CC20151210_자료집_대형마트의무휴업판결토론회

대형마트 의무휴업 대법원 판결 과 서울시 경제민주화 과제 정책토론회

대형마트 의무휴업 대법원 판결 과 서울시 경제민주화 과제 정책토론회

행사 개요(안) 󰏚

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시 간

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(12분)

인사말씀

서울시 김용석 박양숙 김진철

(3분)

사회자 인사 및 토론회 취지

신규철 을살리기운동본부 집행위원장

(15분)

김남근 변호사 대형마트 의무휴업 판결과 경제민주화 참여연대 집행위원장 운동의 과제

(15분)

중소상인 살리기와 경제민주화 도시를 위한 서울시의 역할

정상택 서울시 소상공인지원과 과장 서정래

(5분)

망원시장 상인회 회장 이성종 서비스연맹

(5분)

정책실장 진정란

(5분)

소비자유니온(준) 양창영

(5분)

민변 민생위 김진철 시의원

(5분) (15분)

부시장 기획경제위원장 민생실천위원장 시의원 등

자유토론 폐회인사

사회자

“대형마트 영업시간제한과 의무휴업 규제의 정당성” - 대법원 대법원 2015. 11. 19. 선고 2015두295 판결에 관한 비평 김남근 변호사(참여연대 집행위원장)

Ⅰ. 서 : 심야영업시간과 의무휴업 규제의 배경 김영삼 정부 이래 소위 “Global Standard”라는 영미식1)의 규제완화, 작은정부, 민 영화 등의 신자유주의적 국정운영기조는 중소상인이 영위해 오던 유통산업 분야에도 많은 영향을 미쳤다. 김영삼 정부에서 시작되어 김대중 정부에서 점진적으로 완결된 중소기업 고유업종 제도의 폐지 정책으로 재벌․대기업이 중소상인이 영위하던 도매업, 소규모 소매업, 빵집, 문구․공구, 식자재 등의 업종에 본격적으로 진출하였다. 또한 대 형마트 등 대규모점포의 진출허가제가 2002년 등록제로 규제가 완화되면서 대형마트 가 중소도시와 대도시에 진출하여 2008년경에는 포화상태가 되었고, 소위 SSM2)이라 는 형태로 동네상권까지 진출하여 유통산업을 영위해 왔던 많은 중소상인의 생존에 큰 영향을 미치게 되었다. 그에 따라 2010. 11. 24. 법률 제10398호로 전통시장과 전통상점가의 경계로부터 500미터 이내 범위에서 조례로 정하는 전통상업 보존구역 내에는 대형마트 등록을 규제하는 유통산업발전법 개정3)이 있었고, 위와 같은 제한된 구역 내의 대형마트 진출규제만으로는 규제의 실효성이 없다는 평가에 따라 2012. 1.

17. 법률 제11175호로 특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 대형마트에 대한 행정처 분으로 오전 0시부터 오전 10시까지의 사이에서 영업시간을 제한하고, 한 달에 이틀 의 범위 내에서 의무휴업일을 정할 수 있도록 하는 제도가 도입되었다. 국회에서 대형마트 진출규제와 같은 경제민주화 입법논의가 진행될 때마다 재벌대기 업들과 이에 호응한 일부 국회의원들은 경제민주화 입법의 위헌주장이나 통상법 위반 주장이 상당한 근거가 있는 양, 경제민주화 입법을 저지하는 논리로 제기하여 왔다. 대형마트의 영업시간제한과 의무휴업일제도 18대 국회의 대표적인 경제민주화 입법으 로 대형마트의 진출규제를 목표로 한 것이었으나 이러한 통상법과 헌법에 위반된다는 시비로 7년여의 시간을 끌다 타협책으로 겨우 입법화 된 것이었다. 그런데도 재벌 대 형마트들이 이러한 타협적 제도의 시행조차 문제를 삼으며 소송을 제기하니 재벌의 지나친 탐욕에 대해서 해도 너무한다는 비판 여론도 비등하게 되었다. 대형마트에 대

1) 1980년대 영국 대처정부와 미국이 레이건 정부의 규제완화, 민영화 추진정책이 대표적일 것이다.

2) 동네슈퍼 보다 큰 규모라는 의미로 가칭 SSM(Super Supermarket)이라 통칭했다.

3) 다시 2011. 6. 30. 법률 제10813호로 그 범위를 전통시장과 전통상점가의 경계로부터 1킬로미터 이내의 범 위에서 조례로 정하는 범위로 확대되었다.

한 심야영업 제한과 의무휴업 규제가 WTO, FTA 통상법에 위반되고 헌법이 천명하 고 있는 비례의 원칙 등에 위반되어 위법하다는 서울고등법원 판결4)이 나자, 이러다 가는 경제민주화 입법이 재벌대기업에 의하여 죄다 사법부의 심판대상이 되고 이를 의식한 국회가 경제민주화 입법에 소극적으로 돌아서는 것이 아닌가 하는 상당한 위 기의식이 있었다. 이에 대해 대법원은 2015. 11. 19. 중소상인의 생존권과 유통산업 노동자의 건강권 보장을 위해 대형마트에 심야영업을 제한하고 휴일에 2번 의무 휴업 하도록 한 처분이 정당하다는 판결을 하였다.5) 이번 대법원 판결은 이러한 우려를 불 식하면서 더 나아가 사법부의 판결을 통하여 경제민주화 입법의 정당성을 확인하였다 는데 큰 의의가 있다. 먼저, 이러한 대형마트의 심야영업시간 규제와 의무휴업 규제가 도입된 배경을 살펴보고 위 대법원 판결 사안에서 제기된 세부적인 쟁점들을 하나씩 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 대형마트의 정의와 심야영업시간 의무휴업 규제의 적용범위 1. 대형마트 개념정의에서 “점원의 도움 없이”의 해석 서울고등법원의 한 재판부에서 현실의 대형마트들은 법상의 대형마트가 아니라는(?) 내용의 판결(이하 ‘원심판결’이라고 한다)을 하자, 아니 그럼 뭐가 대형마트냐는 언론 의 질타가 있었다. 유통산업발전법 시행령 제3조 제1항 [별표 1]은 대규모점포의 유 형을 판매상품과 영업형태 등을 기준으로 대형마트, 전문점, 백화점, 쇼핑센터, 복합 쇼핑몰, 그 밖의 대규모점포로 분류라면서, 그 중 대형마트를 “용역의 제공장소를 제 외한 매장면적의 합계가 3,000㎡ 이상인 점포의 집단으로서 식품·가전 및 생활용품을 중심으로 점원의 도움이 없이 소비자에게 소매하는 점포의 집단”으로 정의하고 있다. 원심판결은 “점원의 도움이 없이” 라는 문구에 주목하여 대형마트의 과일, 채소 코너 등에서 소비자의 주문에 따라 점원이 제품의 양을 덜거나 계량하여 포장해 주고 있 고, 정육·생선·반찬 코너 등에서 소비자의 주문에 따라 점원이 제품을 즉석에서 가공· 손질하여 제공하고 있으며, 건강기능식품·화장품·스포츠용품 코너 등에서 소비자의 건 강이나 안전을 위하여 점원이 제품의 적합성에 관한 구체적인 의견을 제공하고 있어 서 그 점포의 실질이 “점원의 도움이 없이” 소비자에게 소매하는 점포의 집단, 즉 대 형마트로 보기 어렵다고 판단하였다. 하지만, 유통산업발전법 시행령에서 대형마트의 개념규정에서 “점원의 도움이 없이” 4) 서울고등법원 2014. 12. 12. 선고 2013누29294 판결.

5) 대법원 2015. 11. 19. 선고 2015두295 판결.

라는 표현을 사용하고 있는 것은 다른 대규모점포의 유형인 백화점이나 전문점 등과 대형마트의 영업형태를 구분하기 위한 목적의 상대적 개념으로 사용한 것이지, 점원 의 도움을 조금이라도 받으면 대형마트가 아니라는 절대적 개념으로 사용한 것은 아 니다. 백화점이나 전문점 등에서 소비자는 고가의 전문상품을 주로 점원의 전문적인 설명에 의존하여 구매하기 때문에 대형마트는 상대적으로 ‘점원의 도움 없이“ 소비자 가 구매하는 점포의 집단을 대형마트라고 규정하고 있는 것이다. 구매하기로 결정한 상품의 양의 계량이나 가공, 손질 등 점원의 도움이 조금이라도 개입되는 소비자의 구매형태가 있는 경우에는 대형마트가 아니라는 것은 무리한 해석이라 할 수 있다. 대법원 판결에서도 이 부분에 대해서는 반대의견이나 보충의견에서도 큰 이견이 없었 다.

2. “현실의 대형마트는 법상의 대형마트가 아니다.”는 판결의 시사점. 어찌 보면 우리 법원의 재판부 중에는 법령해석에 있어 일반인이 현실의 거래에서 겪는 상식적인 판단보다는 법문의 문구의 엄격한 해석에 치중하는 재판부도 있다 보 니, 한번쯤 일어날 수도 있는 판결이라고 볼 수도 있다. 하지만 우리 재판실무에서는 원심판결과 같이 법령규정의 전체적 취지나 법률행위의 전체적 맥락을 보지 않고 법 문의 전문적 분석이나 엄격한 해석에 치중하여 일반인의 상식과는 상당한 거리가 있 는 법률전문가들만 겨우 이해할 수 있는 판단을 하는 경우가 종종 있었다. 예를 들 어, 아파트 허위·분양광고에 대해 과거 우리 판례는 모델하우스나 카탈로그의 내용은 청약의 유인에 불과하여 계약의 내용이 아니므로 계약위반 책임을 물을 수 없다고 하 였다.6)7) 우리 계약문화에서 상세한 품질에 관한 내용을 기재한 분양계약서에 의하여 계약을 체결하는 경우는 찾아 볼 수 없고 아파트의 품질에 관한 내용은 분양광고나 모델하우스에 표시되어 있을 뿐이다. 각종 허위·과장 광고가 판을 치며 많은 소비자 피해가 발생하는데, 법원은 “청약과 청약의 구분”에 관한 법리적 도그마에만 갇혀 피 해구제에는 소홀하다 보니 일반인의 상식에 한참 벗어나는 판례라는 비판을 벗어날 수 없었다. 그 뒤 대법원도 이러한 법리적 도그마와 현실의 괴리를 극복하고자 분양 광고의 법적성질은 청약의 유인이지만 분양 광고의 내용 중 분양자와 수분양자 사이 에 이를 분양계약의 내용으로 하기로 하는 묵시적 합의가 있다는 소위 계약편입의 법 리 통해서 분양광고 중 분양회사가 책임질 수 있는 아파트의 외형·재질 등에 관한 광 6) 대법원 2007. 6. 1 .선고 2005다5843 판결.

7) 또한 불법행위에 기한 손해배상 책임에 대하여는 선전 광고에 다소의 과장 허위가 수반되는 것은 그것이 일반 상거래의 관행과 신의칙에 비추어 시인될 수 있는 한 기망성이 결여되기 때문에 기망 등의 불법행위도 인정할 수 없다고 하였다(대법원 2001. 5. 29. 선고 99다55601,55618 판결). 이렇다보니 집합건물의 분양계약과 관련 한 분쟁에서 소비자들이 피해구제를 받을 수 있는 길은 사실상 봉쇄되어 있던 셈이다. 그 뒤 국회도 “표시·광고 공정화에 관한 법률”을 제정하여 허위·과장 광고가 사기의 기망행위로 평가되는 정도에 이르지 않아도 불법행위 로 손해배상을 받을 수 있는 길을 열었다.

고나 모델하우스 내용은 분양계약의 내용이 되었다고 하여 피해구제의 길을 열었다.8) 이렇게 우리 판례도 법률전문가들끼리만 겨우 이해할 수 있는 도그마들을 하나씩 극 복하며 일반인의 정의·형평의 법관념에 부합하는 내용으로 법리를 발전시켜 나가고 있다. 그럼에도 불구하고 여전히 일반인의 정의·형평의 관념과는 상당히 거리가 있는 판결이 나오고 있는 것도 사실이다. 특히 그러한 판결의 방향이 경제적 약자의 보호 라는 법의 이념과 반대로 재벌·대기업의 재산권이나 영업권 보호에 치중하는 방향으 로 나올 때 시민들의 공분이 일어난다. 이 사건의 경우에도 원심판결에 따르면 대형 마트가 직원을 두어 소비자의 구매를 돕게 되면 법상의 대형마트가 아니어서 대형마 트에 관한 각종 규제를 피해 있게 된다는 것인데, 어렵게 사회적 합의를 통해 제정된 경제민주화 입법을 법원이 법의 조그만 허점에 대해 미세한(?) 해석을 통해 대형마트 가 규제를 피해갈 수 있게 해 주는 것 아니냐는 점에서 여론의 비판을 받게 된 것이 다.

3. “용역을 제공하는 장소”에 대해서는 별도의 절차와 처분이 필요한가 ? 한편 대형마트는 상품의 판매에 직접 사용되는 장소 외에도 약국, 병원, 식당, 사진 관, 미용실 등 용역을 제공하는 장소로 구성되어 있는데, 후자의 용역제공 장소는 대 부분 대형마트가 직영하지 않고 임대매장으로 운영하고 있어 이를 “임대매장”이라고 부르고 있다. 대형마트측은 이러한 용역제공 장소는 영업시간 제한과 의무휴업일 지 정처분의 대상이 아닌데도 처분을 하였고, 대형마트 개설자 외에 임대매장 임차인들 에 대해서 별도의 의견개진 등의 행정절차를 거치지 않아 처분이 위법하다는 주장을 하였다. 원심판결 중 이 부분은 대형마트에서 “용역을 제공하는 장소”는 “상품을 판 매하는 장소”와 구분되고 상품판매 장소의 영업이 규제되더라도 용역제공 장소까지 규제할 필요가 없는데도 행정기관이 대형마트의 실질구성을 구체적으로 살피지 않고 획일적인 행정처분을 한 것이 아니냐는 점에서 살펴 볼 필요가 있는 의미있는 쟁점이 었다. 이에 대하여는 2명의 대법관의 반대의견에서는 유통산업발전법 시행령상 대형 마트의 개념규정에서 “용역제공 장소를 제외”한 상품판매 면적만으로 3,000㎡의 면적 기준을 정하고 있고 시행규칙상 “대형마트 개설 등록 신청서”에서도 판매면적과 용역 제공 면적을 구분하도록 하고 있다는 점과 영업시간 제한과 의무휴업일 지정처분은 침익적 행정처분이므로 그 근거규정을 엄격히 해석하여야 하므로 용역제공 장소에 대 해서는 별도의 의견수렴절차와 별도의 처분이 있어야 한다고 판단하였다. 그러나 구 유통산업발전법은 용역제공 장소를 상품판매 장소의 영업을 “지원”하는 8) 대법원 2007. 6. 1. 선고 2005다 5812,5829, 5836 판결.

장소라고 보고 있고, 주된 매장인 상품판매 장소가 영업을 하지 못하게 된 상황에서 그 부속시설인 용역제공 장소만이 규제에서 벗어나 독립적으로 영업하도록 한다는 것 은 법이 의도한 본래의 규제 모습과 동떨어진 것이다. 실제로도 용역제공 장소는 대 규모점포의 주된 매장인 상품판매 장소의 보조적·부속적 역할을 하고 있다. 소비자의 입장에서도 상품판매 장소의 휴업일에 굳이 용역제공 장소만을 이용하기 위해 대형마 트를 찾을 가능성이 크지 않다. 용역제공 장소의 임대매장 업주의 입장에서도 상품판 매 장소의 휴업일에 따로 영업할 실익이 크지 않고 구조적으로 상품판매 장소와 구분 하기 어려운 용역제공 장소의 특성상, 그 영업만을 위해 주차장, 엘리베이터, 냉난방 시설, 전기시설 등 각종 설비를 가동하도록 하는 것은 사회경제적 효용에도 반한다. 이러한 대규모점포의 “관리의 일체성” 측면에서 유통산업발전법은 대형마트의 상품판 매 장소와 용역제공 장소 일체로 개설등록을 하도록 하고 있다. 이에 대하여 위 대법 원 판결의 다수의견은 상품 판매장소 외에 약국, 미용실, 식당 등 용역을 제공하는 장소까지 포함하여 대형마트로 등록되고 관리되는 만큼 이를 포괄하여 대형마트로 보 고 영업시간 제한과 의무휴업 처분을 한 것은 정당하다고 보았다.

4. “복합쇼핑몰” 등 다른 대규모점포의 경우에도 용역제공 장소를 함께 규제대상으로 해야 하는지 여부 유통산업발전법 시행령상 대규모점포 유형 중에는 “용산역 아이파크”와 같이 상품판 매장소 외의 용역제공 장소가 극장, 공연장 등 대규모 문화시설이거나 고급 또는 전 문 레스토랑 등으로 그 자체로 상당한 “집객(集客)” 효과를 가지는 시설로 이루어진 복합쇼핑몰 등도 있다. 이러한 복합쇼핑몰의 경우에는 상품판매 장소에 대해 영업시 간 제한과 의무휴업 지정처분을 하게 되더라도 용역제공 장소는 이와 독립하여 별도 의 영업을 해야 할 필요성이 인정될 수 있다. 이와 같이 용역제공 장소 부분을 상품 판매 장소의 영업과 무관하게 독립적으로 운영하고자 한다면 대규모 점포의 일부로 개설 등록하지 않고 별도 시설로 건축법상의 인·허가를 받아 운영할 수도 있다. 또한 행정청은 기본적으로 이 사건 조항에 따른 규제 여부의 결정이나 규제수단의 선택에 재량을 가지므로, 개별 대규모점포의 특성에 따라 해당 대규모점포 중 어느 범위를 규제의 대상으로 삼을 것인지의 재량도 가지므로 특별한 사정이 있는 경우에는 용역 제공 장소를 규제 범위에서 제외하는 등 규제 대상을 선별하는 것도 가능하다. 이렇 게 대규모점포 중 용역제공 장소를 영업시간 제한이나 의무휴업일 지정 대상에서 제 외할 수 있는 특별한 사정이 있는 경우로는 대규모점포 내 용역제공 장소에 구조적 가분성 및 기능적 독립성이 있는 경우를 들 수 있다. 여기서 구조적 가분성이 있는 경우로는 상품판매 장소와 용역제공 장소가 그 층별 구분을 아예 달리하거나 별도의 주차장, 출입구, 전용 엘리베이터 등을 사용하고 있는 경우를 들 수 있다. 기능적 독

립성이 있는 경우로는 평상시에는 상품판매 장소의 영업을 주로 지원하게 되지만 예 외적으로 상품판매 장소의 영업과 관계없이 영업할 필요도 있는 경우 등을 들 수 있 을 것이다.9)

Ⅲ. 경제민주화 입법의 정당성 확인 1. 헌법상의 경제원리 : 사회적 시장경제 이번 대법원 판결이 더 중요한 의미를 가지는 것은 우리 헌법상의 “경제민주화의 원 리”의 정당성을 천명한데 있다. 일부 보수인사들은 당위적으로 우리 헌법의 경제원리 는 자유방임적 시장경제원리이어야 하고 재산권이나 영업의 자유는 불가침적인 헌법 원리라고 주장하는 경향이 있다. 하지만 헌법재판소는 우리 헌법의 경제원리를 자유 시장 경제를 바탕으로 하면서도 국가가 중소기업 보호, 경제주체간의 조화를 통한 경 제민주화, 적정한 소득분배 등의 공익을 실현할 의무를 갖는 “사회적 시장경제”라고 밝힌 바 있다. 우리 헌법상의 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존 중하는 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서도 이에 수반되는 갖가지 모순들을 제거 하고 사회복지·사회정의를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정을 용인하는 사회적 시장경제질서로서의 성격을 띠고 있다.10) 한편 우리 국가의 경제가 자유방임적 시장 경제이어야 한다는 것은 200여년의 거쳐 우리 인류가 걸어온 국가경제의 운영원리를 발달 역사를 간과하는 것이다. 헌법은 제119조 제2항에서 「국가는 균형있는 국민경제 의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조 정을 할 수 있다」고 명시하고 있는데, 이는 헌법이 이미 많은 문제점과 모순을 노정 한 자유방임적 시장경제를 지향하지 않고 아울러 전체주의국가의 계획통제경제제도 지양하면서 국민 모두가 호혜공영하는 실질적인 사회정의가 보장되는 국가, 즉 민주 복지국가의 이상을 추구하고 있음을 의미하는 것이라고 하고 있다.11)12) 중세 절대왕정의 국가공권력으로부터의 자유를 갈구하던 시민혁명의 시대이던 19세 기에는 시장원리, 사적자치, 작은 정부를 강조하는 자유국가원리가 헌법상의 국가운영 9) 김창석, 박상옥 대법관의 보충의견, 위 대법원 판결문 31면.

10) 헌법재판소 1996. 4. 25. 92헌바47.

11) 헌법재판소 1989. 12. 22. 88헌가13.

12) 사회복지국가의 성격에 대해서는 사회정의의 이념을 헌법에 수용한 국가, 사회현상에 대하여 방관적인 국가가 아니라 경제․사회․문화이 모든 영역에서 정의로운 사회질서의 형성을 위하여 사회현상에 관여하고 간섭하고 분 배하고 조정하는 국가이며, 궁극적으로는 국민 각자가 실제로 자유를 행사할 수 있는 그 실질적 조건을 마련해 줄 의무가 있는 국가라고 하고 있다(헌법재판소 2002. 12. 18. 2002헌마52).

원리로 자리 잡았다. 국가가 보장해야 할 국민의 기본권에서도 천부(天賦)인권으로서 의 종교의 자유, 사상의 자유, 집회·시위 등 표현의 자유, 직업선택의 자유, 재산권 등 이 강조되었다. 그러나 20세기를 거치며 이러한 시장방임적인 국가운영이 빈부격차의 심화. 노사간의 대립, 경제공황, 대량실업, 독점 등의 문제를 드러내고 국가차원의 정 치적 통합이 위협받게 되자 20세기 산업사회에서는 국가가 종래의 자유방임적 태도를 지양하고 국민의 기본적인 생존권을 보장하는 것을 국가의 책무로 여기는 사회국가원 리가 등장하게 되었다. 사회국가원리의 헌법적인 구현방법은 1) 사회적 기본권의 보 장 2) 재산권의 사회적 기속, 3) 경제질서에 대한 규제와 조정 4) 교육 등에 있어 최 대한 기회균등의 보장 5) 토지공개념 등으로 나타났다. 우리 헌법에서도 1) 헌법전문 에서 사회정의의 구현과 평등한 사회의 실현의 천명 2) 제10조와 제31조 내지 제36 조에서 사회적 기본권 3) 제23조의 재산권의 사회적기속, 4) 제119조 제125조에서의 경제.무역의 규제와 조정 5) 헌법 제122조에서 국민의 기본적인 생활. 생산수단인 토 지의 효율적 이용과 개발을 위한 필요한 규제 등을 통하여 사회국가원리를 구현하고 있다. 6) 제124조의 소비자보호 등의 조항을 통하여 사회국가원리를 천명하고 있다. 우리헌법은 19세기형의 자유민주주의 국가원리를 중심으로 하면서도 20세기형의 사 회국가원리를 구현하여 두 국가원리의 균형과 조화를 꾀하고 있는 것이다.13) 2. 경제적 실천원리로서의 경제민주화와 규제입법의 정당성 이번에 대법원도 같은 취지로 우리 헌법의 경제원리는 자유경제원리를 기본원칙으 로, 경제민주화 등 헌법이 직접 규정하는 목적을 위한 국가의 규제와 조정을 실천원 리로 구성되어 있고, 그 중 어느 한 쪽이 우월한 가치를 지니지 않는다고 하였다. 헌 법 제119조 제2항에 따라 이루어진 경제규제에 관한 입법의 해석과 적용에 관하여도, 이와 같은 기본원칙이 훼손되지 않고 그 실천원리가 그 한계를 벗어나지 않으면서도 기능을 발휘할 수 있도록 하여야 한다. 경제활동의 규제는 필연적으로 그 규제를 당 하는 경제주체나 그와 같은 방향의 이해관계를 가지고 있는 이해관계인에게 불이익과 불편함을 수반하게 된다. 따라서 헌법이 지향하는 것처럼 여러 경제주체가 조화롭게 공존하고 상생하는 경제질서를 구축하고 공공복리를 실현하기 위하여 법률로써 어느 경제주체의 경제활동의 자유 등을 제한하게 되더라도 그 제한이 정당한 목적과 합리 적인 수단에 의하고 있고, 개인의 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해하는 것이 아 니라면 해당 경제주체는 이를 수인하여야 한다.14) 3. 대형마트 운영자의 영업의 자유와 경제규제 입법 13) 김남근, “토지공개념의 헌법적 정당성과 토지공개념에 입각한 각종 부동산정책·제도의 합헌성 검토”, “민주사 회를 위한 변론” (제75권), 민주사회를 위한 변호사모임, 2007. 4. 5, 26내지53면.

14) 위 대법원 판결문 9내지10면.

개설허가제, 영업시간, 영업품목 규제 등이 대규모점포 개설자의 헌법상 기본권인 영 업의 자유나 재산권을 침해하여 위헌이라는 주장이 있으나, 영업의 자유(직업수행의 자유)나 재산권은 기본권을 제한할 수 없는 절대적 기본권이 아니라 헌법 제37조에 의하여 그 제한의 정당성이 인정되는 상대적 기본권이다. 특히 기본권의 제한의 방법 과 그 정도의 문제에 있어서 좁의 의미의 직업선택의 자유에 비하여 영업의 자유와 같은 직업선택의 자유는 상대적으로 폭넓은 법률상의 규제가 허용된다.15) 지역경제의 균형발전이나 중소상인의 보호는 헌법 제123조에서 우리 헌법이 천명하고 있는 정책 이어서 이러한 헌법상의 정책목표 실현을 위한 기본권 제한은 그 규제의 정당성이 인 정된다. 유통산업발전법 제12조의 2의 대규모점포 등의 영업시간 제한과 의무휴업일 지정처분에 관한 규정은 대형마트 등의 시장지배와 경제력 남용의 방지 및 대형마트 와 중소상인 등 경제주체간의 조화를 통한 경제민주화 등 공익의 실현을 목적으로 한 경제규제에 관한 입법이라는 의미를 가진다. 이러한 영업시간 제한과 의무휴업일 지 정의 규제는 그 성질상 대형마트를 운영하는 기업이 헌법 제119조 제1항에 따라 가 지는 경제상의 자유를 직접적으로 제한할 수밖에 없지만 그 제한이 위와 같이 정당한 목적과 합리적인 수단에 의하고 있고 본질적인 내용을 침해하는 것이 아니라면 대형 마트는 이를 받아들여야 한다.

Ⅳ. 행정기관의 재량권 행사의 위법성 문제 1. 규제효과가 불확실하고 실효성이 없는데도 행정처분을 했다는 비판 대형마트측은 영업시간 제한과 의무휴업일 지정처분이 중소유통업 종사자의 매출증 대로 이어져 상생협력이라는 규제목적을 달성의 효과를 얻지 못하고 있으므로 규제의 목적을 실현할 수 있는 적절한 수단이 아니어서 비례의 원칙에 위반된다는 주장을 하 였다. 원심판결은 전국경제인연합회나 대형마트들의 회원단체인 “체인스토어협회”에 서 발주한 연구용역보고서의 주장을 받아들이고, “소기업 및 소상공인지원을 위한 특 별조치법”에 의하여 설립된 “시장경영진흥원”이나 “소상공인진흥원”에서 연구조사한 결과를 배척하면서 영업시간 제한과 의무휴업일 지정 제도의 실효성이 없다고 단정하 고 이를 바탕으로 이 사건 행정처분이 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 판단 하였다. 하지만 시장의 지배와 경제력 남용 방지 등을 위한 경제규제 행정 영역에서 15) 헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 2001헌마132.

는 규제 대상인 경쟁시장이 갖는 복잡다양성과 유동성으로 인해 사전에 경제분석 등 을 거쳤다하여 장래의 규제효과가 확실히 담보되기는 어렵다. 반면 규제의 시기가 늦 춰져 시장구조가 일단 왜곡되면 그 원상회복이 어려울 뿐 아니라 그 과정에서 그 규 제의 보호대상인 중소기업자들이 중대한 피해를 입을 우려가 있다. 이러한 두 측면을 고려해 보면 경제활동의 규제입법은 장래의 불확실한 규제효과에 대한 예측판단을 기 초 한 규제입법 및 그에 따른 규제행정이 이루어질 수밖에 없다.

2. 법에 정한 행정처분의 범위에 과한 재량권을 기계적·획일적으로 행사했다는 비판 삼권분립의 원칙상 사법부는 행정부의 재량권이 부여되어 있는 행정처분의 위법성을 판단함에 있어서, 사후적인 사법부의 판단에 비추어 행정청의 재량권 행사가 부당하 다하여 함부로 이를 위법하다 할 것은 아니고 행정청의 전문적인 판단이나 재량권 행 사를 존중해야 한다. 하지만 행정청의 행정처분이 재량적 판단자체를 하지 않았거나 헌법의 이념인 평등의 원칙, 비례의 원칙 등에 위반된 경우에는 그러한 행정청의 재 량권 행사는 위법하다고 할 수 있다. 이 사건과 관련하여 대형마트측은 각 구청이 유 통산업발전법에 따른 한달 2회 범위의 의무휴업일 지정, 오전1시부터 오전10시 사이 의 범위 내에서 영업시간 제한이라는 규제의 범위 내에서 재량권을 행사하지 않고 기 계적으로 법의 규제범위 그대로 행정처분을 했고, 각 구청의 의무휴업일이 모두 일요 일 2회이고, 영업시간제한 범위도 거의 동일하여 사실상 각 행정청이 재량권 행사 없 이 획일적인 행정처분을 한 것이라 비판했다. 하지만 이 사건 유통산업발전법 제12조 도 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정의 규제가 일반적·통상적 시장상황 아래에서 공 익적인 규제목적의 달성에 유효적절한 수단이 될 수 있다는 정책적 판단에 따라 이루 어진 규제입법에 해당하고, 이 사건 조항은 행정청에게 사실상 매우 제한된 범위 내 에서 규제 수단의 선택재량을 부여하고 있다. 따라서 행정청이 규제가 이루어지는 해 당 지역 시장상황의 특수성으로 인하여 이 사건 조항에 따른 규제가 전혀 실효성이 없다거나 불필요하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 대체로 유사한 내용의 규제에 이 를 수밖에 없다. 따라서 각 행정청의 영업시간 제한과 의무휴업일의 처분내용이 거의 동일하다고 하더라도 이를 근거로 행정처분에 재량권의 일탈·남용의 위법이 인정된다 고 할 수 없다.

3. 소비자, 근로자, 납품업자 등의 사익의 충돌을 조화시키려는 노력 대형마트 영업에 대한 규제의 효과는 그 처분 상대방인 대형마트에 미치는 것이 아 니라, 대형마트 등에서 종사하는 근로자, 대형마트 등에 입점하여 임대매장을 운영하

는 중소상인, 대형마트 등에 납품하는 농·공·상인들의 이해관계 및 대형마트를 상시 이용하는 소비자들의 선택권에도 직·간접적인 영향을 미치게 된다. 행정청이 행정처분 을 하면서 이러한 다양한 사익과 공익의 조화를 고려하였는지는 재량권 행사의 위법 성 여부를 판단함에 있어 하나의 판단기준이 될 수 있다. 여러 사익들이 서로 충돌할 때 그러한 사익이 헌법상 보장되는 기본권의 하나라면 그러한 기본권 충돌의 해결원 리로는 기본권의 서열이론, 법익형량의 원리, 실제적 조화의 원리(규범조화적 해석) 등을 들 수 있는데, 여기서 충돌하는 기본권이 성격과 태양에 따라 적절한 해결방법 을 선택, 종합하여 이를 해결해야 한다. 충돌하는 기본권 사이에 절대적 우열이 인정 되지 않는 경우 두 기본권을 합리적으로 조화시켜 두 기본권이 그 정도가 제한되더라 도 모두 기능과 효력을 발휘할 수 있도록 하는 규범조화적 해석의 원리가 기본권 충 돌의 일반적인 해결원리이다.16) 헌법 제10조의 행복추구권의 파생권리인 소비자의 일 반적 선택의 자유도 그 제한이 가능한 상대적 기본권이고 헌법 제123조 등에 의하여 보호되는 중소상공인의 생존권과 비교하여 우위의 기본권이라 할 수 없다. 따라서 두 기본권의 합리적 조화원칙에 의하여 기본권 충돌의 문제를 해결해야 한다. 소비자의 권리는 소비자가 물품과 용역을 사용 또는 이용함에 있어 거래의 상대방, 구입장소, 가격, 거래조건 등을 자유로이 선택할 권리를 가진다는 내용의 ‘자유로운 선택권’이다. 한편 그와 같은 소비자의 자유로운 선택권이 실현되기 위해서는 독과점 의 금지, 공정거래의 보장, 유통구조의 개선 등이 이루어져야 하는데, 만일 대규모점 포에 대한 영업 규제가 실시되지 않는다면 단기적으로는 소비자의 자유로운 선택권이 보장될 수도 있겠지만 장기적으로는 지역의 다양한 상권 및 유통경로의 붕괴 등으로 인하여 소비자의 자유로운 선택권이 더욱 침해될 가능성도 크다. 한편 이 사건 유통 산업발전법 제12조의 대형마트 등의 영업시간 제한과 의무휴업일 지정 제도의 보호법 익인 중소상공인의 생존권도 헌법 제123조 등에 의하여 보호되는 헌법상의 기본권의 하나이고, 여성근로자들이 대부분인 대형마트에서 야간근로와 장시간 노동으로부터 보호되어야 할 근로자들의 건강권도 중요한 헌법상의 기본권이다. 지역경제의 균형발 전, 중소상공인의 생존권 보호, 근로자들의 건강권 보호 등의 정당한 목적에 의하여 소비자의 선택의 자유가 일부 제한된다고 하여 그것만으로 그 기본권이 본질적으로 침해되었다거나 과잉금지의 원칙에 위반된다고 할 수는 없다.17) 위 대법원 판결는 이 사건 행정청인 동대문구청장이나 성동구청장 등이 이해관계자 들에 대한 의견조사, 구체적 시행계획의 수립, 각 유통업체와 소비자단체, 유통전문가 16) 헌재 1991.9.16. 선고 89헌마165 결정 17) 헌재 1999.7.22. 선고 98헌가5 결정(“탁주의 공급구역제한제도로 인하여 부득이 다소간의 소비자선택권의 제한이 발생한다고 하더라도 이를 두고 행복추구권에서 파생되는 소비자의 자기결정권을 정당한 이유 없이 제한하고 있다고 볼 수 없다.”)

등으로 구성된 유통업상생발전협의회를 개최하여 영업시간 제한 등의 규제 심의, 시 행문건에서의 검토사항 등에서 위와 같은 사익의 충돌에 대하여 검토하였다는 이유로 행정청의 재량권 위반의 대형마트측 주장을 배척하였다.

Ⅴ. WTO. FTA 등 통상법 위반 논쟁 1. 도대체 유통산업 관련 통상법 위반 사례가 얼마나 있었길래... 유통산업발전법상 대형마트 진출규제와 영업시간규제의 입법이 5년이 넘는 지난한 과 정을 거치게 된 것은 외교통상부가 중소상인 보호를 위한 대형마트 영업규제가 세계 무역기구(WTO)의 무역자유에 관한 서비스협정(GATS)18)이나 자유무역협정(FTA)에 위반될 수 있다는 주장을 국회 입법과정에서 지속적으로 제기하였기 때문이었다. 대 형마트측의 의뢰를 받은 대형로펌들도 국회의 각종 토론회에 참석하여 이러한 통상법 위반의 문제를 제기했고, 홈플러스라는 영국계 대형마트가 이러한 통상법 위반을 근 거로 유통산업발전법의 제정 과정과 이 사건 행정소송에서도 문제제기를 지속적인 문 제기를 하였다. 외교통상부는 WTO 위반 제소가 자주 발생할 수 있는 사안인 것처럼 국회에서 주자 을 펴 왔는데, WTO 출범 이후 20여 년 동안 WTO 서비스협정(GATS) 위반여부로 제 소된 사건은 5건밖에 없었다. 더욱이, 개설허가제, 영업시간규제와 같은 국내규제 (GATS 제6조의 문제)가 GATS 위반이라며 WTO에 제소된 사례는 한건도 없었다. 또 한, GATS 위반으로 판정된 것은 EC가 구식민지 국가에 대한 보은적 차원의 정치적 고려로 바나나 수입물량이나 수입관세 등에 특혜를 주었던 EC-바나나 사건과 멕시코 가 독과점 통신사업자인 Telmex가 결정하는 국제통화 접속요금을 미국계의 다른 통 신사업자들에게 적용하도록 한 사건 등 단 2건밖에 없고 그 내용도 수입쿼터물량의 차별, 요금결정권의 독점 및 과다요금결정 등이 문제되어 내국민대우원칙 및 최혜국 대우원칙 위반이 명백한 것이었고 이 사건처럼 국내규제가 문제되어 WTO 위반이 인 정된 사례는 한건도 없다. (별첨)의 자료와 같이 많은 선진국들에서 자국의 중소상인 이나 지역경제, 도시계획, 주민들의 생활환경(소음, 교통 등), 유통산업근로자 보호 등 의 다양한 목적으로 개설규제, 영업시간, 영업품목 규제를 하고 있으나 이러한 유통업 규제가 WTO 위반문제로 제소된 예는 한건도 없었다.19)

18) “서비스 무역에 관한 일반협정 : General Agreement on Trade in Services."

19) 민주사회를 위한 변호사 모임, “대규모점포의 개설허가제, 영업시간, 영업품목 규제에 관한 위헌주장과 WTO 위반 주장에 관한 법률검토 의견서”, 2009. 9. 4내지6면.

2. 통상법은 바로 국내법원의 판단을 구속하는 효력이 있나 ? 우리 헌법 제6조 제1항은 “헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국 제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다.”고 규정하고 있는데, 이를 근거로 홈플러스 등 외국계 대형마트측은 대형마트 등에 대한 영업시간 제한과 의무휴업일 지정에 관 한 조례는 국내법의 효력을 갖는 GATS나 한·EU FTA 협정에 위반되어 무효이고 무 효인 조례에 기한 행정처분은 위법하다고 주장한다. 그러나 WTO, FTA 등 국제협정 에 기한 개인의 소권을 인정하게 되면 외국기업이 국내법원에서 패소하더라도 그 기 업의 국적국은 다시 한국정부의 행정처분이 WTO 협정에 위반되는지를 WTO에서 다 툴 수 있게 되고, 반대로 외국기업이 국내법원에서 승소한다면 한국 정부는 아예 WTO의 판단을 받아 볼 기회 자체를 상실하게 된는 문제가 있다.20) WTO, FTA 등의 통상협정은 국가와 국가 사이의 권리·의무 관계를 설정하는 국제협정으로서, 그 내용 및 성질에 비추어 이와 관련한 법적 분쟁은 협정에서 정한 바에 따라 국가간 분쟁해 결기구에서 해결하는 것이 원칙이고, 특별한 사정이 없는 한 사인에 대하여는 협정의 직접 효력이 미치지 않는다.21) 따라서 각 협정의 개별 조항 위반을 주장하여 대형마 트측이 직접 국내 법원에 해당 국가의 정부를 상대로 그 처분의 취소를 구하는 소를 제기하거나 협정위반을 처분의 독립된 취소사유로 주장하는 것은 허용되지 않는다.

3. 통상법의 개별 조항에 저촉되면 바로 통상법 위반이 되는 것인가 ? 대형마트측은 국내규제가 서비스 총수 또는 총산출량 규제에 관한 GATS 제16, 17 조 등의 개별조항에 위반되면 바로 GATS 위반이 되는 것처럼 주장하고 있으나, 그렇 다 하더라도 다시 GATS 제6조에 의하여 그러한 국내규제가 GATS 제6조에 의하여 합리성, 공평성, 객관성을 상실한 것이냐의 검토에 의하여 비로소 GATS 위반여부가 판정되는 것입니다. US-Gambling 사건에서도 “도박 및 내기 서비스”에 대한 국내규 제가 GATS 제16조의 서비스 공급제한 규정에 위반될 소지가 있어도 “공중도덕의 준 수”, “공공질서”를 위한 정당한 규제라는 점이 인정되어 WTO 위반이 아니라고 판정 된 바 있다. 대형마트의 개설허가제나 영업시간, 영업품목 규제 등은 국내의 대규모점 포나 외국의 대규모점포의 관계에서 보면, 국내외의 대규모 점포가 규제를 받는데 있 어 동일한 목적과 방식의 동일한 제도에 의하여 차별 없이 규제를 받는 것이고, “외 국”의 ‘대규모점포’와 국내의 중소상인의 관계에서 보면, ‘대규모점포’와 중소상인이라 는 유통시장에서의 우월적 지위가 규제의 목적에서 문제가 되는 것이지 “외국”기업이 20) 주진열, “한국 대법원의 WTO협정 직접효력 부인”, 서울국제법연구 제16권 제1호, 2009. 230면.

21) 대법원 2009. 1. 30. 선고 2008두17936 판결.

라는 기업의 국적이 규제의 목적이 되는 것이 아니어서 이를 두고, 최혜국대우나 내 국민과의 동등대우 조항에 위배된다고 할 수 없다.

Ⅵ. 결 : 이제는 국회가 분발할 때이다.

19대 국회에는 대리점보호법, 중소상공인 적합업종보호법, 복합쇼핑몰 진출규제법 등 많은 경제민주화 입법이 빛을 보기를 기다리고 있다. 이번 대법원 판결을 통하여 그 동안 재벌대기업들이나 이를 지지, 엄호하는 정치세력들이 경제민주화를 위한 규 제입법들에 대해서 공격해 왔던 통상법 위반이나 위헌시비는 상당부분 해소되었다고 볼 수 있다. 정치개혁에는 경제개혁이 뒷받침 되어야 한다. 고대 그리스에서도 민주주 의의 황금기 앞서 정치개혁가 “솔론”에 의한 채무노예상태에 빠진 시민들을 중산층으 로 살려내는 피나는 경제민주화의 개혁이 있었다. 총선국면에 접어들며 각 정당과 정 치인마다 정치개혁을 외치고 있지만 결코 경제민주화의 개혁이 간과되어서는 안 된 다. 이제 국회가 분발할 때이다.

(별표) GATS규정위반으로 WTO에 제소된 사례 제소사례 EC-Bananas 사건

해당 GATS규정

제소내용

결론

EC로 수출하는 바나나 수출국을

(1997)

과거 식민지국가에 대한 보상이 라는 정치적 고려에 따라 그룹으

제소국:U.S., Ecuador, Guatemala,

로 나누어 그룹국가별로 관세, 수

2조, 17조

입물량, 수입허가절차, 관련 중개

Honduras, Mexico

수입업자의

수입면허에

피제소국 패소

차별을

둔 것이 최혜국대우와 내국민대

피제소국: EC

우원칙에 위반하는지 여부 캐나다의 부가가치세조항 및 생

Canada-AUTOS

산대비 판매비율조항과 관련하여

사건 (1997)

1조, 2조

제소국: Japan, EC

특정 생산자의 수입품에 대한 관 세예외조항이

피제소국: Canada

내국민대우원칙에

위반하는지 여부 미국이 GATS의 부속서인 표에서

“recreational

양허

service

U.S-Gambling

(여가 서비스)” 항목에 대하여 특

사건 (2005)

별한 양허를 행한바가 없음에도 14조(a),(c),

제소국:

Antigua

피제소국 승소

and

Babuda

16

조

타국의 서비스공급지로부터 들어 오는

도박서비스를

전면금지한

것이 서비스 공급자수 제한 등에 위반되는지

피제소국: U.S.

여부와

피제소국 승소 (상소절차에서 승소)

공중도덕의

보호나 공공질서 유지의 공익적 목적으로 공급자수 제한이 정당 한 국내규제인지 여부 2조(a),

Mexico

양허안에 A

의한

Mexico-Telecoms(

G

2004)

Reference

제소국: U.S.

paper, 통신서비

피제소국: Mexico

스에 Mexico 부속서

T

S

관한 GATS

국제통화 접속료결정을 발신통화 점유율이 가장 높은 독접통신사 업자가 결정하고 다른 통신사업 자들은 이를 따르도록 한 조치가 접속요금을 접속원가에 근접하게

피제소국 패소

합리적이고 투명하게 제공하도록 한 통시기본협정에 관한 부속성 인 Reference paper(참조문서) 준수의무에 위반되는지 여부

(이외에 Canada-Periodicals(1997)사건은 GATS의 적용여부가 문제되기는 하였으나, 패널 보고서의 주된 내용으로 다루어지지 않았다.

서울시 중소상인 지원현황 및 향후계획

□ 2015년 추진현황 1. 소상공인 지원 종합대책 수립 2. 중소기업육성자금 융자 지원 3. 전통시장 다시살림 프로젝트 본격추진 4. 중소상공인 보호를 위한 상생환경 조성

□ 2016년 추진계획 1. 소상공인 전용 노란우산 공제 가입 지원 2. 장기안심상가 및 공공임대점포 설치지원 3. 경제민주화 추진 ① 중소기업 적합업종 ② 국제 컨퍼런스 개최 및 협의회 운영 ③ 경제 민주화 지원조례 제정

서울특별시 소상공인지원과

1. 소상공인 지원 종합대책 수립 2. 중소기업육성자금 융자 지원 3. 전통시장 다시살림 프로젝트 본격추진 4. 중소상공인 보호를 위한 상생환경 조성

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소상공인 지원 분야

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중소기업육성자금 융자 지원

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전통시장 다시살림 프로젝트 본격추진

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경영개선

・ 이용편의 제

공

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환경개선

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중소상공인 보호를 위한 상생환경 조성

1. 소상공인 전용 노란우산 공제 가입 지원 2. 장기안심상가 및 공공임대점포 설치지원 3. 경제민주화 추진 ① 중소기업 적합업종 ② 국제 컨퍼런스 개최 및 협의회 운영 ③ 경제 민주화 지원조례 제정

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소상공인 전용 노란우산 공제 가입 지원

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장기안심상가 및 공공임대점포 설치지원

3-1

중소기업 적합업종 보호·활성화

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: ①

② -

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˙ 상권정보시스템을 통한 업종별 매출액 지역별 업종현황 기초조사 및 연구용역 ˙ 신청접수 과정에서의 중소기업 및 소상공인의 부담 경감

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˙ 대 중소기업 소상공인 및 서울시 간 협력회의 통한 적합업종 보호 품목 및 업체의 사전 발굴 ˙ 동반성장위원회 중소기업청 등 관계기관과의 업무 협의 -

˙ 동반성장위원회와의 업무협조 과정에서 서울시의 자치구내 불이행 사항의 이행 강화방안 마련 검토

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3-2

국제컨퍼런스 개최 및 협의회 운영

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․ 場

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3-3

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경제민주화 지원조례 제정

유통서비스노동자 건강권과 휴식권 전국서비스산업노동조합연맹 정책실장 이성종

1. 유통서비스노동자 실태 - 백화점, 면세점, 대형마트 등 대형유통매장의 유통서비스노동자들은 장시간노동(백화점) 심야노동(대형마트) 휴일노동(공통) 감정노동(공통)으로 건강권과 휴식권이 침해받고 있는 상황이고 휴일노동과 야간노동으로 일과 가정생활의 양립이나 일과 삶의 균형이 매우 어려 운 노동조건임 - 야간(심야)노동은 국제암학회가 공표한대로 제2급 발암물질이며 여성의 경우 생리불순과 유방암 발병율이 높아지는 등 심각한 건강상의 문제를 일으키고 있고 늦은 시간에 귀가하 게 되면서 여성을 상대로 한 범죄에 노출되는 경향이 있어 사회적 문제가 되고 있음 - 또한 의무휴업 변경이나 영업시간 연장 등은 대형마트에 파견되어 있는 협력업체나 납 품업체 소속 노동자들의 노동조건이 악화되는 상황을 초래함. 노동관계법에 의하면 노동조 건의 결정은 근로계약 당사자간에 이루어지는 것임에도 원청인 유통기업의 일방적으로 결 정하는 영업방침으로 인해 하청노동자들은 아무런 이의제기 권한도 없이 일해야 하는 처지 가 되고 있는 것임 2. 의무휴업과 유통서비스노동자 - 년중무휴와 24시간 영업으로 유통서비스노동자들은 설과 추석같은 명절날 고향을 다녀 오거나 가족과 함께 보내는 것이 불가능한 상황이었으며 심야노동으로 인해 건강권이 침해 되었음은 물론 일과 가정생활, 일과 삶의 양립과 균형이 어려웠음 - 2012년 의무휴업이 도입되면서 당시 모 유통업체 노조 전체 조합원들이 입사후 처음으 로 야유회를 함께 떠나는 특별한 상황을 볼 수 있었고 의무휴업일을 이용하여 가족과 함 께 하는 시간을 확보하였고 부지런하다면 자신의 취미생활도 가능할 정도의 시간적 여유를 가젝 되었다 - 그러나 여전히 밤늦게까지 일하게 되는 교대(마감)조가 남아있고 격주 정도의 의무휴업 으로는 일과 삶의 균형이 온전하게 영위되고 있다고 보기는 힘들다. 의무휴업제도가 중소 영세상인과의 상생과 유통서비스노동자의 건강권을 고려한 것이라면 사회적으로 통상의 사 이클인 1주 단위의 의무휴업이 정착되어야 법개정 취지를 살릴 수 있을 것으로 판단된다 - 기업들이 주장하는 의무휴업으로 인한 소비자의 선택권 제한에 대한 문제제기는 사회문 화적인 측면의 문제이다. 대법원의 판결에서 밝힌것처럼 공익적 측면을 고려하면 부분적으 로 권리를 제한하는 것이 사회정의에 걸맞기 때문이다. 다수가 누리는 이익이 크다면 작은 손해는 사회적 합의를 통해서 감내하는 사회문화가 필요하다는 것이다

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3. ILO(국제노동기구)의 ‘공동휴식권’‘명절휴업’ 권고 제106호 조약< 상업 및 사무직의 주휴에 관한 조약 > 국제노동기구 총회는, 국제노동기구 이사회에 의해 제네바에서 소집되어, 1957년 6월 5일 제40차 회의를 개최하고, 이 회의 의사일정의 제5의제인 상업 및 사무직의 주 휴에 관한 제안의 채택을 결의하고, 이 제안은 국제조약의 형식으로 하여야 할 것을 결정하여, '1957년 주휴(상업 및 사무직) 조약'이라고 인용할 수 있는 다음의 조약을 1957년 6월 26일 채택한다. 제 1 조 본 조약의 규정은 법정 임금결정제도, 단체협약, 중재재정, 기타 국내조건에 있어서 적당하고 국내관행에 합치하는 방법에 의해 별도로 실시하지 아니하는 한 국내법령에 의해 실시하여야 한다. 제 6 조 1. 본조약의 적용을 받는 모든 자는 이하에서 별도의 정함이 있는 경우를 제외하고 7 일의 각 기간 중에서 24시간 이상의 중단없는 주휴를 받을 권리를 가진다.

2. 주휴기간은 각 사업장의 모든 관계자에 대하여 가능한 한 동시에 부여되어야 한 다.

3. 주휴기간은 국가 또는 지역적 전통이나 관습에 의하여 휴일로 정해진 날과 가능한 한 일치시켜야 한다.

4. 종교적 소수파의 전통 및 관습은 가능한 한 존중하여야 한다.

◯의무휴업으로 인한 공익 부문

시행 효과

노동자

노동자들의 공동 휴식권, 건강권 보장/ 노동조건 개선과 삶의 질 향상

유통기업

에너지 절약 효과(탄소가스 배출 감소)/ 경비 절감 및 수익 증대

소비자(국민)

의무휴업 시 시설안전 점검/ 방문객들의 생명과 재산을 보호

중소영세상인 재래시장 및 중소영세 자영업자 생존권 보장/ 업종 내 양극화 해소 유통산업

재벌유통기업들의 독과점 완화/ 유통산업 내의 불균형 등 양극화 해소

사회문화

과소비문화 조절 및 사회구성원 간의 더불어 사는 인식 고양

여성 국가

결혼, 출산, 육아, 일과 가정의 양립, 일과 삶의 균형에 대한 사회적 여건 보장/ 심야시간 여성을 상대로 한 범죄 예방 균형있는 유통산업의 발전/ 지구온난화 방지 위한 녹색성장 정책에 기여

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4. 결론 - 유통기업들의 영업시간 연장과 확대 시도의 이면에는 중소영세 상인들과의 상생과 노동 자들의 건강권과 휴식권은 도외시하고 오로지 이윤확대만을 생각하는 천박한 경영철학이 만든 결과임 - 서비스산업의 팽창으로 점진적으로 확대되는 유통서비스부문의 건전한 발전과 상생 그리 고 지속가능한 기업활동을 위해서라면 적정한 수준의 영업활동을 영위할 수 있도록 법제도 적으로 규제해야 하며 그 첫 번째가 의무휴업을 확대하는 것이고 적정한 수준의 영업시간 총량제를 시행하는 것임 - 유통서비스노동자들은 건강하게 일할 권리를 위해 백화점 면세점까지 의무휴업이 확대되 도록 기업들이 신규출점과 과당경쟁을 자제하고 사회적 책임을 가지는 자세로 사회적 정의 에 복무하는 역할을 해주길 바라고 있음 ○백화점 정기휴점제(경과) 년월

내용

1992년 이전

주1회 정기휴점제 또는 격주휴점제로 영업

1992년 8~9월

월1회 휴무제와 녅우무휴가 혼합되어 시행

1993년 2월

1993년 3월

년중 무휴영업으로 전환 서울시, 각 백화점에 휴일제 이행 협조공문 발송 서울시, 백화점관계자들과 함께 연중무휴 철회를 위한 회의 격주휴무제 전환

1993년 10월

신세계백화점 11월부터 주1회 정기휴점제 전환 발표

1993~1996년

주1회 정기휴점제와 격주휴점제로 영업

1996년 12월

IMF 구제금융

1997년 4월

부도난 백화점 중심으로 년중 무휴영업 시작

1997~1999년

거의 모든 백화점이 년중 무휴영업

1999~2005년

월 2일 휴무제 도입, 시행

2006이후

201이후

대부분 월 1회 휴점으로 영업 세일, 명절기간에는 휴점을 하지 않음 월1회 휴점 설 추석 이틀휴점 정착

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◯조선일보 사설/ 1993. 02. 12 백화점 연중무휴 문제 있다 최근 주 1회의 휴무를 없애고 연중 영업하는 백화점이 늘고 있다는 것은 바람직한 현상이라고 보기 어렵다. 백화점 측으로서는 하루의 공백도 없이 영업을 함으로써 단 골 고객을 보다 많이 확보하고, 더불어 이윤의 극대화를 도모할 수 있다는 생각에서 경쟁적으로 휴일을 없애는것 같다. 그러나 우리가 보기에는 그것이 반드시 백화점 측에 긍정적인 효과만을 갖다 준다 는 보장이 없다. 경우에 따라서는 오히려 손해를 볼 수도 있을 것이며, 더욱이 종업 원 및 인근 중소상인들에게 입히는 피해는 의외로 클지 모른다. 우선, 이로 인해 종 업원들이 당하게 될 불이익과 그 파급효과를 생각해 보자. 그렇지 않아도 하루종일 다양한 계층의 고객들을 상대하느라 피곤한 생활을 하고 있는 종업원들이 그나마의 휴일도 없이 근무에만 매달림으로써 능률이 저하되고 서비스업종의 생명인 `친절 봉 사'정신도 자연 퇴색할 수 밖에 없는 것이다. 피곤에 지쳐 일이 귀찮아지는 상황에서는 서비스란 낱말은 뒷전으로 밀리게 마련이 다. 그런 현상은 이미 연중무휴를 실시하고 있는 백화점들에서 부분적으로 나타나 고 있기도 하다. 앞으로 휴일없는 백화점이 더욱 증가하면서 그러한 비능률 및 대 고 객서비스 일종이 일반화되다시피할 경우, 백화점들이 당초에 노리던 효과는 기대할 수 없을 것이 뻔하다. 종업원들의 근무 능률을 저하시키지 않기 위해 교대로 놀리면 되지 않겠느냐고 할 지 모른다. 그렇게 하려면 백화점 측은 교대로 휴무시키는 만큼의 인력을 추가 확보 해야 하며, 설사 그런 근무체제를 갖춘다고 해도 업무의 일관성이 끊어지는 영업장이 늘어나 새로운 장애요인으로 제기될 가능성도 있다. 예상되는 더 큰 문제점은 백화점 들의 과당경쟁과 이로인한 과소비풍조의 만연이다. 연중무휴로 영업한다 함은 수단과 방법을 가리지 않고 매상을 올리는 데에만 전력을 다하겠다는 얘기다. 백화점들이 다투어 그런 경쟁을 벌일때 상품 구매질서가 크게 흔들리는 가운데 고 객들의 불필요한 구매의욕까지 자극하리란 것은 예상하기 어렵지 않다. 사치-과소비 풍조의 만연이 우리 사회에 어떠한 해독을 끼쳤는지는 우리 모두가 절실히 체험한 바 있다. 백화점들이 또다시 그런 풍조를 선도하게 될 때는 여론의 거센 비판과 함께 각 소비자 단체가 벌이는 불가연동의 대상이 될 수도 있다. 주당 하루 더 영업하는 그만큼 에너지를 낭비하는 측면, 종래의 백화점휴일에 인근 주민과 중-소 상인이 누리던 혜택이 없어짐으로써 생기는 마찰등도 백화점 측은 고 려해야 할 것이다. 따지고 보면 일정기간을 평균해볼때 백화점들의 상품구매력과 고 객수는 거의 일정하다. 그렇다면 자칫 주 6일동안에 팔 상품을 7일동안에 나누어 판 매하는 결과를 초래한채 일반의 곱지않은 눈총만 받을지도 모른다. 백화점들의 현명 한 선택을 기대한다.

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◯대형유통매장 영업시간 제한 및 주1회 정기휴점제 시행 촉구 캠페인

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◯대형유통매장 명절 의무휴업 촉구 캠페인

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‘대형마트 의무휴업 제도 확대 강화 및 서울시 경제민주화 과제’ 토론문

진정란 소비자유니온 준비위원장

소비자로서 대법원의 중소상인 생존권과 유통산업 노동자의 건강권 보장을 위한 대 형마트 심야영업 제한 및 의무 휴업 처분이 정당하다는 판결을 환영한다. 왜냐하면 중소상인과 노동자들이 바로 지역 경제의 주체이면서, 또 다른 한편으로는 경제적 약 자이기도 한 소비자이기 때문이다. 중소상인과 노동자의 삶의 터전이 보장되고, 인간으로서의 존엄성과 노동권이 사회 적으로 보호되지 못할 때에 지역 경제는 물론이거니와 국가 경제는 결코 희망적일 수 없다. 국가 경쟁력 약화, 마이너스 경제 성장, 경기 불황, 청년실업, 노인빈곤, 가계소 비 부진 등으로 인한 정치 불안의 이유가 잘못된 국가 경제 정책에 있음에도 불구하 고, 자신의 잘못을 성찰하지 못하는 박근혜 정부와 경제정책 각료들, 국회의원들은 영 세한 중소상인과 노동자들이 자신들의 권리와 이익만 챙기려고 하기 때문이라고 도리 어 공격하고 있다. 앞 다퉈 국가의 미래와 안위를 걱정하는 듯이 소리 높여 짖어대는 박근혜 정부와 경제경책 각료들, 국회의원들의 이러한 염치없는 행태는 미국 정치가 였던 벤자민 플랭클린의 다음과 같은 말을 연상시킨다. “타락한 정부에서는 타락한 정치가들이 제일 위에 떠오른다(In rivers and bad governments the lightest things swim at top.)” 지금 우리가 목도하고 있는 타락한 시대, 정치와 사회적 협치가 상실된 시대에서, 우리는 경제와 정치의 민주화는 결국 뿌리가 하나며, 경제 민주화 없이 정치 민주화 는 달성될 수 없고, 정치 민주화 없이 경제 민주화 또한 실현될 수 없다는 것을 통감 할 수밖에 없다. 따라서 사회 공공의 이름으로, 사회 전반의 공익을 위해 재벌을 포 함한 소수 특권층에 대한 사회적 압박과 규제가 필요하고, 중소상인을 포함한 많은 ‘을’들을 보호하기 위한 각종 법률을 포함해 ‘대형마트 의무휴업 제도 확대’는 그 연 장선의 일부로 해석해야 한다. 그럼에도 불구하기 지금까지 중소상인, 노동자, 소비자의 권리는 서로 충돌하고, 이 해관계가 상충되기 때문에 서로 연대할 수 없다는 생각이 지배적이었고, 일부 보수 우익적 견해를 가진 학자나 언론에 의해 이러한 생각은 끝없이 재생산 돼 왔던 게 사 실이다. 그리고 이러한 생각은 중소상인, 노동자, 소비자의 광범위한 연대를 현실적으 로 힘들게 했다.

특히 중소상인 보호, 노동자의 노조 활동 및 노동권 보호가 소비자의 권리와 상충 된다고 주장하는 것은 소비자의 권리를 소비자 재산권의 보호, 혹은 소비자기본법에 서 제시하고 있는 거래상대방, 구입장소, 가격 및 거래조건 등을 자유롭게 선택할 권 리로 협소하게 해석했기 때문이다. 인간으로서의 행복한 삶을 추구할 권리, 그리고 환경을 고려한 소비 생활을 추구할 권리는 변화하는 시대에 부합하는 소비자 권리이다. 또한 소비의 문제는 개인의 사적 영역이기 보다 사회 전반의 경제 상황과 맞물리는 공적 영역으로, 소비자는 시민과 소비자로서의 자기 정체성을 모두 갖고 있으며, 불공정하고, 비민주적인 경제 구조와 시장에 대해 자신의 정치적 판단에 따라 소비하는 주체로서, 소비자 권리를 확대 해 석해야 한다. 따라서 사회 공공성의 회복, 민주주의 실현은 결코 소비자의 권리와 충돌하지 않으 며, 그 보다는 사회 공공성의 회복과 민주주의 실현이 소비자 권리에 중요한 변수로 서 역할하게 되는 것이다. 그 예로 헌법 제119조 2항에서 언급한 ‘시장의 지배와 경 제력의 남용 방지, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화’를 전제로 한 다양한 경 제 주체간 상호 협력 및 존중 속에서 소비자의 권리가 보장되는 것이다. 결론적으로 재벌을 포함한 소수특권층에게 집중된 권력을 견제하고, 균형 잡힌 권 력 구조를 만들어내기 위해서 경제 민주화는 ‘민주주의가 실현’되는 그날까지 쉼 없이 수행되어야 할 역사적 과제이며, 이를 위해 중소상인, 노동자, 소비자 간 연대는 물 론, 더 나아가 청년, 노인, 농민, 여성 간 세대를 뛰어넘고, 계층을 초월한 강력하고, 유연하며, 광범위한 연대를 통한 사회적 합의 과정과 소통 구조를 만들어야 한다.

대형마트 의무휴업 판결 과 서울시 경제민주화 과제 정책토론회

토론문

영업시간제한취소 판결을 통해 본 중소상인 정책과 방향 양창영변호사

I. 들어가며

대법원은 2015. 11. 19. 대형마트 심야영업을 제한하고 한 달에 두 번 휴업하도록 하는 처 분이 정당하다고 판결하였다. 2012. 4. 이 제도가 시행되고 대법원 판결이 있기까지 3년이 훌쩍 넘어섰다. 대법원은 헌법상 경제민주화 조항의 의의와 해석기준을 처음으로 제시했다 고 자평하였다. 사문화된 경제민주화 조항의 부활, 경제적 약자에 대한 최소한의 배려 등 긍정적 평가가 이어지고 있다. 대법원 판결로 ‘천신만고’ 끝에 그동안의 논란이 비로소 끝나는 듯하다. 청주지방법원은 이번 대법원 판결 취지에 따라 대형마트측의 청구를 기각하 기도 하였다. 중소상인의 위기 해소와 대형유통기업과 중소유통업자의 상생을 위해 도입된 대형마트 영업시간 제한은 점차 정착되어 갈 것으로 보인다.

과연 대형마트 영업시간 제한으로 자영업자가 위기에서 곧 벗어날 수 있다고 보기는 어려워 보인다. 지금도 중소상인들은 창업 후 1년을 버티기 힘들다1). 그나마 안정적일 것으로고 기대하고 시작한 프렌차이즈 ‘사장님’들이 빚에 눌려 죽음을 맞았다는 소식은 계속되고 있다. 자리 잡고 장사해서 돈 좀 벌어볼 만하면 치솟은 임대료 때문에 곤란한 지경을 맞고 있다. 도심 중심 상권에서 벗어나 임대료 낮은 곳에 상권을 만들어 놓으면 대기업 프렌차이 즈들이 밀려와 임대료를 올리고 상인들은 다시 밀려나기를 반복하고 있다. 이처럼 대형마트 영업시간 제한이 정착되어 갈 것이라는 기대에도 불구하고 중소상인과 자영업자들이 대기업 과의 무한 경쟁에서 생존하고 균형 있는 발전을 통해 사회안전망 계층으로 자리잡기 까지는 여전히 멀어 보인다.

따라서 이번 대법원 판결을 계기로 중소상인이 우리 경제의 주체로서 대기업과 균형 있는 발전을 해가고 상생의 경제질서를 구축하기 위해 보완되어야 할 내용과 방향을 다시 점검해 보고자 한다.

II. 중소상인 보호의 필요성

1) 2015. 9. 1. 경향신문 기사 ‘자영업 생존율 '16%'..매년 100만개 '창업'그 중 80만개 '폐업'’에 의하면 2004 년부터 2013년까지 개인사업자(자영업) 창업은 949만개, 폐업은 793만개로 집계됐다. 이를 단순 비교하면 자 영업의 생존율은 16.4%.

중소상인 보호가 필요하다는 근거로 가장 먼저 드는 것이 우리 경제활동인구에서 차지하는 중소상인의 비중이다. 2015. 11. 1. 한겨레신문이 국회 예산정책처가 펴낸 ‘자영업자 지원 사업 평가’ 보고서를 토대로 보도한 기사에 의하면,

한국의 자영업자 비중이 경제·사회

적 여건을 고려할 때 경제협력개발기구(OECD) 회원국 가운데 그리스에 이어 두 번째로 큰 것으로 나타났다2). 한편 최근 한국의 자영업자 비중이 줄어들고 있다는 통계가 있기는 하 지만 이는 폐업률의 증가에 따른 것이라는 분석이 지배적이라는 점을 보면 자영업자는 경제 활동 인구 중 많은 비중을 차지하면서도 위기에 있다고 할 수 있다.

노동시장의 유연화에 따라 발생한 실직자는 다음으로 중소상인으로 경제활동을 하고 있다. 명예퇴직이나 조기퇴직이라는 이름으로 고용시장에서 밀려난 40~50대들은 치킨집, 음식점, 빵집 등 다양한 자영업자로 나서고 있다. 대기업의 생산성이 크게 늘어나지 않는 시점에서 고용시장에서 밀려 다음으로 안착하는 곳이 자영업 시장이고 이는 보편적인 현상이 되고 있 다. 이에 대해서는 자영업 시장에 대한 과잉진입 문제를 지적하는 견해도 있기는 하지만 이 또한 고용시장의 불안정을 지적하지 않은 단편적인 문제지적에 불과하고 막을 수 없는 현상 이 되고 있는 점을 감안하면 그리 타당한 문제지적은 아닌 것으로 보인다. 중소상인은 수의 증가와 함께 개선될 기미가 없고 더욱 악화되어 갈 것으로 보이는 고용환경으로 중소상인의 안정은 갈수록 중요해 지고 있다고 해야 한다.

중소상인은 경제에 있어 주체임이 명확하다. 국민에게 재화나 서비스를 생산 또는 공급함으 로써 소득활동을 하고 있는 단위라는 경제주체에 중소상인이 여기에 포함될 수 밖에 없고 중소기업기본법 등 각종 법률에서도 경제주체임을 전제로 하고 있다. 한편, 중소상인 사업 체 중 비중으로 계산하면 도소매업 비중은 24.4%, 숙박/음식점업 비중은 20.2%이고 개인서 비스업 비중은 12.3%, 운수업 비중은 11.7%, 제조업 비중은 9.2%이라서 도소매업과 숙박/음 식점업 및 개인서비스업을 합하면 56.9%에 달하여 거의 서비스업으로 나타났다3).대부분의 중소상인들이 도소매업 등 자영업자로서 경제의 한 부분을 담당하고 있다.

이처럼 중소상인의 우리 사회에서 차지하는 비중이 늘어나고 취약해진 고용안정을 뒷받침하 면서 경제주체로서 계층을 형성하고 있음에도 불구하고 헌법에서 명시한 ‘균형있는 발전’ 은 없었다. 경제양극화와 부의 편중은 사회 현상이 아니라 사회문제가 내수 침체를 초래하 는 등 성장의 발목을 잡고 있다. 따라서 중소상인의 보호와 안정은 상생과 균형 있는 발전 을 해야 한다는 우리 사회 결단을 실현하는 것이고 왜곡된 경제구조를 바로 잡는 길이다.

III. 중소상인 보호를 위한 활동에 대한 약평과 성과 2) 2015. 11. 1. 한겨레신문 기사 ‘그리스 이어 한국 자영업자 비중 2위’ 참조 3) ‘소상공인기본법 제정방안 연구’ 2013. 11. 국회사무처 연구보고서 참조

1. 乙의 아우성

‘남양유업사건’은 중소상인이 우리 사회 전면에서 이슈가 되게 한 사건이었다. 경제적으 로 우월한 대기업으로부터 부당한 대접을 받아야 했던 대리점주들의 고통에 대해서 국민들 의 정서적 공감과 공분을 불러왔다. 이후 연이어 터져 나온 사건들은 우리가 ‘갑을시대’ 에 살고 있음을 선명하게 깨닫게 했다. 물론 남양유업 사건 직전에도 빚에 눌려 죽음을 택 해야 했던 편의점주들의 소식이 있었고 새벽부터 일을 해도 빚만 늘어 가면서도 몸집을 불 려가는 본사만 바라봐야 하는 대리점주들도 있었다. 하지만 남양유업 사건은 빚과 경제권력 에 눌려있던 자영업자들의 현실을 널리 알리는 계기가 된 사건임에는 분명하다. 편의점, 대 리점, 도매업, 운수업 등 업종을 가리지 않고 중소상인에 속한다고 하는 사람들은 그동안 침묵해 왔던 대기업의 횡포와 불공정거래 사실들을 고발하기 시작했고 야당들은 앞다투어 중소상인과 자영업자들과 함께 하겠다고 하면서 위원회를 만들었다. 여기에 을들은 자발적 으로 자주적 결사체를 만들어 ‘비대위’에서 시작해 ‘국민본부’라는 이름으로 중소상인 의 권익 활동을 위한 체계를 정비했다.

이러한 일련의 흐름은 다양한 중소상인 중 업종 또는 사업 단위별 단체나 그 단체 구성원이 그동안 입었던 손해를 보전 받고 대기업과의 불공정 거래 관행을 개선하는 성과를 낳기도 했다. 편의점의 일방적 24시간 심야영업과 무분별한 인테리어비용에 제동을 걸고 대리점에 만연한 매출목표 강제를 없애기도 하였다. 공정거래위원회에 적극적으로 불공정거래를 신고 하여 본사로 하여금 과징금을 부과 받도록 하는 사례도 있고, 공정거래위원회는 처음으로 대리점의 거래실태를 조사하기도 하였다.

2. 제도개선과 성과

중소상인의 사회적·경제적 지위 향상을 위한 노력은 제도개선 활동을 통해 오래전부터 있 었다. ①중소상인 신용카드 수수료 인하 운동, ②대형마트와 SSM의 무한 확장을 막기 위한 사업조정제도 확대와 강화를 위한 대중소기업 상생협력을 위한 특별법 개정 요구, ③이미 영업을 시작한 대형마트와 SSM에 대한 영업시간 제한을 위한 유통산업발전법 개정 요구, ④ 임차상인의 권리를 보호하기 위한 상가건물 임대차보호법 개정 운동, ⑤대기업의 중소상인 영역 침탈을 막기 위한 적합업종 지정제도 개선요구, ⑥소상공인에 대한 체계적 보호와 육 성을 위한 기본법 제정 운동 등 중소상인 관련 제도개선과 법제화 운동, ⑦가맹사업자와 대 리점에 대한 불공정거래 개선을 위한 법개정과 제정 운동 등 제도개선 운동은 다양한 내용 으로 전개되었다.

중소상인들의 제도개선 요구는 상당부분 법제화되거나 현실화 되는 등 성과를 이뤘다. 금융

위원회는 지난 11월 발표에서 2016년부터 영세·중소가맹점의 카드수수료에 대해 신용카드 는 0.7%포인트, 체크카드는 0.5%포인트 낮추기로 했고, 사업조정 신청 요건은 간소화되었고 신속하게 진행될 수 있도록 하였다. 상가 임차인들의 갱신청구권이 확대되고 권리금을 법제 화하는 단계에 이르렀다. 소공인과 소상인을 분류해서 지원을 위한 법률이 정비되었고 가맹 사업자의 목소리를 담은 가맹사업거래 공정화에 관한 법률이 개정되었다. 또한 오랜 시간이 걸렸지만 대리점거래 공정화에 관한 법률이 제정되기도 하였다. 한편 대형마트 영업시간 제 한을 담은 유통산업발전법은 그 범위를 확대하는 내용으로 개정되었고 대법원은 이번 판결 로 제도의 정당성과 필요성을 인정하였다.

3. 소결

중소상인의 위기와 절박함에서 시작된 수많은 요구와 활동들은 권리구제 뿐만 아니라 제도 개선의 측면에서도 성과를 거두었다. 일을 했으면 소득이 발생해야 하고 먹고 사는 일에 걱 정이 없어야 한다는 것은 우리 사회가 담고 있는 너무나 당연한 가치다. 그러나 중소상인들 은 대기업의 시장침탈에 뒷걸음질 쳐야만 했고 불공정거래는 위법인데도 당장을 위해 침묵 해야 했으나 그 수인한도를 넘어서면서 목소리를 내기 시작했고 비로소 정리된 주장을 하는 단계에 이르렀다. 이익단체로 이기적인 주장이 아니라 균형 있는 경제 발전과 경제민주화라 는 사회 가치를 걸고 싸우고 요구한 것들이 제도화 된 것을 보면 정당한 활동이었음을 알 수 있다. 그러나 이러한 성과가 곧바로 중소상인 보호정책의 완결이나 완성은 결코 아니다.

IV. 중소상인 보호를 위한 과제

1. 중소상인 보호 정책의 방향제시

중소상인의 정책의 논거에 대해서 생존권 보장, 복지 사각지대 해소와 복지 불평등 해소, 중소기업 지원, 과거 정책의 한계 개선, 경제민주화에 이르기까지 다양하게 제시되어 왔다. 이 중 어느 한 가지만으로 해소될 수 없겠지만 이번 대법원 판결은 ‘경제민주화’에 기초 해서 중소상인 정책이 정당성이 가질 수 있음을 확인하고, 구체적인 기준을 제시해 주었다.

이에 관한 대법원 판결문 일부를 인용하면‘우리 헌법상 경제질서는 개인과 기업의 경제상 의 자유와 창의의 존중이라는 기본원칙과 경제의 민주화 등 헌법이 직접 규정하는 특정 목 적을 위한 국가의 규제와 조정의 허용이라는 실천원리로 구성되고, 어느 한쪽이 우월한 가 치를 지닌다고 할 수 없다. 따라서 헌법 제119조 제2항에 따라 이루어진 경제규제에 관한 입버의 해석과 적용에 관하여도, 위와 같은 기본 원칙이 훼손되지 않고 실천원리가 그 한계 를 벗어나지 않으면서도 기능을 발휘할 수 있도록 하여야 한다’고 한 부분이다. 경제구조

가 왜곡되고 균형을 잃은 경우 적절할 경제규제가 필요하다는 것이다.

따라서 중소상인의 목소리에 무엇이 담겨야 하고 어떤 목소리를 내야하는지 명확해졌다. 개 별 현안이 경제민주화와 어떤 관련이 있고 구체화하고 있는지를 밝혀야 하고, 불공정거래를 개선하고 중소상인의 생존권을 보장해야 하는 일이 어떻게 경제민주화의 실천원리가 될 수 있는지를 끊임없이 채워가야 할 것이다.

2. 당면 과제와 대형마트 영업시간제한제도

대형마트가 2008년경 우리 나라에서 포화상태에 왔고 동종업종 사이에 경쟁이 과열되면서 SSM이 폭발적으로 늘어난 사실을 여러 통계자료를 통해 확인할 수 있다. 여기에 온라인 시 장과 편의점들의 증가로 유통대기업들은 새로운 성장동력을 복합쇼핑몰에서 찾고 있다4). 복합쇼핑몰의 입점으로 인한 주변 중소상인의 매출감소 등 피해의 심각성은 소상공인시장진 흥공단에서 조사한 자료에 의하더라도 기존의 대형마트와 비교되지 않을 정도다. 복합쇼핑 몰은 매장 규모가 클 뿐만 아니라 음식료와 오락을 함께 즐길 수 있는 공간을 갖추고 있어 서 중소상인이 영향을 받는 업종도 광범위하다5). 이러한 이유로 복합쇼핑몰 입점을 계획하 고 있는 지역은 인근 중소상인들의 입점반대 투쟁이 계속되고 있는데, 몇 년전 있었던 대형 마트와 SSM 입점반대 투쟁이 재현되고 있는 듯 하다.

적합업종지정제도를 강화하고 실효성을 높여야 한다고 하면서 제출된 적합업종 특별법안은 몇 년째 묵혀있다. 적합업종 제도를 규정하고 있는 상생법 개정안도 난관을 넘지 못하고 있 다. 법을 밀어붙이지 못하는 야당을 바라보면서 시간이 흘러가는 사이 대기업들은 도소매업 과 서비스업을 중심으로 시장을 확대할 기회만을 노리고 있다. 그나마 자율협의에 의한 적 합업종제도마저 대기업들은 없애자고 한다.

작년에 가맹사업법이 개정되었음에도 불구하고 최근 편의점주의 자살 소식이 있었다. 이러 한 소식이 없더라도 중소상인의 삶이 나아지지 않았고 경제주체로서 균형있는 발전을 할 수 있는 여건이 마련되지 않았다는 현실에 공감할 수 밖에 없다. 따라서 대형마트 영업시간제 한제도의 정착은 중소상인 정책의 시작점에 불과하다고 해야 한다.

3. 누가 어떻게

2013년 6월 중소상인들은 여의도 광장을 가득 메웠다. 경제민주화 국민대회 및 을들의 만민 4) 2014. 4. 29.자 한국경제 기사 <성장한계 유통업> 복합몰 전쟁, '공격형' 롯데·신세계 '실속형' 현대…승자는? 참조 5) 2014. 12. 22.자 매일경제 기사 ‘복합쇼핑몰 전성시대…쇼핑·볼거리에 24시간도 모자라’ 참조

공동회였다. 대기업 편들기로 빚어진 왜곡된 경제구조를 바로 잡고 중소상인의 생존권을 지 키기 위해 오랜 기간 싸워왔던 상인운동의 집대성이었다. 대기업의 위법한 불공정거래와 시 장침탈에 눌려왔던 울분의 폭발이었다. 이러한 힘은 앞에서 본 많은 성과들로 이어졌고 지 금도 계속 빛을 발하고 있다.

그렇다면 지금의 중소상인 보호의 필요성에 공감하고 이를 정책으로 다시 현실화하고자 하 는 사람들에게 다음과 같은 질문을 해보고 싶다. 중소상인의 삶은 이제 살만해졌고 경제민 주화는 어디쯤 와있는지, 한 번의 폭발이 아닌 지속적인 연대와 결집으로 이어지고 있는지, 중소상인에 대한 계층적 인식이 시작되는 지금 상황에 맞는 의제를 찾고 중소상인 보호 정 책에 대한 논의 지평을 확대해 가고 있는지 등이다. 그리고 이러한 의문에 답해야 할 사람 은 누구인지도 의문이다.

상인에게 장사할 권리를! 서울특별시를 경제민주화 도시로!

김진철 서울시의원 (새정치민주연합 상인비례 / 기획경제위원회) 진정성있는 민생중심 행정이 필요합니다. 실력있는 민생중심 정치가 절실합니다. 지난 11월 19일 대형마트 의무휴업 관련 대법원 판결이 있었습니다. 대법원은 " 건전한 유통질서 확립, 근로자의 건강권 보호 및 중소유통업과의 상생발전 등 규 제로 달성하려는 공익은 중대하고 보호해야 할 필요성도 크다"고 전제하고, "소 비자 이용빈도가 비교적 낮은 심야나 새벽시간 영업만을 제한하는 것이고 의무 휴업일도 한 달에 2일이어서 영업의 자유나 소비자 선택권의 본질적 내용이 침 해됐다고 보기는 어렵다"고 판시하였습니다. 또한 대법원은 "지자체들이 규제에 앞서 관련 이해당사자에 대한 의견청취 등의 절차를 거쳤고 공익과 사익의 여러 요소를 실질적으로 고려했다"며 영업제한이 재량권 일탈·남용이라는 대형마트들의 주장을 받아들이지 않았습니다. 대법원이 "대형마트 영업시간 제한·의무휴업 적법하다"는 판결을 내린 것입니다. 그러나, 아직도 중소상인과 골목상권이 살아갈 길이 멀고도 험합니다. 한차례 소 나기는 피했으나, 우리에게는 상상을 초월한 태풍과 쓰나미가 몰려오고 있기 때 문입니다. 지난 7월 9일 대형복합쇼핑몰 관련 시정 질문을 통해 "상암동DMC 롯데복합쇼핑 몰은 지역중소상인에게 메르스 같은 존재"임을 강조했습니다. 신세계, 롯데, 현대 등 대형유통재벌들은 각각 3조 원이 넘는 막대한 자본을 투자해서 전국적으로 25개가 넘는 대형복합쇼핑몰 추진 중에 있습니다. "대한민국을 복합쇼핑몰 천국 으로 만들고, 유통경제생태계를 파괴하는 공룡이 될 것"이라고 비판했습니다. 영등포 타임스퀘어와 파주 신세계 아울렛 그리고 롯데 프리미엄 아울렛 세 곳 을 조사한 2014년 11월 소상공인시장진흥공단 연구자료를 따르면 출점 당해연 도가 그 전년도들에 비해서 매출이 반 토막 나고 계속적으로 하향곡선을 그리고 있습니다.

거리별 매출액 변화 역시 5㎞에서 10㎞ 사이의 매출감소가 크게 나타나는 것으 로 조사되었고, 반경 1km를 피해범위로 보고 있는 현행 유통법으로는 대형복합 쇼핑몰의 피해를 절대 막을 수 없습니다. 지난 시정질문을 통해 서동록 서울시 경제진흥본부장, 류훈 도시계획국장, 박원 순 서울시장이 출석한 자리에서 하여 답변하였다. "공정한 상권영향평가 실시, 건축심의허가단계에서 반영, 개발특혜관련 전면재검토"를 요구했습니다. 서울특별시의 경제민주화 정책과제가 대한민국을 선도해 나가야 합니다. 경제민 주화 도시선언이 실질적인 민생살리기, 중소상인살리기로 한 걸음 더 나아가야 합니다. 먹고사는 문제가 가장 정치적인 문제입니다. 중소상인 골목상권 살리기 가 곧 이 시대의 민주주의입니다. “노동자에게 일할 권리를, 상인들에게 장사할 권리를, 청년들에게 꿈꿀 권리를” 진정성 있는 민생중심 행정이 필요합니다. 실력있는 민생중심 정치가 절실합니 다.