) (4) 이에 대하여 ① 자기주식의 처분 방법이나 상대방에 대하여 별도의 제한을 두지 않은 것은 주주평등의 원칙을 완화하면서 자기주식 처분에 대하여 경영상 재무 상 여건 등을 고려하여 합리적으로 판단하여 처분을 할 수 있도록 재량을 부여 한 것이고, ② 자기주식 처분의 경우 신주발행절차를 준용하게 되면 신주배정 절차에 많은 시간이 소요되어 재무관리의 어려움, 신속한 자금 확보의 어려움, 기업들의 재무활동에 어려움이 발생할 수 있다는 전문위원의 검토의견이 있다. ① 주주평등의 원칙을 완화하여 이사회에 재량을 부여한 결과 다른 다수지분을 가 진 비지배주주의 이해관계와 소수지분이지만 총수의 관건적 이해관계 사이에 충돌이 일어날 때, 총수가 장악하고 있는 이사회를 통해 다수 주주의 이익을 해 치면서 총수의 이익을 도모하는 방향으로 자기주식이 처분된 사례가 있다. 삼성 물산과 제일모직 합병을 앞두고 이 총수 이익에 동조하는 KCC에게 삼성물산의 자사주를 매각하여 의결권을 행사하게 한 사례가 그것이다. 그 판단이 이사회의 재량이라고 할 수 있겠지만, 그 판단은 총수 일가를 위해 다수 비지배주주의 이 익을 무시한 판단이었다. 그러한 재량을 존중하여야 하는가? 독일도 자기주식의 취득과 처분은 주주평등의 원칙을 따르도록 명문으로 정하고 있고(독일주식법 제71조제1항제8호, 제53 a조), 일본도 자기주식의 처분은 신주발행과 동일한 절 차에 의하도록 하고 있다(일본 회사법 제199조). 자사주는 누구에게 처분하는가 에 따라 주주들의 비례적 지분관계 및 지배력에 변동을 초래한다. 그러므로 자 기주식의 처분시에도 모든 주주에게 매수의 기회를 주는 것이 맞다. ② 자기주식은 취득은 현재 주가관리와 경영권방어를 목적으로 이루어지는 경우가 많다. 자기주식 취득은 배당가능이익을 재원으로 하기 때문에 자기주식을 취득 하는 회사는 어느 정도 누가 탐낼 만큼 재무구조에 안정성을 갖고 있는 회사일 가능성이 많다. 이러한 회사는 필요한 자금을 사내유보금이나 자체 신용으로 신 속히 조달할 수 있는 회사일 경우가 많아, 자금 확보를 위해 자기주식을 처분하 는 경우가 많지 않다. 법개정 이후 재무관리 차원에서 자기주식을 신주발행과 같은 절차를 거쳐야 해서 신속히 현금화 하기 어렵다면 미리 환가해서 재무구 조를 정리해 둘 수 있다. 자기주식을 급히 팔아야 하는 상황은 경영권 다툼이 75

정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

현실화 되었을 경우 외에는 상정하기 어렵다. 결국 개정안에 의할 경우 초래되 는 재무관리의 어려움이라는 것은 현실적인 우려가 아니라 총수의 경영권 옹호 를 걱정하면서 만들어낸 그럴듯한 논리에 불과함을 알 수 있다. 법무부도 2006년 10월 입법예고를 통해 자기주식 처분 시 신주발행절차를 준용 하는 규정을 두었다. 효율적인 재무관리를 저해한다는 재계의 반대 때문에 이 규정을 삭제하였다. 재계의 로비가 있기 전 법무부도 자기주식 처분은 주주평등의 원칙이 적용되어야 한다고 판단하였던 것이다. 답은 이미 정해져 있었다.

7. 지주회사의 자회사 지분보유 요건 강화 (1) 본래 지주회사는 경제력 집중을 조장할 수 있어 설립 및 허용을 금지해 왔으나, 재벌그룹의 복잡한 출자구조로 인한 불투명성을 해소하기 위해 엄격한 행위제한 을 조건으로 제도가 도입되었다. 그러나 2007년 두 차례에 걸친 「독점규제 및 공 정거래에 관한 법률」 개정으로 오히려 지배주주의 지배권을 강화하고 경제력 집 중을 심화하는 부작용을 낳고 있다.

(2) 지주회사에 대한 행위제한의 완화로 지배주주들이 지주회사 전환에 따른 각종 혜택만 누리면서 제도 본래의 도입 취지는 퇴색시키는 문제가 있으므로, 지주회 사에 대한 행위제한을 최초 제도 도입 수준까지 강화할 필요가 있다.

(3) 현행 자회사 주식 의무 보유 하한선인 40% 이상 보유 요건(상장회사 20%)를 50% 이상(상장회사 30%)로 상향함으로써 지주회사를 통한 방만한 지배력 확장을 통제하는 효과를 기대할 수 있다(공정거래법 일부개정안 채이배의원 대표발의. 의안번호 제2780호).

8. 보험회사를 통한 부당한 지배력 확장의 해소 (1) 보험회사는 보험금을 적시에 보험계약자에게 지급하기 위해 자산운용을 안정적 이고 효율적으로 수행해야 할 의무가 있다. 이에 현행법은 보험회사가 다른 회 사의 채권 또는 주식을 보유하는 경우 그 보유금액이 보험회사 총자산 혹은 자 기자본의 일정 비율을 초과하지 않도록 한도를 정해 보험회사의 자산운용을 규 제하고 있다. 이에 의한 계열회사에 대한 주식의 보유한도는 총자산의 3%를 넘 지 못하도록 하고 있다.

(2) 그런데 보험회사의 자산운용비율을 산정할 때 총자산 및 자기자본은 시가 등을 반영하여 작성된 재무제표 상의 가액을, 다른 회사의 채권 또는 주식의 소유금 76

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액은 시가 등이 아닌 취득원가를 평가기준으로 적용하여 산정하고 있다. 이로 인해 보험회사가 보유하는 주식 등 유가증권의 현재 가치를 자산운용에 제대로 반영하지 못하여 자산운용의 공정성을 훼손할 수 있을 뿐 아니라 보험회사에 대 한 자산운용규제가 왜곡될 수 있다. 시가를 기준으로 할 때 총자산의 3%를 넘는 수준으로 계열회사의 주식을 보유하는 것은 투자의 목적이라기보다는 그 주식만 큼의 지배력을 확장하여 보유하기 위한 것으로서 그 금액의 크기만큼 보험자산 의 수익성이 보장되지 못하고 있는 상황으로 볼 수 있다. 또한 은행, 저축은행 또는 금융투자업자 등 다른 금융회사가 보유하는 주식 등은 관련 법령에 따라 시가 등을 기준으로 자산운용비율을 산정하고 있는 점을 고려할 때 형평성 차원에서도 보험회사의 자산운용비율을 산정하기 위한 다른 회사의 주식 등의 평가기준은 개정할 필요가 있다.

(3) 이에 자산운용비율을 산정하기 위하여 필요한 총자산, 자기자본, 채권 또는 주식 소유의 합계액은 회계기준에 따라 작성된 재무제표 상의 가액을 기준으로 하도 록 정함으로써 보험회사 자산운용의 실질적인 안정성을 도모할 수 있다.(보험업 법 일부 개정안, 이종걸의원 대표발의. 의안번호 제395호) (4) 이에 대하여 생명보험협회는 ① 보험회사의 대주주 및 계열회사에 대한 투자한 도의 규제는 그 취지상 취득시점의 규제에 해당하고, 그 이후 시가변동에 따른 가격변동은 실제 투자금과는 무관하다는 점, ② 개정안에 의할 경우 신뢰보호원 칙에 반할 우려가 있고 삼성생명의 경우 17.4조원의 계열회사 주식을 매각하여 야 하므로 과도한 조치가 될 수 있다는 점, ③ 일본의 경우 자회사 주식 평가는 취득원가를 기준으로 하고 있다는 점을 들어 반대의견을 표하고 있다. ① 보험회사의 계열회사에 대한 투자한도 규제가 취득시점의 규제에 해당한다면, 다른 모든 금융기관 역시 취득시점의 규제로서 같은 기준을 사용해야 한다. 다 른 금융기관과는 달리 보험회사만이 특별하게 취득시점의 규제가 필요하다는 것에 대한 합리적인 설명이 없다. 보유 주식의 가치변동은 보험회사의 자산운영 의 건전성과 직결된다. 보유 계열회사 발행 주식의 시가가 당시 총자산의 시가 에 비해 과도하게 높을 경우 자산 건전한 운영이라는 측면에서 적절한 수준으 로 그 비중을 줄이는 것이 필요하다. 그 기준을 보험업법이 제시하고 있는 것 이다. 하지만 그 비율을 계산하는 방법으로 금융위원회고시에 불과한 보험업감 독규정에서 상식밖의 기준을 정하고 있는 것이다. 즉, 총자산은 시가, 보유 주식 은 취득가액으로 계산하도록 함으로써, 총자산 대비 계열사 보유 주식의 비중을 대폭 줄이는 효과를 낳고, 이렇게 낮아진 수치는 자산 운영의 건전성을 담보하 고자 하는 보험업법의 규정의 취지 자체를 잠탈하고 있는 것이다.

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② 신뢰보호의 원칙은 행정청의 행위에 대하여 보호가치 있는 신뢰를 한 상대방을 보호해야 한다는 원칙이다. 이는 언제까지나 구체적인 행정청인 행정행위를 신 뢰한 상대방을 보호해야 한다는 것이다. 규범의 변경은 신뢰보호의 원칙의 대상 이 아니다. 더구나 법규의 공백을 채우는 입법의 경우 새로운 입법이 그 적용을 받지 않고 있던 수범자의 신뢰를 침해한다고 할 수는 없는 것이다. 그렇게 된다 면, 새로운 규제 입법은 전혀 설 자리가 없게 되는 것이다. 설사 신뢰보호의 원 칙을 입법과정에서도 고려함이 상당하다고 하더라도, 삼성생명의 경우 보호가치 있는 신뢰를 주장하기 어렵다. 기존의 보험업감독규정이 자신의 로비의 산물인 지는 별론으로 하더라도 경험칙에 비추어 그 규정이 자신만을 위해 인위적으로 원칙을 왜곡하는 식으로 만들어졌다는 것을 알고 있었다고 보아야 한다. 행정청 의 고시가 인위적으로 왜곡되어 있다는 것을 신뢰하였다고 하더라도 이는 보호 가치 있는 신뢰가 될 수 없는 것이다. ③ 일본의 경우 자회사 주식 가격 평가를 취득원가로 하고 있다고 하나, 총자산 규 제를 함에 있어 자회사 주식 평가뿐만 아니라 총자산도 취득원가를 기준으로 하고 있다는 것을 놓쳐서는 아니 된다. 일본은 취득원가를 기준으로 총자산의 6%를 넘지 않는 자회사에 대한 주식, 대출, 회사채 등 자산운용만을 허용한다는 것이다. 분명히 일본은 우리와 다르다. 우리처럼 총자산은 시가, 계열사 주식은 취득원가가 기준이라면서 일부러 수치를 줄이는 식으로 규범 자체의 합리성과 정당성을 스스로 부정하는 정책을 취하지 않고 있다. 결국 다른 금융업과 보험업이 본질적으로 다르다는 것이 인정되지 않는 이상 보 험회사의 계열사 보유주식 한도 계산기준을 다른 금융업과 달리 정하는 것은 합리 적인 개선이 필요하다고 할 것인바, 개정안의 필요성이 인정된다 하겠다.

III. 재벌의 불법적 경영에 대한 통제 장치 제안 1. 재벌 총수로부터 독립한 이사·감사위원 선임 및 주주권 강화를 위한 다중대표 소송 (1) 국내 재벌대기업의 핵심적인 문제점은 총수일가로부터 독립적인 의견을 제시할 수 있는 이사나 감사위원이 단 한 사람도 없다는 것이다. 그 결과 총수의 전횡 적인 의사결정에 대하여 계열회사 내부에서 이의가 제기될 가능성이 전혀 없게

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되었다. 그러한 총수의 의사결정이 마냥 올바를 수만은 없다는 것은 수많은 재 벌총수의 경제범죄를 보면 여실히 알 수 있다. 재벌 총수 일가의 천문학적인 재산 범죄가 계속되는 이유는 회사 내에서 총수의 불법적인 경영에 대하여 감시하고 견제할 수 있는 이사나 감사위원이 전혀 없다는 데 기인한다.

(2) 재벌 총수로부터 독립적인 이사와 감사위원이 선임될 수 있도록 소수주주가 독립적인 이사를 선임할 수 있도록 하는 법적 장치가 보완되어야 한다. 전자⋅ 서면투표제 등 외부 (소액)주주의 주주총회 참여를 활성화하는 제도가 확립되어 야 한다. 전자투표는 소수주주로 하여금 주주총회장에 직접 출석하여야 하는 부 담을 덜어 주어 주주총회 의결에 참여할 수 있는 가능성을 높인다는 측면에서 소수주주의 주주권 행사와 집중에 도움이 되는 제도다. 집중투표는 1주당 이사 후보의 수만큼의 투표권을 부여하여, 그 투표권을 한 명의 이사후보에게 몰아서 투표할 수 있도록 함으로써, 소수주주의 입장을 대변하는 이사가 보다 용이하게 선출될 수 있도록 하는 제도다. 그러나 재벌대기업 계열사는 대부분 정관으로 집중투표제를 배제하고 있으며, 전자투표제도 채택하지 않고 있다. 재벌대기업에 서 총수일가의 전횡이 아닌 독립적이고 합리적인 경영이 이뤄지기 위해서는 집 중투표제와 전자투표제를 의무적으로 시행하도록 제도가 개선되어야 한다. 감사 위원 분리 선출제와 같이 외부 (소액)주주를 대표하는 감사위원의 선임 가능성을 제고하는 규정이 도입되어야 한다. 이러한 제도들은 2012년 대선 당시 박근혜 후보가 공약했던 사항들이며, 법무부의 상법개정안에 다 반영되었던 내용들이다.

(3) 주주대표소송은 소수주주가 이사 및 지배주주의 불법행위에 대한 손해배상 책임 을 추궁하는 것으로 지배주주의 사적 이익 추구를 효율적으로 규율할 수 있는 수단이다. 그러나 현재 주주대표소송 제도는 지분 보유요건이 엄격하고(상장회사 의 경우 6개월 이상 보유한 0.01% 이상의 지분 필요), 지배회사의 주주가 종속회 사의 이사 등에 대한 책임을 추궁할 수 없는 등 활성화되기 어려운 조건이다. 따라서 주주대표소송 단독주주권 도입 등 소제기 요건을 완화하고, 지배회사의 주주가 종속 회사에 불이익한 법률행위나 조치를 행한 종속회사의 이사 등에 대 해서도 책임 추궁이 가능하도록 다중대표소송을 도입하여 주주대표소송을 활성 화할 필요가 있다. 이는 박근혜 대통령의 대선공약이었다. 다중대표소송과 아울 러 다중장부열람권도 도입되어야 한다.

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2. 종업원을 대표하는 이사·감사위원 선임 (1) 사외이사는 지배주주와 그의 입김에서 자유롭지 않은 사내 이사에 대한 견제를 위해 외환위기 이후 도입된 제도이다. 지배주주나 경영자로부터의 독립이 핵심이 다. 2014년 한 중앙지 기사에 의하면, 기업의 사외이사로 선임된 서울대 교수 92 명을 전수 조사한 결과 평균 연봉 4천만원 이상을 받으면서 이사회에서 단 한 건도 반대표를 행사하지 않은 것으로 밝혀졌다3). 대주주의 횡포와 전제를 견제 하기 위해 만들어진 제도가 그 존재 이유와는 전혀 무관하게 작동하고 있는 것 이 현실이다. 결과적으로 재벌대기업 총수일가의 전횡적인 경영을 견제할 수 있 는 이사 및 감사위원은 현실에는 존재하기 아니하는 것이다. 기업은 지배주주의 사유물이 아니다. 기업의 생산은 자본과 노동으로 이루어진다. 기업의 위험은 자 본을 댄 주주만이 아니라 노동을 투입하는 노동자도 함께 부담하게 된다. 이러 한 점에서 지배주주의 경영에 노동자가 적절한 수준의 견제역할을 해야 한다. 지배주주의 전횡의 부정적 결과는 노동자에게도 심각한 영향을 주기 때문이다.

(2) 유럽의 여러 나라는 이러한 관점에서 노동자들의 이사회 참여가 광범위하게 제 도화되어 있다. 프랑스, 네덜란드, 스웨덴, 룩셈부르크, 포르투갈, 덴마크, 핀란드, 그리스, 노르웨이 등이 그 예이다. 독일은 감독이사회와 집행이사회를 나누어서 감독이사회의 절반을 노동자 대표로 구성한다. 또 감독이사회는 실질적인 경영을 하는 집행이사회의 이사 선출과 감독권을 가짐으로써 강력한 견제기능을 행사한 다. 우리나라에서도 서울시가 2014. 11월 산하기관에 ‘참여형 노사관계 모델’을 도입 시행키로 하면서, 노동이사제도를 도입해 노동자의 이사회 참여를 보장하고 있다.

(3) 노동조합이나 우리사주조합을 포함한 노동자대표에게 사외이사의 2분의 1과 같 은 일정 수의 이사추천권을 부여하는 제도를 도입할 필요가 있다. 우리사주조합 및 소액주주들이 추천하는 사외이사 1인이 선임될 수 있도록 하자는 법개정안이 발의되어 있다.(상법 일부 개정안, 김종인의원 대표발의, 의안번호 제645호) (4) 이에 대하여는 노동자가 경영자의 경영에 간섭할 수 있게 되어 경영권이 제한받게 되고, 노동운동이 강력한 현실을 간과하고 있다는 비판이 있다. ① 경영권이 무제한적인 것이 아니다. 총수만의 이익이 아닌 기업의 이익을 위한 합리적인 경영이 필요하다. 총수만의 이익을 위해 개별 기업의 이익이 희생되고 있는 현실이 문제이고, 이를 견제할 이사가 단 한명도 이사회에 없다는 것이 문 3) 한겨레신문, 2014. 9. 16.자

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제이다. 제대로 된 경영에 노동이사가 반대를 위한 반대를 할 이유가 없다. 노 동이사는 경영상의 판단을 함에 있어 회사의 이익을 중심에 두지 다른 이해관 계를 앞세울 가능성이 낮다. 회사의 이익이 곧 노동자의 이익이기 때문이다. ② 노동이사 한 둘이 이사회에 참여한다고 해서 이사회의 과반수가 되지 않는다. 만일 경영자와 판단이 다르다고 하더라도 이사회에서 노동이사가 안건을 부결 시킬 수는 없다. 경영자의 자의에 대한 견제역할은 충분히 할 수 있지만 경영자 의 판단에 대한 비토 역할을 할 힘은 없는 것이 노동이사이다. 노동이사가 경영 권을 제한한다고 할 수 없다. ③ 노동이사는 회사가 제공하는 회사의 회계정보를 공유하게 되고, 회사의 회계적 성과는 노동자들과 공유하게 된다. 노동자가 회사의 회계적 성과를 정확히 알게 되면 회사와 노동자 사이에 대등하고 합리적인 교섭이 가능하게 된다. 회사의 성과가 객관적으로 좋지 않다는 것을 확인하고도 임금을 계속하여 대폭 인상할 것을 고집하는 노동자와 노동조합을 상정하는 것은 현실적이지 않다. 오히려 노 동이사는 회사에 대한 정확한 정보공유를 통해서 노사간의 막연한 불신에 따른 불필요한 대립을 중화시키는 역할을 할 것으로 기대된다.

3. 국민연금의 공익적 의결권 행사 강화 (1) 국민연금은 삼성물산과 제일모직 합병 건에서 삼성물산 주식11.21%을 가진 단일 최대주주로서, 삼성물산의 주가가 의도적으로 저평가되어 합병 시 그 지분에서 손해를 입게 됨에도 불구하고 의결권행사에 관한 내부규정마저도 무시한 채 합 병 찬성에 나섰다. 국민연금이 국민의 돈으로 삼성의 경영권 승계를 도왔다는 비판이 제기되고 있다. 현재 국민연금은 500조원의 자산 중 약 100조원 가량을 국내 주식시장에 투자하고 있으며, 국내 우량회사 대부분의 지분을 보유하고 있다.

(2) 미국 등 선진국에서는 오래 전부터 연기금 등 기관투자자의 주주권 행사에 관한 법규정·모범규준을 시행하여 왔고, 특히 2008년 글로벌 금융위기 이후에는 Stewardship Code라는 이름으로 더욱 강화된 규정이 시행되었으며, 상당수 아시 아 국가들이 이미 도입하였고, 우리나라도 도입이 논의되고 있다4).

(3) 박근혜 대통령은 ‘독립성강화를 전제로 국민연금 등 공적 연기금의 의결권행사 강화’를 공약했으나, 지키지 않았다. 그 결과가 국민연금은 손해를 감수하면서 특정 재벌의 손을 들어 주고 만 것이다. 국민연금은 국민의 재산을 대신 운용하 4) 이상 경제개혁연대, 2015. 8. 4. 논평, “재벌의 지배구조, 언제까지 가문회의에 맡길 것인가”에서 인용

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고 있는 것이기 때문에 보유 주식의 장기적인 가치 제고에 노력해야 한다. 합리 적 계산이나 이유 없이 재벌총수 일가의 경영권 세습이나 강화에 들러리를 서서 는 아니 되는 것이다. 국민연금은 국민의 이익을 중심에 두고 상법상의 주주로 서의 권한을 적극적으로 행사함으로써 재벌총수일가의 전횡적인 경영을 견제해 야 할 것이다.

4. 재벌에 대한 형벌의 실효성 강화 (1) 재벌총수의 경우 횡령배임액수가 수백억 원, 수천억 원에 이름에도 불구하고, 법 원이 작량감경을 통해 집행유예를 선고하는 경향이 강하다. 중소기업인이나 일반 인의 경우 단돈 몇 억 원만 문제돼도 실형을 사는 경우가 많다는 점에서, 문제 된 액수가 많을수록 자유의 몸이 된다고 볼 수도 있다. 2000년 1월부터 2007년 6월말까지 횡령배임죄로 언론에 보도된 사건을 확인한 결과, 일반 배임횡령에 비 해 액수가 큰 경우에 적용되는 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률상의 횡 령, 배임죄의 경우 1심에서 집행유예 선고비율이 71.1%이고, 일반 횡령배임죄의 경우 그 비율이 41.9%로 나타났다. 항소심까지 고려하면 전자의 비율이 83.9%에 이른다. 이건희 삼성회장은 삼성특검을 통해서 227억 배임으로 유죄판결을 받았 으나 집행유예가 선고되었다. 이러한 사법부의 총수 봐주기 판결 경향은 유전무 죄 논란이 나오는 배경이고, 사법부에 대한 불신의 원인이다.

(2) 재벌총수의 경우 유죄판결을 받더라도 형기 만료전이나 집행유예기간 중에 사면 을 받는 경우가 많다. 경제를 살린다는 명분을 내세우지만, 총수에 대한 대통령 의 특혜제공이다. 사면을 둘러싸고 돈이 오간 정황이 이번 박근혜 게이트를 통 해 불거지고 있다.

(3) 박근혜 대통령은 ‘특정경제범죄가중처벌법상 횡령 등에 대해 집행유예가 불가능 하도록 형량을 강화’와 ‘대기업지배주주, 경영자의 중대 범죄에 대해서는 사면권 행사를 엄격히 제한’을 공약으로 내세웠다. 지키지 않았다. 그 결과 재벌들은 회 사돈으로 뇌물을 마련하고 국가권력을 그 돈으로 매수하는 지경에 이르렀다. 특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률에 의하면 횡령배임액수가 50억 원이 넘는 경우 무기징역 또는 5년 이상의 징역형을 법정형으로 정하고 있다(제3조 제1항 제1호). 전술한 바와 같이 재벌 총수에 대한 봐주기 판결은 법원이 형을 정함에 있어 재벌 총수의 경우 작량감경을 통하여 형을 반으로 깎아준 결과이다. 이런 법원의 재벌 총수 봐주기 판결을 막기 위해서는 작량감경을 하더라도 집행유예 선고가 불가능하도록 법정형의 하한을 7년 정도로 상향하는 것이 필요하다. 횡 82

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령 또는 배임죄 등 특정재산범죄를 행한 자가 취득한 이득액이 100억원 이상인 경우 무기 또는 10년 이상의 징역에 처하도록 하고, 이득액이 50억원 이상 100 억원 미만인 경우와 5억원 이상 50억원 미만인 경우 법정형을 각각 7년, 5년으 로 상향할 필요가 있다(특경가법 일부 개정안, 박광온 의원 대표발의, 의안번호 제4981호). 현행 법은 이득액 이하의 벌금형을 병과할 수 있다고 정하여 이득액 의 환수를 법관의 판단에 맡기고 있다. 이득액의 2배 내지 5배 이하의 벌금형을 병과하도록 하여 범죄를 통해 수백억의 재산상 이득을 취득하는 재벌들의 행위 를 억제하고, 처벌의 실효성을 확보할 필요가 있다. 또한, 사면법을 개정하여 특 경가법상 범죄는 사면이 불가능하도록 해야 한다.

(4) 특경가법상의 형량을 이득액 50억 원 이상의 경우 7년, 100억 원 이상의 경우 10년으로 하는 개정안에 대하여 형량이 지나치게 무거워 법관의 양형 판단권을 제한한다는 비판이 있다. 현행 규정도 살인죄와 법정형이 5년으로 같다며 살인 죄에 비해 불법의 정도를 비교하는 식이다. 살인죄의 경우 위법성 조각까지는 아니지만 우발성, 피해자의 악행 등 정상에 참작할 요소가 많다. 하지만 횡령배 임은 우발범이 있을 수 없다. 치밀한 준비와 계산에 따른 전형적인 계획범이다. 불법의 정도가 클 수 있다. 또한 특가법은 이미 뇌물죄에 대하여 살인죄보다 높은 법정형, 즉 ‘수뢰액이 1억원 이상인 경우에는 무기 또는 10년 이상의 징역’ (특가법 제2조 제1항 제1호)으로 강화된 법정형을 정하고 있다. 수뢰액 1억 원 이상의 불법보다 이득액 100억 원 이상의 불법이 적다고 할 수 없다. 수뢰죄와 횡령배임죄의 형법상 법정형은 5년 이하의 징역으로 같다는 점을 고려하면, 수 뢰죄의 경우 이미 10년 이상의 징역형으로 형량이 강화되어 있는 이상 횡령배임 죄의 경우 형량을 강화하는 것이 비례의 원칙에 반한다고 할 수 없다. 형량 강 화가 부당하다는 주장은 형량을 강화하지 말자는 입장을 정한 뒤 논리를 만들어 내는 주장에 불과하다.

IV. 박근혜 정부의 경제민주화 공약 실종과 1월 임시국회의 과제

(1) 박근혜 대통령의 경제민주화 관련 공약은 18개다. 18개 경제민주화 공약 중 10개를 아예 이행하지 않고 있다. 공약 중 국정과제로 반영하지 않고 완전히 생략한 공약이 4개다. (공약이지만 입법목록에도 넣지 않아 방치된 공약 4개)

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① 중소도시 대형마트의 신규입점을 지역협의체에서 합의된 경우에 한해 허용하여 골목상권을 보호, ② 특정경제범죄가중처벌법상 횡령 등에 대해 집행유예가 불가능하도록 형량 강화, ③ 대기업지배주주·경영자의 중대범죄에 대해 사면권 행사 엄격히 제한, ④ 독립성 강화를 전제로 국민연금 등 공적 연기금의 의결권 행사 강화 공약 18개 중, 20개 국정과제 법안 목록에는 넣었지만 아예 이행하지 않고 있는 공 약이 6개다. (목록에만 넣었지만 이행되지 않고 있는 핵심공약 6개) ① 공정거래법위반에 대한 징벌적 손해배상제와 집단소송제 도입 ② 공정거래법 위반행위의 피해자가 직접 법원에 해당행위 금지를 청구하는 제도 도입 ③ 소액주주 등 비지배주주들이 독립적으로 사외이사를 선임할 수 있는 시스템 구축, ④ 집중투표제, 전자투표제 및 다중대표소송제도를 단계적으로 도입, ⑤ 소비자보호기금설립 및 소비자피해구제 명령제도 도입, ⑥ 금융·보험회사 보유 비금융계열사 주식에 대한 의결권 상한을 단독금융회사 기준으로 향후 5년간 단계적으로 5%까지 강화 입법목록에는 넣었지만 이행하지 않은 공약 6개 중 재벌지배구조에 관한 것이 3개다. 미이행 공약 중 재벌 총수의 전횡적 경영을 견제할 수 있는 제도를 담은 법안, 재벌총 수 일가의 계열사를 통한 지배력 확장을 막는 법안이 모두 이행되고 있지 않다.

(2) 박근혜 대통령은 이미 2013. 8. 28. 재벌 총수들과 만나고는 ‘경제민주화는 끝났 다’고 선언한 바, 그 이후 경제민주화 공약 18개 중10개는 아예 이행하지 않고 있다. 당시는 어떻게 이렇게까지 할 수 있는지 몰랐다. 박근혜 대통령 집권의 1 등 공신이었던 경제민주화를 이런 식으로 통으로 생략할 수 있는지 그 이유를 몰랐다. 수십여 개의 경제민주화 공약을 했지만, 2개 정도만 제대로 하고, 나머 지는 모두 폐기하거나 아주 일부만 반영하고 경제민주화의 종료를 선언한 이유 를 그때는 몰랐다. 그 이후 갑자기 ‘규제는 암이니, 몇 년 내에 10%, 20%가 일 률적으로 없어져야 한다’는 주장을 하기 시작했다. 규제완화는 재벌들이 바라는 바지, 국민이 바라는 바가 아니었다. 당시는 이해하기 어려운 편파적인 주장이었 다. 이제는 이해가 된다. 머지않아 있을 수금을 위한 사전적인 액션이었다. 최근 현실화한 박근혜-최순실 게이트를 보면서, 그 때부터 박근혜 대통령은 재벌에

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재벌개혁을 위한 입법과제 - 재벌총수의 부당한 지배력 견제 수단을 중심으로

포섭되어 대가를 기대하고 경제민주화공약을 포기한 것이라는 의심을 떨치기 어 렵다. 미르재단과 케이스포츠재단으로 재벌돈 774억 원을 모으기 위해 재벌에게 경제민주화 공약을 미리 팔아버린 것이 아닌가 하는 강한 의심을 떨치기 어렵 다. 대통령은 2015년 하반기부터 2016년 상반기를 거쳐 재벌들로부터 수금을 진 행하면서 노동개악 5법, 의료와 교육의 민영화를 가능케 하는 서비스산업발전법 의 통과가 민생살리기 입법이라고 주장했다. 규제프리존법은 서비스산업발전기본 법의 또 다른 버전이다. 규제프리존법은 미르와 케이스포츠재단에 돈을 낸 재벌 대기업에게 지역을 하나씩 나누어 주고 그 지역경제의 활성화를 명목으로 재벌 들이 원하는 사업을 영위하게 하고, 그 영업에 거슬리는 규제는 통 크게 풀어주 겠다는 것이 큰 줄거리다.

(3) 경제를 살리는 길은 재벌밀어주기가 아니라 경제민주화다. 재벌을 밀어주면 국가 경제가 성장했던 시대는 지났다. 재벌이 쌓아 놓고 있는 천문학적인 사내유보금 은 투자할 곳을 못 찾고 있는 재벌의 현실을 보여준다. 물적 자본의 증대, 즉 물 적 투자로 경제를 성장시켰던 시대는 갔다. 이제 경제를 살리는 길은 경제민주화 다. 재벌의 경제력 남용을 막아, 일하는 경제적 주체들이 일의 성과를 다른 경제 적 강자에게 빼앗기지 않도록 하는 것이다. 바로 박근혜 대통령이 집권 초기 재 벌들의 뇌물을 기대하고 팔아먹은 국민과의 약속이다. 경제민주화가 되면 약한 경제 주체들이 제 몫을 받게 된다. 제 몫을 받게 되면 더 열심히 일하고, 더 열 심히 혁신하여 결과적으로 파이를 더 크게 키운다. 중소기업은 기술향상을 위한 신규투자에 나설 여력이 생긴다. 노동자는 자신의 건강과 지식, 생산성에 투자할 수 있다. 인적 자본은 사람에 체화된 지식, 기술과 숙련이다. 경제민주화는 노동 자의 인적 자본이 추가적으로 축적되도록 돕는다. 인적 자본은 추가적인 성장의 동력이다. 경제민주화가 소극적이었던 경제적 약자의 경제활동을 활성화하고, 이 는 곧 경제성장을 낳는 것이다.

(4) 박근혜 게이트의 본질이 재벌이 뇌물을 통해 정치권력을 매수한 것이라는 것이 분명해지고 있다. 국민은 다시 재벌이 국가권력 매수에 나서지 못하도록 제대로 된 개혁을 요구하고 있다. 잔존 새누리당 이외의 모든 정치 세력이 재벌개혁에 공감하고 있다. 경제민주화 입법을 탄핵이나 대선 이후로 미룰 이유가 없다. 국 민은 정치권의 선도적인 경제민주화 입법을 기대한다. 국민은 야당에게 다양한 정치세력을 하나의 목표로 모아내고, 그 목표를 실현하는 정치력을 기대하고 있 다. 적어도 박근혜 대통령 공약이라도 이번에 통과시키는 정치력을 보여 주어야 한다. 이는 야당이 경제민주화를 실천하는 정치세력임을 국민들에게 인정받을 수 있는 길이다. 국민은 경제민주화를 실천하는 세력의 손을 들어 줄 것이다. 친박 85

정치권력과 경제권력의 ‘부당거래’정경유착의 고리, 어떻게 끊을 것인가?

새누리당을 제외한 야 4당이 합의할 수 있는 박근혜 대통령의 경제민주화 대선 공약 10개는 다음과 같다. ① 특정경제범죄가중처벌법상 횡령 등에 대해 집행유예가 불가능하도록 형량 강화, ② 대기업지배주주·경영자의 중대범죄에 대해 사면권 행사 엄격히 제한, ③ 독립성 강화를 전제로 국민연금 등 공적 연기금의 의결권 행사 강화 ④ 소액주주 등 비지배주주들이 독립적으로 사외이사를 선임할 수 있는 시스템 구축, ⑤ 집중투표제, 전자투표제 및 다중대표소송제도를 단계적으로 도입, ⑥ 금융·보험회사 보유 비금융계열사 주식에 대한 의결권 상한을 단독금융회사 기준으로 향후 5년간 단계적으로 5%까지 강화 ⑦ 공정거래법위반에 대한 징벌적 손해배상제와 집단소송제 ⑧ 공정거래법 위반행위의 피해자가 직접 법원에 해당행위 금지를 청구하는 제도 도입 ⑨ 중소도시 대형마트의 신규입점을 지역협의체에서 합의된 경우에 한해 허용하여 골목상권을 보호, ⑩ 소비자보호기금설립 및 소비자피해구제 명령제도 도입, (5) 이와 같은 박근혜 대선공약을 이루고, 몇 걸음 더 나가야 한다. 지금 당장 재벌의 문어발식 확장과 경제력 남용으로 고통받고 있는 경제주체들을 살리는 법제도이다. ① 중소기업적합업종 보호법 제정, ② 재벌 유통대기업의 확장을 저지하는 유통산업발전법 개정, ③ 재벌 본사와 가맹점·대리점 단체의 상생을 위한 가맹점법과 대리점법 개정 (6) 재벌 총수일가가 부당하게 지배력을 유지하고 확대하는 것을 막는 재벌개혁 방 안은 국민경제의 정상화를 위해 꼭 필요하다. 하지만, 쉽지 않을 것이다. 재벌 들은 자본파업, 투자파업 협박이라는 채찍이 있고, 전경련과 재벌 대관팀의 로 비라는 당근을 갖고 있다. 그 협박을 메가폰을 대고 떠들어 줄 언론도 광고로 지배하고 있다. 재벌의 로비의 근거가 되는 논리를 만들어 주는 학자들도 연구 비로 지배하고 있다. 이미 관료들과 정치권의 상당 부분이 재벌의 돈으로부터 자유롭지 않은 것이 현실이기도 하다. 재벌의 협박이 현실성 있게 들리고, 재벌 의 목소리가 맞는 것 아닌가 하는 생각이 드는 순간, 실패한 정부가 된다. 재벌 86

재벌개혁을 위한 입법과제 - 재벌총수의 부당한 지배력 견제 수단을 중심으로

들에게 좋은 것이 대한민국에 좋은 시절은 갔다. 박근혜 정부의 실패와 그 치 하에서 다른 경제 주체들의 고통을 잊어서는 아니 된다. 국민은 재벌을 개혁할 것을 기대하고, 요구하고 있다. 재벌이 주는 달콤함을 떨치고 국민의 편에서 재 벌을 바로 세울 것을 기대한다.

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