I. ¿Por qué llamar al texto La gobernabilidad y el leviatán guanero?

suceden en el poder, o a los procesos de modernización o de reestructuración reformista que los actores estatales imponen a través de programas de reformas y/o modernización,5 incluyendo los efectos que tiene en la “estatalidad” el incesante proceso de globalización o mundialización.6 En la ilustración I.1 se representa en abstracto al Estado republicano del siglo XIX, con sus características jurídico-normativas, las capacidades operacionales de los diferentes poderes y niveles del poder estatal para diversos momentos históricos, las instituciones públicas y las formas de interacción intraestatales, interestatales y extraestatales, así como las relaciones interactivas Estado- sociedad. Se trata de analizar la naturaleza

5. “Existe en la actualidad una cierta tendencia a asociar las categorías reforma y modernización como sinónimos, utilizándolas indistintamente para referirse a un mismo proceso, cuando en realidad no lo son. La diferenciación aquí planteada no responde a ningún afán de rigor semántico, sino a que ambos son procesos con rasgos distintivos, que pueden realizarse independientemente uno del otro o asociados. En nuestro enfoque una reforma implica, en primer lugar y como elemento distintivo, la transformación sustantiva de algunos roles básicos del Estado (planificador, propietario, agente económico, normativizador de los sistemas político-institucional, económico y/o social, administrador de sus estructuras y/o controlador de su funcionamiento, etc.), mientras que la modernización del Estado no implica cambios sustantivos en los roles descritos, sino la realización de una amplia gama de acciones que tienden a incrementar la eficacia de la gestión pública para que esta pueda cumplir con las funciones asignadas, y tiene que ver con el perfeccionamiento operacional de estructuras, métodos e instrumentos existentes, lo que implica cambios, ajustes, supresión de estructuras internas, creación de nuevas, recalificación de funcionarios, reducción de personal, cambios en tecnologías de administración y de los servicios, reestructuración de los sistemas de análisis, formulación y gestión y control de políticas, programas y proyectos de gobierno.

Tres escenarios son imaginables: - Reformas sin modernizaciones. - Modernizaciones sin reformas. - Modernización con reformas.” (Tantaleán y Vigier 2003). 6. Si bien “globalización” es un neologismo reciente (los franceses y españoles hablan de “mundialización”), sus orígenes se pueden encontrar como proceso que tiende a la formación de un mercado mundial único, en lo que Wallerstein (1980) denominó la “economía mundo” de fines del siglo xv, con la “desenclavización” de Europa hacia el Mare Tenebrosum (el Atlántico); en concreto, la empresa de Colón y sus múltiples derivaciones (Tantaleán 2007b).

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del Estado y las formas de legitimidad de jure y de facto. Esto último es de suma importancia en este periodo histórico de hegemonía de regímenes militaristas.7 Resulta también importante auscultar las relaciones entre el poder económico y el poder político, especialmente en la etapa del guano y el salitre, sin dejar de lado el escenario internacional en el que adquieren un protagonismo fundamental el imperio inglés y países como

Francia y Estados Unidos.8

En todo el periodo en estudio, vemos un Estado dirigido por una clase dirigente mayormente racista y en contra de la mayoría de la población compuesta por indígenas, afroperuanos y neoesclavos culíes. Bastante más de la mitad de la población no participaba, en términos generales, en el Estado, a no ser por normas que definían relaciones coactivas (por ejemplo, el tributo indígena, la esclavitud afroperuana o la condición de neoesclavos de los chinos) y no-relaciones (la exclusión socioétnica de actores significativos).

Se considera, además, la forma en que se intentó (o se propuso) la organización del Estado desde la perspectiva del espacio (federalismo, Estado unitario, centralismo, descentralismo, proyecto de Confederación Perú-boliviana, etc.). 2. La sociedad. 9 Con una primera diferenciación genérica de naturaleza socioétnica, se trata de una sociedad muy impregnada

7. Definimos el militarismo, de la manera menos compleja, como la intervención de los militares en la política, violando la Constitución y las leyes. 8. Sobre el “imperialismo norteamericano del libre comercio en el Perú: 1825-1840”, véase el trabajo de Gootenberg 1989a; para el periodo 1850-1930, véase Bonilla 1976; y para el imperio inglés, Bonilla 1974c. 9. Este es un concepto muy significativo en las ciencias sociales, pero que origina debate. En este caso, presentamos la sintética definición de Geoffrey Hawthorn, de la

Universidad de Cambridge (2001: 964-965): “Sociedad. Un conjunto de individuos y/o de instituciones en relaciones gobernadas por interdependencia práctica, convención social, y quizás ley —cuyas relaciones pueden variar desde lo local a lo internacional. El concepto moderno de sociedad emergió a finales del siglo xvIII en

Europa (en argumentos contra el absolutismo y el republicanismo civil) para denotar una supuesta esfera de autosuficiencia causal y moral que está situada entre lo político y lo personal. El concepto fue la base para la nueva ‘ciencia’ de la ‘sociología’. Posteriormente llegó a ser usado más ampliamente para incluir lo político y lo

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de discriminación y segregación —una herencia colonial—, en la que permanecen varias estructuras del Ancien Régime prerrepublicano. Pero no hablamos de una sociedad estática (como lo hubiesen deseado algunos miembros de la clase dirilo hubiesen deseado algunos miembros de la clase dirigente), sino de una sociedad sometida a cambios significativos, especialmente en la época del guano. Los diferentes actores soépoca del guano. Los diferentes actores so del guano. Los diferentes actores sociales10 tienen una relación desigual con el Estado, tanto en lo que respecta a sus percepciones como a sus demandas y a su incidencia en los poderes públicos. En esta sociedad agudamente elitista, en la que solo una minoría participa, se producen conflictos interactores socioétnicos (como los de los neoesclavos chinos), conflictos intraactores (por ejemplo, entre los caudillos militares, miembros de la oligarquía gobernante) y relaciones interactores, como las de los hacendados e indígenas. Se tiene presente las capacidades operacionales y de presión de los diversos grupos, organizaciones y actores que forman parte

personal. Muchos liberalismos han puesto resistencia a la idea de ‘lo social’, prefiriendo ver a los individuos como autosuficientes. Algunos filósofos, sin embargo, entre los que se incluyen William y Rawls, como también algunos críticos del liberalismo, como MacIntyre, han reafirmado recientemente concepciones de lo social como fundamento de la posibilidad moral y del juicio moral”. 10. Habría que hacer una diferencia entre actor social y actores sociales:

Actor. A) Etimología: derivado de acto, a su vez tomado del latín actus y de autor.

B) Conceptos de base: son los individuos, grupos o instituciones que teniendo un conjunto de roles, poseen un sistema de actos regidos por una orientación definida y cuyo proceso se puede identificar de acuerdo conl contexto social en que se encuentren asociados. La acción de los actores es respuesta a una situación social, pero especialmente creación, innovación y orientación hacia los valores (Touraine 1965).

Actores (tipología). A) Etimología: véase actor. B) Conceptos de base: los actores pueden ser tipificados funcionalmente siguiendo el criterio de intereses organizados (Bobbio 1988), agrupándose para cumplir sus objetivos. De acuerdo con la definición de actor, y siguiendo este criterio de tipologización, los actores pueden ser agrupados en: partidos políticos, grandes empresarios, medianos empresarios, pequeños empresarios, microempresarios o emprendedores emergentes, confederaciones y sindicatos, diferenciándose a los gremios de empleados y obreros, gremios representativos de los grandes, medianos y pequeños agricultores-campesinos, gremios profesionales, organizaciones de base de los sectores populares, diferentes tipos de iglesias (cultos o religiones), instituciones culturales y académicas, fuerzas armadas, diferentes instituciones estatales (actores estatales), medios de comunicación, comunidades indígenas, gremios de artesanos, de comerciantes y otros actores que se pueden identificar en cada realidad histórica específica.

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de la sociedad (por ejemplo, los consignatarios guaneros), y su desarrollo y desempeño en la sociedad republicana. 3. La estructura del espacio republicano, un subsistema en el que se consideran los siguientes componentes: • La economía nacional y regional en el tiempo-histórico; • La sociodemografía del conjunto del Perú y regional; • Las leyes y los dispositivos jurídicos que tienen relación con la estructura económica y sociodemográfica. 4. El entorno internacional de una economía (y de un sistema nacional) en proceso de mundialización, que tiene como componentes: • La relación del país con el imperio hegemónico (Inglaterra) y con otros imperios o proyectos de imperio; • Las relaciones de cooperación y conflicto con los países vecinos u otros países; • Los tratados internacionales; • Los movimientos migratorios de extranjeros y de peruanos; • Las relaciones económico-financieras con el resto del mundo; • Otros. 5. El marco constitucional, la lex legum y “norma hipotética fundamental”,11 que regula el régimen político republicano, la forma de gobierno, los poderes del Estado, sus instituciones, sus estructuras, organización y competencias. Considera la normatividad regulatoria de la economía y de la sociedad, los derechos de las personas (garantías constitucionales), los deberes y derechos de los ciudadanos, los tratados internacionales y la manera de reformar la propia Constitución, entre otros aspectos,12 teniendo en cuenta la naturaleza del proceso republicano. En la época en estudio, hubo una diferencia abismal entre el mandato de la Constitución y el tipo de régimen que se instauraba, haciendo que la Carta terminara siendo un

11. Kelsen 1965. 12. Bastid 1985.

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simple papel. Este subsistema abarca las relaciones interinstitucionales y otras materias necesarias para el análisis comparativo de la norma fundamental en lo concerniente a la manera en que fue tratado y normado el poder en la “ley de leyes” o contrato social republicano, si bien los casos de desarrollo constitucional son resultado del extremo elitismo y probablemente del procesamiento “razonado” o no de otras constituciones foráneas, especialmente la francesa y la estadounidense.13 En el periodo en estudio, la democracia, el Estado de derecho y la doctrina liberal política son palabras sin contenido o ausentes en las constituciones, cuando se evalúa la relación y la brecha entre lo normado y la praxis político-social, así como el comportamiento, el modus operandi y el desempeño de los actores gubernamentales, más aún en la medida en que el caudillismo militarista, el militarismo en general y la autocracia son factores recurrentes en la gestión, uso y abuso del poder que otorga el Estado durante buena parte del siglo XIX, con mínimos periodos de gobiernos civiles, bajo los parámetros normativos jurídico-constitucionales. El concepto de ciudadanía valía solo para unos pocos peruanos, sensu stricto. 7. La Iglesia católica como un grupo de poder fáctico. Pilar García

Jordán es la historiadora que ha estudiado desde una perspectiva nueva las relaciones entre la Iglesia, el Estado y la sociedad.14

Su periodización (habla de etapas) coincide en términos generales con la nuestra.

Uno se puede preguntar si los ciclos de la “estatalidad” y de la economía política15 pueden ser analizados como un sistema de gobernabilidad

13. Sobre la influencia de la Revolución Francesa, véase Rosas y Ragas 2008. 14. Pilar García Jordán 1988, 1990 y 2004. 15. Economía política (political economy). La ciencia económica fue denominada por primera vez economía política por un autor mercantilista de poca importancia,

Montchrétien de Watteville (1615). La palabra “economía” se remonta a los antiguos griegos, para quienes significaba los principios de administración de la casa. Montchrétien argumentó que “la ciencia de la adquisición de la riqueza es común al Estado y a la familia” y por esta razón añadió el adjetivo “política”. El término no fue aceptado de inmediato, pero en 1767 reapareció en Inquiry into the principles of political

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IglesIa

1. Hacia la formación de una iglesia nacional, 1821-1844.

2. Intentos de vertebración del Perú como un Estado moderno y resistencia eclesial. 1. Ciclo primero: Estado caudillista.

Primer militarismo feudalizante de los “señores de la guerra”.(*)

2. Ciclo segundo: leviatán guanero (el Estado que vivió de la excreta de las aves guaneras).

cIclos de la “estatalIdad” y de la economÍa PolÍtIca

(*) Aljovín (2000: 40 y ss.) considera que la “aristocracia guerrera” lidera el primer militarismo de 1827 a 1845. Sin embargo, opina que “estas primeras décadas significaron la fundación de la modernidad política peruana”.

bajo los factores más significativos que forman parte de la ecuación o función de gobernabilidad, sobre la base de la existencia de un determinado equilibrio dinámico del sistema, que significa:

economy de James Stuart, el último precursor de los economistas clásicos. Con el advenimiento de la economía clásica, el término vino a ser de uso general y así se mantuvo a lo largo de todo el siglo xIx. Por él se entendía la economía como una de las ciencias sociales. Los autores ingleses y franceses utilizaron el término casi exclusivamente, mientras que los autores alemanes vacilaron entre Staatswirtschaft (Schlözcr, 1805-1807; Hermann, 1832); Nationalökonomie (Von Soden, 1804; Hildebrand, 1848); Volkswirtschaft (Eiselen, 1843; Roscher, 1854-1894; Menger, 1871; Schmoller, 1900-1904); Politische Ökonomie (Rau, 1826; List, 1840; Knies, 1855) y Sozialökonomie (Dietzel 1895). Como cualquier nueva disciplina, la economía política incluía tanto principios teóricos como políticas prácticas, pruebas científicas y defensas políticas, siendo una combinación de ciencia, filosofía y arte. En su Riqueza de las naciones (1776, libro Iv), Adam Smith escribió: “La economía política, considerada como una rama de la ciencia del legislador o del estadista, se propone dos objetivos distintos: primero, proporcionar al pueblo un abundante ingreso o subsistencia [...] y segundo, proveer al Estado [...] de un ingreso suficiente para los servicios públicos”. Los títulos de algunos de los tratados posteriores reflejan ideas semejantes (Hufeland 1807-1813; J. S. Mill 1848). En sentido estricto, la economía política quiere: a) mostrar las conexiones existentes entre el ordenamiento político, las relaciones de poder político y las formas de organización socialmente determinadas de las fuerzas de producción económica y del trabajo social; b) investigar las relaciones que hay entre los distintos intereses económicos y el contexto del poder político estatal; c) analizar los procesos de despliegue y ejercicio del poder político en cuanto resultado de las posiciones de poder económico (Hillmann 2001: 184; Deane y Kuper 1992: 257).

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i) que los componentes estructurales o subsistemas se encuentran en condiciones de reproducción: Estado, economía, sociodemografía, normatividad constitucional, relaciones internacionales, etc.; y ii) que las intervenciones del Estado o de los actores no alteran la ecuación de gobernabilidad.

Será materia de nuestro análisis auscultar en qué medida se cumplían o no estas condiciones básicas que definen la ecuación de gobernabilidad en el periodo en estudio.

El otro concepto usado en el título de este libro es el de “leviatán”, que alude al magistral tratado de Thomas Hobbes, publicado en 1651. El gran experto en ciencias políticas, el profesor David Miller,16 considera a Platón, Hobbes, Rousseau y Marx como las cuatro inteligencias más complejas de Occidente. El Estado que vivió del excremento de las aves guaneras fue, como se demostrará, probablemente el Estado más grande del mundo, en términos relativos, para su tiempo-histórico. ¿Era o no un gran leviatán, aquel monstruo bíblico?

Como en otros textos, en este también se recurrirá a una pluralidad de enfoques e instrumentos analíticos de connotados autores, y se aludirá, de acuerdo con la materia, a grandes pensadores, como Platón, Aristóteles, Pascal, Keynes, Marx, Smith, Ricardo, Polanyi, Hayek, etc.

El conjunto de instrumentos teóricos y empíricos que se presentará en los diferentes capítulos se puede considerar como una ayuda para analizar, por periodos, la función del Estado en el proceso de acumulación y su relación con el proceso político, el entorno internacional y, de manera especial, la gobernabilidad política, económica y social.

16. D. Miller 1989: 575.

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Capítulo II

el Perú eN los tiemPos del guaNo y del salitre

El siglo XIX ha sido caracterizado de muy diversas maneras. Se ha hablado, por ejemplo, de “un siglo a la deriva” (Heraclio Bonilla), de “un siglo perdido” (Carlos Contreras) o del “oscuro siglo XIX” (Teresa Vergara).1 Un primer comentario al respecto es que este siglo no se puede asumir como un bloque.2 En un intento de realizar una periodización aproximada de la “estatalidad” política en el siglo XIX, nos atrevemos a plantear la siguiente propuesta inicial, tomando en especial consideración la política —la esfera donde se desarrollan las relaciones de poder y dominio— y en cierta forma la economía política. Para su tipificación, en ciertos ciclos influyen la naturaleza del régimen político, las ideologías predominantes, las políticas gubernamentales y el rol de los líderes políticos.

• Ciclo primero: 1821-1845. Estado caudillista. Primer militarismo feudalizante de los “señores de la guerra”.3

1. Con ese título, Teresa Vergara Ormeño ofreció una conferencia en el Instituto Raúl

Porras Barrenechea, el 26 de febrero de 2008. 2. Un prolijo e interesante estudio de lo publicado, en la dimensión de la historia económica del siglo xIx, es el de Francisco Quiroz Chueca (2010). 3. Neira (2009, tomo I: 385 y ss.) habla de “los señores del desorden”. En sentido estricto, este ciclo político no debe confundirse con anarquía, que se define “sin gobierno” (del griego an archos), es decir, una sociedad sin Estado, sin autoridad de ningún tipo

• Ciclo segundo: 1845-1879. Leviatán guanero (el Estado que vivió de la excreta de las aves guaneras). g Subciclo primero (1845-1872): la fase de transición del Estado caudillista al Estado patrimonial guanero. g Subciclo segundo (1872-1879): el intento de Manuel Pardo y del primer civilismo histórico de concretar el primer proyecto nacional oligárquico. • Ciclo tercero: 1879-1883. Guerra del Pacífico y destrucción del país y del Estado. • Ciclo cuarto: 1883-1895. Reconstrucción del Estado y segundo militarismo. • Ciclo quinto: 1895-1899. Estado constructor desarrollista y emprendedor (industrialización temprana).

Respecto del primer ciclo —el Estado caudillista—, no cumple ninguna de las condiciones básicas para ser considerado un sistema de gobernabilidad. Más bien se trata de una etapa de ingobernabilidad. Podemos señalar que este ciclo se caracteriza por un desequilibrio dinámico del sistema; es una etapa de confrontaciones violentas entre caudillos militares (cuando no existía un ejército profesional), de lucha permanente por la conquista del poder. Charles Darwin (Schrewsburry, Reino Unido, 1809 – Down, 1882), uno de los grandes sabios de la humanidad,4 resume con su característica inteligencia lo que era el Perú en este periodo, cuando lo visitó como parte de su expedición:

El Perú se encontraba en estado de anarquía, cada parte en conflicto le demanda una contribución [económica] […] Anclamos en la bahía del Callao […] Permanecimos allí seis semanas, pero debido al problemático estado de los asuntos públicos, vi muy poco de los alrededores […] Ningún estado en Suramérica, desde la declaración de su independencia, ha sufrido más anarquía que el Perú. En ocasión de nuestra visita, existían cuatro jefes en

(D. Miller 1984). Los señores de la guerra o del desorden luchaban sin cuartel para conquistar el Estado caudillista. 4. Así considerado por el talentoso J. Schumpeter ([1954] 1983).

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armas disputándose la supremacía del gobierno. Si uno de ellos tiene éxito y se torna poderoso, los otros se unirán en su contra, pero no mucho después que obtuviera la victoria, nuevamente los otros serán sus hostiles enemigos.5

No existía ninguna capacidad de reproducción del sistema en un contexto de acracia, desorden y desgobierno, no solo con conflictos internos sino también internacionales. De los datos disponibles, se puede deducir que la economía y la política convergían en el mismo sentido, creando sinergias de ingobernabilidad no solo política, sino también económica y social. Para comenzar, no existía el presupuesto público como un instrumento fundamental de las finanzas públicas. Sin embargo, en medio de tal compleja situación de la iniciación republicana y “afirmación nacional” (Basadre), existe una cierta lógica en la política razonada de quienes accedían a las altas esferas gubernamentales, lo que significa una racionalidad en las políticas gubernamentales y no su inexistencia. Esta es la fase de la difícil construcción del Estado republicano en un marco de complicada gobernabilidad.

En el mencionado ciclo el país tuvo más constituciones que nunca: en total, cinco. Los actores —especialmente los caudillos militares— y su entorno político trastornaron la función de gobernabilidad. En el periodo preguanero se registra el mayor número de presidentes en la etapa republicana, el menor tiempo de gobierno y la mayor cantidad de gobiernos paralelos (uno o más). Todo esto generó una gran inestabilidad política en un contexto internacional en el cual el país sostiene la mayor cantidad de guerras con todos los países vecinos, a excepción de Brasil.

Si se ha tipificado este ciclo como un “militarismo feudalizante” es por sus connotaciones políticas, sociales y económicas. En términos políticos, los caudillos militares imponen su participación en la Presidencia de la República con un modus operandi de acción política (reclutamiento de indígenas y afroperuanos) en sus ejércitos, que hace recordar a los “señores de la tierra” de las épocas medievales europeas y de partes del Asia.6 La voz “feudalizante” en sus dimensiones económica y social hace

5. Darwin, Diario [1835], citado en Pérez Valdivia 2008a. 6. Mourre 2004.

EL PERÚ EN LOS TIEMPOS DEL GUANO Y DEL SALITRE | 35