Cc20170925 토론회자료집 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

표지면지 <경제민주화･민생살리기 연속토론회> 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

경제민주화･민생살리기 연속토론회 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제 ≫

프로그램

일시 : 2017. 9. 25(월) 10:00 장소 : 국회의원회관 제8간담회실

∙ 개회식 ∙ 인사말

이학영 국회의원 (더불어민주당 을지로위원회 위원장) 윤관석 국회의원 (더불어민주당 민생상황실장) 김남근 경제민주화네트워크 정책위원장 (민주화를 위한 변호사모임 부회장) 최운열 국회의원 (더불어민주당 국회정무위원회)

좌 장

김남근 민주사회를 위한 변호사모임 부회장

∙발 제∙ 공정위 법집행체계 개혁 과제 이동우 변호사 (참여연대 민생희망본부 자문위원)

∙ 토론문 ∙ 오영중 변호사 (前서울지방변호사회 인권위원장) 이경상 본부장 (대한상공회의소 경제조사본부) 박대우 경제기획관 (서울특별시) 박재규 국장 (공정거래위원회 경쟁정책국)

경제민주화･민생살리기 연속토론회 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제 ≫

목 차

인사말 및 축사 인 사 말

ⅰ

이학영 국회의원 (더불어민주당 을지로위원회 위원장) 윤관석 국회의원 (더불어민주당 민생상황실장) 김남근 경제민주화네트워크 정책위원장 (민주화를 위한 변호사모임 부회장) 최운열 국회의원 (더불어민주당 국회정무위원회)

발제

1

공정위 법집행체계 개혁 과제 이동우 변호사 (참여연대 민생희망본부 자문위원)

토론문

13

오영중 변호사 (前서울지방변호사회 인권위원장) 이경상 본부장 (대한상공회의소 경제조사본부) 박대우 경제기획관 (서울특별시) 박재규 국장 (공정거래위원회 경쟁정책국)

부록 공정거래법 집행체계 개선 TF 자료

29

인사말

이학영 국회의원 (더불어민주당 을지로위원회 위원장)

안녕하십니까? 을지로위원회 위원장 이학영입니다. 「공정거래위원회 신뢰회복을 위한 법집행 개혁과제 토론회」 개최를 진심으로 환영합니다. 아울러 이번 토론회를 함께 준비해주신 최운열 의원님과 민변, 참여연대, 그리고 을지로위원 회 관계자 여러분께 깊은 감사의 말씀을 전합니다. 그동안 공정위를 바라보는 시선은 그리 호의적이지 않았던 것이 사실입니다. 낡고 경직된 행정 처리와 소극적인 자세로 시장질서의 왜곡을 방관했던 측면이 있었습니다. 사건처리가 1년 이상 장기화 되는 경우가 빈번하게 일어나 가뜩이나 힘든 중소기업이나 소 상공인들이 생존 자체에 어려움을 겪게 만들거나, 제도적 한계를 이유로 공정위 자체적 행정 개혁에 대해 소극적 자세를 보인 것도 사실입니다. 이는 제도적 문제와 의지의 문제가 결합된 결과였다고 생각합니다. 문재인 정부가 들어서고, 김상조 위원장이 취임한 후에 국민들이 공정거래위원회를 바라보는 시선에는 많은 변화가 있었습니다. 의지의 문제는 어느 정도 해결이 되었다고 볼 수 있습니다. 이제 남은 것은 국회와 사법부, 정부 간의 협력을 통한 제도적 한계를 극복할 수 있는 현 실적 방안 마련과, 국민들이 체감할 수 있는 공정위 자체의 개혁입니다. 오늘 토론회에 참여하신 법무부, 공정위, 서울시 등 각계 관계자 여러분들께서 보다 직접적 인 제안과, 각자의 애로사항에 대해 이야기하는 과정을 통해 공정위의 신뢰회복을 위한 현실 적인 방안들이 도출되는 자리가 되기를 바랍니다. 다시 한 번 「공정거래위원회 신뢰회복을 위한 법집행 개혁과제 토론회」 개최를 축하드리며, 오늘 이 자리에 참석해주신 모든 분들께 깊은 감사를 드립니다. 감사합니다.

i

인사말

윤관석 국회의원 (더불어민주당 민생상황실장)

반갑습니다. 더불어민주당 민생상황실장 윤관석 의원입니다. 먼저 오늘 「공정거래위원회 신뢰회복을 위한 법집행 개혁과제 토론회」개최를 진심으로 축하 드립니다. 이 자리를 만들어주시고 공정거래위원회 개혁을 위해 애써주시는 최운열 의원님을 비롯한 을지로위원회, 민주사회를 위한 변호사모임, 참여연대 관계자 여러분께 진심으로 감사 의 말씀을 전합니다. 공정거래위원회는 불공정거래 행위로 피해를 보는 국민들을 보호하고 공정한 시장 질서를 확립하기 위해 존재하는 기관입니다. 하지만 공정거래위원회의 사건처리 지연, 솜방망이 처벌, 불공정행위로 인한 시장질서 교란 등 공정위의 법집행에 대한 국민의 신뢰는 점점 떨어져만 갔습니다. 문재인 정부는 양적 성장 중심에서 사람 중심, 소득 주도 쪽으로 경제정책의 패러다임 전환 을 천명했습니다. 우리 경제 문제의 본질부터 바꾸겠다는 의지가 깔려 있는 것입니다. 패러다임 전환과정에서 공정거래위원회는 중소기업-소상공인이 안심하고 경제활동을 할 수 있는 시장생태계 구축을 중점으로 온 국민이 더불어 성장하는 공정한 시장경제 구현을 위한 선봉에 서있습니다. 공정한 시장경제 구현을 위해 공정거래위원회의 행정개혁은 반드시 이뤄 져야 할 것입니다. 지난 8월 공정거래위원회는 불공정거래행위 근절 및 신속한 피해구제를 위해 전속고발제 등 공정거래 법집행체계의 종합적 혁신 추진에 나선 것으로 알고 있습니다. 이번 토론회를 통해 공정위 개혁방향과 과제들이 제시되기를 바라며, 우리나라의 공정거래 법제가 한 단계 더 도약하고 불공정거래 피해로부터 효과적으로 국민을 지키는 법집행체계

ii

구축에 한 걸음 나아갈 것으로 기대합니다. 저 역시 오늘 제시된 개혁과제들이 잘 추진될 수 있도록 최선을 다해 노력하겠습니다. 바쁜 일정에도 불구하고 좋은 고견을 들려주시고자 참석해주신 발제자, 사회자, 토론자 여 러분께 감사의 말씀을 드리며, 참석하신 모든 분들의 건강과 행복이 가득하시길 기원합니다. 감사합니다.

iii

인사말

김남근 경제민주화네트워크 정책위원장 (민주화를 위한 변호사모임 부회장)

안녕하십니까? 경제민주화네트워크 김남근 정책위원장입니다. 오늘 토론회는 ‘乙’들의 눈물을 닦아 주는 역 할을 공정거래위원회가 제대로 할 수 있도록 공정거래법 집행체계 개선 TF에 개혁과제를 제 안하고자 최운열 의원님 등과 함께 준비했습니다. 재벌･대기업 Friendly 정책을 추구했던 지난 정권에서 공정거래위위원회는 기업활동을 위 축시킬 수 있는 규제기관으로 취급되어 가급적 소극적 행정을 요구받았는지도 모릅니다. 그 사이 통신, 영화, 전자, 자동차, 유통 등 많은 시장에서 재벌대기업에 의한 시장지배 현상은 더 심화되었습니다. 중소기업의 대기업 종속화는 더 가속화 되고 불공정거래는 불법이 아니라 일상이 되었습니 다. 가맹점, 대리점, 대형마트 납품업체, 하도급업체 등 “乙”들과 대기업 본사 사이의 불공정 거래 분쟁도 점점 격화되었습니다. 많은 “乙”들이 공정거래위원회의 문을 두드렸지만 우린 정책기관이지 민원해결 기관이 아니 라는 싸늘한 공정위의 태도에 한 번 더 눈물을 흘리게 되고, 한(限)을 안고 사업을 접은 “乙” 들도 많았습니다. 어쩌면 공정위를 둘러싼 정치지형 보다도 우리는 정책기관이지 피해구제 기관이 아니라는 오만이 공정위를 중소기업, 자영업자, 소비자들에게 더 멀게 느껴지게 한 것인지도 모릅니다. 강제조사권이 없어 피신고 대기업이 조사에 잘 응하지 않고 압수･수색 등 효과적인 증거확보 수단도 없고 조사인력도 부족하여 한계가 명백한데도 검찰, 중소기업청, 지방자치단체 등의 관련 행정기관과 협력체계를 구축하는 것을 꺼리고, 우리가 최고의 전문가인데 다른 행정기관 이 공정거래 문제를 다루게 할 수 없다는 공정위의 오만이 있었는지도 모릅니다. 이제 문재인 정부에서는 공정위에 민원이 폭주하고 있다고 합니다. 새로운 공정거래위원회

iv

위원장님께 보내는 가맹점주, 대리점주, 납품업체 종사자 등이 보내는 환호의 이면에는 공정 위가 이제는 뭔가 변하지 않을까, 이제는 우리 “乙”들의 호소에 귀 기우려 줄 것이라는 절박 한 기대가 있습니다. 적어도 문재인 정부 5년 동안만이라도 공정위의 행정절차를 좀 더 피해 구제에 가깝게 운영해야 합니다. 물론 피해구제는 집단소송, 징벌적 손해배상, 입증책임의 전환 등의 여러 민사적 법제의 정 비를 통해 이루어져야 합니다. 유럽과 미국의 사법과 행정 시스템이 보여주는 교훈은 활발한 법원의 민사적 피해구제와 징벌적 손해배상이 대기업들로 하여금 감히 시장지배력 남용행위나 불공정행위, 담합행위 등에 나서지 못하게 하는 기본적 장치로 작동한다는 것입니다. 그러나 이러한 이상적인 국가시스템이 작동하기까지 공정위의 적극적인 행정은 반드시 필 요합니다. 담합행위나 불공정행위 심결서에 피해 중소기업이나 소비자의 피해액을 산정해 기 재한다든가, 법원이 요청하면 공정위의 조사기록을 보낸다든가, 무엇보다도 3-6개월 이내에 신속하게 불공정 사건을 처리하는 등 기본적인 피해구제 행정 개선이 있어야 합니다. 문재인 정부 5년이 지난 시점에서는 공정위가 다시 소극행정으로 돌아가게 될지도 모릅니 다. 아니 반드시 그래야 할 겁니다. 문재인 정부 5년 동안 공정위의 적극행정으로 우리 사회 불공정행위가 거의 근절되고 재벌･대기업에로 경제력 집중현상도 크게 완화되어야 합니다. 기 본적으로 중소기업 협동조합, 가맹점･대리점주 단체, 유통상인단체 등 경제적 약자인 “乙”들 의 단체와 대기업 본사 사이에 활발한 상생교섭 등 집단자치의 방식이 문제해결의 중심이 되 어야 합니다. 중소상공인들의 경제적 지위 향상과 중소상공인에 고용된 노동자들의 임금인상 등 지나치 게 벌어진 양극화를 극복하려는 노력이 상생협약을 통해 이루어져야 합니다. 하지만 지금처럼 시장지배적 남용현상과 불공정행위가 만연한 한국사회에서 공정위가 후견적 행정 차원에서 머 물 상황이 아니고 문재인 정부에서 범정부 차원에서 불공정문제를 해결하고 재벌대기업만과 중소상공인, 소비자, 노동자 등 다른 경제주체와 조화를 통해 경제민주화를 실현하려는 노력 이 있어야 합니다. 헌법 제119조 제2항의 경제민주화 이념은 추상의 헌법에서 나와 구체적 현실이 될 날이 빨이 와야 할 겁니다. 오늘의 공정거래위원회 집행체계 개혁 토론회가 그런 꿈을 구체적으로 그려 보는 자리가 될 수 있기를 기대합니다. 감사합니다.

v

인사말

최운열 국회의원 (더불어민주당 국회정무위원회)

안녕하십니까? 국회정무위원회 소속 더불어민주당 최운열 의원입니다. 경제민주화․민생살리기 연속토론회 일환으로 오늘 ‘공정거래위원회 신뢰회복을 위한 법집행 개혁과제 토론회’를 함께 하게 되어 매우 뜻 깊습니다. 공정거래위원회 관련 많은 아젠다를 공유하고 또 각종 토론회 등도 함께 하고 있는 민변과 참여연대에게도 감사드립니다. 바쁘신 가운데 오늘 토론회를 위해 발제를 해 주신 이동우 변호사님과 좌장을 맡아주신 김 남근 민변 부회장님 그리고 지정토론을 해 주실 오영중 변호사님, 공정위 박재규 국장님, 서 울시 박대우 경제기획관님과 대한상의 이경상 본부장님께 깊은 감사의 인사를 드립니다. 공정거래위원회가 사건처리에 있어서 국민의 신뢰를 회복하기 위해서는 조직내부의 혁신과 개혁 그리고 전속고발권 폐지 등 각종 공정거래법 집행체계를 개선해야 합니다. 특히 남양유 업과 미스터 피자 사건 그리고 자동차 해상운송 담합 사건에서 보듯이 공정거래위원회의 전 속고발제도에 대한 폐지 요구가 커지고 있습니다. 과거 정부는 공정거래위원회의 전속고발권 폐지 요구가 있을 때마다 의무고발요청제도 도 입과 확대 등으로 무마해 왔습니다. 문재인 정부에서는 달라져야 하는데, 공정거래위원회는 아직 달라질 준비가 되지 않은 것 같습니다. 대선공약과 국정과제에 명백히 전속고발권 폐지 가 명시되어 있고, 국민들이 원하고 있는데도 이를 수용하려는 것이 더디기만 합니다. 또 공정거래위원회는 국정과제 이행과 그동안 지적받아 온 다양한 법집행 체계를 개선하고 자 ‘공정거래법 집행체계 개선 TF’를 운용하여 민사, 행정, 형사적 규율수단에 대한 종합적인 논의를 거쳐 개선방안을 내놓겠다고 합니다. TF 논의과제를 보면 ‘전속고발권 폐지 방안이 아닌 전속고발권 개편 방안’으로 명시되어 있어 조금은 우려스러운 점도 있습니다.

vi

2013년 공정거래법 개정으로 2014년부터 시행된 의무고발요청제도는 3년이 지난 현재 제 도의 실효성을 더 이상 기대하기 어렵습니다. 제도 자체가 설계부터 잘못된 의무고발요청제도는 전속고발권 개편으로 더 확대 되서는 안 됩니다. 전속고발권 폐지와 함께 공정거래법에서 관련 조항이 삭제되어야 합니다. 아울러 공정거래법 집행에 있어서 검찰, 지자체 등과의 협력 등을 강화하고, 사인의 금지청 구제를 도입하여 불공정 거래 행위로 인한 피해 방지를 강화하는 등 이번에는 많은 국민들이 공정거래위원회의 법집행 개혁을 기대하고 있는 만큼 국민이 요구하는 수준에 도달하는 실효 성 있는 개선안이 마련되길 희망합니다. 끝으로 바쁘신 가운데 오늘 토론회에 참석해 주신 모든 분들께 감사드리며, 이번에야 말로 국민이 원하고 요구하는 수준만큼 공정거래위원회의 개혁과 신뢰가 회복되길 희망합니다. 감사합니다.

vii

발제

공정위 법집행체계 개혁 과제 이동우 변호사 (참여연대 민생희망본부 자문위원)

발제. 공정위 법집행체계 개혁 과제

공정거래 집행체계 개혁에 관한 의견1) 이동우 변호사 (참여연대 민생희망본부 자문위원)

Ⅰ

들어가며 : 공정거래 분야 개혁에 대한 다양한 요구

1980년대 대기업 근로자 임금의 90% 수준이던 중소기업 근로자의 임금은 이제는 절반 수준으로 떨어졌다. 대기업과 중소기업 사이의 불공정관계가 대기업에게는 초과이익을 가져다주는 반면, 고용의 90%를 담당하고 있는 중소기업의 경쟁력을 약화시키고 그 종사자들을 신 빈곤층으로 내몰고 있다.

2014년 프랑스 파리경제대학의 세계 상위소득 데이터베이스에 따르면 한국은 상위10%의 인구가 전체 소득에서 차지하는 비중이 44.87%로 세계2위에 해당했으며, 비슷한 시기에 20~40대를 대상으로 실시된 조사에 따르면 조사자의 91%가 "부의 분배가 불공정하다"고 보았고, "빈부격차가 심각하다"는 응답도 93%에 달했다2) 이러한

불공정을

해소하기

위해

정책적으로는

대기업과

중소기업

간의

성과공유제,

초과이익공유제 등 다양한 격차해소의 방안이 제기되었으나 지난 정부의 무관심과 대기업 등의 미온적 태도로 인해 아직까지 제대로 정착되지 못하고 있다. 이러한 시장왜곡과 그에 따른 불공정한 거래질서가 해결되지 않는 데에는 앞선 정책적 수단의 미실현 외에 공정한 거래질서 확립을 목표로 하는 공정거래위원회가 제대로 된 역할을 하지 못했기 때문이란 비판이 적지 않다. 공정거래위원회는 출범초기부터 정부의 국정운영기조에 크게 영향을 받아왔는데 지난 2번의 보수정권 기간 동안에는 재벌․대기업에 친화적인 정부정책의 영향으로 소극적인 행정에 머물러왔고, 그 결과 소위 ‘갑을문제’로 불리는 불공정거래 관행이 더욱 심화되어 우리사회의 심각한 문제로 대두되기에 이르렀다.

1) 본 발제문은 2016. 11. 7. 발표된 ‘공정경쟁 행정 개혁의 필요성과 과제(김남근)’의 내용을 기반으로 하여, 공정거래법 개정법률안 등 관련 법률개정안 및 국회의 검토의견, 시민단체 및 전문가의 논의 사항, 발제자의 개인 의견 등을 반영하 여 작성한 자료입니다.

2) 경향신문 2014. 7. 8. (국가미래연구원 '2040 사회인식조사 보고서' 참조)

3

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

그럼에도 불구하고 공정위는 여전히 ‘우리는 경쟁당국일 뿐 피해구제기관이 아니다’라는 소극적이고, 무책임한 태도에서 벗어나지 못하고 있다. 조사 시작 후 4년 만에 시정명령이 내려진 마메든 샘물사건처럼 과거 공정위의 대표적인 문제행정을 새삼 거론하지 않더라도 정부가 바뀌었음에도 불구하고, 공정거래위원회의 실무에서는 여전히 과거의 관행처럼 심사절차종료라는 무책임한 제도가 계속되어지고 있고, 신고된 기업 측 대리인이 주장하는 논리에 추종하는 듯한 담당 조사관의 태도 역시 크게 달라지지 않았다는 것이 현장의 목소리다. 그 외에도 솜방방이 처벌로 대표되는 약한 제재와 고발권을 독점하고 있으면서도 제대로 행사하지 않아 제대로 된 처벌과 문제해결이 되지 않는 문제점 또한 아직까지 그대로다. 촛불혁명을 통해 새로운 정부가 들어서고, 사회 각 분야에서 우리사회의 고질적인 문제들을 해결하기 위한 노력이 이어지는 현 시점에서 앞선 문제들을 포함해 우리나라의 공정한 경제 질서를 회복하기 위해 어떠한 개선방안들이 필요한지 살펴보고자 한다.

Ⅱ

공정거래 문제에 대한 민사･행정･형사적 접근의 체계화

공정거래 분야의 문제점을 해결하기 위한 방안에 대해서는 다양한 의견이 제시되고 있다. 먼저, 집단소송과 징벌적 손해배상 제도와 같은 민사적 방식을 통해 피해자의 정당한 권리를 구제하는 방법을 들 수 있다. 이미 하도급거래의 공정화에 관한 법률(이하 ‘하도급법’)에 도입된 징벌적 손해배상제의 대상 및 배상범위를 확대하자는 논의와, 소비자나 다수의 기업에게 피해가 발생한 경우에는 피해자 일부가 피해자 전부를 위해 소송을 제기하는 집단소송법을 도입하자는 논의가 주된 내용을 이루고 있다. 다음으로는 집단자치의 원리를 통해 해결하는 방법이다. 가맹점주단체와 가맹본사간의 상생교섭과 같이 소위 “을”들이 단체를 구성하여 집단적인 상생교섭과 상생협약을 체결하여 공정한 경제 질서를 확립하자는 의견이다. 마지막으로 현재 공정거래위원회가 독점하고 있는 권한을 분산해 신속하고 효율적으로 시장의 불공정을 바로잡자는 논의다. 여러 차례 논의된 바 있는 전속고발권 폐지와 광역지방자치단체에도 공정거래 소관법률 위반에 대한 조사권을 부여하자는 논의가 대표적이다. 그러나 이 중 어느 하나의 개혁방안을 선택하자는 논의 보다는 이러한 다양한 방식이 종합적으로 실행되어야 공정한 경제 질서가 확립될 수 있다는 의견이 지배적이다. 이하에서는 공정 행정의

4

발제. 공정위 법집행체계 개혁 과제

다변화를 핵심쟁점으로 하는 권한 분산 방안을 먼저 살펴본 후 집단자치와 민사적 해결방안을 살펴본 뒤 마지막으로 공정위의 절차적 개선방안을 검토한다.

Ⅲ

공정행정의 다변화를 통한 공정한 거래질서 회복

미스터 피자로 대표되는 부적절한 고발권 행사, 신고 후 1년 넘게 걸리는 사건처리3) 등 현재 문제되는 공정위의 문제점은 이미 세계 7위의 예산과 인력을 가진 공정거래위원회를 강화하는 방안만으로는 그 해결에 한계가 있다. 따라서 제대로 된 공정행정을 위해서는 공정위 자체의 강화보다는 불공정거래 사건 처리 행정체계를 다변화하여 검찰과 지방자치단체의 책임과 역할을 강화할 필요성이 제기되고 있다. 특히 하도급 거래, 가맹점 거래, 대리점 거래, 대규모유통업 거래 등 전국에 걸쳐 불공정거래 사건이 발생하여 다수의 피해 중소상공인이 존재하는 불공정 사건분야에서 이러한 공정행정의 다변화의 요구가 높다. 이 점에서 세계에서 처음으로 공정거래위원회의 행정체계를 만든 미국의 공정행정체계와 우리의 공정위원회체계를 비교 검토해 볼 필요가 있다.

1. 미국 공정행정의 분산체계 행정적 차원에서 준사법적 심사와 금지명령 등의 행정처분 등을 통한 불공정거래를 근절하는 행정시스템인 공정거래위원회 시스템은 미국의 연방거래위원회(FTC)가 모델이 되고 있다. 그러나 구체적으로 들여다보면, 미국의 경쟁법 체계는 법무부의 반독점국, 각 주의 공정거래위원회와 법무부 등 불공정거래 조사와 처분에 관하여 여러 행정기관에 권한이 분산되어 각자의 역할과 기능을 갖는 체계이다. 법무부 반독점국은 주로 반독점법인 셔면법에 의한 가격담합, 입찰담합, 시장분할 등 경제력집중 사건과 부수된 관련사건을 관할하며 통상 형사기소를 하고 있다. 아울러 담합피해 등의 경우에는, 연방정부도 구매자로서 소비자의 입장인 경우, 연방정부가 소비자들을 대표하여 직접 집단소송을 제기하여 소비자들이 손해배상을 받을 수 있도록 하는 민사소송도 담당한다. 한편, 연방거래위원회(FTC) 제도의 경우, 셔먼법의 조문이 추상적이고 법원이 합리적 심사의 법리를 적용하여 독점행위 내지 불공정행위에 대하여 합리성 심사라는 재량적 판단을 개입시켜 3) 2015년 김기식 의원실의 조사에 의하면 신고 후 무혐의 처리까지 걸리는 기간이 2010년 112일에서 매년 늘어나 2011 년 149일, 2012년 129일, 2013년 245일, 2014년 215일, 2015년 240일 등으로 고소사건에 대하여 3개월(90일) 내 처리를 원칙으로 하고 있는 검찰조사 절차와 비교하여 매우 장기간의 조사기간이 소요됨.

5

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

반독점 판정에 소극적이자, 불공정행위를 유형화 하고 법원에 형사사건으로 기소하기 전에 준사법적 심사를 통하여 행정처분으로 불공정행위를 제재하기 위해 도입되었다. 제도 도입의 역사적 배경에서 알 수 있듯이 형사사건 기소 등은 하지 않고 불공정거래 사건을 조사하고 준사법적 심결을 거쳐 행정처벌을 하는 방식으로 운용되고 있다. 또한 불공정거래 행위의 개개의 구체적 유형을 제재하는 입법을 일일이 하기 어렵다는 판단에서 우리의 각종 고시와 같은 행정입법을 할 수 있는 권한도 부여받고 있어 준입법적 기능도 하고 있다. 우리는 불공정거래 유형별로 각종 고시를 만들었다가 이를 하도급법, 대규모유통업법 등으로 독립적으로 입법화하였는데, 미국의 연방거래위원회는 여전히 고시와 같은 행정입법 형식으로 막강한 권한을 행사하고 있다. 끝으로 각 주는 독자적으로 연방정부와 같이 각주 법무부와 각주 공정거래위원회를 두고 있다. 각주 법무부가 주정부가 구매자로서 소비자의 입장인 경우, 소비자들을 대표하여 집단소송을 제기한 후 법원판결에 따라 소비자들이 손해배상을 받을 수 있도록 하는 민사소송도 담당한다.

2. 공정거래행정이 집중해야 할 분야 이처럼, 각 기관별 권한 분산을 통해 효율적인 공정행정을 꾀하는 미국의 예를 참고삼아 현재 우리나라의 공정행정 분야 역시 권한의 분산을 통한 효율적 행정을 도모할 필요가 있다. 콘체른, 트러스트, 담합 등의 경제력 집중 사건은 전통적으로 중앙정부가 통합적으로 행정력을 발휘하는 것이 효율적일 수 있다. 이와 함께 재벌의 경제력 집중을 막기 위한 기업결합 심사, 재벌그룹 내의 일감몰아주기 등 부당지원행위 감시 등도 중앙행정이 검찰과 긴밀히 협조하여 집중해야 할 공정행정 분야이다.

3. 공정행정의 다변화가 필요한 분야 이에 반하여 가맹점거래, 대리점거래, 대형유통점 납품․입점업체, 하도급, 소비자 보호 등 그 대상이 수 십 만개에 달하는 분야의 공정행정은 분산과 협력체계의 행정개혁이 필요하다. 가맹점수가 전국에 걸쳐 20만개가 넘고 그 종사자가 60여만 명에 달하는 프랜차이즈(가맹사업), 수 만개의 대형유통점 납품업체 및 입점업체 보호를 중앙행정의 소수 공무원 10여명이 다 할 수는 없다. 신고가 들어오면 가맹본사에 전화해서 자율적으로 시정조치를 권고하는 것도 벅찬 실정이다. 종속적 관계에 있는 수 십 만개의 하도급업체의 보호 역시 10여명의 중앙행정인력이 집중하기 어려운 구조이다. 광역지방자치단체에도 조사권을 부여하여 촘촘한 공정행정망을 조성할 필요가 있다. 형사법적 문제의 경우에는 검찰과의 분담 및 협력이 필요한 분야이다. 검찰과의 관계에서 가장

6

발제. 공정위 법집행체계 개혁 과제

문제가 되는 것은 여러 차례 논의된 바 있는 전속고발제의 폐지문제이다. 해당 사안에 대해 공정위는 공정위 조사가 해당기업과 경제에 미치는 영향이 크기 때문에, 전문성을 갖추지 않은 검찰이 공정거래 사건 수사를 하는 것의 문제를 지적하고 있다. 그러나 해당기업들의 시장지배력 남용행위, 불공정행위를 막아 시장왜곡을 막고 공정한 시장 질서를 만드는 것이 결과적으로 사회 전체적으론 더 큰 이익을 가져 올 수 있다. 재벌들의 비리 수사를 할 때마다 검찰수사로 경제의 부정적인 효과가 클 것이라는 우려가 항상 있어 왔지만, 재벌총수들이 실형을 받아 수감되는 상황에서도 일부 언론이 지적하는 그러한 우려는 나타나지 않았다. 전속고발권 제도는 폐지하되, 검찰에 전문적으로 공정거래 사건을 수사하는 공정거래 전담부를 설치하는 것이 바람직하다. 나아가 금융기관들의 CD금리담합 사건과 같이 사건 초기 검찰과 협력을 통하여 압수･수색 등 강제조사 방식을 통해 신속하고 실효적인 조사를 해야 하는 사안이 적지 않은 만큼 전속고발권 폐지 외에 검찰과의 상시적인 협의체계를 만들어 운영할 필요가 있다.

Ⅳ

집단자치를 통한 거래질서 확립

경제민주화 정책은 재벌대기업과 중소상공인 사이의 집단적 자치형태의 동반성장협약, 상생협약을 바탕으로 추진되어야 원하는 효과를 얻을 수 있다. 재벌대기업과 하청･협력업체의 동반성장협약, 상생협약을 바탕으로 성과공유제, 이익공유제 등 우리 사회의 불평등과 격차를 해소하는 정책이 추진되어야 한다. 이 점에서 경제민주화 정책에 대한 재벌의 사회적 책임은 매우 중요하다. 또한 중소상공인과 중소기업이 상생협약, 동반성장협약을 원활히 체결할 수 있도록 중소기업과 중소상공인 단체의 단결권, 상생교섭권, 상생협약(동반성장협약) 체결요구권 등의 보장을 입법화 할 필요가 있다. 현재 가맹점 거래 공정화에 관한 법률(이하 ‘가맹점법’)에서는 가맹점주단체 결성권과 상생협약 체결권을 보장하고 있으나, 대리점, 하도급, 대형유통점 입점업체 등은 공정거래법 제19조(부당공동행위) 규정에 의해 상생교섭 요구권이 제약당하고 있는 만큼 이를 개선하는 입법이 필요하다. 독일은 연방 중소기업 경제협의회(BVMW) 등의 중소기업협의체가 있어 각 지역별, 업종별로 조합설립을 지원하는데, 40여개 분야에 150,000여개의 협동조합이 가입되어있고 15개 주별로 200여개의 지역협의회도 운영되고 있다. 독일의 중소기업카르텔은 구매공동체와 판매 공동체가 있는데, 중소기업은 납품 등에 있어 컨소시엄을 구성하여 공동으로 대기업에 납품함으로써 협상력을 높이고 있다. 1990년대에는 약1,500개 이상의 업체가 180여건의 공동행위에 대해 중소기업 카르텔로 승인받았다.4) 토요타의 소위 “3:3:3”이라는 성과공유제 방식5)도 토요타의 일방적인 4) 위평량, “2010년 정기국회 입법과제 - 하도급거래 개선방안 -”, 경제개혁연대 2010. 8. 24. 8면.

5) 일본의 자동차 회사인 도요타는 부품 등의 원가절감을 통한 경쟁력 향상을 위해 납품업체들과 부품의 모듈화 등을 통한

7

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

납품단가 인하의 불공정행위로만 귀결되지 않고 원가절감 성과의 일부를 중소기업에 일부 귀속시키는 방식의 합의에 이르게 된 것은 납품하는 부품중소기업들이 협동조합을 통해 집단화 되어 있기 때문에 가능했다는 평가다. 독일도 우리 공정거래법 제19조의 부당공동행위(담합행위)를 금지하는 것과 유사한 경쟁제한금지법(GWB) 제20조의 카르텔 금지규정 있고 2005년 EU의 카르텔 규지지침에 따라 카르텔 금지범위가 확대되었으나, 여전히 중소기업의 경쟁력을 향상시키는데 기여하는 경우에는 공동행위를 허용하고 있다(제3조). 사업자로서의 독립적 지위를 가지고 있지만 대기업과의 관계에서 종속적 지위에 있는 ‘갑-을’ 관계는 종속적 노동관계에 있는 ‘사용자-근로자’ 관계와 상당한 유사한 점이 있다. 따라서 ‘사용자-근로자’ 관계에 대하여 관계의 대등성을 부정하고 근로자의 집단적 단결을 통한 대등성을 획득하여 집단 자치적 방식으로 문제를 해결하는 “집단자치의 법리”가 ‘갑-을’관계의 대기업과 중소기업 관계에 어느 정도 반영될 필요가 있다. 특히 가맹본사나 대리점본사 등이 정당한 이유 없이 상생교섭을 해태하거나 체결한 상생협약을 이행하지 않는 경우에는 이를 불공정행위로 보아 과징금 등의 행정벌을 가해 상생교섭과 상생협약의 실효성을 확보하는 제도가 필요하다.

Ⅴ

공정거래 질서를 확립을 위한 민사법적 접근

1. 집단소송제도의 도입 “증권관계 집단소송법”의 운용실태를 보면 법제정 후 10년이 지나도 대표자격을 인정받아 증권관계 집단소송이 진행된 사건이 10여건이 되지 못한다. 우리 법원이 이러한 미국식의 법제의 운영에 매우 소극적인 태도를 갖고 있음을 엿볼 수 있다. 집단소송제도에서는 입증책임의 전환과 표본적, 통계적 손해산정 방식이 허용되어야 한다. 현재 법원은 일일이 손해감정에 의한 입증을 요구하고 있어, 수천 명이 원고일 경우에도 일일이 개별 원고별 손해입증이 필요하다. 때문에 손해감정을 위한 감정료만 수억 원에 달하는 경우도 적지 않다. 원고 집단 중 대표적 사례 10여건만 표본을 추출하여 손해액을 감정하고 법원이 이를 바탕으로 재량적으로 원고 집단별로 손해액을 정하는 좀 더 간이한 손해배상 인정 시스템이 필요하다. 한편, 집단소송의 경우 소비자 피해 사건만이 아니라 다수의 피해자가 존재하는 가맹점, 대리점, 대규모 유통업체에 대한 납품업체와 입점업체, 하도급거래 사건 등 불공정거래 사건에도 도입되어야 실효성을 기대할 수 있다. 원가절감을 하게 되는 경우 그 이익의 1/3은 도요타 본사의 이익으로, 1/3은 소비자에게 가격인하로, 1/3은 중소납품 업체의 이익으로 성과를 공유한다는 원칙을 수립.

8

발제. 공정위 법집행체계 개혁 과제

현재 집단소송법에 대한 논의가 비교적 활발하게 전개되고 있고, 공정거래위원회도 도입에 적극적인 만큼 이번 기회가 해당 제도가 꼭 도입되어 활성화되어야 한다.

2. 징벌적 손해배상제도의 확대 및 활성화 영미법에서는 전통적으로 고의의 불법행위와 과실의 불법행위를 구별하여 전자에 대하여는 그 책임을 강화하고 고의의 불법행위를 예방하기 위하여 징벌적 손해배상(punitive damages)을 허용하고 있다. 불공정거래 사건은 과실로 일어나기보다는 상대방의 피해를 알면서도 고의적으로 행하는 것이 일반적이기 때문에 불공정거래의 만연을 막는 데는 징벌적 손해배상이 효과적이다. 우리나라에도 하도급법에 이미 3배 손해제도(treble damages)가 도입되어 있으나 현재까지 해당 조항이 적용된 사례는 찾아보기 어렵다. 그 원인은 대체로 3가지로 파악되는 데 먼저 인지세 및 패소시 부담비용과 같은 ‘소송비용’의 문제이다. 현행법은 청구하는 소송가액(소가)에 따라 법원에 지급해야 하는 인지세가 높아지기 때문에 피해자의 입장에서는 3배의 손해배상을 청구하면 인지세도 3배를 내야한다. 그러나 위 제도로 승소한 사례가 없는 만큼 피해자 입장에서는 불필요하게 3배나 높은 인지세를 낼 필요성을 느끼지 못한다. 아울러 패소했을 경우에도 3배를 기준으로 소송비용(변호사비용이나 감정비용 등)을 부담해야 하기 때문에 피해자는 더욱 위축될 수밖에 없다. 인지세는 일정액으로 고정시키고, 패소시 부담도 3배가 아닌 원손해를 기준으로 하도록 해 해당 제도가 활성화될 수 있도록 해야 한다. 두 번째 문제는 3배의 범위다. 현재 하도급법에 따른 3배 손해배상제도를 통해 원사업자(이른바 원청업체)에게 손해배상 청구를 하는 수급사업자(이른바 하청업체)는 관련 업계에서 더 이상 영업활동을 하기 어려운 것이 현실이다. 즉, 원청에 손해배상 소송을 하는 순간 당사자는 거래단절 및 해당 업역에서의 퇴출을 각오해야 한다. 이러한 현실적 피해와 함께 객관화되고, 수량화되기 어려운 손해는 손해로 인정받기 어려운 우리나라의 민사법 체계를 고려한다면 3배의 배상범위는 피해기업이 해당 제도를 이용할 유인이 되기 어렵다. 범위 확대에 관해서는 이미 다양한 논의가 진행되고 있으나 적어도 앞선 사항 등을 고려하면 10배 이상으로 그 범위를 확대할 필요가 있다. 아울러 징벌적 손해배상제도가 적용되는 불공정행위의 유형도 확대할 필요가 있다. 마지막으로는 사안의 특수성에 대한 고려다. 징벌적 손해배상제가 논의되는 불공정거래행위는 그 성격상 뇌물죄와 유사한 특성을 갖는다. 즉 직접증거가 존재하지 않는 경우가 많기 때문에 관련되는 간접증거와 관계자의 증언 등을 토대로 사실관계를 파악해 법을 적용해야 하는 것이다. 그러나 당사자주의와 변론주의를 기본원칙으로 하고, 엄격한 서면 증거 중심의 판단문화가 자리 잡은 우리나라 민사재판의 특성으로 인해 이러한 사안의 특수성이 반영되기는 쉽지 않다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 상대방이 가지고 있는 자료를 공개하는 영・미식의 디스커버리제도의 도입과

9

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

함께 국민들이 직접 사안에 대해 판단하는 국민참여 재판을 불공정거래 관련 사건에 도입하는 것을 고려해 볼 수 있다. 특히 국민참여 재판의 경우, 현행 민사법원의 엄격한 서면 증거주의 문화에서 비교적 자유로운 국민들이 건전한 법 감정과 경험법칙을 토대로 보편적 상식과 정의에 부합하는 판단을 할 것을 기대할 수 있고, 그 만큼 판사들의 부담도 완화될 수 있는 만큼 적극적인 제도 도입을 검토할 필요가 있다.

Ⅵ

현행 공정위의 행정 절차상의 문제점

앞선 개선방안 외에 현행 공정위의 행정 절차 또한 개선되어야 할 점이 많다.

1. 공정위 조사절차와 심결절차의 개혁 현재 공정거래위원회의 무혐의 처분에 대해서는 행정소송법상 ‘처분’으로 볼 수 없다는 대법원 판례6)로 인해 행정소송으로 다툴 수 없다. 때문에 현재 공정위의 무혐의 처분에 대한 이의제기 수단으로는 사실상 헌법재판소에 청구하는 헌법소원7)이 유일한 수단이다. 그러나 헌법소원은 많은 경우에 1년 이상 걸리는 경우가 적지 않고, 헌법소원이 보충성의 원리에 입각한 최후의 권리구제 수단이란 점을 고려해 볼 때, 이에 의존하는 이의제기 또는 권리구제 방식은 현대 법치국가에서 적정한 방식이라고 보기 어렵다. 공정거래위원회의 조사과정과 많이 비교되는 검찰의 경우, 무혐의 처분에 대하여는 항고, 재항고, 고등법원에 재정신청 등 불복방법이 있음을 고려할 때, 공정위의 무혐의 결정 등에 대해서도 행정소송을 제기해 그 당부를 판단할 수 있도록 하는 것이 보다 투명하고, 적정한 법집행을 통해 국민의 신뢰를 회복할 수 있는 방안이다. 한편, 현재 공정거래법 집행시스템 하에서는 조사를 담당하는 조사관, 심사관의 권한이 매우 강하고, 이들의 조사 및 최초판단은 공정거래위원회의 최종 결론에 결정적인 역할을 한다. 그럼에도 불구하고 현재 조사단계에서의 위법 또는 부당행위에 대해서는 적절한 구제 수단이 존재하지 않는다. 때문에 해당 과정에서 전직 공정위 출신들이 사건초기부터 관여하는 이른바 ‘전관예우’의혹도 제기되고 있다. 심결과정 역시 부적정한 심결이나‘전관예우’ 등의 문제제기에서 자유롭지 못한 것이 현실이다.

6) 대법원 2000. 4. 11. 선고 98두5682 판결 7) 심사불개시 결정이 헌법소원의 대상이 된다는 판례로는 헌재 2004. 3. 25. 2003헌마404, 무혐의 조치가 헌법소원의 대상이 된다는 판례로는 헌재 2002. 6. 27. 2001헌마381.

10

발제. 공정위 법집행체계 개혁 과제

따라서, 이러한 문제점을 해결하기 위해 조사 및 심의과정에서의 불투명성과 자의적인 조사․판단에 대한 통제 및 감독을 위해 일반인들이 참여하고, 나아가 해당 조사과정에서의 위법성 및 적정성을 판단하는 ‘조사․심의 심사위원회’제도를 도입할 필요가 있다8). 그 외, 조사기간을 원칙적으로 3개월로 하고, 피해자가 다수인 사건의 경우에는 조사와 심결을 3개월에 모두 끝내는 패스트 트랙의 제도 도입도 적극적으로 도입해 운용할 필요가 있다. 아울러 판사가 재판 도중에 재판을 중단하거나 의사가 수술 중 수술을 중단하는 것과 같은 사실관계 확인 곤란 등을 이유로 한 심사(심의)절차 종료제도는 반드시 폐지될 필요가 있다.

2. 사인의 금지청구 등 예방적인 구제절차 필요 노동사건의 해고에 해당하는 거래중지와 같이 피해기업의 생존권을 심각하게 위협하는 불공정행위에 대해서는 즉각적인 불공정행위의 중지를 강제할 수 있는 사법제도가 필요하다. 공정거래위원회의 사건 처리 기간이 매우 늦기 때문에 피해기업의 입장에서는 법원에 불공정행위 중지가처분을 통해 불공정행위 피해에서 즉각 벗어날 수 있는 제도가 필요하다. 따라서 불공정한 계약의 해지 등 일정한 사안에 대해서는 피해자가 직접 법원의 그 불공정행위의 금지(injunction, 불공정행위 금지가처분) 청구를 할 수 있는 제도를 신설해야 한다.9)

3. 시정명령의 일환으로 배상명령제 도입 공정거래위원회와 같이 준사법기관의 성격을 가지는 노동위원회는 사용자와 근로자 사이의 부당해고 구제사건에서는 그 결정에서 근로자의 생계보장을 위해 임금지급 명령도 하고 있는데, 이를 참조하여 대기업과 중소기업이나 가맹점, 대리점, 납품업체 및 입점업체 사이의 불공정거래 사건을 다루는 하도급법, 가맹점법, 대리점법10), 유통공정화법11) 등 각 거래 공정화에 관한 법률들 사건의 경우에도 유사한 취지의 제도를 도입할 필요가 있다.

4. 행정의 투명한 공개 및 심결 내용 충실화 실체진실 발견과 민사 분쟁 해결에 필요한 사건기록을 법원의 자료제출 요청에도 불구하고 공정거래위원회가 제출하지 않는 경우가 대부분이다. 나아가 경제정의 실현과 국민의 알권리 실현 등의 차원에서 요구되는 국회에서의 자료요청도 거부하여 공정거래행정이 지나치게 재벌, 대기업 등의 불공정행위 가해자의 영업비밀 보호에만 치우쳐 있다는 비난을 받고 있다.

8) 유사한 개념으로 ‘국민심사위원회’를 도입하는 것을 내용으로 하는 법안도 현재 국회에 발의되어 있음(2017. 6. 28. 김경협 의원 등 20인이 발의한 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률 일부개정법률안’) 9) 소비자기본법에 담합 등 소비자 피해 사건에 대해서는 등록된 소비자단체들이 금지청구를 할 수 있는 독일식 단체소송 제도가 도입되어 있음.

10) 대리점 거래공정화에 관한 법률 11) 대규모유통업 거래공정화에 관한 법률

11

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

법원이 진행 소송의 필요에 의해 심사보고서와 조사자료 등 관련 자료에 대한 문서송부촉탁이나 사실조회를 하는 경우 법원에 관련 자료의 제출의무와 국회에서 자료열람과 등사를 요청하는 경우 관련 자료의 제출의무를 법에 규정할 필요가 있다. 다만, 관련 당사자의 영업의 비밀이나 사생활보호와 직접적으로 관련되는 사항에 대해서는 해당 부분을 가리는 등의 방법으로 일부분을 비공개로 하여 공개할 수 있을 것이다. 공정거래위원회 행정의 주요기능 중 하나는 피해구제임에도 불구하고, 현재 공정위는 다른 국가의 사례와 달리 심결에서 피해자의 피해액 등을 구체적으로 산정하지 않고 있다. 따라서 민사소송에서의 막대한 피해감정비용 부담 때문에 피해자들이 민사소송을 통한 피해구제에 제대로 나서지 못하고 있는 상황이다. 예를 들어, 담합사건 등 다수 소액의 소비자 피해의 경우에는 다수의 소비자를 원고로 모집하여 집단적인 손해배상 소송을 제기해도 법원에서 손해배상액 입증에 많은 감정비용이 소요되고 있다. 담합사건 심결에서 소비자 피해액을 공정위가 직권으로 조사하거나 전문가에게 감정하여 피해액을 산정하여 결정문에 기재하면 이후 소비자들이 민사소송에서 수억 원에 달하는 손해감정비용의 부담을 덜 수 있고, 이는 소비자 집단소송 활성화에도 기여할 수 있다.

Ⅶ

끝맺으며 : 공정위가 기본적인 사명을 제대로 이행할 때 국민들의 신뢰도 회복될 수 있다.

재벌의 경제력 집중은 계속해서 심화되고, 그에 따른 경제의 양극화 역시 심화되면서 “을”들의 억울함을 호소하는 목소리는 점점 커져만 가고 있다. 프랜차이즈 가맹점, 편의점, 대리점, 대형마트 납품업체, 입점업체, 건설하도급업체, 제조업하도급업체, 전통시장, 골목상권 상인 등 정말 다양한 “乙”들의 목소리가 울려 퍼졌고, 지금도 퍼지고 있다. 공정거래위원회에 대한 국민들의 신뢰는 공정거래위원회가 이러한 목소리에 제대로 부응할 때, 다시 말해 기본적인 사명을 제대로 이행할 때 회복될 수 있다. 즉, 불공정거래로 시장 질서를 어지럽힌 기업에게는 엄격한 제재를 통해 시장에서 퇴출시키고, 불공정거래로 인해 피해를 입은 기업과 개인이 정당한 배상을 받아 다시 정상적으로 시장에서 활동할 수 있을 때 국민들의 공정거래위원회에 대한 신뢰도 회복될 수 있을 것이다. 이를 위해서 필요한 것은 앞서 언급한 바와 같은 여러 제도의 도입이지만, 그와 함께 꼭 필요한 것이 그간 ‘우리는 피해구제를 위한 민원기관이 아니다’라는 무책임한 태도로 일관했던 공정위의 인식변화다. 피해구제 역시 공정위의 핵심과제라는 책임의식과 함께 앞서 언급된 제도의 조속한 도입을 통해 공정위가 국민의 신뢰를 회복하고, 국민들이 믿고 의지할 수 있는 정부기관으로 거듭날 수 있기를 기대한다.

12

토론문 오영중 변호사 (前서울지방변호사회 인권위원장) 이경상 본부장 (대한상공회의소 경제조사본부) 박대우 경제기획관 (서울특별시) 박재규 국장 (공정거래위원회 경쟁정책국)

토론문

토론문 1 오영중 변호사 (前서울지방변호사회 인권위원장)

1

들어가는 말

발제자인 이동우 변호사님의 발표문 적극 동의한다. 특히, 공정거래문제에 대해 민사행정형사적 접근의 체계화는 현재 경쟁법 제도개선과 맞물려 매우 중대한 내용이다. 공정행정의 다변화, 집중과 선택, 집단자치 라는 경쟁법 집행방향도 시의적절한 지적이다. 집단소송제와 징벌적 손배제도는 국회가 하루빨리 해결해야 할 과제이다. 피해자 집단손해배상 소송에 도움이 될 수 있도록 공정위가 조사과정에 밝혀 피해액 산정을 결정문에 기재하자는 제안은 필자도 오래 전에 논문에서 밝힌 바 있다. 다만, 다음과 같은 여러 가지 질문을 던져보며, 깊은 성찰과 대안을 고려할 때라고 생각한다.

- 첫째, 그동안 공정위의 경쟁법집행에 관한 불신이 대통령, 공정위원장 변화로 해결될 수 있는 문제였는가?

- 둘째, 그 불신과 불공정을 의심받는 여러 사건들이 공정위 시스템의 문제때문인가? 아니면, 공정위 공무원의 문제인가? 그 동안 삼성그룹 기조실로부터 공정위가 자유로운 적이 있었는지 스스로 반문해보아야 한다.

- 셋째, 과연 공정위 밖에서 보는 시각으로 공정위 내부 조명이 가능한가? 조직이기주의와 타성에 빠진 공정위가 새로 태어나는 방법이 존재하는가?

- 넷째, 향후 보수적 대통령, 보수적 공정위원장 임명되더라도 신뢰받는 공정위 가능한 시스템 변화가 가능한가?

- 다섯째, ‘가습기살균제 사건 공소시효도과’, 피자업체 갑질 검찰 수사 뒷북 사건 등이 발생하는 근본적인 이유에 대해 사회적 공감이 가는 답변이 왜 나오지 않는가? 위 5가지 질문을 던지는 이유를 공정위 스스로 성찰할 기회가 되었으면 한다. 필자는 공정위 법집행 개혁의 방향은 크게 2가지로 본다.

15

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

우선, 그 동안 공정위의 법집행 자체, 그리고 공정위의 관료적 타성에 젖은 조직문화를 어떻게 바꿀 것인가? 이것은 사람과 조직의 문제라고 본다. 그 다음으로 경쟁법 시스템의 근본적인 변화이다. 이는 기존 법령의 엄격한 법집행과 투명성에서 출발한다.

공정위

역시

기울어진

운동장이다.

공정위를

무서워하지

않는

대기업의

시장질서훼손행위를 어떻게 바로 잡을 것인가. 징벌적 손배제도, 집단소송제 도입과 강화를 통해 시장경제질서의 공정함을 제대로 세우는 것이라고 판단된다. 결론적으로 경쟁법 시스템 제도개선방향은 간단히 정리하면 다음과 같다. ‘공정위가 강한 권한에 부합하는 엄격하고 투명한 경쟁법 집행을 하고, 그 결과로서 기업들이 법위반을 통해 얻는 기대이익보다 법위반에 따른 기대손해(적발로 인한 부담)가 훨씬 커지도록 하여 실제로 경쟁법 집행을 두려워 법위반을 못하도록 하여야 한다. 이로써 경쟁법위반을 줄이고 공정한 시장경제질서를 회복할 수 있다’ (다만, 사소제도, 집단소송제 및 징벌적손배제도 도입과 보완필요, 즉 법개정이 필요조건이지만, 필요충분조건은 아닌 것) 이러한 경쟁법 시스템이 안착되어야 비로소 눈물흘리는 ‘을’들의 삶도 좋아지고, 진정한 정의가 회복된다.

2

‘불공정위원회’란 오명의 원인 분석

가. 강한 권한 약한 집행 - 공정위는 ‘강한 권한’을 갖고 있다. 하지만, 과연 ‘시장경제질서파수군’으로 제대로 역할을 했는가에 관한 의문을 제기하지 않을 수 없다. : 관련 매출금액의 1% 전후 과징금부과, 형사고발미미(약식기소), 삼성합병 관련 고위공무원의 부당행위 - 대기업중심의 거대 경쟁법 위반자들이 공정위를 겁내지 않는다.

나. 경제적 약자에게 무의미한 조직 : ‘그림의 떡’ - 사회경제적 약자가 공정위를 통해 권리구제를 받을 수 있는가?

- ‘집단권위주의’에 함몰, ‘사건 묵히기’ : 약자인 피해자들의 입장 - ‘대기업 중심’의 사건 진행의 부작용, 작은 사건은 관심 사안에서 멀어짐 - 피해자 대리인 무시 : 생명보험사 담합사건

16

토론문

다. 대기업-대형로펌-공정위 위험한 관계 : - ‘묵시적 담합’(솜방망이 처벌): 적발-제재-사후조치 사이 일관된 흐름.

- 이러한 흐름은 공정위와 대기업 사이의 관계를 ‘퇴직 후 갈 곳’ 이라는 의심을 하게 만든다.

라. 경쟁법 이론을 생산하는 학계의 이론적 편향 - ‘대기업중심’ 경쟁법 이론 생산

마. 그 동안 공정거래법 위반으로 생긴 국민 다수 피해자, 하도급업체들을 위해 경쟁법 집행 당국이 얼마나 진지한 고민과 성찰을 했는가? [구체적 사례] - 1

* 생명보험사 담합사건 ▷ 당시 금융소비자연맹 추측 14조원 정도 손해가 발생했다고 보도된 바 있는 사건. 삼성,대한,교보 3대사가 시장점유 율 80% 육박, 리니언시 사건임에도 사후적으로 과징금부과처분취소소송에서 공정위 패소 ▷ 보험가입자 30명 손해배상소송은 항소심에서 행정소송 대법원 판결 기속력에 의해 패소 (1) 과연 리니언시를 통해 담합결정이 난 사건이 행정소송에서 패소한 전례가 전세계적으로 있는가?

(2) 소비자 손해배상 소송에서 재판부가 공정위에 ‘문서송부촉탁결정’을 하였음에도, 공정위 거부->재판부 공정거래위 원장 증인채택->공정위 문서송부허용 (3) 송부대상문서 열람간 변호사 4명에게 담당사무관의 행동 : ▷ 볼펜을 집어던지면서 변호사들이 리니언시가 뭔지를 아느냐? ▷ 리니언시 자료는 공정위 조사를 위해 엄밀히 보호되어야 자료를 줄 수 없다는 취지에서 보여준 담당공무원의 과격 한 행동이 과연 당사자의 개인일탈인지, 공정위 공무원의 일반적인 대국민태도인지? → 이 사건에 대한 공정위의 공식입장은 어떤가? → 향후 재발방지책은 ?

17

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

[구체적 사례] - 2 ▷ 최근 현대자동차 1,2차 브랜드간 소위 ‘신종갑질’사건(연매출 2조 상장업 체인 1차 브랜드가 연매출 400억 중소기 업을 인수한 후 바로 ‘공갈’ 당했다고 형사고발한 사건) ① 납품업체(2차브랜드)는 공정위 신고를 통해 구제 노력 : ‘너무나 우회적이 눈물나는 절차’ -오랜 시간과 노력을 해도 겨우 구제 받을지 의문 ② 원청(1차브랜드)는 바로 검찰에 자신이 공갈당했다고 형사고발 (공정위 절차 생략) : 신속한 절차진행을 통해 납품업체를 완전히 제압하는 방식이 악용됨 ▷ 완성차업계 1,2차 브랜드는 일종의 ‘hold-up’관계, 수요-공급 ‘쌍방독과점’ 관계 ▷ 1차브랜드의 단가후려치기에 무방비상태에 놓인 2차 브랜드는 지루한 ‘공정위 절차’로 인한 비현실적 권리구제 ▷ 단가후려치기 결과로 경영이 어려워진 2차 브랜드가 1차 브랜드에 공급중단하면, 공갈죄로 ‘형사처벌’로 신속한 권리구제

3

시스템과 패러다임의 전환

가. 공정위 조직이 제대로 바뀌어야 한다 : 시스템 변화의 전제요건 - 공정위 조직문화 자체 변화 필요성 높음 - 대기업중심 경쟁법 집행 틀에서 벗어나야 함 - 준사법기관으로서 대국민 신뢰가 어디서 오는지 스스로 성찰 - 절차공개, 투명한 법집행 - 민원인, 국민에 대한 태도의 변화 - 관련 사건 핑계로 2~3년간 사건 묵히기 근절

나. 법집행 방향 : 법위반으로부터 얻는 이익보다 법위반(적발)으로 인해 입는 손실이 훨씬 큰 제도설계와 법집행 강화 - 공정위가 과징금 할인행사를 기계적으로 진행 - 대기업 중심의 경쟁법 위반, 공정위를 겁내지 않는다.

- 리니언시 악용 사례 : [생명보험사 담합사건] → 담합자백, 증거제출에도 불구하고, 과징금부과처분취소소송 공정위 패소 → 소비자인 보험가입자 집단소송은 대법원 기속력에 의해 패소

18

토론문

- 과징금, 형사처벌, 사소제도 및 손해배상의 유기적 결합을 통한 범죄예방, 사후 피해소비자 회복 이라는 큰 틀에서 실효성을 담보해주는 법집행되어야 한다.

4

결론

공정위 조직과 공무원의 환골탈태만이 공정위가 국민으로부터 신뢰받는 길임을 분명히 해야 한다. 현재 단순한 제도개혁만으로는 한계가 분명하다. 그 다음으로 공정위가 강한 권한에 부합하는 경쟁법 집행을 하고, 그 결과로서 기업들이 법위반을 통해 얻는 기대이익보다 법위반에 따른 기대손해(적발로 인한 부담)가 훨씬 커지도록 하여 실제로 경쟁법 집행을 두려워 법위반을 못하도록 하여야 한다. 이로써 경쟁법위반을 줄이고 공정한 시장경제질서를 회복할 수 있다 참고로 미국 경쟁법 집행 사례, 그리고 한국대기업이 미국과 한국 소비자를 차별하는 문제를 잘 살펴보아야 한다. ① 소비자 집단 소송우려 조기 합의, 반독점국(DOJ) 등 경쟁당국을 무서워함 * 삼성,LG 담합 담당임직원 구속사례

② 한국대기업도 미국소비자는 무서워하여 ‘조기합의’를 원하지만, 한국소비자는 아예 ‘무시’함 → 한국 공정위의 ‘법집행의 한계’를 확실히 보여줌

19

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

토론문 2 : 공정거래 집행체계 개혁 토론요지 이경상 본부장 (대한상공회의소 경제조사본부)

1

총론

ㅇ 공정거래질서 확립, 대-중기 상생협력 확대 등의 필요성과 시대정신에 공감 ㅇ 다만, 정책아젠다 추진 위해 어떤 방법론을 선택할 것인지 고민 필요 - 전방위, 고강도 처방 등 문제해결에만 주안점을 두면 藥 아닌 毒 될 위험 ㅇ 현실을 과장없이 올바로 인식하고, 변화의 방향을 조율하며, 다른 핵심가치들과 조화를 이루는 정책대안을 모색하는 것이 바람직 - 대기업의 변신과 포지티브 캠페인 통해 산업계엔 ‘공정거래와 기업관행의 선진화’가 시대적 대세임. 정책당국도 역대 최강의 감시･통제활동 전개 중.

- 시장자율로 상생협력의 베스트 프랙티스를 잘 전파･확산하고, 선진국 수준의 엄정한 감시･감독을 통해 기업관행을 선진화하는 정책 희망.

- 특히, 다음 사안들의 경우 다수 기업에 혼란과 불확실성을 초래할 소지가 많은 만큼 보다 신중한 논의가 있기를 희망함

2

전속고발권 폐지 관련

ㅇ 많은 사업체와 소비자들이 공정위에 불공정사례 조사와 조치를 요청하고 있지만 대부분은 공정위 소관업무라 보기 어렵거나 불공정행위로 판단하기 힘든 경우임 - 대기업의 시장지배력 남용이나 불공정행위는 접수 즉시 공정위가 의지 갖고 강력대응할 것. 대다수 사안은 중소기업간 거래대금 지급지연 등 민사문제 ㅇ 전속고발권 폐지에 대해 경제계 우려사항은 경영외적 리스크가 가중되는 점임.

- 특정하기 힘든 억울함 겪은 피해자가 ‘대기업의 갑질’ 등 강자 탓하며 검찰고발, 언론보도시...

SNS 확산과 낙인효과 때문에 기업도 희생양 될 우려

20

토론문

3

모기업에 대항할 협력사 단체교섭권 강화 관련

ㅇ 모기업-협력사간 관계는 공동의 이익을 위해 협력하는 관계임. 협력사의 경쟁력이 모기업의 경쟁력이기 때문에 상생협약 맺고 기술, 자금, 채용 등을 지원 중 ㅇ 시장에서는 대기업과 1차 협력사간에는 문제가 많이 없어졌고, 1차 협력사와 2차 협력사간의 문제가 더 중요한 이슈로 보고 있슴.

- 수주산업의 경우 모기업이 2차 협력사에 직불시 1차 협력사의 존립 위협 ㅇ 노사갈등과 임금인상 요구에 시달리는 대기업에게 협력사 갈등과 리스크까지 부담시킬 경우 자발적인 상생협력활동마저 위축될 소지 - 상생의 가치가 협업 대신 제로섬, 그리고 자발 대신 협상결과로 격하될 것

4

집단소송제, 징벌적 손해배상제, 사인의 금지청구, 부권소송 관련

ㅇ 소비자 집단소송제, 디스커버리제 도입시 소비자 피해구제라는 본연의 취지와 달리 전문로펌 출현, 기획소송, 여론전, 막후협상 등의 양상으로 전개될 가능성.

- 기업에게 언제 어떻게 소송을 제기당할지 모르는 리스크를 만들어 덮는 격으로서 소비자 피해예방을 위해 노력해도 피할 수 있는 것 아님 ㅇ 하도급 분야에서 갑질하는 대기업에 대해서는 손해배상 외에 다양한 유형의 제재수단이 존재함.

- 징벌적 손해배상배율을 3배에서 10배로 확대할 경우 법원칙과 안정성이 훼손될 수 있는 만큼 기존제도의 시행결과와 시장상황 지켜본후 추후 논의 바람직 ㅇ 사인의 금지청구 도입시 기업간 합병이나 M&A 등에 대해 또다른 제도장벽이 생길 것으로 우려됨. 기업의 사업재편과 경쟁력강화노력이 더욱 힘들어질 것 (ex.비전없는 적자사업부 매각/매수 할 때 독과점 반대 들어 금지청구.. 논란) ㅇ 공정위나 지자체 등이 소비자 자격으로 소송을 제기시(실질적 부권소송) 기업은 약자의 입장에서 무조건 승복할 수밖에 없게 됨

21

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

토론문 3 : 서울시 공정거래 관련 정책 추진현황 및 정책방향 박대우 경제기획관 (서울특별시)

1

현황 및 추진배경

○ 프랜차이즈 산업의 급격한 성장과 가맹사업에서의 불공정거래 행위 발생 증가 - 2016년 기준, 등록된 가맹본부 수는 전년 대비 9.2% 증가한 4,268개로 파악되고 있으며 가맹점 수는 전년 대비 5.2% 증가한 218,997개로 나타남 - 산업의 성장과 가맹사업에서의 불공정거래 신고･조정 사건도 점증적으로 증가하는 추세 <가맹사업 불공정거래 신고･조정 사건 접수 현황> 2013년

2014년

2015년

2016년

계

공정거래위원회 신고 건 수

263건

267건

367건

312건

1,209건

공정거래조정원 접수 건 수

554건

572건

522건

593건

2,241건

- 편의점･피자헛 등 집단분쟁 사건의 경우, 국회 등 정치권의 도움을 받아 상생협약 체결을 통해 해결되고 있는 실정임(‘13~’16(4년 간) : 21건)

○ 불공정거래행위에 대한 행정･사법기관의 인지 곤란 - 가맹점주들이 불공정거래행위로 피해를 입어도 가맹본부의 보복이 두려워 실제 신고로 이루어지기 어려운 상황 → 실태조사를 통한 지속적인 시장감시 필요

○ 가맹본부의 상당수가 위치하고 있는 서울시는 신속한 분쟁 해결에 용이 - 2016년 기준 서울시 소재 가맹본부는 1,657개로 전체 가맹본부의 42.1%에 해당 - 신속한 피해구제를 원하는 가맹점주의 입장에서는 공정위(세종시 소재, 서울사무소의 경우에도 경기도 과천시에 소재)에 비해 서울시가 접근성 측면에서 보다 유리함

22

토론문

2

서울시 추진실적 및 성과

○ 불공정피해 상담센터 운영 및 피해구제 지원 - 주요기능

계약 전 ▸ 상담: 정보공개서･가맹계약서 분석방법 및 주요 체크리스트, (신 설) 주의사항 안내, 정보공개서 미제공 관련 상담 등 계약 후 ▸ 상담: 부당한 계약 해지, 리뉴얼 공사 강요 등 불공정피해 (기 존) ▸ 피해구제 지원: 법률서식 작성 지원, 공정위 조사 의뢰 등

- 상담실적 : ’17. 7.까지 총 745건에 대하여 상담실시

○ 불공정피해 실태조사 실시 - ’13. 8.부터 ’16. 5.까지 총 6차례에 걸쳐 가맹거래 및 대리점거래에서의 불공정행위 여부 실태조사 실시 - 법 위반사항에 대하여 자체시정 권고 및 공정위 조사의뢰 등 조치 순번

조사대상 화장품 프랜차이즈

1 (5개 가맹본사 94개 가맹점)

조사기간

(4개 가맹본사 / 127개 가맹점) 유제품 대리점

3

(4개 제조사 / 358개 대리점) 프랜차이즈 인테리어

4 (92개 가맹본부/ 976개 가맹점)

대리점 불공정거래 5 (33개 제조사 / 1,014개 대리점)

조 치 결 과

∙ 가맹계약 전 정보공개서 및 계약서 사 ∙ 공정위 설문결과 송부, 보도자료 전 제공 여부 배포 `13. 8.~ 9. ∙ 일방적인 구입강제 및 반품거절 경험 ∙ 가맹점주 대상 불공정 피해예방 교 여부 육 실시

편의점 프랜차이즈 2

조 사 내 용

`13. 10.~ 11.

∙ 예상수익정보 제공 및 허위･과장정보 제공 여부 ∙ 편의점 협회에 조사내용 송부 및 ∙ 판매목표 강제, 판촉행사 시 과도한 비 자체시정 권고 용전가 등 불공정행위 위반 여부

∙ 일반적인 물량 밀어내기 관행 여부 ∙ 공정위 조사의뢰 `14. 7.~ 9. ∙ 판촉사원 인건비전가 여부, 부당한 반 ※ 시장감시총괄과 조사 중 품거부 등 불공정거래관행 개선여부 프랜차이즈 인테리어 공사관련 최초 로 대표 및 법인에 벌금 500만원 확 ∙ 가맹본사의 실내건축업 공사 면허 등록 정판결 여부 ∙ A업체 공정위 조사의뢰(’15.6.10) `15. 3.~ 4. ∙ 인테리어 공사에서의 공사비용 과다청 → 과징금 처분 구 및 공사지연 및 하자발생에 따른 보 상 여부 13개 가맹본부 조사의뢰(’15.6.16.) ※ 공정위 직권조사 자료 활용 ∙ 계약 갱신 거절 및 해지 강요여부 ∙ 판매목표 설정 및 미달성에 따른 불이 익제공 여부 ∙ 제조사-대리점주 간 `15. 7.~ 8. ∙ 일방적으로 불리한 거래조건 변경 여부 상생협약 체결 ∙ 경영간섭(직원 채용, 통장내역 등 경영 자료 제출) 경험 여부

23

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

순번

조사대상

조사기간

조 사 내 용

조 치 결 과 <제도개선 내용> ∙ 판매목표제도 폐지 및 반품 시 본사가 직접 환입품 수거 ∙ 신규대리점 개설 시 인근 대리 점과 협의 및 대리점주와의 정 기적 대화 진행

프랜차이즈 필수구 입물품 6 (49개 가맹본부/ 1,328개 가맹점)

∙ ∙ 필수물품이 아닌 물품을 필수구입물품 으로 지정하여 구입을 강요받았는지 여부 `16. 5.~ 6. ∙ 시중과 동일한 제품을 사입하여 가맹본 부로부터 불이익을 받았는지 여부 ∙ ∙ 기타 불공정거래행위 경험 여부

11개 가맹본부 공정위 조사의뢰 → 10개 가맹본부에 대해 정보공 개서 보완등록 →1개 가맹본부 가맹거래과 조사중 OO가맹본부 설탕 등 36개 품목, 구입 강제 → 권유로 전환

○ 가맹본부-가맹점주협의회 등 가맹점주단체 상생협약 체결 지원 - 미스터피자 본사의 광고비 미집행, 식자재 공급가격 인상에 따른 가맹점주 협의와의 집단 분쟁을 해소하기 위하여 서울시 중재로 상생협약 체결(’17. 4.)

○ 프랜차이즈 집중신고기간 운영 - 운영기간 : ’17. 8. 1∼ 31.(1개월 간) - 신고건수 : 총 113건 ※ 공정거래위원회 1년 평균 신고사건의 약 1/3 - 주요 불공정사례 ∙ 정보공개서 미제공 및 예상매출액 관련 허위･과장 정보 제공 ∙ 영업지역 침해, 리뉴얼 강요, 계약해지 시 과도한 위약금 요구 등 - 향후 조치계획 ∙ 가맹본부를 대상으로 자진시정 권고 및 당사자 간 조정･중재를 통한 합의 진행 ∙ 법 위반이 명확한 사안에 대해서는 공정위 및 검찰에 조사의뢰 예정

3

한계점 및 향후과제

○ 불공정거래 행위에 대한 조사권한의 부재 - 불공정피해 신고접수 및 실태조사 결과 가맹본부의 법 위반사실을 확인한 경우에도 가맹사업법 상 조사권한이 없어 실질적인 권리구제가 어려움 - 상당수의 분쟁사건이 당사자 간의 원만한 조정과 합의로 해결될 수 있음에도 조사권한의 부재로

24

토론문

가맹본사를 협상 테이블로 이끌어내는데 한계가 있었음 ⇒ 신속한 권리구제 및 전국적인 불공정거래 행위 근절을 위해 법 위반행위에 대한 조사권한을 공정위와 지자체가 중복적으로 행사할 필요가 있음 ※ 현재 공정거래위원회 법집행 체계 개선T/F에서 논의가 진행 중에 있음

○ ‘불공정거래행위’에 사전적 예방대책 필요 < 정보공개제도의 실효성 강화 > - 서울시, 프랜차이즈 집중신고기간(‘17.8월) 운영 결과, 가맹계약 체결과정에서 계약 관련 정보 미제공 및 부실 제공과 관련된 불공정거래행위＊가 약 30% 차지 ＊ 정보공개서 미제공, 허위･과장정보 제공, 예상매출액 구두제공 등

- 41개 가맹본부 정보공개서 분석결과(‘16.9월, 서울시 필수구입물품 실태조사) 대다수 가맹본부가 정보공개서에 일반공산품을 필수구입물품으로 기재하여 등록하는 사례＊ 확인 ＊ 시중에서 구입가능한 공산품을 필수구입물품으로 지정하여 본사를 통한 구입을 강제

⇒ 정보공개 등록업무를 지방자치단체에 이양하여 실질적 심사가 가능하도록 할 필요 - 계약체결 단계에서 가맹본부가 가맹점주에 허위･과장정보를 제공하였는지 여부는 사후적인 입증이 곤란하므로 계약체결 전 사전자문을 받을 수 있는 제도 마련 ⇒ 서울시에서는 가맹거래사 및 변호사 등 전문가를 통한 정보공개서 사전자문 서비스를 실시(`17.9~)하고 있으며 향후, 전국적인 확산 필요

< 가맹점주 단체 구성 및 협상력 강화를 통한 상생환경 조성 > - 가맹사업거래에 발생하는 모든 분쟁을 법의 규제를 통해 해결하는 방식보다는 양 당사자의 힘의 균형을 맞춰 거래조건 협의를 통해 해결하는 방식이 바람직 - 가맹사업법 상 가맹점사업자의 단체구성권, 협의요청권 등이 규정되어 있으나, 가맹본부가 가맹점사업자단체를 인정하지 않아 자율적인 협상에 한계 존재 ⇒ 가맹점사업자단체 신고제의 조속한 도입, 가맹점사업자단체에의 관련 법률, 단체협상 실무교육 제공 등을 통한 ‘가맹점주’의 협상력 강화 및 상생문화 정착 필요

25

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

4

결론 및 제언

○ 지자체에 실질적인 권한위임 필요 - 중앙정부가 아닌 지자체 차원에서 지역적 특성과 네트워크를 활용하여 공정한 거래문화를 정착시키기 위해 다양한 활동을 할 수 있음. 이러한 활동이 지속가능하고 실효성이 있기 위해서는 지자체에 대한 실질적인 권한위임이 전제되어야 함.

○ 가맹사업법 개정 등 입법적 개선 및 법 집행 강화 - 필수적이지 않은 식자재 구입 강요 행위, 정보제공제도의 실효성 강화, 예상매출산정서 제도의 실질적 운용 등 개선을 위해 현재 국회에 발의되어 있거나 발의예정인 가맹사업법이 조속히 처리되어야 할 필요가 있으며, 지자체와 협업하여 법 집행을 강화할 필요가 있음

○ 상생협약 체결, 가이드라인 제시 등을 통한 자율적 상생문화 정착 유도 - 불공정거래행위 근절을 위해 입법적 노력과 더불어 업종･지역별 가이드라인 권고(소프트 규제), 가맹점사업자단체와 가맹본부 간 거래조건 협의 활성화를 통한 상생문화 정착이 필요하고 이를 위해 현장과 밀접한 지자체의 노력이 뒷받침되어야 함 - 나아가 중앙정부와 지자체의 협력을 통해 상생협력을 선도하는 기업들에 대하여 인센티브를 제공하여 자발적인 상생협력문화를 정착･유도하는 정책도 병행하여야 함

26

토론문

토론문 4 박재규 국장 (공정거래위원회 경쟁정책국)

27

부록

공정거래법 집행체계 개선 TF 자료

부록

「공정거래 법집행체계 개선 TF」 출범 및 1차회의 개최

- 불공정거래행위 근절 및 신속한 피해구제를 위해 전속고발제 등 공정거래 법집행체계의 종합적 혁신 추진 □ 공정거래위원회(위원장 김상조, 이하 공정위)는 민사·행정·형사 등 다양한 공정거래 법집행 수단을 종합적으로 검토하여 공정거래 법집행시스템의 혁신방안을 마련하기 위해 민관합동TF를 출범하고 1차 킥오프 회의를 개최하였다. ㅇ 제1차 회의(8. 29.(화) 15:00~17:30, 한국공정거래조정원)에서는 TF 운영계획(논의과제, 향후일정 포함) 및 지자체와의 협업방안을 논의하였다.

TF 추진배경 □ 공정위는 공정거래사건 증가추이 등(연간 약 4,000건)을 고려할 때, 현재의 과징금 등 행정적 수단 중심의 공적집행체계로는 불공정행위 근절과 국민의 신속한 피해구제에 한계가 있음을 인식하고 집행수단의 다양화 등 공정거래 법집행체계의 종합적 개선을 추진하기로 하였다. * 미국은 징벌적 손해배상제, 집단적 소송제도, 증거개시제도 등 민사제도를 기반으로 경쟁법 집행의 약 95%를 피해자 개인(민사)이 담당하고 있음

ㅇ 이는 그간 공정거래 사건처리 지연, 솜방망이 처벌 등 공정위의 법집행에 대해 국민의 신뢰를 잃은 데 대한 반성과 함께, 법집행권한을 공정위가 독점한다는 현 전속고발제에 대한 비판을 수용하는 한편, ㅇ 단순히 전속고발제 폐지만으로는 피해구제 및 법위반 억지에 한계가 있으므로 다양한 민사, 행정, 형사적 수단을 종합적으로 검토하여 최적의 집행시스템을 구축할 필요성이 있다는 지적에 따른 것이다. * 「법집행체계 개선 TF」구성·운영을 통한 전속고발제 등 법집행체계 종합적 개선’ 추진은 새정부 국정과제의 하나임

31

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

TF 구성 및 운영계획 □ (구성현황) TF는 공정위 신영선 부위원장을 TF위원장으로 하여 경제단체, 시민·소비자단체 등의 추천인사를 포함한 외부전문가(10명)로 구성하였으며, 공정위 소관 국장, 행안부, 법무부 등 관계부처*가 참여한다. * 공정위 및 관계부처 공무원들은 소관과제에 대해서만 TF에 참여함

ㅇ TF위원은 이해관계자들의 의견을 폭넓게 수렴하면서도 논의의 공정성·객관성을 최대한 확보할 수 있도록 전문가 위주로 구성하였다.

- 대한상공회의소, 중소기업중앙회, 소상공인연합회, 시민사회단체연대회의, 한국소비자단체협의회 등 5개 민간단체로부터 외부전문가 5인을 추천받았다.

- 또한, 대부분의 논의과제가 입법사항으로 향후 국회협의가 필요한 점 등을 고려하여, 지난 2월 국회 정무위 주관 전속고발제 공청회 시 교섭단체 추천으로 참여하였던 외부전문가 4인 및 경쟁법 전문가 1인을 포함하였다. * <붙임1> 법집행체계 개선 TF 민간위원(외부전문가) 약력

□ (운영계획) TF 운영기간은 내년 1월말까지이며, 앞으로 격주마다 회의를 개최하여 선정된 논의과제를 토의하고 대안을 마련할 계획이다. ㅇ 내년 1월말 종합보고서 발표를 목표로 하되, 국회의 법안심의 일정 등을 고려, 시급한 과제를 우선 논의하여 10월말까지 중간보고서를 발표할 예정이다.

논의과제 □ TF 논의과제로는 관련법안 발의여부, 국정과제, 전속고발제 관련사항 등을 고려하여 법집행체계 혁신을 위해 필요한 11개 과제를 선정하였다. ㅇ 11개 과제는 민사적 규율수단으로 사소제도 등 5개, 행정적 규율수단으로 지자체와의 불공정거래조사 협업방안 등 4개, 형사적 규율수단으로 전속고발제 개편, 검찰과의 협력강화방안 등 2개 사항이다. * <붙임2> 법집행체계 개선 TF 논의과제 목록 * 논의과제는 TF논의를 거쳐 추가․변경될 수 있음

< 민사적 규율수단 논의과제 > □ 그간 공정거래법 집행이 주로 시정조치·과징금 등 행정적 조치수단에 의존하여 국민의 피부에 와 닿는 집행은 다소 미흡하였다.

32

부록

ㅇ 시정조치가 당해 위법행위의 금지 명령에 그치고, 금전적 제재수단인 과징금도 국가로 귀속되어 기 발생된 피해가 회복되지 않는 한계가 있으며, - 피해자는 손해배상청구가 가능하나, 실손배상원칙에 따라 배상액이 적고, 손해액 입증도 현실적으로 어려워 승소가 용이치 않은 측면이 있었다.

- 또한, 소송비용이 커서 소액·다수의 피해의 경우 소제기를 포기하는 경우도 많았다. ㅇ 한편, 공정위의 무혐의 결정에 대해 수용하지 못하는 경우 공정위에 이의신청하는 방법 외에는 마땅한 불복수단이 없는 문제도 제기되어 왔다. □ TF위원들은 이러한 문제점들을 고려, 경쟁당국에 의한 행정적 조치와 별개로 국민 개개인에 의한 권리구제 수단을 확대하는 것을 검토할 필요가 있다는데 공감하고, 다음의 5개 과제를 논의하기로 하였다. ㅇ 사소제도의 활성화를 위해 공정거래법에 ①사인의 금지청구제*를 도입하고, ②징벌적 손해배상제 및 ③집단소송·부권소송제**를 도입하는 방안, * 피해를 입은 소비자나 기업이 공정위를 거치지 않고 불공정 거래행위를 중단시켜 달라는 소송을 법원에 제기할 수 있는 제도 ** 행정기관이 위법행위로 손해를 입은 시민을 위하여 직접 손해배상 소송 등을 제기하는 제도

ㅇ 불공정거래 피해자의 신속하고 경제적인 피해구제 수단 확충을 위해 현행 조정제도의 문제점 개선 등 ④대체적 분쟁해결(ADR)제도를 활성화 하는 방안, ㅇ 또한, 도입된 민사적 수단이 효과적으로 작동할 수 있도록 ⑤피해자의 증거확보능력을 강화하는 방안 등이다.

< 행정적 규율수단 논의과제 > □ 과징금·시정명령 등 행정적 규율수단은 오랫동안 법집행의 근간이 되어 왔으나, 현행 행정제재의 효과성에 많은 의문이 제기되어 왔다. ㅇ 지속적인 제재로 법위반 기업은 양산되나, 현실에서는 불공정행위가 근절되지 않고 반복되는 현상이 지속되고 있는바, - 반복적 법위반의 근본원인은 법위반에 따른 기대이익이 적발시 기대비용(솜방망이 제재)보다 크기 때문이다. ㅇ 또한, 불공정거래로부터 국민을 보호해달라는 요구는 많으나, 현행 법집행체계로는 사건처리 지연 등 국민요구를 충족시키는데 한계가 있는 것이 사실이다. □ TF위원들은 이러한 문제점들을 개선할 필요가 있다는데 공감하고, 다음의 4개 과제에 대해 심도있게 논의하기로 하였다. ㅇ 우선, 실질적인 법위반 억지력을 확보하기 위해서는 적발시 기대비용(제재수준×적발율)을 높일 필요가 있는 만큼, 현행 공정거래법상의 ⑥과징금 부과수준의 적정성을 검토하고,

33

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

ㅇ 법위반 적발율을 높이기 위해 ⑦조사·사건처리 절차 개선, ⑧공정위에 집중된 집행권한을 지자체와 분담하는 방안 및, ㅇ 행태규율만으로 시장의 경쟁상황 회복이 어려울 경우의 대응방안으로 ⑨기업분할명령제 등 구조적인 시정조치방안을 검토하기로 하였다.

< 형사적 규율수단 논의과제 > □ 현행 전속고발제는 공정거래법 집행권한을 공정위로 집중시키고, 이로 인해 불공정행위에 대한 형사제재가 약하다는 지적이 많다. ㅇ 다만, 이 문제에 대해서는 전속고발제를 폐지하여 누구나 고발할 수 있게 함으로써 법위반 억지력을 강화할 수 있다는 입장이 있는 반면, 현재의 과도한 형벌규정 등을 고려할 때 전면폐지시 기업활동 위축 등 부작용이 있다는 우려의 목소리도 있다. □ TF위원들은 이러한 상반된 입장을 고려하여 우리 현실에 맞는 형사적 규율 수단을 다시금 모색할 필요가 있다는 점에 공감하고, 다음의 2개 과제를 논의하기로 하였다. ㅇ ⑩ 전속고발제 개편방안 및 공정거래사건 처리에 있어 사법기관의 역할이 커지고 있음을 고려하여 ⑪검찰과의 협업강화방안을 검토해 나가기로 하였다.

기대효과 □ 공정거래 법집행체계 개선 TF는 그간 찬반논란이 있어왔던 사안들에 대해 각 계의 의견을 수렴하고 합리적인 대안을 마련하는 계기가 될 것이다. ㅇ 이를 통해, 우리나라의 공정거래법제가 한 단계 더 도약하고, 불공정거래 피해로부터 효과적으로 국민을 지키는 법집행체계 정립에 중요한 역할을 할 것으로 기대한다.

위 자료를 인용하여 보도할 경우에는 출처를 표기하여 주시기 바랍니다. www.ftc.go.kr

34

부록

[붙임1]

TF 민간위원(외부전문가) 약력 (가나다順)

연번

성명 (출생연도)

현 직위

비고

1

김남근 (1963)

변호사 법무법인 위민

전속고발제 공청회시 민주당 추천 발제자

2

김성철 (1968)

변호사 법률사무소 원앤킴

소상공인연합회 추천

3

김윤정 (1971)

한국법제연구원 연구위원

전속고발제 공청회시 바른정당 추천 발제자

4

서희석 (1968)

부산대 교수 (법학전문대학원)

한국소비자단체 협의회 추천

5

오동윤 (1969)

동아대 교수 (경제학)

전속고발제 공청회시 자유한국당 추천 발제자

6

이동우 (1979)

변호사 법률사무소 호연

시민사회단체연대회의 추천

7

이동주 (1968)

중소기업연구원 연구본부장

중기중앙회 추천

8

조성국 (1966)

중앙대 교수 (법학전문대학원)

경쟁법 전문가

9

주진열 (1968)

부산대 교수 (법학전문대학원)

전속고발제 공청회시 국민의당 추천 발제자

10

홍대식 (1965)

서강대 교수 (법학전문대학원)

대한상의 추천

35

경제민주화･민생살리기 연속토론회 : 공정위 신뢰회복을 위한 법집행체계 개혁과제

[붙임2]

TF 논의 과제 목록(안) (TF 운영과정에서 변동될 수 있음)

< 민사적 규율수단 > ① 사인의 금지청구제 도입 - 도입대상, 청구권자, 남소방지책 등 ② 징벌적 손해배상제 도입·확대 - 공정거래법상 도입 범위 및 기 도입 법률에서 배상액(3배이내)의 적정성 등 ③ 집단소송·부권소송 도입 - 집단소송제 도입 범위 및 소제기 요건 등 - 미국의 입법례를 참조하여 부권소송 제도를 도입하는 방안 검토 ④ 대체적 분쟁 해결(ADR) 제도 활성화 방안 ⑤ 피해자의 증거확보능력 강화 방안

< 행정적 규율수단 > ⑥ 과징금 부과수준 적정성 검토 - 외국 입법례 등을 참조하여 공정거래법 등 과징금 수준 상향 검토 - 과징금 부과기준을 법으로 상향 규정하는 문제 등 ⑦ 공정위-지자체간 협업 방안 - 위임·분담 가능한 업무범위 및 보완책 등 ⑧ 피심인 방어권 보장 및 조사·사건처리 절차 개선 ⑨ 구조개선명령제도(기업분할 명령 등)

< 형사적 규율수단 > ⑩ 전속고발제 개편 방안 ⑪ 검찰과의 협력 강화

36

MEMO

37

MEMO

38

MEMO

39

MEMO

40

MEMO

41

MEMO

42