12개 키워드로 보는 국회.선거제도가이드북

12개 키워드로 보는

국회·선거제도

가이드북

12개 키워드

국회의 대표성 의원 정수 입법 활동 국정감사·조사 예산 심사 인사 청문 국회 지원제도 투표 방식 한 표의 가치 비례대표제 선거구 획정 석패율제

키워드 1

국회의 대표성 국회는 민의를 대변하는 기관입니다. 하지만 우리 국회는 다양한 사람들 을 고르게 대표할 수 있도록 다양하게 구성되어 있지 않습니다.

19대 국회의 구성을 살펴보면, 연령 구성은 50대 이상 국회의원이 211명 으로 국회의원 전체의 2/3 이상을 차지하고, 40-50대가 80명, 30-40대가 9명, 30대 미만 의원은 없는 것으로 확인됐습니다.

성별 구성은 246명 지역구 국회의원 중 남성 의원이 227명으로 92%를 차 지하지만, 여성 의원은 19명(8%)에 불과합니다. 여성 비례대표* 28명을 합해도 전체 국회의원 중 여성의원의 비율은 15.7%(47명)에 불과한 실정 입니다.

*비례대표는 교호 순번으로 여성을 공천함. (공직선거법 제47조제3항)

04

국회의 대표성

정당별 의원 현황*

300명 새누리당 152 민주통합당 127 통합진보당 13 자유선진당 5 무소속 3

30세 미만 없음 30-40대 9명 40-50대 80명 50-60대 142명 60-70대 69명

연령별 의원 현황* 30대

40대

50대

60대

70대

지역구 남성227명 여성 19명

성별 의원 현황*

246명지역구 국회의원

비례대표 국회의원

54명

비례대표 남성 26명 여성 28명

*19대 총선 결과

05

키워드 1

직업별 구성도 편중되어 있긴 마찬가지입니다. 19대 국회는 야권 통합.연 대 바람으로 시민단체 인사들의 원내 진출이 다소 두드러지긴 했지만, 기 존의 법조인, 관료, 학계, 기업인, 언론인 등 엘리트 기득권 층의 구성을 크 게 넘어서지 못했습니다.

재산 수준을 살펴보면, 1억 미만의 재산을 가진 국회의원이 11명이고, 10 억 이상의 재산을 가진 의원 이 56명, 30억 이상의 자산가도 전체 의원의 52명에 달합니다. 전체 국민들의 자산 수준과는 전혀 다른 모습니다.

국회는 사회 구성과 같은 모양으로 구성되는 것이 가장 바람직하다고 합니다. 지역과 계층, 직역과 소수자 등이 고르게 대표 될 수 있게 다양한 세력이 국회로 진출해야 합니다

06

국회의 대표성

직업별 의원 현황 116명(38.7%)

국회의원

59명(19.7%)

정당인*

36명(12.0%)

전 국회의원 학계 관료** 시민단체 기업인 법조인 기타***

17명(5.7%) 16명(5.3%) 15명(5.0%) 14명(4.7%) 13명(4.3%) 14명(4.6%)

자료: 경향신문

*지방자치단체장 등은 정당인으로 분류 **고위공직자는 관료로 분류 ***노동, 언론, 의료인 등

19대 총선 당선자 재산신고액 현황 채무자

3명

(단위:원, 명)

30억~50억 미만

27명

1억 미만

11명

50억~100억 미만

15명

1억~5억 미만

54명

100억~300억 미만

6명

5억~10억 미만

76명

300억 이상

4명

10억~30억 미만

104명

자료: 중앙선거관리위원회

07

키워드 2

의원 정수 1948년 제헌국회 때는 국회의원이 200명이었습니다. 당시 인구가 2천 만 명이었으니, 국민 10만 명 당 1명의 대표가 있었던 셈입니다. 이후 1987년 헌법을 개정하면서 ‘국회의원 수는 법률로 정하되 200인 이상으로 한다’고 명시했고, 몇 차례 공직선거법 개정을 거쳐 현재는 300명의 의원 수를 유 지하고 있습니다. 대한민국 인구 수가 5천 만 여명이니, 의원 1명 당 국민 16만 8천 여명을 대표하고 있는 셈입니다. 제헌국회와 비교하면 인구 수 기준 대표성은 크게 낮아진 것이죠.

OECD 국가와 비교해 볼 때도 우리나라 국회의원 수가 많은 것은 아닙 니다. 독일의 경우, 의원 1명 당 대표하는 인구가 13만 여명, 프랑스 11만 여명, 영국 9만 여명이고, 우리와 인구 규모가 비슷한 스페인은 의원 1명 이 8만 여명의 국민을 대표하고 있습니다.

국회가 제 역할을 다 하기 위해서는 적정한 수의 의원과 권한을 부여하되, 의정활동을 투명하게 공개해 유권자가 일상적으로 감시, 평가할 수 있는 체 계를 만드는 것이 중요합니다.

08

의원 정수

우리나라 국회의원 1인당 대표하는 인구수 총 인구수 43,410,899명** 의원수 299명

14만 여명

제헌국회 1948

13대 국회 1988

10만 여명 총 인구수 20,188,641명* 의원수 200명

19대 국회 2012

16만 8천 여명 총 인구수 50,617,045명 의원수 300명

*1949년 총인구수 (통계청) **1990년 총인구수 (통계청) ***2015년 추계인구 (통계청)***

2014년, OECD 국가 국회의원 총수 / 의원 1인당 대표하는 인구수 16만 8,723명 인구수 80,996,685명 13만 5,446명 총 의원수 598(+a)명 인구수 66,259,012명 11만 4,834명 총 의원수 577명

9만 8,066명 8만 5,546명

총 인구수 63,742,977명 의원수 650명

총 인구수 47,734,941명 의원수 558명

인구수 61,680,122명 6만 5,270명 총 의원수 945명

총인구수* 의원 수**

* 2014년 기준 (CIA WORLD FACTBOOK) ** 직접 선출하는 국회의원 총수 (IPU PARLINE DATABASE) 독일, 영국, 프랑스 하원만 직접 선출, 스페인과 이태리 하 원과 상원 일부 직접선출

09

키워드 3

입법 활동 국회의 핵심적인 역할 중 하나는 법을 만드는 일입니다. 양적으로 살펴 보면 지금 우리 국회는 엄청난 입법 성과를 내고 있습니다. 18대 국회 때 는 13대 국회와 비교해 10.3배 더 많은 의안이 접수되었고, 실재 처리한 의안은 9.4배가 더 많았습니다. 하지만 동시에 4년 간 본회의를 통과하지 못하고 임기만료로 폐기된 법안은 13대 국회에 비해 무려 47.7배가 더 많았습니다.

양적인 성과를 내면서도 임기만료 폐기 법안이 급격히 증가하는 원인은 무엇일까요? 건수 올리기식 법안 발의, 의원들의 정책적.정치적 입법 능 력 부족도 원인으로 국회의원 1명이 기본 상임위원회 이외에 2~3개 상 임위원회를 겸직하는 것을 고려한다면 물리적으로도 내실 있는 심의를 하기 어려운 구조입니다.

10

입법 활동

13대부터 18대까지 법률안 처리 현황 15,000개

12,000개

9,000개

6,000개

3,000개

0 13대

총 접수의안

14대

15대

접수 법률안

16대

실재 처리법안*

17대

18대

임기만료폐기**

* 실재 처리법안 : 접수 법률안 - 임기만료폐기 ** 임기만료폐기 : 4년 임기 동안 본회의를 통과하지 못한 법률안

18대 국회, 행정안전위원회 활동을 살펴보자! 임기 4년 동안 회부된 의안 1671건 중 900건 처리!

4년 간 법안심사소위 50회 개최 = 회의 1회 당 평균 18개 의안 심의처리!

19대 국회는?

2014년, 한 해 동안 국회는 의안을 처리하는 본회의 19차례 열어 894개 처리! 한 번에 평균 47개 의안 처리함 셈!

11

키워드 4

국정감사·조사 국정감사와 조사 제도는 국정 전반에 대한 국회의 통제 수단입니다.

유신 때 헌법에서 삭제됐다가 1987년 민주화 이후에 부활한 국정감사는 매년 상임위 별로 진행됩니다. 감사 대상은 점차 증가하여 2014년에는 20일 동안 672개 피감기관에 대한 감사가 이루어졌습니다. 1개 상임위 원회가 하루 평균 2~3개 기관을 감사해야 하는 상황입니다.

국정조사 역시 유신 때 잠시 삭제됐다가 부활해, 1987년 이후 헌법에 규 정된 제도입니다. 13대 국회부터 지금까지 90건의 국정조사 요구서가 제출됐지만, 조사계획서가 받아들여진 것은 25건, 조사보고서가 채택된 것은 11건에 그쳤습니다. 국정조사 요구는 재적의원 ¼ 찬성으로 할 수 있지만, 국정조사 실시 여부를 결정하는 것은 과반수 출석과 과반수 찬 성을 필수 요건으로 하기 때문입니다. 여야가 합의하지 않으면 국정조사 는 사실상 이루어지기 어려운 규정입니다.

12

국정감사·조사

국정감사란? 매년 국회가 행정·사법부의 활동이나 예산 집행 등을 감사하는 활동

제헌 헌법에서 3공화국까지 헌법에 규정

72년 유신헌법에서 삭제

피감기관 수

2012년 국감기간 정기국회 중 20일 ↓ 정기국회 전 30일 이내로 변경

1987년 민주화가 되면서 부활

1개 상임위가 맡고 있는 평균 피감기관 수 (하루 평균 2개)

2010년

516

32

2011년

563

35

2012년

559

35

2013년

630

39

2014년

672

42

13

키워드 4

국정조사란? 재적의원 1/4 이상의 요구, 과반수의 찬성으로 국정의 특정 사안에 대해 조사하는 활동

제헌국회 때부터 국회법에 규정

14

73년 유신헌법 후속조치로 국회법에서 삭제

75년 국회법에 부활

87년 헌법에 국정감사, 국정조사권 규정

국정조사 요구

계획서 승인

조사보고서 채택

13대 국회

4

4

3

14대 국회

5

4

2

15대 국회

23

6

2

16대 국회

17

3

0

17대 국회

12

2

1

18대 국회

17

3

1

19대 국회

13

5

1

합계

91

27

11

국정감사·조사

단기간 동안 수백 개의 피감기관을 감사하는 국정감사와 정책적인 사안 보다 정치적 성격의 사안에 집중되는 국정조사를 두고, 부실.졸속이라는 비판의 목소리도 높습니다. 이러한 지적이 반복되자 ‘무용론’을 제기하 는 여론도 나오고 있구요.

그러나 국회는 거대한 행정부와 사법부를 견제, 감시하는 유일한 기관입 니다. 국회의 역할을 축소한다면 부패 비리와 예산 낭비 등 더 큰 문제가 생길 수 있습니다. 시민들이 대의기관인 국회를 제대로 감시해 제 역할 을 하도록 이끄는 것이 답입니다.

15

키워드 5

예산 심사 국회의 재정통제권은 입법 활동이나 행정부 견제 감시 활동에 비해 상대 적으로 취약한 것이 사실입니다. 예산안 편성 권한은 정부에만 있고, 국 가 재정과 관련한 전반적이고 구체적인 정보를 얻기 어려운 국회가 막대 한 일 년 예산을 정기국회 세 달 동안 모두 심의하기가 쉽지 않습니다.

정부가 9월 3일 전까지 예산안을 제출하면 국회는 12월 2일까지 상임위 원회의 예비심사를 거쳐 예산결산특위의 종합적인 심사까지 마쳐야 합 니다. 12월 2일까지 처리하지 못하면 심의가 다 완료되지 않아도 국회 본회의에 자동으로 부의됩니다. 자동 부의 규정은 매 해 예산안 늑장 처 리를 막기 위해 신설된 조항이지만, 조속한 처리보다 충실한 심사가 더 중요하다는 지적도 나오고 있습니다.

국회가 예산 심사를 충실하게 하기 위해서는 예산편성의 단계에서부터 예산안이 국회에 제출되는 과정에 이르기까지 예산과 관련된 사항 전반 을 정부가 국회에 보고하게 해야 합니다.

16

에산 심사

예산 심사 과정

정부, 국회에 예산안 제출 회계연도 120일 전까지

국회 상임위 예비심사

국회 예산결산특위 종합심사 상임위원회에서 예비심 사 거친 예산안을 종합 심사

본회의 심의/의결 처리시한은 매년 12월 2 일, 기한 내 처리하지 못 하면 본회의에 자동 부의

17

키워드 6

인사 청문 인사청문회는 대통령이 행정부의 고위 공직자를 임명할 때 국회의 검증 절차를 거치게 하는 행정부 견제 장치입니다.

우리나라는 2000년 6월, 16대 국회가 인사청문회법을 제정해 도입되었 고 청문 대상이 점차 확대되어 현재 인사청문회를 거쳐야 하는 고위 공 직자는 63명입니다.

고위 공직자는 국민의 삶에 밀접하게 영향을 주는 주요 정책 결정자로, 공직 후보자에게 요구되는 도덕성과 공직 윤리 수준은 매우 엄격합니다. 하지만 공직자로서 부적격한 자질 때문에 중도 낙마하거나, 국회가 경과 보고서 채택을 거부해 자진 사퇴하는 일이 빈번합니다.

인사청문 제도의 모태인 미국에서는 정부의 사전 검증이 매우 철저하다 고 합니다. 정부가 임명동의안을 국회에 보내기 전에 후보자의 도덕성과 업무 수행 능력, 정책에 대한 태도 등을 면밀하게 검증하고, 인사청문을 위한 자료를 국회에 제공해 인사청문회를 충실히 진행할 수 있도록 해야 합니다.

18

인사 청문

인사청문회

대통령 임명 동의

국회 인사 검증

2000년 6월, 인사청문회법 제정

청문 대상자 점점 확대

그러나, 박근혜 정부에서 고위공직자 후보 62명 중 9명(15%) 사퇴·철회 이명박 정부에서 111명 중 10명(9%) 낙마 노무현 정부에서 78명 중 3명(4%) 낙마

19

키워드 7

국회 지원제도 국회의원은 삼권 분립 체제에서 입법부의 구성원이자, 국민에 의해 선출 된 대표이고, 고위직 국가 공무원입니다. 이런 지위와 역할을 가진 국회 의원을 제대로 일하게 하려면 어떠한 권한과 지원이 필요할까요?

의원 특권의 본래 뜻은 국회의원이 입법부의 권한과 기능을 적절히 행사 하기 위해 보장 받는 특별한 권한을 말합니다. 제도로는 면책특권과 불 체포 특권이 있습니다.

불필요한 특혜는 마땅히 줄여야 하고, 특혜를 악용하는 것은 막아야 합 니다. 하지만 국회에 대한 불신과 혐오 때문에 필요한 권한까지 빼앗으 면 안 되겠죠. 헌법이 보장하는 면책특권과 불체포특권, 장차관 기준으 로 설정되는 국회의원 급여, 보좌인력과 지역구 거리에 따른 출장비 지 원······. 합당한지 한 번 따져보시죠.

20

국회 지원제도

면책특권

국회에서 직무상 행한 발언과 표결 보장

회기 중 체포되지 않을 권리

보수

국회의원 145,862,720원 vs

(2013)

총 9명(인턴 2명 포함) 인건비 연 3억 9,297만원(2013)

출장비

장관 155,910,000원 차관 135,760,000원

1인당 보좌 인력

1인당 연 평균 450만 원 (최저 135만원, 최고 1360만원)

19대 국회의원부터 폐지 (기존 수급자 중에서도 국회의원 재직기간이 1년 미만인 경우, 의원직을 상실한 경우, 일정 소득 이상인 경우는 지급되지 않음)

겸직

불체포특권

의원 연금

국무위원 겸직 허용 소속 상임위 업무관련성에 따라 회피

21

키워드 8

투표 방식 2001년 헌법재판소는 지역구 선거와 비례대표 선거에 각각 투표를 하지 않고, 지역구 선거에 반영된 정당 지지율로 전국구 의원을 선출하는 것 은 직접 선거 원칙에 위배된다고 결정했습니다. 이 결정 이후, 2004년 17 대 국회의원 선거 때부터 지역구 후보와 지지하는 정당에 각각 투표하는 1인 2표제를 실시하고 있습니다. 이때 지역구 득표와 정당 득표는 각각 따로 집계해 독립적으로 선출하는데 이것을 ‘병립형’이라고 합니다.

우리는 지역구 선거에서는 출마한 후보자 가운데, 한 표라도 더 많이 받 은 후보 1명만 당선시키는 ‘단순다수대표제’를 택하고 있고, 비례대표 선거에서는 각 정당이 득표한 만큼 의석 수를 결정하고, 각 정당이 선관 위에 제출한 비례대표 후보 명부(홀수번호는 여성 후보자)에 따라 당선 자를 결정합니다.

22

투표 방식

국회의원 선거

지역구 후보에 1표

정당에 1표

300명 역 구 246 지국회의원

▶ 출마한 후보자에게 투표 ▶ 1등 1명만 당선

비례대표 국회의원

54

▶ 정당에 투표 ▶ 정당 득표율에 따라 당선인 수 결정

23

키워드 9

한 표의 가치 One vote, One value. 유권자의 표의 가치는 동등해야 합니다. 현재 우리 선거제도는 최대 선거구와 최소 선거구의 인구 편차 비율을 3:1로 하고 있어, 인구가 적은 선거구의 당선자 득표보다, 인구가 많은 선거구의 낙선 자 득표가 더 많은 경우가 생기고 있습니다.

또 지역구에서 가장 많이 득표한 1명 만을 당선시키는 ‘소선거구 단순다 수대표제’를 택하고 있어 당선자를 지지하지 않은 표는 모두 사표(死票) 가 되는 상황도 반복되고 있습니다. 과반의 지지가 아니라, 한 표라도 더 받은 1명만 당선되는 선거 제도에서는 대표자의 정당성마저 도전을 받 게 됩니다.

19대 지역구 국회의원 총 246명 중 50% 미만의 득표로 당선된 의원이 30%(74명)에 달합니다. 불과 31%의 득표로 국회의원이 된 경우도 있습니 다. 이처럼 표의 가치가 각각 다르고, 절반의 가까운 표가 사표가 되고 마는 선거제도에서는 유권자의 지지를 국회 구성에 고르게 반영할 수 없습니다.

24

한 표의 가치

경북 영천시 인구 10만 3,000여 명 vs 서울 강남갑 인구 30만 6,000여 명 영천시 유권자의 한 표는 강남갑 유권자 한 표의 3배 가치

경북 영천시에서는 23,331(45.5%)를 득표해 당선됐지만 서울 강남갑에서는 41,509 (32.8%)를 득표하고도 낙선! 대한민국 유권자의 표 값은 진정 같은건가요?

과반수 지지도 못 받은 의원이 국민의 대표?

19대 총선에서 50% 미만 득표로 당선된 의원 74명

경기 고양시 덕양구갑 당선자 43,928 득표 vs 2, 3위 총 45,032 득표 버려진 45,032표는 어찌할까요?

25

키워드 10

비례대표제 비례대표제란 각 정당이 얻은 표에 비례해서 의석을 배분하는 선거제도 입니다. 우리도 2004년부터 1인 2표로 비례대표 의원을 선출하고 있지 만, 우리는 지역구 투표와 비례대표 투표가 서로 연동되지 않고 각각 집 계해 당선자를 결정한다는 점에서 독일식 선거제도와 다릅니다.

최다 득표한 1명만 당선되는 지역구 선거에서는 1위 후보자가 아닌 다 른 후보에게 투표한 표는 사표가 되어 정당별로 볼 때 전체 득표율과 의 석률 사이의 불일치가 크게 나타납니다. 특히 영남 지역에서 새누리당은 54.7%의 정당 득표율로 94%의 의석을 가져갔고, 호남 지역에서 새정치 민주연합은 53.1% 의 정당 득표율로 83.3%의 의석을 가져갔습니다. 통 합진보당은 전국적으로 10.3%의 정당 득표를 얻었지만 의석은 4.3%에 불과했습니다.

득표한 만큼 비례하여 의석을 갖지 못하는 문제점을 보정하기 위해 현 재 비례대표제를 시행하고 있습니다. 그러나 현재 우리 비례대표 의석 수는 전체 300석 의석 가운데 54석, 18%에 불과해 그 효과를 내기 어렵 습니다.

26

비례대표제

정당명부식 비례대표제

유권자가 정당에 투표하는 제도 정당의 득표율로 정당의 의석수 결정 예시) 전체 의석 100석일 때, A정당 30% 득표 시 -> 그에 비례해서 30석 배분

유권자가 정당에 1표+지역구 후보에게 1표 총 2표를 행사하는 제도 -> 독일의 경우, 정당의 득표율에 따라 정당의 총 의석수를 ‘먼저’ 결정합니다

혼합형 비례대표제

우리나라도 혼합형 비례대표제를 사용하고 있는데 정당이 득표한 만큼 의석을 가져가고 있는지 한 번 보시죠.

전국 득표율

42.8%

전국 의석률

50.7%

영남지역 득표율

54.7%

영남지역 의석률

호남지역 득표율 5.4%

36.5%

42.4%

20.1%

94%

53.1%

호남지역 의석률

4.5%

16.2%

83.3% 새누리당

민주통합당

10% 통합진보당

자유선진당

27

키워드 11

선거구 획정 선거구란 대표를 선출하는 지역 단위 구역을 말합니다. 대부분의 민주주 의 국가들은 선거구 획정의 원칙을 법에 규정해 놓거나 독립적인 선거구 획정위원회에서 선거구 경계를 획정하고 있습니다.

그러나 우리는 시·도의 관할구역안에서 인구·행정구역·지세·교통 기 타 조건을 고려해서 획정하도록 할 뿐, 선거구별 인구 편차 기준이나 지 역구와 비례대표 의석 할당 규정 등 선거구 획정에 대한 기본적인 기준 이 없습니다. 게다가 선거법이 획정위원회가 만든 획정안을 이해당사자 인 국회의원들이 심사하고 수정할 수 있게 해 당리당략에 따른 선거구 획정이라는 비판이 제기되어 왔습니다.

미국, 일본, 독일, 영국, 프랑스 등은 인구 편차가 최대 2:1을 넘지 않을 뿐더러 선거구 획정을 위한 독립적인 기구도 두고 있습니다.

28

선거구 획정

선거구 획정 인구 기준(2014년 9월 말 기준)

277,966명 상한 인구 208,475명 평균 인구 138,984명

하한 인구

총 인구수: 51,284,774명 선거구 수: 246개 자료: 세계일보 2015.3.23

2014년 10월 30일 헌법재판소 “최대 선거구와 최소 선거구의 인구 편차가 3대 1에 달하는 현재 선거구 획정안”

“국회는 현행 3대 1인 선거구별 인구 편차 기준을 내년 12월 31일까지 2대1 이하로 개정하라” 2015년, 62개 선거구 통폐합 예정!!

29

키워드 12

석패율제 석패율제는 지역구에 출마하는 후보가 비례대표 명부에도 동시에 등록 하고, 지역구에서 상당한 득표를 했는데도 아깝게 낙선한 경우 비례대표 로 당선될 수 있게 하는 제도입니다.

정치권에서는 영호남에서 지역주의를 일부나마 해소하는데 도움 되는 제도라고 주장도 하지만, 시민사회에서는 석패율제가 비례대표제 도입 의 취지를 왜곡시키고, 중진 낙선방지용 제도로 활용될 수 있다는 점에 서 부정적인 평가를 하고 있습니다. 석패율제를 시행하고 있는 일본에서 도 지역구에서 떨어진 중진을 구제하는 제도로 오용되었다는 평가가 나 오고 있습니다.

30

석패율제

석패율 제도 운영의 예

A 선거구

B 선거구

갑 후보 6만표 득표 을 후보 3만표 득표

병 후보 6만표 득표 정 후보 4만표 득표

석패율 계산

낙선후보 득표수 당선자 득표수

×100

결과

갑 후보와 병 후보는 지역구에서 당선되고 을 후보보다 석패율이 높은 정 후보는 비례대표로 당선 자료: 매일경제 2011.2.21

31

12개 키워드

국회의 대표성 의원 정수 입법 활동 국정감사·조사 예산 심사 인사 청문 국회 지원제도 투표 방식 한 표의 가치 비례대표제 선거구 획정 석패율제

편집_참여연대 비례대표제포럼 발행일_2015.4.22.