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SOMMAIRE Introduction
1
1
L’indexation des loyers : cadre juridique et indice santé
2
2
Le décret wallon du 19 octobre 2022 limitant l’indexation des loyers en fonction du certificat de performance énergétique des bâtiments
3
Vers la pérennisation d’une modulation de l’indexation des loyers en fonction de la PEB ?
4
3
Introduction Au cours des années 2022 et 2023, la Belgique, comme l’ensemble des pays européens, a connu une période d’inflation élevée telle qu’elle ne l’avait plus vécu depuis plus de 40 ans. Ainsi, à son pic en octobre 2022, l’inflation s’élevait à plus de 12% sur base annuelle1. Cette inflation élevée était principalement imputable à la relance économique qui a suivi la crise du Covid ainsi qu’à l’augmentation des prix de l’énergie et des matières premières à la suite du déclenchement de la guerre en Ukraine. Les prix de l’énergie – gaz et électricité en tête – ainsi que ceux de l’alimentation ont été les prix les plus touchés par cette forte augmentation. Dans ce contexte de fièvre inflationniste qui impactait le pouvoir d’achat des ménages, s’est posée la question de la protection des locataires de logements. En effet, le décret wallon sur le bail d’habitation prévoit une indexation annuelle des loyers sur base de l’évolution de l’indice santé et donc, globalement, de l’inflation. Or, la situation exceptionnelle de l’inflation allait entrainer une forte hausse des loyers et par là, menacer le droit au logement. Dans ce contexte, les trois Régions du pays ont décidé de prendre une mesure provisoire modulant l’indexation des loyers en fonction de la performance énergétique du logement. Si le retour à une évolution des prix quasi normale ces derniers mois n’a pas permis de prolonger la mesure de limitation de l’indexation des loyers en fonction de la performance énergétique du bien loué, celle-ci se pose indépendamment d’une inflation hausse ou basse. En effet, au vu de la situation globale du logement en Belgique, de la qualité des logements mis en location, de la nécessaire transition énergétique et de l’objectif de mise en œuvre du droit au logement, une pérennisation de la modulation de l’indexation des loyers en fonction de la PEB pourrait clairement devenir une mesure de justice sociale et environnementale. Dans un premier temps, cette analyse expliquera le mécanisme actuel de l’indexation des loyers et mettra en évidence les difficultés qu’il présente. L’analyse examinera ensuite le décret wallon ayant permis une modulation de l’indexation des loyers durant la période 2022-2023. Enfin, elle examinera les avantages de la pérennisation d’une indexation conditionnée des loyers. Il faut noter que l’analyse ne portera que sur la législation et les chiffres du logement wallons, mais les conclusions sont applicables à l’ensemble du pays.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------1 Voir évolution de l’indice des prix à la consommation : URL.
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1 L’indexation des loyers : cadre juridique et indice santé Le droit à un logement décent est reconnu par la Constitution belge, en son article 23. Le même article de la Constitution charge le législateur de garantir l’exercice de ce droit. Si la Constitution ne définit pas ce droit ni n’encadre la façon dont le législateur devrait le mettre en œuvre, on admet généralement que l’expression « logement décent » conçoit la qualité du logement par rapport à une
norme sociale générale, l’idée étant qu’une personne doit pouvoir vivre dans de bonnes conditions sous un toit.2 Le Code wallon de l’Habitation durable (logement), en son article 2, précise que « la Région et les autres autorités publiques, chacune dans le cadre de leurs compétences, mettent en œuvre le droit à un logement décent en tant que lieu de vie, d’émancipation et d’épanouissement des individus et des familles. La Région et les autorités publiques prennent également les mesures utiles en vue de développer l’habitat durable tendant vers une habitation saine, répondant à des critères minima de sécurité, accessible à tous et consommant peu d’énergie. »3 L’accessibilité financière du logement et sa bonne qualité énergétique sont donc des critères entrant dans la définition du logement décent. En outre, dans une résolution votée en janvier 2021, le Parlement européen appelle à faire de l’accès à un logement décent un droit fondamental européen. Dans cette perspective, il demande aux autorités nationales et locales de mettre en place des dispositions pour protéger les droits des locataires et des propriétaires-occupants. Dans un communiqué de presse, le Parlement ajoutait qu’on
considère qu’un logement est abordable si le budget qui reste à la disposition de l’occupant est au moins suffisant pour couvrir les autres dépenses essentielles à une vie digne. Alors que ce seuil est actuellement fixé à 40%, plus d'un quart des locataires européens de logements consacrent un pourcentage plus élevé de leur revenu au loyer, avec des loyers moyens en constante augmentation4. En Wallonie, le cadre juridique réglementant les relations entre un bailleur et un locataire d’une habitation est fixé dans le décret du 15 mars 2018 relatif au bail d’habitation5. Ce décret fixe les éléments constitutifs d’un contrat de bail et explicite les droits et devoirs du bailleur et du locataire. Les articles 26 et 57 du décret déterminent les dispositions applicables en matière d’indexation du montant des loyers. Ainsi, l’article 26 dispose que le montant du loyer adapté ne peut dépasser le montant résultant de la formule suivante : loyer de base multiplié par le nouvel indice et divisé par l’indice de départ6, le nouvel indice étant l’indice santé du mois qui précède celui l’anniversaire de l’entrée en vigueur du bail et l’indice de base étant l’indice santé du mois précédant le mois pendant lequel le bail a été conclu. L’article 57 du décret précise en outre que, si elle n’a pas été exclue expressément dans le bail, l’adaptation du loyer au coût de la vie est due, une fois par année, à la date anniversaire de l’entrée en vigueur du bail. Néanmoins, [l’adaptation] n’est due que si le bail a été
conclu par écrit et, pour un bail portant sur un bien immeuble, que si le bail écrit a été enregistré7. En d’autres termes, chaque propriétaire-bailleur peut indexer annuellement le loyer demandé sur base de l’indice santé et à condition que le bail ait été enregistré. Cette indexation n’est pas obligatoire. Le nouvel indice santé permet de calculer le plafond maximum autorisé de l’augmentation du loyer, celleci pouvant être plus basse. Enfin, l’indexation n’est pas automatique, le bailleur devant prévenir son locataire par écrit. Ce mécanisme d’indexation, balisé par le décret, répond aux objectifs d’assurer un équilibre proportionné entre les intérêts des bailleurs et ceux des locataires, d’éviter les hausses unilatérales et disproportionnées de loyer décidées par le bailleur et de garantir aux locataires le caractère stable et prévisible de son loyer, condition indispensable à la mise en œuvre du droit au logement. Néanmoins, dans le cadre d’une crise inflationniste telle que nous l’avons vécue en 2022 et 2023, d’une forte hausse des coûts de l’énergie, du droit à un logement décent et des objectifs de la transition climatique, se pose la question de l’équité de ce système d’indexation. En effet, comme on vient de le voir, l’indexation des loyers est basée sur l’indice santé. Cet indice composite, comme l’indice des prix à la consommation, permet de mesurer l’augmentation générale des prix en agglomérant les variations --------------------------------------------------------------------------------------------------------------2 Rapport sur la cohésion sociale en Wallonie. Droit à un logement décent – 2020, URL. 3 Code wallon de l’Habitation durable (logement), URL. 4 L’accès à un logement décent devrait être un droit fondamental, selon les députés – Communique de presse, URL. 5 Décret relatif au bail d’habitation, 15 mars 2018, URL. 6 Article 26 du décret du 15 mars 2018 relatif au bail d’habitation, 7 Article 57 du décret du 15 mars 2018 relatif au bail d’habitation,
op.cit. op.cit. État de la question 2023 - IEV • 2
des prix de nombreux biens, regroupés en différentes catégories comme l’alimentation, l’habillement, les transports, les dépenses de santé ou encore les loisirs8. L’indice santé comprend également les prix du logement, de l’électricité et du gaz. Ainsi, lorsqu’une forte inflation est alimentée en grande partie par les coûts de l’énergie, les locataires des logements paient cette inflation deux fois : dans leurs factures d’énergie (électricité, gaz et mazout de chauffage) et dans leur loyer indexé sur base de l’indice santé. En outre, les locataires des logements les plus énergivores, ceux dont la performance énergétique des bâtiments est la plus faible (PEB E, F ou G), paient encore plus cher l’inflation des produits énergétiques, vu qu’ils vivent dans les logements qui en consomment le plus.
2 Le décret wallon du 19 octobre 2022 limitant l’indexation des loyers en fonction du certificat de performance énergétique des bâtiments Alors que l’inflation était supérieure à 10% et que les locataires des logements privés s’apprêtaient à subir une augmentation similaire de leurs loyers, plusieurs députés du Parlement wallon, des groupes PS, MR et Ecolo, dont le premier signataire Laurent Devin, ont déposé une proposition de décret
modifiant l’article 26 du décret du 15 mars 2018 relatif au bail d’habitation et limitant l’indexation des loyers en fonction du certificat de performance énergétique des bâtiments9. Cette proposition partait du constat qu’en période de forte inflation, supérieure à 10% en base annuelle, contre une moyenne de 1,9% par an au cours des vingt dernières années, l’équilibre dans les relations contractuelles entre le bailleur et le locataire qui gouverne le mécanisme d’indexation des loyers était rompu. Les signataires mettaient en avant l’impact à la hausse de l’inflation sur le taux d’effort moyen locatif (c’està-dire la part de loyer hors charges dans le revenu), notamment pour les locataires les plus précarisés qui peuvent dépenser jusqu’à 45% de leurs revenus en loyer. Il était dès lors aisément constatable
qu’en l’état ce mécanisme d’indexation met en péril les ménages et leur capacité à assumer le paiement du loyer10. Ainsi, en l’état, le droit d’appliquer la formule contenue à l’article 26 comporte un caractère abusif au regard du droit du locataire de pouvoir continuer à se loger décemment.11 La volonté des auteurs de la proposition de décret n’était pas de bloquer ou de limiter l’indexation de l’ensemble des loyers au vu de la forte, mais provisoire, inflation. Ils souhaitaient aller plus loin et intégrer dans leur proposition un objectif de justice sociale et climatique et dès lors tenir compte de la performance énergétique du logement. En effet, l’impact sur le budget des ménages de l’augmentation des prix de l’énergie varie en fonction de la performance énergétique du bien. Ainsi, le montant des charges à payer par les locataires des logements les moins performants au niveau énergétique est proportionnellement plus élevé que les charges payées par les locataires des logements les plus performants. Les députés signataires ajoutaient que la performance énergétique atteinte par le
logement loué suppose un certain degré d’investissement de la part du propriétaire du bien afin d’offrir un logement moins énergivore à la location, ce qui peut justifier une limitation modulée de l’indexation qui permet de prendre en compte cet investissement. Ils concluaient alors à la nécessité de moduler la formule d’indexation possible au regard de cette réalité12. La modulation de l’indexation des loyers visait donc non seulement à protéger les locataires les plus vulnérables, mais également à assurer la liberté contractuelle du bailleur et la juste rémunération des investisseurs au regard du niveau de performance énergétique du logement.13
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------8 Indice santé : URL. 9 Tous les documents liés à cette proposition de décret sont disponibles sur cet URL. 10 Développement de la proposition de décret : URL.
Ibidem Ibidem. 13 Ibidem 11 12
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Le décret modifiant l’article 26 du décret du 15 mars 2018 relatif au bail d’habitation et limitant l’indexation des loyers en fonction du certificat de performance énergétique des bâtiments a été adopté en séance plénière du Parlement de Wallonie le 18 octobre 2022. Il modulait, pour une période d’un an, l’indexation des loyers de la façon suivante : -
Les loyers des logements ayant un certificat de PEB F ou G ou ne disposant pas de certificat de PEB ne pouvaient pas être indexés ; Les loyers des logements disposant d’un certificat de PEB E pouvaient se voir appliquer une indexation de maximum 50% de l’indexation habituelle ; Les loyers des logements disposant d’un certificat de PEB D pouvaient être indexés à concurrence de maximum 75% de l’indexation habituelle ; Les loyers des logements les plus énergétiquement performants (PEB A, B et C) pouvaient être indexés normalement sur base de l’indice santé.
Cette mesure de limitation de l’indexation des loyers a pris fin le 31 octobre 2023. Néanmoins, elle pourrait servir de base à la mise en place d’un mécanisme similaire pérenne.
3 Vers la pérennisation d’une modulation de l’indexation des loyers en fonction de la PEB ? Alors que l’inflation a fortement diminué depuis son pic d’octobre 202214, le décret modulant l’indexation des loyers en fonction de la performance énergétique des logements n’a pas pu être prolongé, faute d’accord politique au sein de la majorité wallonne. Néanmoins, à l’avenir, la pérennisation de la même mesure ou d’une mesure similaire, dans un contexte inflationniste ou non, pourrait présenter de nombreux avantages. Tout d’abord, il s’agirait d’une mesure de protection des locataires les plus précarisés, qui vivent généralement dans les logements qui sont les plus problématiques d’un point de vue énergétique. En effet, près de 33% des Wallons sont locataires de leur logement, dont plus des trois quarts louent un logement privé.15 Or, le parc de logements en Wallonie, particulièrement ceux mis en location, est globalement de mauvaise qualité. Sur 600.000 logements certifiés en 2020, « les labels correspondant
à de faibles performances énergétiques sont plus fréquents que ceux correspondant à de bonnes performances énergétiques. Ainsi, le label G, soit la plus mauvaise note possible dans l’échelle de performance énergétique wallonne, rassemble 28,3% des logements certifiés et est ainsi le label plus fréquent au sein du parc wallon (cf. Tableau 2). À eux seuls, les deux plus mauvais labels (F et G) regroupent 42,6% des logements certifiés. Les labels « moyens » D et E représentent 32,0% des logements certifiés. Enfin, les logements les plus performants du point de vue énergétique, c’est-àdire ayant un label allant de A++ à C, ne représentent que 25,2% des logements certifiés. »16 Ces locataires de logements ayant une certification PEB allant de E à G paient en moyenne plus de 600 euros17 par mois de loyer (chiffres 2020), auquel il faut ajouter d’importantes charges énergétiques au vu de la piètre qualité des logements. Or, vu que l’indice santé, qui intègre l’évolution du coût de l’énergie et du logement, est utilisé dans le mécanisme d’indexation des loyers, celle-ci revient à faire payer deux fois les prix de l’énergie aux locataires. Il s’agirait donc d’une mesure de justice sociale et environnementale : les personnes qui subissent un logement de mauvaise qualité énergétique ne devraient pas avoir à payer une augmentation annuelle de leurs loyers. En outre, pour atteindre ses objectifs climatiques, la Wallonie doit rénover en profondeur l’ensemble des logements situés sur son territoire. Pour ce faire, elle a mis en place la Stratégie wallonne de rénovation énergétique à long terme du bâtiment18, qui développe plusieurs objectifs. Parmi ceux-ci figurent un rythme de rénovation du parc immobilier de 3% par an en moyenne ainsi qu’un objectif consistant à tendre en 2050 vers le label PEB A décarboné en moyenne pour l’ensemble du parc de --------------------------------------------------------------------------------------------------------------14 Indice des prix à la consommation : URL. 15 Centre d’Etudes en Habitat durable de Wallonie, 16 Centre d’Etudes en habitat durable de Wallonie,
Chiffres clés du logement en Wallonie, cinquième édition, URL. Performance énergétique du parc de bâtiments résidentiels en Wallonie –
édition 2021, URL. 17 Centre d’Etudes en habitat durable de Wallonie,
Observatoire des loyers – édition 2020, URL ; p101-102
18 Stratégie wallonne de rénovation énergétique à long terme des bâtiments, URL.
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logements résidentiels, en visant en priorité la rénovation profonde des logements les moins performants et les « passoires énergétiques ». Pour inciter les propriétaires à rénover leur bien, la Wallonie a mis en place des mesures de prêts à taux 0 et de primes à la rénovation. Interdire l’indexation des loyers des logements les moins performants constituerait un incitant supplémentaire pour les propriétaires-bailleurs à rénover leur bien et une façon de « récompenser » les propriétaires qui rénovent leur bien de façon durable, tout en ne pénalisant pas les locataires qui auraient à leur charge l’indexation pleine de leur loyer mais qui bénéficieraient d’un logement rénové qui consomme peu d’énergie.
Conclusion Basé sur l’indice santé, le mécanisme d’indexation des loyers inscrit dans le décret relatif au bail d’habitation garantit – en temps normal – l’équilibre entre les intérêts des bailleurs et des locataires et assure au locataire une certaine stabilité dans la jouissance de son droit au logement. Néanmoins, l’inflation élevée que l’on a connue en 2022 et 2023 a rompu cet équilibre. Alors que l’inflation était au plus haut, la modulation de l’indexation des loyers en fonction de la certification PEB du logement a permis de protéger les locataires les plus vulnérables, ceux qui vivent en majorité dans des logements faiblement isolés, d’une hausse de leur loyer de plus de 10%. Cette mesure s’inscrivait dans un contexte inflationniste particulier et n’a pu être prolongée au-delà d’une année d’application. Néanmoins, au vu de ses effets positifs en matière de justice sociale et environnementale, il serait bénéfique de la pérenniser à l’avenir. Elle présente en effet le double avantage de protéger les locataires qui paient les charges les plus élevées au vu de la piètre qualité de leur logement et d’inciter les propriétaires à rénover leur bien, participant ainsi aux objectifs régionaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre. La Wallonie – et les autres Régions – aurait dès lors tout à gagner à inscrire de façon pérenne dans sa législation une modulation de l’indexation des loyers en fonction de la performance énergétique des logements.
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