EL SISTEMA ELECTORAL DURANTE LA REPÚBLICA ARISTOCRÁTICA (1895-1919)

Aprender de la Experiencia. Ocho estudios de caso para enseñar Políticas Públicas y Gestión Pública.

Carlos Alza (compilador)

Erich Daniel Luna Jacobs

Otras publicaciones

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El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

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Erich Daniel Luna Jacobs Daniel Luna Jacobs

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

Licenciado en Filosofía y Magíster en Ciencia Política y Gobierno por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ha sido investigador de la Gerencia de Información y Educación Electoral de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Asimismo, se ha desempeñado como consultor del Ministerio de Educación y de la Autoridad Nacional del Servicio Civil principalmente en temas de ética y democracia.

Actualmente, es profesor del Departamento Académico de Humanidades y de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

Erich Daniel Luna Jacobs

2014

El Sistema Electoral durante la República Aristocrática (1895-1919) © Erich Daniel Luna Jacobs © Pontificia Universidad Católica del Perú Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, 2014 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú www.pucp.edu.pe/escueladegobierno Primera edición: marzo 2014 Tiraje: 250 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2014-03659 ISBN: 978-612-4206-27-6 Diseño, diagramación e impresión: Tarea Asociación Gráfica Educativa Psje. María Auxiliadora 156, Breña

“Si el pueblo entero es, en la República, dueño del poder soberano, estamos ante una democracia; si el poder soberano está en manos de una parte del pueblo, se trata de una aristocracia” Montesquieu

Agradecimientos Quisiera agradecer en primer lugar a la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú por la publicación del presente trabajo. Debo hacer un agradecimiento muy especial a los miembros del jurado que recomendaron la publicación de la tesis el 5 de junio de 2012, día en que fue sustentada.

En primer lugar, a Henry Pease, de quien pude aprender la importancia de las instituciones políticas para el análisis y comprensión de los fenómenos políticos. Luego, a Sinesio López, con quien pude tener discusiones fundamentales sobre teoría política y de quien aprendí que es necesario tener una aproximación teórica interdisciplinaria. Realmente él vive bajo la sentencia de Hegel, según la cual “la verdad es el todo”. Y, en último lugar, mi principal agradecimiento aquí es para Fernando Tuesta, mi asesor de tesis y con el que aprendí acerca del estudio de los sistemas electorales y sobre el institucionalismo contextualizado de Nohlen. Su asesoría fue más que excelente en todo momento y es sobre todo gracias a él que este trabajo existe hoy.

Extra-académicamente, debo mencionar las importantes discusiones que tuve con Mijail Mitrovic, Stephan Gruber y Javier Urbina mientras elaborada este trabajo. Sus comentarios tuvieron un impacto decisivo

Erich Daniel Luna Jacobs

en mi manera de abordar estos temas, siempre demandando de mí más de lo que soy.

También agradezco el apoyo incondicional de mi familia (Jorge, Pola, Gonzalo, Diego) Sin ellos este trabajo no hubiese sido posible. Y finalmente, debo agradecer especialmente a Marinés. Su constante amor, cariño, apoyo y comprensión han sido siempre necesarios en todo lo que hago. A ellos está dedicado este primer libro.

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Índice Pág.

Introducción 13 Capítulo 1: Institucionalismo contextualizado y sistemas electorales 1. Concepto, importancia y función de las elecciones 2. Derecho electoral 3. Sistemas electorales y sistemas de partidos políticos: enfoques 4. Elementos particulares y efectos de los sistemas electorales 4.1. Circunscripciones 4.2. Candidatura 4.3. Votación

4.4. Conversión de votos en escaños 5. Representación por mayoría y representación proporcional 6. Diseño institucional y evaluación de los sistemas electorales

21 23 27 28 31 31 32 33 34 35 38

Capítulo 2: República Aristocrática y sistemas electorales 47 1. La República Aristocrática entendida como una “oligarquía competitiva” 49 2. De Cáceres de Piérola: de la Ley de 1892 a la de 1896,

pasando por la de 1861 51

2.1. La Constitución Política del Perú del 10 de

Noviembre de 1860 54

2.2. La Ley Orgánica de Elecciones del 4 de abril de 1861 62

2.3. La Ley Electoral del 17 de diciembre de 1892 64

2.4. Elecciones de 1895 66

2.5. La Ley Electoral del 20 de noviembre de 1896 68 3. De López de Romaña a Leguía: Apogeo del Partido Civil

y crisis del Partido Demócrata 81

3.1. Elecciones de 1899 82

3.2. Dos leyes en torno a la Junta Electoral Nacional 86

3.3. El distanciamiento de los demócratas y los civilistas 87

3.4. Elecciones de 1903 89

3.5. Las elecciones de 1904 92

3.6. Las elecciones de 1908 94

3.7. Ley de elecciones de 25 de noviembre 1908 (N°861) 95

3.8. Ley electoral del 18 de enero de 1912 (N°1533) 97

3.9. Facciones civilistas 98 4. Crisis en la República Aristocrática: El ascenso de Billinghurst

y la restauración de Benavides 99

4.1. Las elecciones de 1912 99

4.2. La Ley electoral del 26 de diciembre de 1912

(N° 1777) 102

4.3. La caída de Billinghurst 105

4.4. La Ley de Elecciones Políticas del 4 de febrero de

1915 (N° 2108) 106

4.5. Elecciones de 1915 110

4.6. Las elecciones de 1919 y el fin de la República Aristocrática 114 Conclusiones 119 Fuentes

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Introducción La ciencia política es una disciplina con poca trayectoria, desarrollo, profesionalización e institucionalización en nuestro país. Ello no implica que no haya habido antes en el Perú grandes estudiosos de la política que hayan desarrollado trabajos relevantes sobre la realidad política nacional e internacional. Lo que se busca señalar con esto es simplemente el hecho de que dicha producción intelectual, académica, y a veces militante, ha venido casi siempre desde otras disciplinasy, muchas veces, mediada por intereses y compromisos políticos concretos. Sin embargo, esta situación ya está empezando a cambiar: en los últimos años que se han empezado a formar politólogos profesionales con un conocimiento riguroso, tanto teórico, como metodológico, para analizar fenómenos políticos.

A partir de este creciente desarrollo de la ciencia política en el Perú, se han realizado muchos estudios y análisis, principalmente, sobre los últimos procesos políticos, sobre los problemas de nuestra democracia y sobre la coyuntura política, tanto al nivel de un estudio de caso, como también desde la perspectiva comparada. Sin embargo, creemos que, si bien ello es fundamental y pieza clave para una verdadera contribución de la ciencia política a la academia y al país, ello no excluye otras tareas igualmente importantes.

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Es en este contexto, de campos que deben trabajarse de manera igualmente seria y constructiva, que consideramos imperativo para la ciencia política estudiar también la historia política de nuestro país. Ya se han realizado, desde siempre prácticamente, análisis sobre los procesos y fenómenos políticos. Sin embargo, consideramos como una contribución esencial el aporte que pueda dar la ciencia política para este campo de estudio, buscando que ésta esta analice, con sus marcos teóricos, sus conceptos y métodos propios, nuestra historia política.

La historia política es, como ya se sabe, un campo de estudio muy rico, amplio y problemático que nos plantea serios desafíos. Nuestra tesis busca contribuir a dicho campo, concentrándose en la historia de las instituciones políticas, concretamente, en la historia del sistema electoral peruano. Creemos que las instituciones políticas son factores a los que no siempre se les ha dado la importancia debida a la hora de describir y evaluar momentos de nuestra historia. El reduccionismo ontológico y epistemológico muchas veces ha estado presente en posiciones dogmáticas y ortodoxas que buscaban, por sobre todo, una monocausalidad y un único factor o variable fundamental a la hora de querer explicar los fenómenos políticos. Las más de las veces se trataba, pues, de simplificaciones ilegítimas.

Baste señalar, a modo de ejemplo, al marxismo que, con toda su riqueza e importancia para la historia de la teoría social, ha pecado muchas veces de buscar explicar siempre a lo político a través de lo económico-social (“modo de producción”, “lucha de clases”, etc.). La clásica división hecha entre infraestructura económica y superestructura ideológica (Marx 2003) vetó, en la mayor parte de las veces, prestar una importancia fundamental a las instituciones políticas, pues se pensaba que ellas eran un mero “reflejo” de los intereses de la clase dominante. Ello obviamente simplificaba y reducía el análisis, cayéndose muchas veces en diagnósticos altamente cuestionables a nivel empírico, aunque bastante fieles a la doctrina.

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Mucho ha cambiado desde entonces, no solamente a nivel político, sino también a nivel teórico y, sobre todo, a nivel metodológico.

De ahí que ahora pensemos en los fenómenos políticos como siendo sumamente complejos, con múltiples variables y factores y con múltiples relaciones de causalidad. Asimismo, es posible abandonar las pugnas sobre si es que hay un “único método correcto” o un “único marco teórico” para “explicarlo todo” y adoptar en lugar de ello un pluralismo epistemológico y metodológico, pluralismo que resulta mucho más efectivo para poder tener más y mejores explicaciones. De esta manera se reconoce la complejidad de la realidad y la posibilidad de estudiarla desde diferentes perspectivas y métodos, sin descartar que los enfoques puedan complementarse (algo que la interdisciplinariedad contemporánea buscar muchas veces resaltar).

Es por eso es que este rechazo de la monocausalidad, así como del reduccionismo en general, para reivindicar a las instituciones políticas no puede interpretarse, obviamente, como un “reduccionismo invertido”. No se trata de afirmar que no es la economía la que explica o hace de fundamento último, ni la cultura, ni la sociedad, sino que son las instituciones políticas (o las variables que utilizaría principalmente la ciencia política como disciplina) las que serían, “en última instancia” (para usar un giro conocido del marxismo estructuralista) la causa última. Ello sería caer en un institucionalismo caduco. Se trata de dejar de pensar que las instituciones no explican nada, pero sin pensar que por ello ellas podrían explicarlo todo.

Lo que necesitamos es reconocer que las instituciones son importantes en la medida en que “conforman las estrategias de los actores y éstas, en su interacción, producen resultados colectivos. Las instituciones proveen información, oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los líderes para la elección de ciertas estrategias y sólo cabe explicar los resultados colectivos a través de las decisiones es15

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tratégicas de los actores” (Colomer 2007: 18). Nosotros vamos a seguir esta pista, pero matizando la última afirmación. Y es que, las instituciones son una variable más a tomar en cuenta, cuando se busca poder explicar fenómenos políticos. Se trata de un factor importante pero no del “único” factor. Es por eso que nuestro enfoque será, básicamente, el de un institucionalismo contextualizado, tal y como ha sido desarrollado principalmente por Dieter Nohlen (Nohlen 2007).

Es en esta línea en la que ubicamos nuestros intereses sobre las instituciones políticas. Si es que creemos que el estudio, análisis, evaluación y valoración de las instituciones políticas es condición necesaria (aunque no suficiente) para una comprensión cabal de los fenómenos políticos en toda su complejidad, creemos que es imperativo realizar investigaciones sobre su génesis, desarrollo y evolución. Tal empresa, por su magnitud, obviamente excede los límites de la presente investigación. Sin embargo, ella constituye el horizonte e ideal regulativo del desarrollo de dicho campo de estudio de la ciencia política al cual el presente trabajo se encamina.

Si bien, todo punto de partida puede ser considerado arbitrario, nuestras delimitaciones responden a determinados intereses particulares que deben explicitarse y exponerse a continuación.

La poca estabilidad democrática que ha tenido nuestra historia es obvia materia de interés y estudio para la ciencia política (basta ver la poca continuidad democrática que ha existido en nuestra historia, la mayor participación de militares en política, frente a la participación civil y demás fenómenos análogos). Es por ello que dentro de nuestra historia republicana causa mucho interés el período que Basadre (Basadre 2005) denominó como República Aristocrática (1895-1919).

Dicho periodo, gozó de múltiples procesos electorales, de partidos y de intelectuales importantes. Nos referimos aquí, por supuesto, a 16

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la denominada “generación del novecientos” (Planas 1994; Gonzales 1996).

Ahora bien, si las elecciones competitivas son pieza clave (Nohlen 2004) o condición necesaria de los regímenes democráticos, entonces resulta imperativo estudiar el sistema electoral que estuvo vigente en dicho período, su génesis, su estructura, sus elementos y su desarrollo.

Por eso estamos de acuerdo con Planas cuando éste afirma que “Si aceptamos que las investigaciones restringidas a las ‘fuerzas económicas’ en pugna o a la extracción o procedencia social de los actores políticos pueden –escribimos en condicional- resultar fragmentarias para explicar el efectivo funcionamiento de la República Aristocrática (entendida como régimen político), habremos dado un paso muy importante hacia la revaloración de las instituciones públicas en nuestra extensa trayectoria republicana y, en consecuencia, abonaríamos a nuestra reflexión en torno a ellas para el presente tan singular que vivimos y para el futuro tan optimista que anhelamos algún día vivir” (Planas 1994: 16).

Siguiendo lo anterior, creemos que un estudio del sistema electoral podrá echar nuevas luces sobre un período de nuestra historia republicana tan estudiado como lo es el de la República Aristocrática.

Ello nos permitirá no solamente hacer una mejor descripción de los hechos, sino también una evaluación que responda a criterios mucho más técnicos que meramente valorativos, normativos o axiológicos, aspectos importantes de la percepción de fenómenos políticos pero que, si son exacerbados, pueden sesgar y tergiversar un análisis y estudio que se pretenda serio, científico y riguroso (Weber 1988).

Por ello es necesario hacer una descripción del sistema electoral no solamente en sentido restringido, a sus elementos clave, sino que también debemos abordarlo en sentido amplio, en su conjunto, pres17

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tando igual atención al derecho electoral, a la constitución a las leyes y, sobre todo, prestando particular atención a los organismos electorales, ya que estos han jugado un rol fundamental en los procesos electorales de dicho período. Solamente a partir de dicha interacción de elementos y variables es que podremos comprender con mayor éxito la influencia del sistema electoral en dicho contexto.

Finalmente, sobre los objetivos del presente trabajo, podemos distinguir dos tipos: generales y específicos.

A un nivel general, podemos decir que este trabajo busca contribuir a la comprensión del desarrollo histórico que han tenido nuestras instituciones políticas, en el caso concreto del sistema electoral, así como mostrar la importancia de los diseños institucionales: las reglas de juego pueden contribuir a la comprensión y explicación de los procesos políticos. Sin embargo, dicho poder explicativo es uno más y no el único para el estudio de los fenómenos políticos.

En el caso de los objetivos específicos, lo central que persigue el presente trabajo es (1) describir y explicar el funcionamiento del sistema electoral vigente durante la República Aristocrática (1895-1919).

Este objetivo implica abordar preguntas como las siguientes: ¿Cómo era el sistema electoral en la República Aristocrática? ¿Qué caracterizaba a sus elementos fundamentales? ¿Cómo era el derecho electoral? ¿Cómo eran los organismos electorales? ¿Qué cambios se dieron en las leyes electorales a lo largo de dicho lapso de tiempo? ¿Qué semejanzas y diferencias (génesis, desarrollo, evolución) existieron en el sistema electoral a lo largo de dicho lapso de tiempo?

El otro gran eje de los objetivos específicos es el (2) evaluar el sistema electoral vigente durante la República Aristocrática, prestando atención a los criterios técnicos propios de la ciencia política y de la 18

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sistemática electoral. Acá seguimos los criterios propuestos por Nohlen (Nohlen 2004). Las preguntas que pueden hacer de hilo conductor para esto son las siguientes: ¿Qué tan representativo era el sistema? ¿Qué tan concentrador era el sistema electoral? ¿Qué tan simple o transparente era el sistema electoral? ¿Qué tan legítimo era el sistema electoral?

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Capítulo 1 Institucionalismo contextualizado y sistemas electorales

Institucionalismo contextualizado y sistemas electorales

P

ara nuestro marco teórico vamos a seguir, como ya lo hemos mencionado y anticipado en la Introducción del presente trabajo, el institucionalismo contextualizado de Dieter Nohlen. Su sistematización y presentación de los conceptos, fundamentos, elementos y criterios para comprender, describir, explicar y evaluar a los sistemas electorales de las democracias modernas será el principal insumo teórico del presente trabajo. Desarrollaremos a continuación, pues, un marco teórico que nos permita establecer conceptos y criterios clave.

1. Concepto, importancia y función de las elecciones Podemos empezar partiendo del factum de las elecciones en las democracias liberales modernas actuales y constatar que quizá sea lo común que tienen dichos Estados, aunque con diferencias importantes.

El hecho básico que se comparte es que se tienen procedimientos para elegir representantes, aunque dichos procedimientos no 23

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sean exactamente iguales en todos los casos. Estos procedimientos son, pues, el método democrático cuasi por antonomasia, en la medida en que es uno de los pocos momentos donde los ciudadanos de las sociedades modernas tiene cierto control sobre los representantes y gobernantes, en la medida en que son estos mismos ciudadanos quienes los eligen por un periodo determinado de tiempo.

Ahora, no debemos perder de vista que las elecciones son una técnica para elegir representantes y que por sí solas no garantizan democracia. De ahí que pueda haber elecciones en países no democráticos, sobre todo hoy, donde existen regímenes autoritarios con elecciones (Levitsky y Way 2010). Se trata, pues, de una condición necesaria (todas las democracias liberales tienen elecciones), pero no de una condición suficiente (no todo régimen político que tenga elecciones puede ser considerado, sin más, como un régimen político democrático).

Las tres condiciones fundamentales que poseen los procesos electorales en los países democráticos son (1) la libre elección de los ciudadanos, es decir, que el voto de los ciudadanos sea libre1;(2) el hecho de que no exista únicamente un partido; y (3) que cualquier partido tenga la posibilidad de ganar (que exista verdadera incertidumbre).

Tener opciones y capacidad de elegir entre ellas son pues, requisitos de las elecciones democráticas. Cuando la ley ampara a estas condiciones estamos ante elecciones competitivas (sistemas democráticos). En caso de que esto no sea del todo así, se tendrá como resultado la realización de elecciones no competitivas (sistemas políticos totalitarios) y elecciones semi-

1 Que el voto sea libre implica que no exista coerción sobre el elector para determinar su preferencia. Esto no debe confundirse con el hecho de que es posible que el voto sea obligatorio o facultativo. La libertad radica en poder elegir el candidato de la preferencia de uno y no en si es que uno está obligado a votar en general. Actualmente en nuestro país el voto es obligatorio y libre y ello no constituye ninguna contradicción para los principios democráticos.

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competitivas (políticos autoritarios). Este último tipo, regímenes políticos con elecciones competitivas e injustas (el régimen es autoritario y usa su poder y recursos para impedir una competencia libre y justa) ha sido recientemente tipificado como “autoritarismo competitivo” (Levitsky y Way 2010).

En todo caso, los principios que Nohlen deriva de la idea regulativa de elecciones competitivas para hacer de criterio evaluador de la realidad empírica son los siguientes:

1. Propuesta electoral libre.

2. Competencia entre candidatos (posiciones y programas polí ticos).

3. Igualdad de oportunidades para los candidatos.

4. Libertad de ele

cción (voto secreto).

5. El sistema electoral no debe provocar resultados no-democrá ticos.

Las elecciones competitivas, como ya hemos visto, son un elemento central de los sistemas políticos democrático-liberales, al punto de ser una condición necesaria (pero no suficiente) de estos sistemas. Sin elecciones no hay democracia, aunque las elecciones por sí mismas no la garanticen.

En cambio, en los países del llamado socialismo real, las elecciones son no competitivas ya que dicho procedimiento está enteramente subordinado al hecho de que es un único partido el que legítimamente dispone del poder, por la “misión histórica” que supuestamente posee. Finalmente, las elecciones semi-competitivas son compatibles con la articulación de 25

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una oposición, pero que no tiene una efectiva posibilidad de quitarle la hegemonía a quien detenta el poder autoritariamente (el ejemplo de Nohlen es el PRI de México hasta la década de 1980).

Las funciones de las elecciones competitivas serían, además, en lo esencial: • El poder expresar la confianza del electorado en los candidatos electos.

• El poder constituir cuerpos representativos funcionales.

• Poder controlar al gobierno o rendición de cuentas política (Peruzzotti 2002) Sin embargo, aquí debemos resaltar la importancia sobre el contexto que venimos mencionando desde el inicio del trabajo y que Nohlen especifica de la siguiente manera: “Las funciones específicas de las elecciones dependen de las circunstancias sociales, institucionales y políticas. En países socialmente fragmentados, las elecciones pueden tener la función de posibilitar la representación justa de los diferentes grupos socioculturales o de superar políticamente las divisiones formando mayorías parlamentarias (...)” (Nohlen 2004: 17).

Aquí es donde debemos señalar tres factores estructurales importantes en la determinación de las funciones que adquieren las elecciones: • La estructura del sistema social: clases sociales, grupos, antagonismos, minorías, etc.

• La estructura del sistema político: si es presidencialista, parlamentario, etc.

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• La estructura del sistema de partidos: número, tamaño, diferencia ideológica, etc.

En conclusión, tenemos que las elecciones competitivas son una condición necesaria de las democracias liberales cuyas funciones, si bien tienen ciertos principios comunes, varían de acuerdo al contexto y a la historia del lugar donde se realizan. Por su parte, las elecciones semi-competitivas serían propias de regímenes autoritarios donde la idea central de la elección tiende más a la estabilidad y legitimidad del orden político, legitimidad que busca mostrar a la opinión pública internacional. Finalmente, las elecciones no competitivas habrían sido propias de los regímenes totalitarios del socialismo real (Nohlen no utiliza otros ejemplos para hablar de totalitarismo).

2. Derecho electoral El derecho electoral es central para la comprensión de los procesos electorales. Comprende los requisitos legales para poder elegir representantes, así como los requisitos que posibilitarían a alguien ser susceptible de ser elegible como representante. Por eso es que debemos pasar a ver lo que ha terminado siendo establecido por el derecho electoral después de los múltiples cambios ocurridos desde fines del siglo XIX y el siglo XX (sobre todo en occidente). Ello constituye un pilar irrenunciable de las democracias liberales plurales que buscan consolidarse en nuestro siglo.

Hay cuatro principios básicos para el sufragio que debemos revisar a continuación (y que nos servirán para evaluar el sistema electoral de la República Aristocrática posteriormente).

1.

El primero de ellos es que el sufragio es universal. Ello implica que no puede discriminarse a nadie por su raza, sexo, religión, etc.

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Obviamente existen requisitos para poder elegir y ser elegidos, como por ejemplo el tener determinada edad. Sin embargo, el hecho de que todos podamos, en última instancia, tener la posibilidad de elegir y ser elegidos es pieza clave de las democracias modernas.

2.

El siguiente principio tiene que ver con el que sufragio es igual. Ello implica que todos los votos valen lo mismo, independientemente de variables como ingresos, raza, religión, etc. Esto es importante porque pone en igualdad a los ciudadanos y hace que sus decisiones sean respetadas y tomadas en cuenta por igual, a la hora de decidir quiénes serán los representantes políticos.

3.

El tercer principio es que el sufragio es secreto. Este principio busca que no exista coacción para la emisión del voto, con el fin de proteger la libertad de los ciudadanos.

4.

Finalmente, el último principio es que el sufragio es directo. Salvo casos excepcionales (como el caso de los colegios electorales), ya no existe la elección indirecta. Los electores eligen directamente a sus representantes.

A estos principios subyace uno fundamental: el sufragio es libre.

Hay una libertad para elegir. Ello no implica que votar no sea obligatorio.

A lo que se alude, más allá de que el voto sea facultativo u obligatorio, es que existe un verdadero margen de elección.

3. Sistemas electorales y sistemas de partidos políticos: enfoques Los sistemas electorales, entendidos en sentido estricto (tal y como los estudia la ciencia política contemporánea), son los mecanismos y 28

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procedimientos que permiten convertir los votos en escaños, así como el derecho electoral es entendido de manera restringida como los requisitos legales para elegir y ser elegido. Los sistemas electorales pueden clasificarse como mayoritarios o proporcionales. Dicha diferenciación responde a objetivos políticos concretos.

El contexto socio-histórico y las variables estructurales son esenciales para ver los posibles alcances, límites y efectos que los sistemas electorales vayan a tener sobre los resultados políticos. Como en las democracias representativas modernas son los partidos los que canalizan los intereses políticos, las elecciones relativas a las reglas tendrán que ver con los intereses de cada una de las fuerzas políticas. Un partido pequeño no tendrá la misma opinión de las reglas que un partido grande, si es que las fórmulas para convertir los votos en escaños favorecen a los partidos grandes, o si es que las circunscripciones favorecen a los partidos grandes y viceversa. Unos buscarán “representación justa”, otros buscarán “estabilidad” o “gobernabilidad”. Aquí se ve que los intereses de los diversos partidos políticos, así como la correlación de fuerzas existente entre ellos, es clave para poder comprender cómo van desarrollándose y evolucionando los diversos sistemas electorales.

Ahora bien, para poder estudiar a las instituciones políticas se han desarrollado diferentes enfoques. Nohlen pasa revisión a los tres más importantes en la ciencia política: 1.

El primero de ellos es el enfoque normativo. Dicho enfoque está dirigido por valores e ideales. Tiene un carácter deductivo y busca demostrar y conocer a priori qué tipo de sistema, diseño e institución es el mejor “sin más”. Este enfoque tiene, pues, pretensiones universalistas. El normativista sería alguien que optaría por el sistema mayoritario o proporcional de manera categórica, buscando demostrar que uno es mejor que el otro “siempre”. En 29

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lo que respecta a las formas de gobierno, puede considerarse que los intentos de Linz y Valenzuela (Linz y Valenzuela 1998) por demostrar que el parlamentarismo es superior al presidencialismo serían de este estilo. Nohlen (Nohlen 2007) cree que es el enfoque más débil por obvias razones: el contexto importa y las circunstancias y procesos particulares generan diferentes efectos.

No pueden funcionar las mismas instituciones igual de bien siempre, ni en todo lugar, ni en todo momento.

2.

Los dos últimos enfoques no son normativos, sino empíricos. El primero de los enfoques empíricos es el empírico-estadístico. Como su nombre lo indica, dicho enfoque busca elaborar modelos explicativos fundamentalmente cuantitativos. La gran ventaja de estos modelos es que pueden abarcar una gran cantidad de casos, lo cual implica tener una gran cantidad de datos e información. El problema de dicho enfoque es que omite muchas particularidades que son difíciles de cuantificar y ello puede hacer que los modelos explicativos puedan ser, en varios casos, simplificadores. Y es que, es difícil poder operacionalizar toda la complejidad de los casos.

De ahí que muchas inferencias puedan ser cuestionables, al mismo tiempo que se pueda decir que muchos casos son difíciles de comparar por las grandes diferencias que posee.

3.

El último enfoque, que es el que suscribe Nohlen (y el que seguiremos nosotros), es el enfoque empírico-histórico. A diferencia del empírico-estadístico, este otro enfoque abarca menos casos, pero prestando atención a la historia y procesos particulares de cada caso. La información cualitativa es esencial y la comparación entre contextos similares puede enseñar mucho sobre los efectos de las instituciones, así como también sobre los límites y las posibilidades de reforma institucional.

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4. Elementos particulares y efectos de los sistemas electorales Tenemos que tener ya muy presente que los sistemas electorales son estructuras y procedimientos que integran y articulan múltiples elementos. Las normas del sistema abarcan, de acuerdo a Nohlen, cuatro grandes áreas: (1) la distribución de las circunscripciones electorales, (2) las candidaturas, (3) la votación y (4) la conversión de votos en escaños (Nohlen 2004: 57).

Todos estos campos tienen varias reglas técnicas, múltiples posibilidades de combinación y un margen de creatividad. Dicha combinación de elementos, en tanto combinación, tendrá diferentes efectos en los resultados electorales. En pocas palabras, una misma cantidad de votos tendrá resultados diferentes si las reglas son diferentes. Asimismo, además de las reglas, el contexto influye en lo que estas pueden reformar o promover.

Mismas reglas en contextos diferentes hacen resultados diferentes, así como diferentes reglas en “contextos iguales” harían resultados diferentes. Empezaremos pues, por el orden propuesto, partiendo de la cuestión relativa a las circunscripciones.

4.1. Circunscripciones El asunto de las circunscripciones es fundamental. Deberemos entender por circunscripciones electorales a una cantidad determinada de electores que disputan una determinada cantidad de escaños. El criterio tiene que ver, en un nivel fundamental, con el número de electores y no con 31

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una división político-administrativa, aunque esta vía sea la más común. El tamaño de la circunscripción está vinculado a la cantidad de escaños que tenga cada circunscripción. Por eso es que podemos afirmar que mientras más grande es la circunscripción, mayor es el efecto proporcional y viceversa. Si la circunscripción es grande, los partidos pequeños tienen posibilidades de obtener un escaño. El caso límite sería la circunscripción única a nivel nacional sin una barrera legal o umbral de representación.

Asimismo, estas divisiones nunca son fijas, sino que deben siempre prestar atención a los procesos migratorios y cambios demográficos, ya que ello redefine mucho al electorado y a la cantidad de escaños que deban disputarse. A este imperativo debe sumarse la crítica a cualquier intento o propuesta que busque manipular las circunscripciones en beneficio o perjuicio de un partido específico.

Este último punto puede verse ejemplificado con el caso francés, donde bajo la V República francesa se modificaron las circunscripciones de tal manera que los comunistas requerían muchísimos más votos que los demás partidos para obtener un escaño (Nohlen 2004: 229-250). Este debate es importante porque abre la discusión en tono a si es que efectivamente todos los votos realmente valen igual porque si se modifican las circunscripciones de esta manera, entonces uno puede obtener más escaños con menos votos y viceversa. Esto suele ser denominado como gerrymandering.

4.2. Candidatura Sobre la candidatura, la clásica contraposición que se da es entre votar por un candidato, a nivel unipersonal, o por la lista de un partido.

La lista cerrada y bloqueada implica que el votante vota por toda la lista de golpe y en el orden dispuesto por el partido. La lista cerrada y no bloqueada permite al elector decidir quiénes serán los miembros del partido 32

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que lo representarán. Por ejemplo, actualmente en nuestro país tenemos esta modalidad bajo la figura del voto preferencial. Obviamente puede verse que en este caso hay una mayor independencia entre el candidato y su partido, así como una mayor relación entre candidato y electorado.

En el caso de las listas abiertas, el elector puede armar su propia lista, trascendiendo las barreras partidarias de las listas cerradas.

4.3. Votación En el caso de los procedimientos de votación, que están íntimamente ligados con la forma de candidatura, lo que se analiza es el voto.

Nohlen establece la lista siguiente: • Voto único: 1 voto.

• Voto preferencial: expresa preferencia.

• Voto múltiple: varios votos, tantos como escaños.

• Voto múltiple limitado: el número de votos es inferior al total.

• Voto alternativo: se pueden indicar segundas, terceras, cuartas preferencias.

• Acumulación: se puede acumular varios votos en un mismo candidato.

• Panachage: se pueden repartir los votos entre candidatos de listas diferentes.

• Sistema de doble voto: 1 voto por candidato a nivel uninominal y 1 voto por lista a nivel plurinominal.

• Voto simultáneo: 1 voto toma dos o más decisiones.

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4.4. Conversión de votos en escaños En el caso de la conversión de votos en escaños, lo que tenemos son fórmulas muy importantes, con efectos políticos decisivos. Nos limitaremos a clasificar y señalar lo más importante de dichas fórmulas. Sin embargo, se puede consultar el respectivo capítulo para una presentación más completa.

Lo primero que Nohlen tematiza es la barrera legal o umbral de representación. Dicha barrera alude al mínimo porcentaje que votos que un partido debe sacar para obtener escaños, a un mínimo de escaños que debe obtener en las circunscripciones. Sobre las fórmulas, tenemos que en el caso de los sistemas mayoritarios las posibilidades son básicamente mayoría absoluta, mayoría relativa y, eventualmente, añadir la posibilidad de una segunda vuelta.

En el caso de los sistemas proporcionales las cosas son más complejas.

Tenemos por un lado a los procedimientos de divisor, que “se caracterizan por la división de los votos obtenidos por los diferentes partidos ente series de divisores, lo cual produce secuencias de cocientes decrecientes para cada uno de los partidos. Los escaños se asignan entonces a los mayores cocientes (cifras mayores)” (Nohlen 2004: 72). El método más conocido y usado aquí es el método D’Hondt, con sus diferentes variedades.

El otro gran procedimiento es el del cociente electoral. Dicho procedimiento se caracteriza “por la determinación de un cociente electoral o cantidad mínima de votos para obtener un escaño. Los partidos obtienen tantos escaños como veces quepa el cociente electoral dentro del número de votos recibidos (sin considerar aquí diferencias respecto al concepto de ‘voto válido’ que existe en algunos países de América Latina)” (Nohlen 2004: 74). Lo más representativo de este procedimiento es el método Hare y el procedimiento de escaños restantes.

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Finalmente, luego de presentar estos elementos, Nohlen nos menciona los pasos que uno debe seguir para poder hacer un análisis riguroso de los sistemas lectorales. Los pasos en cuestión son los siguientes: • Análisis de las reglas técnicas y sus efectos.

• Análisis de las reglas en conjunto e identificación de los elementos que determinan los efectos del sistema.

• Análisis de las variables del comportamiento político que pueden codeterminar los efectos del sistema.

Ahora que hemos visto brevemente los elementos centrales del sistema electoral, podemos pasar a ver los principios de representación.

Todo ello con vistas al objetivo fundamental del resumen: ver los criterios de evaluación de los sistemas electorales.

5. Representación por mayoría y representación proporcional A grandes rasgos podemos partir de las definiciones más esquemáticas y clásicas sobre los dos principios de representación que articulan a los sistemas electorales. La representación por mayoría busca que ganen los escaños quienes obtengan la mayoría absoluta o relativa de los votos. La representación proporcional tiene como meta reflejar a las fuerzas sociales lo más exactamente posible. En pocas palabras, busca que exista una proporción lo más exacta posible, entre los votos y los escaños.

Estos dos principios son para Nohlen antitéticos. A diferencia de Sartori (Sartori 1993), para Nohlen (Nohlen 2004) no hay un continuum entre ellos. Cada principio posee, pues, sus propios objetivos políticos.

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El objetivo de los sistemas mayoritarios es generar una mayoría en el parlamento para un partido o para una alianza de partidos. La idea es pues, producir gobiernos de este tipo, aun cuando no se tenga necesariamente una mayoría de votos. En el caso de la mayoría relativa, ello es mucho más evidente como posibilidad. Por su parte, la representación proporcional busca reflejar con la mayor exactitud posible a las fuerzas sociales y políticas de una población determinada. Esto implica buscar que la relación entre la cantidad de votos obtenidos y la cantidad de escaños asignados sea la más proporcional posible.

Podemos diferenciar, siguiendo lo anterior, a los sistemas electorales de mayoría o pluralidad y a los sistemas de representación proporcional en base a dos grandes criterios. El primero ya lo mencionamos: el principio de representación. Sin embargo, el segundo no deja de ser menos importante.

Nos referimos a la fórmula de decisión, es decir, a la fórmula que convierte los votos en escaños. En el caso de los sistemas mayoritarios, gana el escaño quien obtenga la mayoría (absoluta o relativa) de los votos. En el caso de la representación proporcional requerimos de una fórmula que nos permite convertir los votos en escaños, pero buscando una proporción.

Retomando ambos elementos del sistema electoral, diremos que el principio de representación sirve para distinguir a los sistemas entre sí. Podemos comprender a los principios como los fines y a las fórmulas como a los medios. Y es que, las alternativas entre los fines son pocas, pero podemos tener varios medios diferentes para realizar estos fines.

Obviamente existe la posibilidad de combinar algunos elementos que están tradicionalmente en un sistema. Nohlen tiene la convicción de que la complejidad de cada contexto exige pensar en soluciones que combinen diferentes elementos. Por eso reducir el problema y las soluciones a los “tipos puros” es, para Nohlen, un despropósito. Sin embargo, hay dos grandes alternativas en lo que se refiere a principios: representación proporcional o representación por mayoría.

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Ahora bien, si queremos estudiar las consecuencias de los sistemas electorales, Nohlen defiende una serie de consideraciones necesarias para que dichos estudios tengan sentido. La primera consideración tiene que ver con la idea de que juzguemos a un sistema electoral por qué tanto realiza o cumple su principio de representación. Como son diferentes (hemos mencionado ya la visión antitética de Nohlen frente a la de Sartori) no tiene sentido criticar un principio con otro principio. En pocas palabras, no tiene sentido decir que un sistema mayoritario tiene el problema de no ser proporcional y que un sistema proporcional tiene el problema de no ser mayoritario, con todos los detalles que esos diagnósticos impliquen.

Hacer esto sería hacer, en buena cuenta, una crítica ilegítima, debido a que se estarían midiendo con criterios diferentes los objetivos que se propone cada uno de los dos grandes principios que estructuran a los sistemas electorales. Esta crítica tendría tan poco sentido como la que suele realizarse cuando se comparan sistemas políticos ideales con sistemas políticos reales (Sartori 1988).

Gracias a la comparación (Sartori y Morlino 1994), herramienta que Nohlen considera la más fructífera de la ciencia política, es que podremos evaluar a los diferentes sistemas, estableciendo ciertas tipologías que clasifiquen a los sistemas que compartan un mismo principio. Asimismo, si tenemos claro este horizonte de interpretación crítica, entonces podremos también evaluar a los diversos elementos de cada sistema, viendo si es que efectivamente promueven el objetivo del principio en cuestión.

La otra consideración es que nuestra evaluación del principio de representación no puede desconocer el contexto socio-histórico, la situación determinada en la que opera cada sistema, así como con los desarrollos de la teoría democrática. Se trata, al parecer, de una consideración que busque poder mediar o articular lo normativo y lo fáctico.

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6. Diseño institucional y evaluación de los sistemas electorales Hay dos necesidades fundamentales para la política y la ciencia política en este campo. La primera es una necesidad social-tecnológica.

Lo que se busca es aplicar el conocimiento de los sistemas electorales para diseñar instituciones que cumplan con los objetivos del buen gobierno. La segunda necesidad es una necesidad de tipo evaluativa. Dicha necesidad tiene que ver con la posibilidad de medir las capacidades y funcionalidad de los sistemas y diseños institucionales.

En las últimas décadas del siglo pasado se democratizaron varios países (Huntington 1994; O’Donnell, Schmitter y Whitehead 1989) y se necesitaban nuevos que pudieran adecuarse a estas realidades, en lo que respecta a cuestiones tan básicas como representación y gobernabilidad.

Estas circunstancias evidencian la importancia del contexto, así como la comparación, para poder realizar diseños exitosos.

Ahora bien, un primer elemento de esta compleja relación es la que concierne al vínculo que poseen las instituciones y la cultura política. Recordemos que el institucionalismo da muchísimo más peso a las instituciones y buenos diseños por sobre lo demás. En este extremo podríamos pensar en quienes defienden diseños como “mejores” de manera a priori. La defensa del parlamentarismo como mejor forma de gobierno para América Latina sería un ejemplo de este institucionalismo, tal y como la defendieron en su momento autores como Linz (Linz y Valenzuela 1998). La otra posición extrema sería la que abogue por un fuerte pathdependence, donde los valores y la cultura están tan íntimamente arraigadas que es muy difícil lograr cambios profundos y efectivos. Nohlen pone a Putnam (Putnam 1994) como un representante de esta tendencia.

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Nohlen quiere resaltar dentro de esta polémica la relevancia del enfoque histórico-empírico, enfoque que sí considera que las instituciones cuentan, pero que su desempeño e importancia “dependen de la contingencia política: estructuras sociales, memoria histórica, cultura política, retos políticos, etc.” (Nohlen 2004: 138). Dentro de estos múltiples aspectos y variables hay algunas relaciones que son centrales como, por ejemplo, la relación entre el Estado y la sociedad, la centralidad del sistema representativo, el sistema de partidos y los modos de interacción y comportamiento de los actores políticos, es decir, la cultura política. Sobre este último punto, Nohlensí considera que la cultura política tiene una mayor incidencia en las instituciones (Nohlen 2004: 138-139).

De ahí que Nohlen concluya lo siguiente: “el politólogo/ politóloga que se dedica al diseño institucional debe saber que las instituciones cuentan, pero que su peso es relativo. Por lo demás hay factores políticos que determinan su estructura en la práctica. Y estos mismos factores influyen mucho en los efectos de las instituciones. El estudio de las instituciones y la alternativa entre opciones institucionales debe tomar en cuenta los contextos sociopolíticos. Del contexto depende la importancia que puedan alcanzar las instituciones” (Nohlen 2004: 139). Veremos que esto será muy importante a la hora de ver los efectos de las progresivas reformas institucionales que se dieron al sistema electoral duran la República Aristocrática.

Hemos visto ya cuál es la posición de Nohlen en lo relativo a la relación cultura política-instituciones políticas. Ahora bien, en lo que respecta al sistema de partidos, Nohlen resalta una diferencia fundamental frente a las demás instituciones: el sistema de partidos responde a variables sociales, históricas y estructurales, además de las institucionales, y no al mero acuerdo de los legisladores (Lipset y Rokkan 1967). En pocas palabras, mientras que por decisión, uno podría cambiar la forma 39

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de gobierno, es imposible “decretar” que un sistema de partidos sea de tal o cual manera. Pero, al mismo tiempo que el sistema de partidos es una variable dependiente por los factores anteriormente mencionados, es una variable independiente ya que tiene mucho que ver en las posibilidades, opciones, efectos y comportamientos que puedan surgir en lo concerniente al diseño, aplicación y desempeño de las instituciones políticas.

Una vez dichas estas cosas, debemos pasar al problema de los diseños. En este campo, debemos situarnos en el nivel operativo. Y antes de decir algo acerca de ello, es necesario explicitar una tesis fundamental: “la política es mucho más compleja que como suele ser tratada en la ciencia política” (Nohlen 2004: 141). La ciencia política, como toda ciencia o disciplina, estudia un “aspecto” o “porción” de la realidad. Por ejemplo, uno puede estudiar la relación entre el sistema electoral y el sistema de partidos, prestando atención a determinados aspectos. A esto debe añadirse el que la ciencia política tiene como premisa a la premisa ceterisparibus. Dicha premisa reduce la complejidad de la realidad ya que se asumen como constantes ciertas variables, con el fin de estudiar las que nos interese demostrar que tienen tal o cual efecto. Por eso es que la política es más compleja que la ciencia política, en tanto quehacer científico (Sartori 1984).

Es en el nivel operativo donde constamos que nunca se eligen diseños institucionales porque sean los “mejores” (best system approach).

Lo que se dan son acuerdos y negociaciones entre las fuerzas políticas.

Ello debe hacernos pensar en que las soluciones institucionales tienden hacer, por estas razones, combinadas. De esta manera, el debate por tipos institucionales “puros” deviene etéreo para el consulting político, ya que en este nivel las particularidades y complejidades específicas son determinantes. No hay pues, ningún tipo de deducción a priori sobre qué tipo de diseño debe ser el que una sociedad determinada debe tener, 40

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Es por esta complejidad que el margen de opciones trasciende los clásicos dualismos de los tipos puros. No se trata simplemente de elegir “o lo uno, o lo otro”. La realidad es suficientemente compleja como para posibilita diseños combinados y complejos. Sin embargo, su complejidad tiene límites y ello implica el que no podamos tomar “cualquier decisión”, si es que queremos tener diseños que respondan a determinados criterios.

En pocas palabras, Nohlen considera que tenemos varias opciones, aunque no tengamos una infinidad de ellas. Si bien podemos tener varias alternativas, no debemos dejar de mantener una mirada que sea realista y que busque medidas viables.

Por ello, y regresando a las cuestión de los enfoques de investigación y aproximación a los estudios comparados de la ciencia política, Nohlen reitera los principios esenciales que articulan y fundamentan el enfoque histórico empírico. El primero de ellos es que no hay ningún sistema ideal.

Aquí Nohlen sigue a Sartori: el mejor sistema es el que mejor se adapta.

El segundo principio afirma que las soluciones institucionales no pueden ser “generales”. Todo diseño debe ser pensado para una complejidad y contexto determinado. Finalmente, el tercer principio afirma que las soluciones son el resultado de procesos de negociación y toma de decisiones por parte de los actores políticos. Esto es extremadamente importante porque constituye un llamado de atención a reconocer que las decisiones son el fruto de las negociaciones de diversos actores, donde se evidencian múltiples intereses en conflicto. Esta es la razón por la cual es que Nohlen puede afirmar que, incluso si existiera una “solución general” (posibilidad que ya fue descartada por el segundo principio), esta solución no podría aplicarse “sin más” porque quienes toman las decisiones tienen intereses específicos.

Reconocer lo particular de cada contexto es, pues, el imperativo metodológico y epistemológico del diseño institucional exitoso. Por eso es que Nohlen nos invita a hacernos las siguientes preguntas, cuando de 41

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problemas de diseño se trata: “¿Cuál es el problema? ¿Qué soluciones alternativas hay? ¿Cuáles serían adecuadas en el caso concreto? ¿Qué factores condicionan qué variables? ¿Qué recursos propios existen en el país? ¿Qué solución es viable, políticamente realizable?” (Nohlen 2004: 146). El institucionalismo contextualizado de Nohlen busca pues, rescatar la importancia del contexto, siendo fiel a un enfoque sistémico.

En base a las preguntas y a los principios presentados es que podemos pasar a establecer ciertas consideraciones previas para tener criterios de evaluación, en lo que a sistemas electorales se refiere.

Lo primero que debe decirse es que no hay, ni va a haber, ningún sistema ideal. El tiempo y el espacio son factores importantes para considerar que tal o cual sistema sea deseable frente a otro. Lo segundo es que a los sistemas electorales se les pueden presentar múltiples exigencias diferentes. De ahí que sea preferible buscar satisfacer más de una exigencia, ya que los contextos complejos requieren de diseños complejos, pues tienen exigencias complejas que deben ser satisfechas. Lo tercero es que la relevancia de tal o cual exigencia depende, en gran medida, de supuestos teórico-democráticos y político-partidarios. Algunos partidos preferirán algunas exigencias por sus intereses. Asimismo, los académicos, investigadores e intelectuales pueden, además de su adhesión militante, expresar más claramente ciertas preferencias, en lo relativo a la satisfacción de exigencias, por las concepciones de lo que es (o debiera ser) la democracia (ideales, valores, prescripciones normativas, etc.). El cuarto punto que se debe tener en cuenta es que no es posible satisfacer todas las exigencias al mismo tiempo y con el mismo grado de éxito.

Esta afirmación está íntimamente ligada con la primera (no hay sistema electoral ideal). Lo que hay son diferentes exigencias y objetivos que están en conflicto. Todo diseño privilegia algunas exigencias en desmedro de otras o, incluso, prefiere tener éxito en la satisfacción de determinadas exigencias a costa de generar, con dicho diseño, deficiencias o fracasos 42

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en otras exigencias. El quinto punto se desprende de lo anterior: la opción por un sistema implica que consideramos preferible el satisfacer determinadas exigencias. Sin embargo, hay que buscar siempre minimizar la ignorancia e ingenuidad, ya que se puede pensar que un sistema podría resolver todas las exigencias de manera igualmente eficiente y exitosa.

Finalmente, el sexto punto sostiene que si queremos satisfacer exigencias que normalmente son antagónicas, requeriremos de diseños bastante complejos con múltiples elementos.

Establecidos estos puntos, podemos pasar a ver cuáles son las expectativas realistas que, a nivel mundial, podrían esperarse de los sistemas electorales en general. Dichas exigencias nos podrán servir para pensar en posibles criterios para medir y poder evaluar rigurosamente a los sistemas electorales. Las cinco exigencias son las siguientes: 1. Representación: lo que se busca aquí es el sistema pueda representar a todos, es decir, los diversos intereses y las distintas opiniones que se encuentran en una sociedad determinada. Ello implica que las minorías puedan tener la posibilidad de ser representadas, pero también implica que exista cierta proporcionalidad en la representación que refleje la distribución de las fuerzas sociales y políticas existentes. La idea es que haya una proporción adecuada entre votos y escaños y que no haya grupos que carezcan de representación política.

2. Concentración o efectividad: esta exigencia tiene que ver con la capacidad que de poder generar acuerdos, tomar decisiones y realizar acciones políticas por parte de los diversos grupos y/o agregaciones de intereses. De lo que se trata es poder conformar una voluntad política.

Esto se expresa en la posibilidad de reducir los partidos que obtienen escaños, así como en la posibilidad de formar mayorías o coaliciones.

Ambos aspectos están íntimamente ligados con la idea de generar estabilidad política.

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3. Participación: esta exigencia alude al margen de posibilidades que tiene el elector para con su voto. Si puede votar por una lista, o por un candidato o si tiene uno o más votos, etc. La idea es se tengan formas de votación más personalizadas. Lo que se busca con ello es generar una mayor relación, identificación, conocimiento y responsabilidad ente los candidatos y los electores.

4. Simplicidad: esta exigencia de carácter orientador tiene que ver con la aspiración a que el elector y ciudadano promedio pueda saber qué sucede con su voto. Lo que se busca es que el sistema electoral no sea muy complicado para que pueda ser comprendido su funcionamiento. Sin embargo, las tradiciones y costumbres relativizan esto. Y es que, podemos estudiar sistemas electorales de países con tradiciones institucionales bastante diferentes a las nuestras y pensar que dichos sistemas son mucho más complicados que los nuestros, cuando lo cierto es que quizá, en la mayoría de casos, a los ciudadanos que se rigen por ese sistema no les parezca muy complicado. Obviamente la rapidez para dar los resultados finales es algo que se incluye aquí. Las demoras en democracias no consolidadas pueden suscitar dudas frente a la transparencia de las elecciones.

5. Legitimidad: este criterio, de acuerdo a Nohlen, engloba a todos los demás. Básicamente tiene que ver con la aceptación de los resultados de las elecciones y con el reconocimiento de que las instituciones son legítimas. En pocas palabras, se trata de que los ciudadanos se rijan, y quieran regirse, por las reglas de juego. El objetivo es que el sistema pueda ser aceptado por todos y que sus resultados sirvan para unir a los ciudadanos del país y no para desunirlos. Asimismo, la valoración que pueda tener la opinión pública del sistema electoral puede ser también un indicador de dicha exigencia.

Después de lo visto, podemos terminar citando a Nohlen, para resumir en un par de líneas el imperativo del diseño y evaluación de los 44

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sistemas electorales: “No enseñamos el sistema electoral que sería mejor para resolver los problemas de gobernabilidad sin mencionar lugar y tiempo. La respuesta tiene que ser individual, dirigida a casos concretos” (Nohlen 2004: 159).

Ahora que ya hemos visto los elementos conceptuales fundamentales para nuestra área de estudio es que podemos pasar a abordar el estudio de la génesis, evolución y desarrollo del sistema electoral de la República Aristocrática.

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Capítulo 2 República Aristocrática y sistemas electorales

República Aristocrática y sistemas electorales 1.

La República Aristocrática entendida como una “oligarquía competitiva”

En el presente capítulo presentaremos y discutiremos los elementos más importantes que caracterizaron al sistema electoral durante la República Aristocrática. Debido a que dicho período ha sido bastante trabajado desde la historia y las ciencias sociales no vamos a detenernos en una narración de los hechos y procesos. Nos limitaremos a mencionar lo que sea esencial para la contextualización de las instituciones, que es lo que nos interesa. Prestaremos especial atención, sobre todo, al desarrollo normativo que se dio a través de múltiples reformas, viendo en qué medida dichas reformas implicaron un cambio en la manera cómo se desarrollaron los procesos electorales y en los resultados.

Como antesala del análisis, y a modo de hipótesis, seguimos la tesis de Víctor Peralta, quien afirma que durante el período de la República Aristocrática los partidos políticos se sirvieron del sistema electoral, entre otras instituciones políticas, para excluir al adversario. Se pensó en generar “alternancias pactadas”, en lugar de ir constituyendo una competencia política efectivamente democrática (Aljovín y López 49

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2005). En ese sentido, nos parece fundamental caracterizar de manera provisional, salvo algunos momentos determinados, al régimen político de la República Aristocrática como lo que Robert Dahl (Dahl 1997) denominó “Oligarquía competitiva”, es decir, un régimen político donde existe cierta liberalización, pero con muy poca participación.

Recordemos las dos grandes dimensiones de democratización que menciona Dahl: “1. En el pasado y en el presente los regímenes divergen grandemente por la amplitud con que conceden abiertamente, aplican públicamente, y garantizan plenamente estas ocho oportunidades institucionales, cuando menos a algunos miembros del sistema político que quieran oponerse al gobierno” (Dahl 1989: 14); y “2. En el pasado y en el presente los regímenes varían también según el número de personas facultadas para participar, en un plano de mayor o menor igualdad, en el control y discusión de la política de gobierno: Participar, es decir, tener voz en un sistema de debate público” (Dahl 1989: 15). Como veremos, de lo que se va a tratar en este período de múltiples procesos electorales y sucesiones de mando entre civiles (salvo las ya conocidas excepciones que se mencionarán más adelante), lo cual implica cierta liberalización y posibilidad de debate público. Sin embargo, la participación devendrá bastante restringida, con lo cual los niveles de representación serán bastante bajos (y esta dimensión es fundamental para comprender y evaluar a un sistema electoral, como se mencionó en el capítulo anterior).

Se trata pues de una oligarquía con cierto grado de competitividad. Un antecedente histórico análogo sería el caso del régimen parlamentario inglés con los clubes de notables, tal y como lo describe Manin al analizar los orígenes y principios del gobierno representativo (Manin 1998). De ahí que también pueda hablarse de una “república de notables”.

Es en este marco de discusión que podemos situar lo que dice Planas en torno a “lo aristocrático”, pues resulta muy pertinente: “el factor principal para esa tipificación ‘aristocrática’ sería la composición 50

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

mayoritariamente indígena del país, excluida del sufragio mediante la reforma constitucional de diciembre de 1895 y la ley electoral correspondiente, expedida en noviembre de 18962. A diferencia de otras ‘repúblicas aristocráticas’ de Europa o de América Latina (como Uruguay, Chile o Argentina), este grueso componente indígena relativiza el escenario de pluralismo político y deliberación parlamentaria que exhibió el régimen inaugurado en 1895. Como podrá apreciarse (…) estos rasgos particularmente ‘aristocráticos’ –en el caso peruano- han sido descritos con alguna severidad, al grado de considerar ese conjunto plural de actores políticos como una verdadera casta social” (Planas 1994: 18).

Ahora que ya hemos dado unas coordenadas teóricas para contextualizar el régimen político en el que vamos a estudiar el sistema electoral es que podemos pasar a presentar y discutir el primer gran tránsito que consideramos relevante en materia de reforma institucional.

2.

De Cáceres de Piérola: de la Ley de 1892 a la de 1896, pasando por la de 1861

Andrés A. Cáceres, héroe de la Guerra del Pacífico y líder del Partido Constitucional buscaba hacia fines del siglo XIX mantenerse, directa o indirectamente, en el poder. Contaba a su favor con adeptos que simpatizaban con su gobierno pasado y con las hazañas de la guerra (Pereyra 2006). Logra dejar en el mando a otro general: Remigio Morales Bermúdez. Éste falleció el 19 de abril de 1894, poco antes de terminar su mandato. Lo sucedió su segundo vicepresidente, Justiniano Borgoño.

Al poco tiempo, Borgoño eliminó inconstitucionalmente el Congreso y convocó a elecciones para renovar la totalidad de éste. Asimismo, se

2 Estos temas serán presentados y desarrollados en las siguientes secciones.

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derogó también la ley electoral de 1892 de “los cívicos” (Unión Cívica), grupo conformado por el Partido Civil y el antiguo Círculo Parlamentario de Valcárcel.

Se dejó de lado, pues, la ley electoral de 1892 que favorecía a los intereses de las facciones anteriormente mencionadas y se regresó a la Ley Electoral de 1861. Debido a la coyuntura particular de la situación, terminó participando únicamente el Partido Constitucional y se abstuvo una gran mayoría ciudadana (Basadre 2005). Es en este contexto coyuntural que una junta provisional organiza nuevas elecciones y sale elegido Cáceres como Presidente de la República (Guzmán 2009).

Elecciones generales 1894 Resultados nacional Candidato

Votos

%

Andrés Avelino Cáceres

4539

100

Votos Válidos

4539

100

2

0

4541

100

Votos nulos y blancos Votos emitidos Fuente: Tuesta 2001: 612

Ese resultado es objetado por Nicolás de Piérola, líder del Partido Demócrata. Esto generó una breve, pero violenta, guerra civil que culminó con Piérola llegando a Lima en marzo de 1895 y sacando a Cáceres del poder, apenas un mes después de que éste lo había asumido (Contreras y Cueto 2007: 190). Dicha guerra civil generó una miseria espantosa, con insurrecciones y montoneras a lo largo del país. De ahí que pueda afirmarse, sobre todo, que la guerra civil “trajo, entre otras consecuencias, la creación de nuevos impuestos y el aumento de los existentes, contribuciones extraordinarias, clausura de puertos, incomunicación entre la capital y el interior del país, restricción en las operaciones mercantiles, dificultades 52

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

en los pagos, desconfianza general. El tráfico marítimo estaba dificultado y algunos ferrocarriles habían interrumpido su tráfico. En las aduanas se notaba una notable disminución de sus entradas” (Basadre 2005 T. 11: 21). Como puede apreciarse por el diagnóstico de Basadre, se trató de un episodio bastantes consecuencias críticas para el momento que vivía el país.

Después de muchos disparos y cadáveres, Cáceres acordó un armisticio el 19 de marzo de 1895. Se llegó al arreglo de acordar una Junta de Gobierno compuesta por Luis Felipe Villarán y Ricardo W. Espinoza, que estarían en representación de Cáceres; y Enrique Bustamante y Salazar y Elías Malpartida, que estarían en representación de Piérola. Los cuatro eligieron a Manuel Candamo para que presida una nueva junta provisional. Dicha junta debía de convocar a elecciones inmediatamente.

Lo que pareció surgir a través de la insurrección encabezada por Piérola, y que terminará con la instauración de lo que Basadre denominó “República Aristocrática”, puede sintetizarse (un poco optimista) de la siguiente manera: “Del alzamiento de 1895 tendió a surgir, en primer lugar, la armonía entre el país legal y el país real. Vino en seguida la formación o los comienzos de la formación de un estado con mayores rendimientos de eficiencia y de limpieza, de un Estado más jurídico y administrativo y menos parasitario o extorsionista, a cuyo amparo se desarrolló la riqueza nacional e individual. Es decir, el Perú comenzó a ser un país, aunque fuese de modo imperfecto, ‘en forma’. Si el egoísmo de las oligarquías y la ceguera de los políticos hizo, años más tarde, escollar el experimento, ello no enerva su augural significación histórica” (Basadre 2005 T.11: pág. 38).

El Partido Constitucional (Millones 1998) de Cáceres había contado con el apoyo del Partido Civil. Dicho Partido todavía cargaba con las responsabilidades políticas de la Guerra del Pacífico (Mücke 53

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2010). A pesar de ello, siguió siendo una organización política estratégica para gobernar. Cuando se dio esta disputa entre Cáceres y Píerola, los civilistas terminaron abandonando al primero para buscar pactar un acuerdo con el segundo. Esto resulta interesante e importante como hecho político, en la medida en que Piérola y los civilistas fueron acérrimos adversarios décadas antes, durante el gobierno del fundador del Partido Civil, Manuel Pardo (Paniagua 2009; McEvoy: 1994) y con ocasión del contrato Dreyfus. Esto Basadre lo había expresado también diciendo que en el Perú los enemigos políticos terminan muchas veces deviniendo aliados de uno (Basadre 2000).

Para poder comprender los cambios normativos en lo que respecta a las leyes electorales es necesario primero empezar viendo los aspectos más relevantes y fundamentales sobre las elecciones que la Constitución vigente (la de 1860) establecía en dicha época. Luego se pasará a exponer ambas leyes, la de 1861 y la de 1892, con el fin de poder constatar sus semejanzas y diferencias principales. Solamente de esa forma podrá comprenderse mejor el interés de los demócratas por cambiar la ley electoral que estaba vigente en el momento de la insurrección de Piérola.

2.1. La Constitución Política del Perú del 10 de Noviembre de 1860 En lo que respecta a los aspectos jurídicos de nuestro trabajo, empezaremos realizando una presentación de los rasgos esenciales de la Constitución que estuvo vigente durante nuestro período de estudio (18951919). Si bien los aspectos jurídicos no son lo único a lo que debe prestar atención la ciencia política (como lo hizo en su momento el primer institucionalismo), si debe constituir un aspecto a ser tomado en consideración, como nos lo ha enseñado el neo-institucionalismo (Peters 2003).

Veamos pues, cuál es la constitución a la que tenemos que hacer referencia.

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El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

Se trata de la Constitución política de 1860, “con algunas modificaciones hechas por los sucesivos Congresos, puesta otra vez en vigencia al asumir el poder, en Lima, el general Manuel Iglesias” (García Belaunde 1993: 13). La vigencia de esta Constitución va del 23 de octubre de 1883 hasta el 18 de enero de 1920. Lo que nos proponemos es hacer una tematización del texto constitucional, pero siempre enmarcado en el aspecto que buscamos estudiar: lo relativo al sistema electoral, y dentro de éste, lo relativo a la elección del poder legislativo y del Presidente de la República. a. Sufragio activo Consideramos como pertinente empezar abordando cuáles eran los rasgos y características constitutivas de la ciudadanía, de acuerdo a dicha Constitución. Es decir, se trata de ver las condiciones que uno de cumplir para ser tenido por ciudadano. Para esto, nos dedicaremos a prestar atención a los elementos fundamentales que aludan aquí al derecho electoral.

Primero vamos a considerar la parte del derecho electoral referida al sufragio activo. Según Manuel Aragón podemos “definir el derecho de sufragio activo como el derecho individual de voto de cada uno de los ciudadanos que tienen capacidad para participar en una elección, o más exactamente, en cualquiera de las votaciones públicas que se celebren” (Aragón). Debemos, pues, empezar remitiéndonos al Título IV “De la ciudadanía” donde se señala lo siguiente en los artículos que conforman dicha sección de la Constitución: “Art. 37. Son ciudadanos en ejercicio, los peruanos mayores de veintiun años: y los casados, aunque no hayan llegado á dicha edad” (García Belaunde 1993: 294).

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“Art. 38. Ejercen el derecho de sufragio, todos los ciudadanos que saben leer y escribir ó son jefes de taller, ó tienen alguna propiedad raíz, ó pagan al Tesoro Público alguna contribución El ejercicio de este derecho será arreglado por una ley” (García Belaunde 1993: 295, las cursivas son del propio texto).

Este último artículo fue modificado por una Ley del 12 de noviembre de 1895. En una nota a pie se indica lo siguiente: “Artículo único.- El artículo 38 de la Constitución queda reformado en los siguientes términos ‘Gozan del derecho de sufragio los ciudadanos en ejercicio que saben leer y escribir’” (García Belaunde 1993: 295, véase la nota 2).

“Art. 39. Todo ciudadano puede obtener cualquier cargo público, con tal que reúna las calidades que exija la ley” “Art. 40. El ejercicio de la ciudadanía se suspende: • Por incapacidad, conforme á la ley.

• Por hallarse sometido á juicio de quiebra.

• Por hallarse procesado criminalmente, y con mandamiento de prisión.

• Por ser notoriamente vago, jugador, ébrio, ó estar divorciado por culpa suya” (García Belaunde 1993: 295).

“Art. 41. El derecho de ciudadanía se pierde: • Por sentencia judicial que así lo disponga.

• Por quiebra fraudulenta, judicialmente declarada 56

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• Por obtener ó ejercer la ciudadanía en otro Estado.

• Por aceptar de un gobierno extranjero, cualquier empleo título ó condecoración, sin permiso del Congreso (Las cursivas son del propio texto).

• Por la profesión monástica; pudiendo volver á adquirirse mediante la exclaustración • Por el tráfico de esclavos, cualquiera que sea el lugar donde se haga” (García Belaunde 1993: 295).

Podemos ver ciertos rasgos importantes de esta consideración sobre lo que otorga y quita la ciudadanía. Se puede empezar viendo cómo es que dentro de lo que se conoce como sufragio activo, el poder elegir a representantes requiere de varias condiciones. De acuerdo a los artículos 37 y 38 solamente los hombres mayores de veintiún años, o casados, alfabetos, que tienen cierta propiedad, o tienen el rango de jefes de taller, y tributan. Como puede verse, dicho estatuto para ser ciudadano no es muy diferente al que en su momento poseían los notables, allá en los albores de la modernidad y del gobierno representativo, y que mencionamos al inicio de este capítulo.

Por su parte, el artículo 40 considera que los ciudadanos dejan de ser tales si padecen de incapacidad, si son sometidos a procesos judiciales por quiebra y si son procesados penalmente y se les manda a ir a prisión.

Lo que obviamente rompe radicalmente con nuestro sentido común es que el hecho de ser “vago”, “jugado”, “ebrio” y ser el causante del divorcio de uno tengan como consecuencia la suspensión de la ciudadanía.

Finalmente, el artículo 41 afirma que se perderá la ciudadanía por sentencia judicial, quiebra fraudulenta, ejercer la ciudadanía de otro Estado, aceptar empleos y condecoraciones de otros Estados sin permiso del congreso, así como por ser sacerdote y traficar esclavos.

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Vemos pues, que de acuerdo a los requisitos contemporáneos de nuestro sufragio activo, la capacidad para poder elegir representantes, durante la República Aristocrática, era muy diferente. Consideramos que el rasgo más importante sobre la ciudadanía en este período va a tener que ver con exigir el saber leer y escribir a los peruanos para poder ser tenidos como ciudadanos. En un país con una mayoría abrumadora de peruanos indígenas, cuya lengua materna no era el español, y sin acceso a una buena educación, el resultado era una gran masa mayoritaria analfabeta que terminaba siendo excluida de la posibilidad de poder tener voz y voto en los asuntos públicos. b. El sufragio pasivo Ahora que hemos visto las condiciones que se tenían que cumplir para participar del sufragio activo, es decir, para poder elegir representantes, es que podemos pasar a ver lo concerniente al sufragio pasivo. Dicho sufragio comprende a los requisitos que todo ciudadano tiene que cumplir para tener la posibilidad de ser elegido como representante. Sobre el sufragio pasivo, Aragón sostiene que se podría definir el derecho de sufragio pasivo “como el derecho individual a ser elegible para los cargos públicos. Sin embargo, dado que para ser elegido primero hay que ser proclamado candidato, tal definición resulta incompleta y, por lo mismo, engañosa, dado que, en principio podría darse (y de hecho se da) la circunstancia de ser perfectamente elegible (por reunir los requisitos y no estar incurso en inelegibilidades) y, sin embargo, no poder usar del derecho por no reconocérsele al individuo (sino a los partidos, por ejemplo) la facultad de presentar candidaturas.

De ahí que debiera acudirse a una definición más completa, entendiendo que el derecho de sufragio pasivo es el derecho individual a ser elegible, y a presentarse como candidato en las elecciones, para cargos públicos” (Aragón).

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El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

Teniendo en cuenta la definición de Aragon es que pasaremos a ver los requisitos para poder ser un representante del poder legislativo. Para hacer esto nos remitiremos al Título VIII (“Del poder legislativo”) de la ya citada Constitución. Pero antes es necesario hacer unas precisiones básicas y complementarias, en relación a unos artículos previos.

Lo primero que debe mencionarse es que el poder legislativo se ejerce por el congreso y que éste se compone de dos cámaras: la cámara de Senadores y la cámara de Diputados (artículo 44). Es interesante, sin embargo, citar el artículo pues echa luces sobre cuestiones relativas a la representación y a la relación entre representantes y relación: “Art. 46. Se elegirá un Diputado propietario y un suplente por cada treinta mil habitantes, ó por cada fracción que pase de quince mil, y por cada provincia, aunque su población llegue á ese número.

Se Fijará por una ley el número de Diputados que, según este artículo, corresponda á cada provincia; y no podrá aumentarse sino por disposición previa del Congreso” (García Belaunde 1993: 296).

Al respecto de los requisitos para ser diputado y senador, los artículos 47 y 49 dice lo siguiente: “Art. 47. Para ser Diputado se requiere: ° Ser peruano de nacimiento. ° Ciudadano en ejercicio. ° Tener veinticinco años de edad. ° Ser natural del Departamento á que la provincia pertenezca, ó tener en él tres años de residencia.

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° Tener una renta de quinientos pesos, ó ser profesor de alguna ciencia” (García Belaunde 1993: 296).

“Art. 49. Para ser Senador se requiere: ° Ser peruano de nacimiento. ° Ciudadano en ejercicio. ° Tener treinta y cinco años de edad. ° Una renta de mil pesos anuales, ó ser profesor de alguna ciencia” (García Belaunde 1993: 296-297).

Podemos ver pues, que además de los requisitos de nacionalidad, edad y ejercicio de ciudadanía, se requiere un cierto mínimo de renta o profesar alguna ciencia. Debe notarse que, debido a cómo se ha estructurado la elección de los representantes, queda claro que el principio de representación del sistema electoral es mayoritario.

Los artículos 50 y 51 de la Constitución dicen quiénes son los que no pueden ser elegidos. Dentro de dicho grupo se encuentran el presidente, los vice-presidentes, los ministros, los su-prefectos y los gobernadores. La única manera para que las personas que detentan estos cargos puedan ser candidatos a senadores y diputados es renunciando a sus cargos con, por lo menos, dos meses de anticipación. Además de los funcionarios públicos, tampoco pueden ser candidatos los arzobispos, obispos, gobernadores eclesiásticos, vicarios capitulares, provisores, curas, vocales, fiscales de las cortes superiores, jueces de primera instancia y militares.

Sobre la posibilidad de reelección, los artículos 57 y 58 sostiene que las Cámaras se renuevan por tercios cada dos años y que es posible renunciar al cargo si uno quiere reelegirse. Este mecanismo de renovar 60

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

las cámaras va a ser importante a lo largo de la República Aristocrática, ya que implica el que se vaya a elecciones para determinar un tercio de los representantes, pero de manera no simultánea con la elección del Presidente y de los Vicepresidentes.

En el caso de los requisitos para ser Presidente de la República, los requisitos no contemplan una renta determinada o la profesión de una ciencia: “Art. 79. Para ser Presidente de la República se requiere: ° Ser peruano de nacimiento. ° Ciudadano en ejercicio. ° Tener treinta y cinco años de edad y diez de domicilio en la República” (García Belaunde 1993: 304).

Para ser Presidente, de acuerdo al artículo 81, se requiere obtener la mayoría absoluta de los votos. Si ningún candidato llegara a obtener la mayoría absoluta, el artículo 82 afirma que el Congreso será el que deberá elegir en base a los dos candidatos que hayan obtenido la mayor cantidad de votos (esta posibilidad que posee el Congreso para elegir al Presidente será clave en la elección de Billinghurst). En lo que respecta a la duración del mandato presidencial, la Constitución afirma que el período es de 4 años (artículo 85) y uno tendrá que esperar un período igual si es que desea ser candidato a la reelección (no hay reelección inmediata). Esto es importante porque puede incentivar a los partidos u organizaciones políticas a pensar en varias candidaturas, con el fin de no dejar el poder. Esto se verá claro con el caso del Partido Civil, al ser éste la organización política que más tiempo estuvo en el poder durante la República Aristocrática.

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2.2. La Ley Orgánica de Elecciones del 4 de abril de 1861 Esta ley sostenía que los ciudadanos que podían ejercer el sufragio debían cumplir alguno de los siguientes requisitos (art. 1): estar casados, tener más de veintiún años, saber leer y escribir, ser jefe de taller, tener alguna propiedad raíz, pagar alguna contribución al tesoro público. Además de esto, deben estar inscritos en el Registro Cívico. Se encontraban imposibilitados de votar (art. 2) los Jefes y Oficiales del Ejército, de la armada nacional y de la gendarmería que ejerzan algún tipo de mando, así como miembros de las tripulación de los buques de la Armada Nacional, los Ministros de Estado, los prefectos, sub-prefectos, gobernador y agentes de policía. Tampoco los mendigos y sirvientes domésticos podían sufragar.

Las elecciones, de acuerdo a esta ley, no eran directas. Se hacían a través de colegios electorales (art. 4). Dicha manera de hacer las elecciones tenía como antecedente inmediato a los Estados Unidos. Lo que se hacía en nuestro caso era agrupar a los ciudadanos en grupos de quinientos. Por cada quinientos habitantes (art. 5), o fracción de doscientos cincuenta o más, se asignaba un elector propietario. Por cada tres electores propietarios se asignaba un suplente. Si hubiese pueblos de menos de doscientos cincuenta habitantes, también nombrarán a un elector propietario y a un suplente (art. 6). Si bien los requisitos para poder formar parte de los colegios son bastante amplios y exclusivos, los requisitos para ser electores eran más restringidos (art. 7) ya que se exigía saber leer y escribir.

Una vez que se ha convocado a elecciones (art. 8), las Juntas de Registro Cívico distribuyen el boleto de ciudadanía, boleto que es requisito para sufragar (art. 9). Los ciudadanos con derecho de sufragio se reunían en la Iglesia parroquial que les corresponde. Después de asistir a la Misa de Espíritu Santo (art. 11) se procede a instalar las mesas de 62

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sufragio (art. 12-15). El horario de votación era de 10 a 2 de la tarde y debían votar por lo menos 4/5 partes de los electores en un plazo máximo de ocho días (art. 16). Una vez que se realiza la votación y se resuelven las posibles tachas contra los electores (art. 17-22), se determinará quiénes serán los electores propietarios designados (art. 23-24).

Estos electores se reunirán en las capitales de las provincias donde se encuentran sus parroquias. También tendrán que oír una Misa del Espíritu Santo antes de votar para luego pasar al salón de la Municipalidad (art. 30). En caso los electores no asistan a la elección, se les multará (art. 38-39). Luego de verificar que los electores se encuentren presentes (art. 31-33), por lo menos dos tercios, se procederá a instalar la Mesa calificadora para que califique las actas previas (art. 34-37). Luego de esto se instalará la Mesa permanente que llamará a los electores para que emitan su voto, escribiendo los nombres de su preferencia en la cédula (art. 40-41). Luego se entregará esta cédula al Presidente de Mesa y éste la depositará en el ánfora designada.

Al día siguiente se procederá, primero, al escrutinio de Diputados (art. 44-46). Para poder ser electo se requiere obtener la mayoría absoluta: la mitad del número de los sufragios emitidos y uno más (art. 47). Si ningún candidato obtuviese la mayoría absoluta se tendrá que realizar una nueva elección, con los candidatos que tuviesen la mayor votación (art. 48). Luego de eso se proclamarán los diputados ganadores y se emitirán las actas respectivas (art. 49-58). La elección de los Senadores3 3 El número de Senadores por cada Departamento está determinado de la siguiente manera: Los Departamentos que tengan ocho o más provincias, tendrán cuatro Senadores propietarios y cuatro Senadores suplentes. En los departamentos que tengan menos de ocho provincias, pero más de cuatro, se asignarán tres Senadores propietarios y tres Senadores suplentes. Los departamentos que tengan menos de cinco, pero más de una, tendrán asignadas dos Senadores propietarios y dos suplentes. Finalmente, los departamentos que tengan una sola provincia, tendrán la posibilidad de elegir un Senador propietario y uno suplente (art. 50).

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también sigue un proceso análogo al de los Diputados para luego hacer las proclamaciones respectivas (art. 60-66). De la misma forma será la elección de Presidentes y Vicepresidentes de la República (art. 67-72).

Sobre las fechas, es importante señalar que los colegios parroquiales se reúnen cada dos años, el segundo domingo de octubre (art. 11) y el 15 de noviembre se reúnen en el colegio provincial (art. 30) para realizar las elecciones de Senadores y Diputados. Para las elecciones del Presidente y Vicepresidente de la República, la reunión de los colegios está programada para ser el primer domingo de mayo (art. 68) del último año del período constitucional. Vemos pues, que no hay una simultaneidad entre ambas elecciones.

2.3. La Ley Electoral del 17 de diciembre de 1892 Buscando reformar la ley electoral anterior, de 1861, se presentó la siguiente ley que se caracterizaba por lo siguiente: En lo que respecta a la ciudadanía, se mantuvo en general lo esencial de la ley anterior (art. 1-3), salvo por los siguientes cambios: se agregó a la lista de las personas incapacitadas para sufragar a los Vocales, Fiscales, Jueces de la 1era Instancia y Agentes Fiscales en los lugares donde se ejerce jurisdicción. Se eliminó la mención a los sirvientes domésticos y solamente se habló de mendigos. También se hace mención a que la Guardia Nacional podrá sufragar, siempre y cuando no se encuentre acuartelada y que ésta última situación solamente debe darse como caso excepcional durante el período electoral.

En lo que respecta a la manera de ejercer el sufragio, se sigue manteniendo la elección indirecta de los representantes a través de colegios electorales. Sin embargo hay una importante diferencia. Y es que, a diferencia de la ley de 1861 donde bastaba con ser ciudadano en 64

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

ejercicio, saber leer y escribir y ser natural o vecino de la parroquia (art. 7), en la nueva ley se añade el requisito de tener una propiedad raíz cuyo valor no baje de quinientos soles o tener una renta anual de doscientos soles o ser profesor de ciencias o artes o ser preceptor de instrucción primaria (art. 7). La propiedad deviene lo más importante, al punto de que no es necesario ser natural o vecino del distrito, si es que tiene la propiedad requerida en dicho lugar. Finalmente, se imposibilita a los ciudadanos de ser electores propietarios no solamente si es que están imposibilitados de ejercer su derecho de sufragio. Lo nuevo que se ha añadido es que uno está impedido de ser elector propietario si es que uno es miembro de las meses receptoras (art. 8).

En lo que respecta a las fecha, podemos ver también que la convocatoria a elecciones ahora es ahora el 1 de noviembre (art. 9), cada bienio. También es posible constatar el que la legislación se ha formulado de una manera mucho más “moderna” o “secular” a partir de la unidad mínima de la circunscripción electoral. Frente a los colegios parroquiales, ahora se va a hablar de “colegios de distrito” (Título IV). Las mesas se instalarán, desde el 1 de abril, en la plaza principal de la capital del distrito y no la parroquia. Tampoco se menciona el tener que asistir, de ser posible, a la Misa del Espíritu Santo. Esto obviamente no implica que exista una fuerte secularización que antes no existiese. Sin embargo, sí consideramos necesario mencionarlo, pues resulta un cambio de forma relevante.

El horario de votación, que antes era de 10 a 2 de la tarde, ha pasado a ser de 11 a 3pm (art. 30). Se sigue manteniendo como plazo máximo, para que los ciudadanos puedan sufragar, de ocho días. Este plazo no variaría, incluso si no llegasen a sufragar dos tercios de los ciudadanos (art. 29). Vemos pues, que no hay una exigencia coercitiva de que tenga que haber un mínimo de ciudadanos que doten de legitimidad de origen o de representatividad a los resultados del proceso electoral. Una vez que termine este período, se procederá al escrutinio y se designarán 65

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a los electores propietarios y suplentes, en función a quiénes tengan la mayoría de votos.

1 mes después, el 1 de mayo, se realizarán las elecciones en los colegios provinciales. Dicha elección será realizada en la capital de la provincia o, en el lugar que señale el Subprefecto, en caso que no haya capital de provincia (art. 40). Si no concurren por lo menos dos tercios de los electores, se avisará al Subprefecto para que invoque a los electores designados para que concurran al proceso (art. 41-43). Si algún elector falta y no justifica su inasistencia, será multado (art. 49). Al día siguiente, y después de haberse instalado las mesas receptoras y calificadoras, se procederá a la elección de los representantes. Las elecciones de Diputados (Título VI), Senadores (Título VII), Presidente y Vicepresidente (Título VIII) no han tenido diferencias significativas con la ley anterior y puede decirse que siguen un proceso análogo.

Ahora que ya hemos presentado la normativa vigente en dicho período es que nos será posible comprender el interés de Piérola y los demócratas por cambiar la legislación electoral. A pesar de que se buscó volver a la ley de 1892 esto no pudo hacerse efectivo para las elecciones de 1895 debido a la rapidez con que se dieron los eventos y a la premura con la que se buscaba conformar el nuevo gobierno después de la guerra civil.

2.4. Elecciones de 1895 Para las elecciones de 1895 se mantuvo la ley electoral de 1861.

Como ya se mencionó, líneas más arriba, la razón esencial para hacer esto se debía básicamente a la imposibilidad de poder materialmente cumplir, en tal contexto coyuntural, con la ley de elecciones de 1892. Fue la última elección en la que participarán los indígenas en los procesos electorales.

Según Basadre, Piérola logró llegar al gobierno “porque entre 1894 y 1895 encabezó una insurrección apoyada desde abajo. En esta 66

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empresa contó -por primera vez en su vida- con la alianza de las clases altas. Entre 1895 y 1899, gobernó amistosamente con éstas, sin embargo, después de la reorganización del aparato administrativo del Estado y del afianzamiento de la paz pública al mejorar la situación económica, los grupos sociales económicos dirigentes no tuvieron necesidad de él y lo marginaron” (Basadre 1980: 56).

Las elecciones las terminó ganando Nicolás de Piérola, al ser el candidato único, habiendo acordado previamente una alianza electoral junto con los civilistas. Sin la participación del Partido Constitucional, la coalición cívico-demócrata tuvo el control de las mesas de sufragio.

Básicamente, fueron “juez y parte” en su propio proceso. Peralta expresa esta situación de la siguiente manera: “El control de las mesas de votación por miembros de la coalición cívico-demócrata se produjo sin problema alguno al estar excluidas las fuerzas del exiliado Cáceres. La anécdota de la jornada estuvo en que Piérola fue juez y parte de su elección, al presidir él mismo las juntas preparatorias de la Cámara de Diputados encargadas de calificar a sus nuevos miembros. Por todo ello, no causó sorpresa que el líder demócrata obtuviera la casi totalidad de los votos de los colegios electorales de provincia” (Aljovín y López 2005: 77). El 8 de setiembre de 1895 Piérola asume la Presidencia.

Elecciones generales 1895 Resultados nacional Candidato

Votos

%

Nicolás de Piérola

4150

100

Votos Válidos

4150

96

Votos nulos y blancos

160

4

Votos emitidos

4310

100

Fuente: Tuesta 2001: 611

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Vemos pues, que se da un patrón similar al de la elección anterior, aunque en una coyuntura diferente: un único candidato sin competencia que alcanza el cien por ciento de los votos válidos.

2.5. La Ley Electoral del 20 de noviembre de 1896 Una vez que estuvo en el gobierno, el Partido Demócrata manifestó serias críticas a las instituciones políticas. Pero, particularmente, consideró muy relevante reformar el sistema electoral. Piérola criticó la Ley electoral de 1892 y la consideró una ley explícitamente partidista (aludiendo con esto, básicamente, a que favorecía sobre todo los intereses de la Unión Cívica de Valcárcel). La tesis de fondo era que las reglas y procedimientos existentes falseaban la verdadera voluntad popular.

Lo que los Demócratas querían era, pues, remediar estas “distorsiones” estructurales a las instituciones existentes a partir de una nueva ley electoral que pudiera hacer justicia a la ciudadanía peruana. Se trataba de que prevaleciera, por sobre todo, la “verdad electoral”. Esta tesis sobre la democracia y la voluntad popular resultará clave, pues es través de ésta que se llegará a reformar el sistema en su conjunto. Pero, y como se verá a lo largo de las siguientes páginas, las nuevas instituciones no pudieron cumplir lo que Píerola exigía del sistema electoral, esto es, el “reflejo real” de las preferencias políticas de los ciudadanos.

Dicha tesis, se expresaba en la fórmula del Partido Demócrata que, “tal y como fue hecha pública en 1889, consideraba imprescindible crear un poder electoral autónomo del resto de los poderes del Estado.

Los pasos concretos sugeridos en el programa político para desterrar los defectos del reglamento electoral de 1861 incluían suprimir la elección indirecta, salvaguardar la representación de las minorías, adoptar en las elecciones plurales el voto acumulativo y, por último, crear un jurado electoral autónomo” (Aljovín y López 2005: 78).

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El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

Luego de la propuesta y los debates, el 20 de noviembre de 1896 terminó dándose una nueva ley electoral. Con esta nueva ley, que se da en los inicios de la República Aristocrática, se realizan cambios sustantivos en lo que respecta a las elecciones. Presentamos a continuación las características más relevantes de dicha reforma electoral, agrupando los cambios en los elementos más relevantes:

a. Ciudadanía Lo primero, y que salta a la vista, es de que ahora para poder sufragar es necesario saber leer y escribir (art. 1), además de tener veintiún años (o estar casado) y estar inscrito en el Registro Cívico. De esta forma se excluye de la posibilidad de sufragar a la gran mayoría del país que no era analfabeta.

Las causas para estar incapacitado para votar (art. 2-5) son similares a las de las leyes anteriores, así que no es necesario detenernos en ella. Lo segundo es que ahora las elecciones para elegir al Presidente, al Vicepresidente, a los Senadores y a los Diputados se hace a través de una elección directa. Esto significa que se abandona para siempre la figura de los colegios electorales.

Ahora serán los propios ciudadanos los que elegirán a sus representantes, en lugar de elegir electores propietarios. Sin embargo, como ya vimos, esto se hace a través de la exclusión de la mayoría de la población. De esta forma se consolida a nivel de derechos políticos lo “aristocrático” que hace honor al nombre que Basadre acuñó para este período histórico de nuestro país. Gonzales, en relación a las consecuencias de esta manera de restringir la ciudadanía, afirma lo siguiente: “Lo que oscurecía el panorama (…) era que de los cerca de tres millones de peruanos que existían en ese entonces sólo estaban en capacidad de votar –quitando indígenas, mujeres, menores de edad, empleados públicos, extranjeros y a los indiferentes- cincuenta mil personas” (Gonzales 2005: 179 n2).

El argumento a favor de restringir la ciudadanía de esta forma, reposaba en la tesis de que los mayores contribuyentes tenderían a tener 69

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mayor cultura. Lo que se promovería sería una ciudadanía que estuviese comprometida a valores clave para la democracia y la estabilidad política, tales como el respeto a las reglas y procedimientos. Frente a lo que este discurso afirmaba de jure, lo cierto es que de facto lo que se buscó fue “consolidar el predominio de quienes ostentaban mayor fuerza económica” (Basadre 1980: 54). Es muy importante reconocer aquí la idea de que un mayor ingreso económico estaba correlacionado con tener una cultura que fuese afín a la democracia. Esta tesis será desmentida con los hechos, como se verá al señalar múltiples irregularidades durante los procesos electorales.

b. Junta Electoral Nacional La otra gran novedad es la generación de un organismo electoral de vital importancia para las elecciones que se llevaron a cabo durante buena parte de la República Aristocrática. Se trata de la Junta Electoral Nacional (Título IV). La Junta Electoral Nacional constituye el primer organismo electoral de nivel nacional. Dicha Junta debía estar compuesta por nueve miembros, distribuidos de la siguiente manera (art. 8): dos miembros son elegidos por la Cámara de Senadores, otros dos por la Cámara de Diputados, y en ambos casos la elección se determina a través del voto directo de los representantes en cada una de las Cámaras (art. 9). Los siguientes cuatro miembros son elegidos por el Poder Judicial, a través de sus Cortes Superiores (art. 10). De acuerdo a Basadre, aquí “apareció por primera vez la injerencia del Poder Judicial en el proceso electoral” (Basadre 1980: 54). Finalmente, el último de los nueve miembros es designado por el Ejecutivo, a través del acuerdo entre el Presidente de la República y su Consejo de Ministros (art. 11). Sus miembros debían, además renovarse un año antes de que termine el período presidencial (art. 13). Estos miembros, además, debían residir en Lima y cumplir con los requisitos que la Constitución exige para ser Senador (art. 14).

Los requisitos que la Constitución de 1860 establece, en el artículo 49, 70

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

para ser Senador son los siguientes: ser peruano de nacimiento, ser un ciudadano en ejercicio, tener treinta y cinco años de edad y poseer una renta de mil pesos anuales, o ser profesor de alguna ciencia.

La Junta Electoral Nacional tiene aquí las principales atribuciones (art. 19): Formar el Registro General de la República (art. 27) a partir de los registros de las Juntas Electorales Departamentales, además de conservarlo, publicarlo y remitirlo a quien deba ser remitido (anualmente tiene que actualizarlo). Debe además, y siguiendo con lo establecido por el Registro, distribuir los títulos electorales entre los ciudadanos para que éstos puedan sufragar. Realiza además el sorteo para designar a los cinco miembros de las Juntas de Registro Provinciales. Esa elección se hace entre los veinticinco mayores contribuyentes de cada provincia. Esto evidencia una manifiesta exclusión con las personas que tengan menores ingresos para poder acceder a cargos públicos relevantes en los organismos electorales. Debe sortear también a los cinco miembros que vayan a conformar a las Juntas Escrutadoras de Provincia. Esta elección se hace sobre la base de diez candidatos que grupos ciudadanos de cada provincia ya han propuesto. Finalmente, la Junta Electoral Nacional debe elegir a los ciudadanos que presidirán las Juntas Electorales Departamentales.

Esta elección se hace sobre una lista de personas que residen en la capital de cada provincia y que han sido designados como personas elegibles para dicho cargo.

La Junta Electoral Nacional debe, además, conocer los reclamos que otros ciudadanos tengan sobre el proceso mismo. Asimismo, la Junta Electoral Nacional debe reunirse públicamente en sesiones ordinarias, por lo menos una vez al mes.

Finalmente, ejerce la jurisdicción disciplinaria sobre todas las personas que intervengan en los actos electorales. Puede establecer multas de hasta trescientos soles.

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Resumiendo, podemos dividir las facultades de la Junta Electoral Nacional en tres grandes grupos (Aguilar 2002: 15): 1. Facultades registrales: formar, custodiar, publicar el Registro General de la República, además de remitirlo a quien deba de remitirse.

También debe imprimir y distribuir los títulos electorales entre los ciudadanos.

2. Facultades electorales: (1) elegir a los presidentes de las Juntas Electorales Departamentales; (2) sortear cinco de los mayores contribuyentes de cada provincia para conformar las Juntas de Registro Provinciales; (3) sortear cinco miembros de los diez elegidos por los ciudadanos de cada provincia para conformar las Juntas Escrutadores de Provincia.

3. Facultades disciplinarias: debe hacer efectiva la responsabilidad de los funcionarios electorales en cada cometan irregularidades.

Tiene también la capacidad de multar a los que incumplan lo que la ley estipule.

c. Juntas de Registro Provinciales Con las veinticinco personas que sean los mayores contribuyentes de cada provincia, y que residan en la capital de cada provincia, se arma una lista que se propone a la Junta Electoral Nacional (art. 22). Ésta realiza un sorteo de la siguiente manera (art. 23-24): a cada contribuyente se le asigna un número y todos los números van a un ánfora. Los cinco primeros números que se extraigan designarán a los cinco miembros que conformarán a las Juntas de Registro Provinciales. Entre los cinco deben elegir a un presidente de la Junta y a un secretario. Los principales críticos de la Junta Electoral siempre resaltarán que dichos sorteos solamente lo eran de jure porque de facto siempre se elegía a personas que fuesen 72

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favorables al partido que tuviese el control de la Junta, control que en este período siempre estuvo básicamente en manos del Partido Civil.

Las principales atribuciones de las Juntas de Registro Provinciales eran las siguientes (art. 25): elegir a los delegados que reciban las solicitudes de inscripción de los ciudadanos en cada distrito. Estos conformarán las Delegaciones Distritales de Distrito (art. 26). De esta manera van a generar el Registro Cívico General de la provincia, Registro del cual remitirán una copia a la Junta Electoral Departamental respectiva, Junta que les dará los títulos electorales que deberán distribuir entre los sufragantes de la provincia. Otras tareas importantes de esta Junta eran el nombrar a las comisiones receptoras de sufragios y nombrar a comisiones investigadoras, en caso se denuncien irregularidades que puedan constituir una amenaza para la validez del proceso electoral. Finalmente, la Junta de Registro Provincial debía elegir a los delegados que conformarán a las Juntas Electorales Departamentales.

d. Juntas Electorales Departamentales Las Juntas de Registro Provinciales designan a los delegados que conformarán las Juntas Electorales Departamentales. Se requiere de, por lo menos, la designación de cinco delegados (art. 20). La Junta Electoral Nacional designará cuál debe presidir la Junta. El secretario será elegido por mayoría simple.

Sus principales atribuciones (art. 21) son las siguientes: formar, conservar, actualizar, publicar y distribuir el Registro General Departamental, a partir de los Registros Cívicos de las Provincias elaboradas por las distintas Juntas de Registro Provinciales. Finalmente, le corresponde hacer el escrutinio general de las elecciones de los Senadores, además proclamar a los ganadores y entregarles sus credenciales respectivas.

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Podemos concluir diciendo que dichas Juntas “se formaban con delegados de las correspondientes Juntas Provinciales de Registro.

Gozaban de amplias atribuciones sobre el registro electoral de toda su jurisdicción; y conocían y decidían sobre todas las quejas contra los actos de las Juntas Provinciales, Escrutadoras y de Registro. También supervigilaban las matrículas de contribuyentes. Además, hacían el escrutinio general de las elecciones de Senadores, los proclamaban y les otorgaban sus credenciales” (Basadre 1980: 54).

e. Juntas Escrutadoras de Provincia Las Juntas Escrutadoras residirán en la capital de cada provincia y estarán compuestas por cinco miembros. Cada uno de los miembros debe de corresponder a lo que la ley determina como los cinco grupos en los que son clasificados los ciudadanos (art. 39): (1) propietarios; (2) abogados, ingenieros, boticarios, profesores y preceptores de instrucción, clérigos, estudiantes y demás individuos de profesiones liberales; (3) agricultores y jornaleros; (4) comerciantes y (5) manufactureros, artesanos, mineros y demás industriales. Los ciudadanos no pueden pertenecer a más de un grupo y, si no estuviesen todos los grupos presentes en cada provincia, la elección se hará sobre la base de los grupos más numerosos (art. 42).

Cada grupo votaba directamente, ante las mesas receptoras de sufragio de las capitales de provincia, por dos representantes suyos. La Junta Electoral Departamental llevaba cada par de candidatos a la Junta Electoral Nacional. Dicha Junta sería la que deberá determinar los cinco miembros que constituirán las Juntas Escrutadoras de Provincia (art.

40-41). Luego, entre ellos, determinarán al Presidente y al Secretario de la Junta. Los partidos políticos estaban permitidos para poder tener un adjunto en cada Junta Escrutadora Provincial. Dicho adjunto podía tener voz, pero no voto.

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En este aspecto puntual, también se vieron los límites de lo que pretendía la ley, frente a lo que efectivamente se dio. Y es que, a pesar de los múltiples debates y normas complementarias que se dieron para tipificar bien estos grupos, lo cierto es que “no quedaron bien definidas las características de todos los grupos sociales llamados a la participación cívica. Interesa señalar que más tarde no hubo más disposiciones administrativas sobre los grupos antedichos. Ellos nunca se llegaron a organizar y nunca funcionaron auténticamente. Así, la ley quedó burlada” (Basadre 1980: 54). En muchos lugares no existían todos los grupos, con lo cual la norma no se correspondía con la realidad social del país, al mismo tiempo que se burlaba fácilmente en los casos en que podía aplicarse debido al poco control que podía ejercerse. La poca capacidad del Estado para controlar el cumplimiento de las normas será una variable constante a lo largo de este período.

Las atribuciones de las Juntas Escrutadoras Provinciales son las siguientes (art. 44): hacer el escrutinio y regulación del sufragio ante las comisiones receptoras de su dependencia. Deben corroborar que los ciudadanos electos cumplan con los requisitos. Deben resolver reclamos y hacer públicos los resultados de las elecciones de los Diputados Para el caso del Senado, la Presidencia y la Vicepresidencia, se dejará constancia del número de votos y se enviarán los resultados a las Juntas Electorales Departamentales (para el caso de la elección de los Senadores) y ésta enviará a la Secretaría Electoral del Congreso los sufragios para la Presidencia y Vicepresidencia. Será el Congreso quien determinará quién será el siguiente Presidente y Vicepresidente (s).

En síntesis, podemos decir que “Las Juntas Provinciales Escrutadores hacían los cómputos y regulaciones generales de los sufragios emitidos; oían y resolvían todo lo concerniente a las reclamaciones por alteraciones, omisiones, suplantaciones o cualesquiera otras irregularidades o fraudes cometidos en los escrutinios; decidían 75

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sobre la validez o invalidez de las tachas a los elegidos o a los electores; y proclamaban a los diputados a quienes la ciudadanía había otorgado su confianza” (Basadre 1980: 53).

f. Comisiones Receptoras de Sufragio Las Comisiones receptoras de sufragio serán designadas por las Juntas de Registro Provinciales. Por cada doscientos cincuenta o fracción de los inscritos en el registro, se elegirán tres personas (un presidente, un vocal y un secretario) para que conformen una Comisión (art. 46).

Las Comisiones harán el escrutinio de los votos que reciben de los grupos de las Juntas Escrutadoras (art. 49). Una vez que elaboren las actas de sufragio, enviarán a las Juntas Provinciales de Registro El sufragio se hace máximo en dos días para Diputados (propietario y suplente), Senadores (propietario y suplente), Presidente y Vicepresidente (art. 54). El voto se emite en dos cédulas y una queda como constancia para el votante, mientras que la otra cédula queda en poder de la comisión (art. 59). Si la votación se realiza con normalidad, los resultados se irán dando y proclamando de manera ascendente: los Diputados serán proclamados por las Juntas escrutadoras Provinciales; los Senadores, por las Juntas Electorales Departamentales (art. 79); y, tanto el Presidente, como el Vicepresidente, serán proclamados por el Congreso (art. 81). En este último caso, el escrutinio se hará a través de una comisión compuesta de dos Senadores y tres Diputados que serán elegidos por mayoría absoluta.

Las autoridades políticas están impedidas de intervenir en los actos electorales (art. 85), pero sí deben dar su protección y el apoyo de la fuerza pública a las Juntas Provinciales, las Delegaciones de Registro Distritales, las Comisiones Receptoras de Sufragio y las Juntas Escrutadoras de provincia (art. 86).

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Podemos sintetizar las relaciones y jerarquías básicas que caracterizaban a la Junta Electoral Nacional en su conjunto, a partir del siguiente esquema (Aguilar 2002: 18): Organización de la Junta Electoral Nacional 1896 - 1912 Junta Electoral Nacional Conformada por 9 miembros: - 4 del Congreso - 4 de las Cortes Superiores - 1 del Ejecutivo

Junta Electoral Departamental Conformada por los delegados de las Juntas Provinciales de Registro

Junta Escrutadora de Provincia

Junta de Registro Provincial

Conformada por 5 representantes de los 5

Conformada por 5 miembros designados por sorteo por la Junta Electoral Nacional

ciudadanos y eran elegidos por la Junt Electoral Nacional

Delegaciones Distritales de Registro

Comisiones Receptoras de Sufragio

Integradas por 3 delegados nombrados por la Junta de Registro Provincial

Conformadas por 3 vecinos designados de entre los 250 sufragantes por la Junta de Registro Provincial

Fuente: Aguilar 2002: 18

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Uno de los intereses principales en promover que los miembros de mesa sean funcionarios nombrados, en lugar de ciudadanos elegidos por los propios ciudadanos era evitar la recurrente “toma de mesas”. En la misma línea, la idea de que la proclamación de los representantes fuese hecha por los organismos electorales buscaba erradicar la “autocalificación parlamentaria” (Basadre 1980: 52). Esto disminuyó en algunos casos, pero a la larga no fue suficiente para que dichas prácticas no democráticas tuviesen lugar.

Como puede verse, después de haber presentado la estructura y las características de la Junta Electoral Nacional, se trata de un organismo electoral bastante poderosos y centralista. De ahí que concordemos plenamente con la tesis de Basadre según la cual dicha Junta concentraba muchísimo poder con respecto al proceso electoral, debido a que tenía facultades muy bastas: “la formación, la custodia, la difusión, la publicación, las correcciones y las enmiendas del Registro General; el sorteo entre cinco de los mayores contribuyentes para constituir las Juntas de Registro Provinciales; la supervigilancia disciplinaria de los funcionarios con participación en el Registro o en las elecciones; el resguardo de la matrícula de contribuyentes de la República; la elección de los presidentes de las Juntas Electorales Departamentales; el sorteo de los cinco miembros que debían formar las Juntas Escrutadoras de las respectivas provincias de entre los diez elegidos por los cinco grupos sociales antes mencionados. Si se hace el examen de tales atribuciones, resulta fácil llegar a la conclusión de que la Junta Electoral Nacional tenía bajo su poder todo el proceso de sufragio; el registro de los ciudadanos; las Juntas e Registro Provinciales; la matrícula de los mayores contribuyentes; las Juntas Electorales Departamentales; las Juntas Escrutadoras; y la burocracia conectada, de un modo u otro, con esta maquinaria. De la descentralización absoluta de antes se pasó al más grande centralismo” (Basadre 1980: 54-55, las cursivas son nuestras).

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Todo el andamiaje electoral reposada, en última instancia, en la voluntad de unas pocas personas que residían en Lima.

Y, si bien esta ley electoral tiene varios artículos donde se tratan las múltiples infracciones al proceso que pueden ser ocasionadas, al mismo tiempo que se posibilita que la ciudadanía pueda hacer las denuncias respectivas, lo cierto es que estas normas no llegaron a funcionar (Basadre 1980: 55).

En lo que respecta a los miembros de la Junta Electoral Nacional, de los nueve miembros4, uno era de facto del gobierno, lo cual aparentaba poca intromisión del poder ejecutivo en las decisiones relevantes de la Juna, dando una apariencia de autonomía. Pero el gobierno siempre tuvo también dos miembros del parlamento (sea que tuviese mayoría o minoría parlamentaria) que eran favorables al gobierno y, a veces, incluso los cuatro miembros en su conjunto. El gobierno también promovió, de diversas maneras (maneras que Basadre llamó “diversos medios de seducción”), el que los miembros de las Cortes Superiores fuesen favorables al gobierno. De esta forma, si bien los demócratas buscaban que con esta la ley se pudiera “descentrar” el poder o las decisiones sobre los procesos electorales, lo cierto es que en práctica el gobierno terminó teniendo a su favor prácticamente a los nueve miembros de la Junta siempre o, por lo menos, la mayoría absoluta. Este es un claro ejemplo de nuestra historia política e institucional que demuestra que no siempre los diseños institucionales que las élites políticas diseñan (1) funcionan tan bien como se pensó que funcionaría; y (2) generan efectos contrarios o diferentes a los que concibieron sus diseñadores e impulsores principales.

4 Recordemos que los nueve miembros se componían de la siguiente manera: 2 personeros de la Cámara de Senadores (1 de la minoría); 2 personeros de la Cámara de Diputados (1 de la minoría); 4 personeros del Poder Judicial; 1 personero del Poder Ejecutivo.

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En la misma línea, los grupos que la ley tipificaba para generar los candidatos de las Juntas Escrutadoras de Provincia no se organizaron o estuvieron constituidos siempre y, por ello, “la Junta Electoral Nacional lo simuló en algunos casos y en otros, toleró que fuesen apócrifos” (Basadre 1980: 57).

Por eso uno de los terribles efectos para el proceso electoral, fruto del gran control que poseía la Junta fue, en última instancia, una fuerte corrupción, en la medida en que “la Junta Electoral Nacional ungió -mediante éste y otros engaños- a los candidatos que el grupo político dominante quiso escoger. Algunos candidatos contaron -justo es reconocerlo- con auténtica fuerza propia; otros, con respaldo escaso o nominal” (Basadre 1980: 57).

Hubo, en general, poca aceptación de los resultados (y esto puede verse por las críticas que siempre recibió la Junta de diversos miembros del parlamento y comisiones parlamentarias). Fue un organismo con poca independencia a los actores políticos, sobre todo el Partido Civil.

El gobierno y los mayores contribuyentes tuvieron siempre mucho peso en la organización de las elecciones. El problema de este nuevo sistema era, pues, que en este sistema “las elecciones fueron puestas a merced de la agrupación política o del poder que lograra ser dueño de la mayoría de la institución central, o sea la Junta Electoral Nacional” (Basadre 2005 T.12: pág. 69). Ningún partido de oposición ganó las elecciones presidenciales bajo la vigencia de la ley de 1896. Lo que iba a terminar siendo normal era el obtener la mayoría de la Junta, a través de los cuatro votos de los personeros del Poder Judicial. Piérola escogió, de esta manera, el “el árbol en el que luego fue ahorcado políticamente” (Basadre 2005 T.12: pág. 71).

Podemos decir, a modo de síntesis, que los tres pilares básicos de esta ley fueron “la reducción del mercado electoral, el control del sufragio 80

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por un ente centralizador y la distinción social y económica del electorado” (Aljovín y López 2005: 79). De ahí que podamos afirmar que: “La república se encaminó propiamente hacia un estatus aristocrático gracias a una reglamentación que dio al electorado connotaciones de tipo económico y social, colocando en la cúspide de la gestión del sufragio a los mayores contribuyentes. Ciertamente, con el centralismo electoral desaparecieron antiguas anomalías, como las tomas de mesas electorales por los clubes políticos, las dualidades en el registro de votos y la calificación parlamentaria. En la medida que la ley fue pensada, asimismo, para garantizar la alternancia en el poder entre los socios de la coalición cívico-demócrata, a la que se sumó la Unión Cívica de Valcárcel, la misma funcionó. Pero esta convivencia iba a durar poco, por lo que el sistema comenzó a resquebrajarse y la reglamentación se convirtió en el marco propicio para el surgimiento de inéditas anomalías políticas y electorales.

En efecto, la ruptura de la coalición a principios del siglo XX iba a generar un sistema político en donde la exclusión partidaria, la abstención electoral y el boicot revolucionario fueron convirtiéndose en prácticas habituales” (Aljovín y López 2005: 79-80).

3.

De López de Romaña a Leguía: Apogeo del Partido Civil y crisis del Partido Demócrata

En esta sección de nuestro trabajo veremos cómo es que progresivamente puede constatarse que el Partido Civil fue cooptando la Junta Electoral Nacional, además de otros espacios ampliamente estudiados, ganando hegemonía y predominio político en la República Aristocrática. Esto va de la mano con un declive en los resultados electorales del Partido Demócrata. Y es que, las instituciones y organismos electorales que Piérola buscó generar con el fin de mostrar al país la “verdad electoral” tuvieron como desenlace el que su Partido pierda peso político.

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Consideramos que son dos razones las que pueden ayudar a explicar y comprender esto: la primera tiene que ver con el centralismo y con el poder que concentraba la Junta Electoral Nacional (tesis que ha sido reiterada innumerables veces por Basadre). La segunda razón se desprende de la primera: el diseño institucional de la Junta “premiaba” a los partidos que fuesen grandes y que no tuviesen facciones que dispersaran sus votos. El Partido Civil pudo mantener mucho más esta disciplina que el Partido Demócrata. Y, como veremos, más adelante el propio Partido Civil tendrá ese mismo problema cuando empiece a fraccionarse en torno al apoyo a Leguía.

3.1. Elecciones de 1899 En estas elecciones correspondía elegir al Presidente de la República, a los Vicepresidentes y a un tercio de ambas cámaras. Piérola no quiso la re-elección. Según Basadre, Piérola no habría estado de acuerdo con que el personalismo se impregnara en la política o gobierno de un país.

El ejemplo que tenía en mente era el caso de Porfirio Díaz en México (Basadre 2005).

Nicolás de Piérola no auspiciaría, pues, ninguna candidatura. Sin embargo, sí estuvo de acuerdo con mantener una alianza entre el Partido Civil y el Partido Demócrata. Esta alianza posibilitaría el que ambos uniesen fuerzas y apoyasen a una única candidatura presidencial (Aguilar 2002: 23). Por eso, poco antes de la elección de 1899, los civilistas y los demócratas firmaron un pacto conocido como “el concierto electoral”. La idea básica de este acuerdo consistía en que los demócratas designarían al candidato presidencial, mientras que los civilistas nombrarían al candidato de la primera vicepresidencia.

Los Demócratas eligieron como candidato a Eduardo López de Romaña, quien había sido Ministro de Fomento durante el gobierno de 82

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Piérola. Los civilistas podían designar al candidato a la primera Vicepresidencia y postularon a Isaac Alzamora. Este acuerdo, se pensaba, posibilitaría estabilidad y alternancia entre ambos partidos. Sin embargo, ello no pudo terminar siendo exactamente como se imaginó debido, sobre todo, a algo que excedía al acuerdo mismo: una crisis interna al interior del propio Partido Demócrata.

Y es que, la designación del candidato demócrata “dividió a los pierolistas, que ejercieron presión sobre Piérola para que éste evitara que la nominación recayera en el líder demócrata Guillermo Billinghurst, acusado de entrar en vinculaciones con el Partido Constitucional de Cáceres. Piérola logró zanjar la crisis con la propuestas de Eduardo López de Romaña como candidato oficial, decisión ésta que le costó escindir a su partido en dos facciones: la pierolista y la billinghurista” (Aljovín y López 2005: 81). El partido demócrata entonces, a través del apoyo de la facción pierolista, tuvo como candidato a Eduardo López de Romaña. Los civilistas lo apoyaron. Este hecho es fundamental porque será decisivo en los efectos que estas nuevas instituciones electorales puedan generar. La tesis fundamental aquí es que el faccionalismo de los partidos no estaba contemplado como un elemento relevante a la hora de diseñar las instituciones y organismo electorales. De ahí que la división del Partido Demócrata, enmarcada en estas nuevas reglas, haya producido consecuencias bastante negativas para el partido de Piérola.

Sobre la oposición que se generó frente a la alianza civilista-pierolista, podemos empezar mencionando a la disidencia demócrata, que estaba liderada principalmente por Billinghurst. Otros opositores importantes eran el partido constitucional de Cáceres, la “Unión Cívica” de Valcárcel (progresivamente debilitados por los resultados electorales adversos, pues la ley que regía ya no los favorecía), el partido liberal democrático de Durand y la Unión Nacional. Ninguno de los grupos de oposición presentó candidatos para las elecciones de 1899.

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Piérola disuelve la Junta Electoral Nacional el 24 de abril de 1899. El problema era que no se habían podido conformar los nueve miembros que debía tener y existía el riesgo de no poder cumplir con los plazos que el cronograma electoral estipulaba. ¿Y por qué es que no se podían terminar de conformar los miembros? La razón era básicamente el hecho de que el último miembro que faltaba, impulsado por el ejecutivo, fue vetado por el legislativo. El candidato que se impulsaba era pierolista (Manuel Pablo Olaechea, delegado del ejecutivo) y el veto vino de la oposición cívico-constitucional y los billinghuristas. Vemos que esta injerencia del poder ejecutivo tuvo como causa un “bloqueo” que no se hubiese dado si es que el partido demócrata no hubiese sido escindido en dos grandes facciones. También se acusó al conocido precursor de la Sociología peruana, Mariano H. Cornejo, de haber elaborado y aprobado las listas de los mayores contribuyentes, pasando por encima de la Junta Electoral Nacional.

Y siendo conscientes de la diferencia existente entre lo ideal y lo real, entre lo normativo y lo empírico, es fundamental señalar que cuando se llevaron a cabo las primeras elecciones en base a la nueva ley, no todo salió cómo se esperaba, teniendo ya en cuenta que la Junta Nacional misma tuvo que ser disuelta a la hora de realizar el proceso electoral. En varias provincias hubo problemas para hacer cumplir la nueva ley electoral5 (Aguilar 2002: 23-25). En Jauja, por ejemplo, no se habían instalado las Comisiones Receptoras de Sufragio, tampoco se habían establecido las Delegaciones Distritales de Registro y las Juntas de Registro Provincial no existían. En Arequipa no se completaron las inscripciones en el Registro a tiempo y se tuvieron que prorrogar las 5 Este problema va a ser constante y manifiesta el hecho de que no bastan las leyes. Es necesario contar con la capacidad de poder hacerlas cumplir. De ahí que podamos resaltar la relevancia del Estado como una estructura burocrático-coercitiva relevante para poder garantizar el cumplimiento de las leyes. Esta importancia ha sido resaltada por múltiples autores (Huntington 1972 y Fukuyama 2004).

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elecciones. En Huancavelica la Junta Electoral Departamental simuló a los mayores contribuyentes y la Junta de Registro terminó no funcionando. También se instalaron mesas de votación ilegales que generaron confusión entre los votantes.

El proceso electoral fue bastante accidentado. A lo largo de las elecciones hubo contantes enfrentamientos entre los propios miembros de la Junta Electoral Nacional. Todo esto llevó a que el ejecutivo clausurase la Junta Electoral Nacional el 24 de abril de 1899. Esta clausura de la Junta generó mucho descontento entre varios candidatos que se abstuvieron de participar, incluyendo el retiro Partido Constitucional de la contienda electoral.

Ahora podemos pasar a ver algunos cuadros con los resultados electorales: Elecciones generales 1899 Resultados nacional Candidato

Votos

%

Eduardo López de Romaña

55918

97

Manuel Candamo

1337

2

Manuel Gonzáles Prada

549

1

Guillermo Billinghurst

129

0

57933

99

352

1

Votos emitidos

58285

54

Ausentismo

50312

46

Total de inscritos

108597

100

Votos Válidos Votos nulos y blancos

Fuente: Tuesta 2001: 611

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Lo primero que debe verse, y comprenderse a la luz de los incidentes e irregularidades que se presentaron para ejemplificar las dificultades de este proceso, es que casi la mitad de los ciudadanos inscritos en el Registro Civil para votar no ejercieron el sufragio (además de campañas que promovían el abstencionismo electoral). Este porcentaje se irá reduciendo a medida que se vayan realizando más procesos electorales, lo cual puede sustentar la hipótesis de que con el tiempo las instituciones se fortalecen. Sin embargo, nunca dejarán de ser por ello un porcentaje significativo.

Vemos que los resultados dan finalmente a Eduardo López de Romaña una abrumadora mayoría. De esta forma se convierte en el primer Presidente ingeniero del Perú y en el primer Presidente del siglo XX (Basadre 2005). Puede verse cómo es que la oposición es inexistente en la competencia electoral. Lo que buscaba la alianza entre los civilistas y los demócratas pudo conseguirse: una alternancia previamente pactada que no se pusiese en riesgo a través de elecciones competitivas, dotadas de fuerte incertidumbre.

Es a partir de aquí que el Partido Civil empieza a ganar hegemonía, consolidándose como la “agrupación que reunía a lo mejor de la clase dirigente, llegó a monopolizar desde 1899 a la Junta Electoral Nacional porque manejó los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Tenía como aliado al Partido Constitucional que estaba compuesto por los seguidores y amigos del General Andrés A. Cáceres, héroe de la Breña y derrocado gobernante de 1894” (Basadre 1980: 57).

3.2. Dos leyes en torno a la Junta Electoral Nacional La primera ley que se dio durante el gobierno de López de Romaña fue la Ley de 10 de Octubre de 1899. Dicha Ley terminó promoviendo la restauración la Junta Electoral Nacional, junta que había sido 86

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recesada por decreto el 24 de abril de ese año. Se convocaba a las dos Cámaras legislativas, al Poder Ejecutivo y a las Cortes Superiores para que procediesen a designar a los ciudadanos que vayan a conformar a la Junta Electoral Nacional.

La segunda ley importante que se dio fue la Ley de 23 de octubre de 1899. Dicha ley modificó el artículo 14 de la Ley electoral de 1896. El artículo en cuestión exigía a los miembros de la Junta Electoral Nacional requisitos iguales a que uno debía cumplir para pertenecer al Senado: Ser peruano de nacimiento, ser ciudadano en ejercicio, tener treinta y cinco años de edad y tener una renta de mil pesos anuales, o ser profesor de alguna ciencia. Frente a esto, la nueva ley que se dio en el gobierno de López de Romaña reemplazó estos requisitos y decretó que ahora los requisitos serían iguales a los que tienen que cumplir los diputados: Ser peruano de nacimiento, ser ciudadano en ejercicio, tener veinticinco años de edad, ser natural del departamento al que la provincia pertenezca (o tener en él tres años de residencia) y tener una renta de quinientos pesos, o ser profesor de alguna ciencia. Como puede apreciarse, estos cambios ampliaron la oferta de miembros para la Junta Electoral Nacional, debido a que ahora la renta anual que se exigía era menor, al mismo tiempo que se elegía una edad mínima menor a la anterior.

3.3. El distanciamiento de los demócratas y los civilistas Existen muchos hechos y decisiones que generaron el distanciamiento y la ruptura de la alianza que los demócratas habían establecido con los civilistas desde el inicio de la República Aristocrática en 1895. Sin embargo, consideramos que existen dos que son bastante pertinentes y que se vinculan con el tema que motiva nuestro trabajo: nos referimos a las elecciones municipales y a la renovación del tercio parlamentario.

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Lo primero que debe señalarse, en torno a esto, es que la nueva Junta Electoral Nacional se instaló en 1900 (con sus nuevos miembros) y era presidida por Carlos de Piérola. En esta junta predominaron los demócratas. Esto parecía augurar una hegemonía demócrata. Sin embargo, en las elecciones municipales de 1900, la Junta Electoral Nacional denunció que el gobierno había intervenido en Piura, Paita, Tumbes, Pallasca, Yauyos, Chincha, Islay, Tacna, Tarata, Huanúco, Huamalíes, Dos de Mayo, Arequipa, Junin y otros lugares. Había nombrado autoridades, utilizado fondos fiscales y actos análogos (Basadre 2005 T.12: 247). La Junta hizo la denuncia, pero el ejecutivo la ignoró. Esta relación conflictiva fue aumentando con un par de incidentes más hasta que el gobierno quiso someter a Carlos de Piérola a juicio. Se le imputó el delito de desacato. Quedó a disposición de la cámara de diputados, la cual resolvió que el hermano de Piérola no había incumplido el Código Penal vigente.

Sin embargo, aquí ya empezaba a cuestionarse el manejo que de la Junta estaba ejerciendo el Partido Demócrata.

El distanciamiento entre ambos partidos tuvo como uno de sus hitos fundamentales a las elecciones municipales de Lima (Aljovín y López 2005: 82). Los demócratas postularon a Nicolás de Piérola como candidato para la alcaldía de Lima. Pensaron que éste podría ganar fácilmente, pues contaba con bastante arraigo popular. La idea era que con este triunfo podría perfilarse de nuevo para una re-elección presidencial en las siguientes elecciones generales. Los civilistas no estuvieron de acuerdo con dicha propuesta y estrategia. En respuesta a esto, promovieron la candidatura de Federico Elguera, a través de la “liga independiente”. Elguera terminó ganándole a Piérola.

Esta distancia también se expresó en las elecciones del tercio legislativo de 1901. Aquí también los demócratas perdieron frente a los civilistas, quedándose sin el control de la cámara de Senadores. Sin embargo, mantuvieron en control de la cámara de Diputados.

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Además de lo anterior, el 8 de septiembre de 1902 se instala la nueva Junta Electoral Nacional con personeros del Ejecutivo, de la Cámara de Senadores y de las Cortes Superiores. Domingo Almenara la presidió y los demócratas dejaron de tener personeros en ella. Se instaló sin la representación de la Cámara de Diputados, sin el concurso de la minoría del Senado y con la protesta escrita de la mayoría del Parlamento. También se sumaron los partidos que no tenían carácter oficial. Los Demócratas de esta manera, según Basadre, perdieron en 1902 las elecciones de 1903, 1904 y 1908: “Los demócratas habían sido desalojados del organismo cuyo poder era decisivo para marcar el rumbo y la ruta de la maquinaria electoral, para nombrar el personal que debía manejarla y para escoger las personas por ella favorecidas” (Basadre 2005 T. 12: 264).

3.4. Elecciones de 1903 En estas elecciones debía elegirse al presidente, a los dos vicepresidentes y a un tercio del parlamento. El Partido Civil, que ya venía distanciándose del Partido Demócrata, lanzó la candidatura de Manuel Candamo y ratificó la alianza con el Partido Constitucional. Cáceres no quiso y Seminario (el que era en ese momento el actual jefe del Partido) tampoco. Fue Rafael Villanueva (ministro) quien hizo las gestiones. Lino Alarco terminó firmando el pacto de la agrupación. Se constata, así, la ruptura entre los civilistas y los demócratas. Los primeros buscan una alianza con los constitucionales análoga a la que tuvieron en su momento con el partido de Piérola. Con ellos mantendrán la Presidencia bajo su control hasta 1912.

Los demócratas, por su parte, se habían acercado al Partido Liberal y la Unión Cívica. En este contexto, Piérola terminó absteniéndose de participar como candidato en la elección. La promoción de esta abstención en la participación, bajo la bandera de que ello no significaba el abstenerse de la acción política o de un obrar efectivo, tuvo terribles con89

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secuencias para el peso político de los demócratas en los siguientes años.

Y es que, el 25 de mayo de 1903, Candamo no tuvo opositor.

De ahí que los resultados hayan sido los siguientes: Elecciones generales 1903 Resultados nacional Candidato

Manuel Candamo Votos Válidos Votos nulos y blancos Votos emitidos Ausentismo Total de inscritos

Votos

%

92781 92781 997 93778 49364 143142

100 99 1 66 34 100

Fuente: Tuesta 2001: 610

Como puede apreciarse, el porcentaje de inscritos aumentó, al mismo tiempo que el porcentaje de ausentismo disminuyó. Esto es importante porque expresa un aumento en la participación política de los ciudadanos, muy a pesar de que Piérola se haya abstenido de participar.

Vemos pues, que lo que generó la decisión de Piérola fue una victoria absoluta del Partido Civil. Y esto no solamente se dio para la elección del ejecutivo. La alianza civil-constitucional también obtendrá la mayoría en la renovación del tercio de ambas cámaras. El tener mayoría parlamentaria y el control del ejecutivo garantizaba al Partido Civil la mayoría absoluta en la Junta Electoral Nacional.

Recordemos que ya en 1902 se habían elegido a los miembros de que debían conformar la Junta Electoral Nacional, con vistas a las elecciones de 1903. La mayoría de éstos pertenecían al Partido Civil, sin la 90

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representación de los demócratas (ONPE 2002). A partir de esta fecha, la Junta quedaría cooptada por el control del Partido Civil.

Es dentro de este marco que debe mencionarse que no se pudo aplicar satisfactoriamente la Ley Electoral de 1896. En muchas provincias no existían contribuyentes suficientes como los que requería la ley. De ahí que en muchos casos los contribuyentes terminasen siendo personas que propiamente no eran vecinos o residentes en dichas provincias. Esto se debe no solamente al hecho de que el Partido Civil va a utilizar a dicho organismo para sus propios intereses. También es cierto que, incluso si es que hubiese querido hacer cumplir la ley, habría tenido problemas de dos tipos: (1) el Estado era muy débil para poder fiscalizar; y (2) la Ley no contemplaba las dificultades que el contexto peruano imponía su aplicación.

La minoría del Parlamento, frente a estos hechos e irregularidades, pidió que se convocara a nuevas elecciones. Debido a que las 480 Juntas de Registro de las 96 provincias estaban compuestas en su totalidad por miembros del Partido Civil, cuando su nombramiento debió ser puramente por sorteo. Con esto se buscaba inferir que el Partido Civil había controlado las mesas, impidiendo que los electores de la oposición pudiesen sufragar.

Al pesar de estos hechos, Candamo fue proclamado Presidente.

Lamentablemente, su gobierno no duraría mucho. El 13 de junio fallece Lino Alarco, su primer Vicepresidente quien ni siquiera pudo juramentar el cargo. Y el 7 de mayo de 1904 Candamo, el segundo presidente civilista, fallece de un mal cardíaco: “Muerto Candamo, las nuevas elecciones parlamentarias se realizaron del 8 al 12 de agosto de 1904. La alianza iniciada en 1903 entre los civilistas y los partidarios del general Andrés A. Cáceres, o constitucionales, continuó en 1904 y tuvo a su favor a la mayoría de la Junta Electoral Nacional. Por lo tanto, hizo suyas a las juntas 91

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de registro y las escrutadoras que constituían las llaves locales del sufragio y que eran sorteadas de las listas de mayores contribuyentes elaboradas por la lista centralista de la Junta Electoral Nacional” (Basadre 1980: 65).

Serapio Calderón, el segundo Vicepresidente, llevó a cabo el gobierno transicional.

3.5. Las elecciones de 1904 El Partido Civil, para estas elecciones imprevistas, eligió como su candidato a José Pardo, quien contó con el respaldado por Leguía. Para estas elecciones también se mantuvo la alianza entre los civilistas y los constitucionales. La candidatura a la presidencia fue la del civilista José Pardo, mientras que la Vicepresidencia estuvo a cargo del constitucional José Salvador Cavero (el segundo Vicepresidente seguiría siendo Calderón). En competencia con dicha alianza se encontraba la alianza de los demócratas con los liberales. La alianza Liberal-Demócrata propuso a Piérola como candidato presidencial y a Durand como primer vicepresidente.

Piérola denunció que la elección de miembros para la Junta Electoral Nacional fue igual de corrupta que la anterior. Los civilistas habrían cooptado de nuevo a dicho organismo (en las elecciones para las mesas directivas de las dos cámaras ganó la alianza civil-constitucional: en la de senadores ganó Rafael Villanueva y en la de diputados, Cesáreo Chacaltana), con el fin favorecer ilegítimamente a los candidatos civilistas. Se denunciaba que los civilistas habrían generado listas de falsos contribuyentes, elecciones arbitrarias para los representantes de los cinco grupos profesionales. Nada de esto fue aceptado o tomado en cuenta por los civilistas (ONPE 2002: 29). Durante el proceso, las irregularidades fueron dándose y manifestándose (por ejemplo, en Arequipa y Piura).

Uno de los mayores abusos y atropellos de la Junta Electoral nacional se dio el 5 de agosto cuando dichos miembros “rechazaron en sesión de 92

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la Junta las tachas a seis presidentes de las Juntas Departamentales por falta de inscripción en el Registro General, comprobadas por certificado del Oficial Mayor. Estas tachas habían sido presentadas ante la Junta por Fernando Gazzani delegado del Partido Demócrata sin mayor éxito” (ONPE 2002: 31).

Piérola se basará en estos hechos para mantener su abstención de participar en el proceso electoral, sosteniendo al mismo tiempo la tesis de que abstenerse de la participación electoral no implica de ninguna manera abstenerse de la participación política. Sin embargo, dicha abstención sumada al control que los civilistas ya ejercían sobre la Junta Electoral Nacional terminó por incrementar exponencialmente el debilitamiento y peso político significativo del Partido Demócrata durante la República Aristocrática.

En este proceso electoral los resultados fueron los siguientes: Elecciones generales 1904 Resultados nacional Candidato

José Pardo Votos Válidos Votos nulos y blancos Votos emitidos Ausentismo Total de inscritos

Votos

%

96430 96430 1289 97719 49271 146990

100 99 1 66 34 100

Fuente: Tuesta 2001: 610

Como puede verse, los porcentajes de ausentismo y de votos emitidos siguen siendo similares, lo cual es esperable debido al poco tiempo que existió entre las elecciones de 1903 y las de 1904.

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Los resultados vuelven a expresar una constante del predominio civilista: un candidato único que saca prácticamente la totalidad de votos, sin ninguna oposición organizada que pueda competir de manera significativa. Y esto además se potencia por el abstencionismo de los demócratas que promovió Piérola.

Luego de terminar el proceso, y una vez más, la minoría parlamentaria exigió la nulidad de las elecciones debido a razones similares a las del proceso anterior: a los ciudadanos que no iban a sufragar por candidatos civilistas se les restringió el acceso a al voto por funcionarios electorales que, una vez más, fueron designados contra la ley (ONPE 2002: 31). Estas mismas prácticas se repitieron en las elecciones para renovar el tercio legislativo de 1905. Sin embargo, dichas críticas y denuncias no tuvieron consecuencias significativas para con cómo se llevaban a cabo los procesos electorales desde la hegemonía civilista.

3.6. Las elecciones de 1908 Una vez más participo el Partido Civil en alianza con el Partido Constitucional presentaron candidaturas juntos. Augusto B. Leguía del Partido Civil postuló a la Presidencia, Eugenio Larrabure postuló a la primera Vicepresidencia y Belisario Sosa a la segunda. En esta elección tampoco hubo una candidatura opositora que compitiese frente al Partido Civil.

Los demócratas y los liberales también se aliaron y protestaron contra la hegemonía que los otros dos partidos tenían en la Junta Electoral Nacional de manera ilegítima. Y es que, ni siquiera se había respetado que dos de los nueve miembros proviniesen de las minorías parlamentarias de ambas cámaras. Todas estas irregularidades generaron que Augusto Durand se rebelase, pero esto no impidió que se generasen muchos hechos de explícita corrupción en el proceso electoral. Estos 94

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hechos, además, ocurrieron en múltiples partes del país, como Huánuco, Chiclayo, Arequipa, el Callao, Chosica, Matucana, Cañete (ONPE 2002: 32)6.

Los resultados de las elecciones del 25 de mayo fueron los siguientes: Elecciones generales 1908 Resultados nacional Candidato

Votos

%

Augusto B. Leguía

133732

100

Votos Válidos

133732

73

Votos nulos, blancos y ausentes

50654

27

Total de inscritos

184386

100

Fuente: Tuesta 2001: 609

Durante el gobierno de Leguía se buscó modificar la Ley Electoral de 1896. Hubo dos leyes transitorias para ello. Una de ellas fue hecha para las elecciones que buscaban renovar el tercio parlamentario de ambas cámaras en 1909, mientras que la otra estuvo pensada para la elección presidencial de 1912.

3.7. Ley de elecciones de 25 de noviembre 1908 (N°861) La primera de estas leyes transitorias fue la Ley N°861 del 25 de noviembre de 1908. Las modificaciones fueron muy importantes.

Aquí mencionaremos los cambios que consideramos más sustantivos y relevantes.

6 Más adelante, también el Partido Civil fue acusado de favorecer a sus candidatos para las elecciones que buscaban renovar el tercio parlamentario de ambas cámaras en 1909 y 1911.

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Lo primero tiene que ver con la composición de los nueve miembros de la Junta Electoral Nacional. Recordemos que esta junta estaba compuesta por cuatro miembros del parlamento, dos miembros de cada cámara y, entre estos, uno de la mayoría parlamentaria y uno de la minoría. También había una persona designada por el poder ejecutivo y cuatro miembros que surgen de las Cortes Superiores del Poder Judicial.

Frente a esto, la reforma de Leguía proponía que los nueve miembros se compongan de la siguiente manera: ocho miembros debían ser (de dentro o fuera de su seno) y el miembro restante será designado por el poder ejecutivo (art. 1). De acuerdo a Peralta, “La Ley 861 que se aprobó el 25 de noviembre de 1908 con el carácter provisional, recompuso la proporción que el reglamento de 1896 confería a los poderes públicos en la constitución de la Junta Electoral Nacional. En efecto, se ordenaba que en la formación de este tribunal correspondiera al Parlamento la designación de ocho de sus miembros, reservándose para el ejecutivo la nominación del noveno integrante” (Aljovín y López 2005: 90).

Basadre, por su parte, reitera una idea similar: “La ley N° 861 del 25 de noviembre de 1908 suprimió la elección de los cuatro delegados de las Cortes y ordenó que ocho miembros de la Junta Electoral Nacional fueran designados por el Parlamento. Así quedó más uncida al Gobierno, pues éste contó con la sumisión de ambas Cámaras a lo largo de todo el período aquí revisado, salvo en 1909-1911” (Basadre 1980: 57-58).

Además, ya no se contempla que los miembros elegidos por el parlamento tengan que tener también representantes de las minorías parlamentarias. Los miembros son elegidos por la mayoría. Obviamente puede verse cómo es que con esta medida se busca mantener el control de la Junta Electoral Nacional por parte del civilismo, al mismo tiempo que se excluye al poder judicial de la Junta.

En lo que respecta a la designación de los mayores contribuyentes, la nueva ley sostiene que será la Junta Electoral Nacional quien determinará 96

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finalmente quiénes son estos, sobre la base matrículas autorizadas por el Ministerio de Hacienda (art. 4). Otro aspecto clave que se modificó fue el de la designación de los miembros de las Juntas Escrutadoras. Y es que, si bien antes la norma antes sentenciaba que debían conformarse los miembros de dicha junta a partir de los cinco grupos diferentes que se habían tipificado, los cierto es que ello nunca pudo hacerse de manera efectiva, generando muchos fraudes. De ahí que esta modificación de la ley impulsada por Leguía busque cambiar esto. Roisida Aguilar sintetiza esto de la siguiente manera: “La Junta Electoral Nacional, con la ley modificatoria, luego de elegir a los miembros de la Junta de Registro Provincial elegida, para que bajo su presidencia reuniera a los mayores contribuyentes para elegir de entre ellos a diez contribuyentes, que serían sorteados luego por la Junta Electoral Nacional para conformar la Junta Escrutadora. De esta forma, se suprimió la elección por grupos profesionales en que estaban divididos los ciudadanos” (ONPE 2002: 24).

3.8. Ley electoral del 18 de enero de 1912 (N°1533) La segunda de estas leyes, es la Ley N°1533. Como dijimos líneas más arriba, dicha ley fue pensada para modificar de manera transitoria a la Ley Electoral de 1896. Esta ley recogió, en buena cuenta, las modificaciones de la Ley N°861 y añadió algunos otros puntos más.

Entre ellos se encuentra el que la formación de la lista de los mayores contribuyentes estaría bajo responsabilidad del Oficial Mayor de la Junta Electoral nacional, aunque la aprobación de ésta repose en la aprobación de la Junta en su conjunto. Sería posible, además, destituir al Oficial Mayor si es que éste incurre en alguna omisión, equivocación culpable o retardo injustificado (art. 7). Otro punto importante es que los miembros de las juntas de registro y las juntas escrutadoras no podrán ser tachados.

Solamente en caso de muerte es que podrán elegirse otros miembros (art.

8). Las Juntas departamentales y escrutadoras tampoco podrán anular votos (art. 9).

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Se terminó generando, entre la coalición civil-constitucional, el reparto de los miembros de la Junta se la siguiente manera: cinco miembros de la mayoría parlamentaria y tres miembros de la minoría (Aljovín y López 2005: 91). De la misma manera en que la Junta Electoral Nacional propuesta por los demócratas en 1896 terminó jugando en contra del propio Piérola y su partido, este acuerdo terminará perjudicando a los civilistas cuando ellos empiecen a tener diferencias entre sí, generando facciones.

3.9. Facciones civilistas A través de su gobierno, Leguía buscó ganar el favor de los liberales, al mismo tiempo que se interesaba por mantener la lealtad de la coalición que lo había llevado a la presidencia. El resultado fue la generación de dos grandes facciones al interior del partido civil: una que apoyaba a Leguía y otra que se le oponía. Los civilistas que se oponían a Leguía provenían, básicamente, del sector “pardista” del gobierno (Aljovín y López 2005: 91). Veremos con esto cómo es que se vuelve a repetir lo mismo que con los demócratas: las instituciones políticas de la República Aristócratica perjudicaban muchísimo a los partidos que generasen muchas facciones internas. Cuando los demócratas lo hicieron, se perjudicaron. Y ahora sería el turno de los propios civilistas.

El 29 de mayo los hijos de Piérola asaltaron el Palacio de Gobierno, apresaron a Leguía e intentaron hacerlo renunciar. Este complot fracasó, pero incentivo a Leguía a que éste fuese más represivo con la oposición. Esto cambió su manera de llevar la política y las alianzas.

Abandonó su estrategia más conciliadora, tanto con la oposición explícita, como con la facción de la coalición civil-constitucional que se le oponía desde el Parlamento. En respuesta, esta facción se abrió abiertamente y se autodenominó “civilismo independiente” (Aljovín y López 2005: 92).

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Al acercarse las elecciones legislativas, y con miedo a perder en ellas debido al fraccionamiento del civilismo en “leguiísmo” y “civilismo independiente”, Leguía disolvió la Junta Electoral Nacional en mayo 1911.

A pesar de las protestas del parlamento, el gobierno prosiguió con las elecciones. En reemplazo de los miembros de la Junta Electoral Nacional, fueron los contribuyentes favorables al gobierno los que conformaron las instancias respectivas de dicho organismo. Leguía pudo así ganar y obtener la mayoría parlamentaria que necesitaba.

4.

Crisis en la República Aristocrática: El ascenso de Billinghurst y la restauración de Benavides 4.1. Las elecciones de 1912

Ántero Aspíllaga estaba designado como el candidato del Partido Civil. Aspíllaga contaba con la Junta Electoral Nacional a su favor. Sin embargo, no contaba con todo el apoyo que se esperaba, debido a dos cosas básicamente: (1) era el candidato de Leguía (y recordemos que ya existía una facción anti-leguiísta al interior del Partido Civil) y (2) no había aceptado la propuesta del Bloque Parlamentario de acordar un candidato que pudiese ser aceptado por los distintos partidos. Sin embargo, el propio Bloque no pudo proponer una candidatura alternativa, ya que entre ellos no se ponían de acuerdo, salvo en no aceptar la insistente candidatura de Piérola (Aljovín y López 2005: 93).

En este contexto donde parecía que la hegemonía civilista sería inevitable (más por la dificultad de la oposición para ofrecer una candidatura que pueda competir) sucedió un hecho externo relevante que caía fuera de lo que la élite podía controlar: La crisis económica de 1908. Ella movilizó a los obreros a hacer huelgas. Influenciados por el anarco-sindicalismo, aumentaron sus demandas (como la de la jornada de 8 horas).

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En antagonismo con estos grupos y sus demandas, Aspíllaga representaba el elitismo de la sociedad peruana a la que se oponían estos sectores obreros movilizados.

Frente a la candidatura civilista, surge la figura de Guillermo Billinghurst que representaba el “pierolismo sin Piérola”. Contaba con un fuerte arraigo y apoyo popular. Había sido antes alcalde de Lima y con su gestión había desarrollado proyectos y políticas beneficiosas para las clases populares. Gonzales sintetiza lo esencial de su gestión municipal de la siguiente manera: “Su administración estuvo caracterizada por un sentido de firmeza, sensibilidad ante las necesidades populares, preocupación por la higiene y cierta moral restrictiva” (Gonzales 2005: 194). Esto le dio una buena experiencia que permitió que tuviese un efectivo contacto con los sectores urbanos que estaban emergiendo en este período de cambios económicos y urbanos.

En relación a esto, Peralta sostiene lo siguiente: “Sabedor de que contaba con ‘el número en las calles, pero no en las urnas’, Billinghurst exigió a Leguía suspender el proceso electoral y convocar a nuevos comicios.

Dicha decisión se fundamentaba en el hecho de que la población consideraba que se estaban cometiendo una vez más las irregularidades propias del proceso electoral y por eso se volvió a plantear la nulidad de las elecciones.

El gobierno, haciendo caso omiso del pedido, confirmó la fecha de las elecciones, y redujo su duración de cuatro a dos días. Ante esta decisión, las organizaciones obreras aliadas a Billinghurst reaccionaron convocando a una huelga general que hicieron coincidir con la fecha de la votación” (Aljovín y López 2005: 94). La sociedad hizo un paro del 19 de mayo, además de hacer otro durante el 25 y 26 de mayo, es decir, durante los días de las elecciones. Es en este contexto que la oposición, durante el proceso, buscaba interrumpir el proceso a toda costa y, a veces, de manera violenta.

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La huelga fue un éxito, ya que consiguió que las autoridades electorales no pudiesen dotar de legítimos a los resultados electorales. Se logró lo que se buscaban: un paro general y la frustración de los comicios.

Las masas habían logrado impedir que se pudiesen llevar a cabo las elecciones.

Basadre al respecto dice lo siguiente: “Fue un alzamiento sin sangre contra las maniobras invasoras de los derechos populares que las sucesivas Juntas Electorales Nacionales habían reiterado bajo el régimen civilista tradicional entre 1901 y 1908 y bajo el gobierno de Augusto B. Leguía en 1909 y 1911. El señor Aspíllaga bien pudo haber obtenido tranquilamente la Presidencia de la República en 1903, 1904 o 1908. Para desgracia de él, en 1912 fue víctima de un fenómeno de hastío público que llevó al aplastamiento de la Junta y del sistema por ella simbolizado en el transcurso de más de un decenio” (Basadre 1980: 67-68).

Los votos computables no llegaban ni al tercio del electorado. De ahí que el triunfo de Aspíllaga no pudiese ser tenido por legítimo (se trataba de un requisito que exigía la Constitución de 1860 que se encontraba vigente). Debido a este impasse y a la coyuntura crítica que se vivía, el Congreso ejerció la atribución constitucional que el artículo 82 le confiere: “Artículo 82.- Si del escrutinio no resultase ducha mayoría, el Congreso elegirá entre los dos que hubiesen obtenido mayor número de votos. Si dos o más tuviesen igual número de votos el Congreso elegirá entre todos ellos”.

Es por eso que se da la Ley N° 1571 del 22 de agosto de 1912 en la que se afirma que el Congreso ha elegido a Billinghurst como Presidente del Perú y que su mandato será del 24 de setiembre de 1912 al 24 de setiembre de 1916. De esta forma, el Congreso terminó procla101

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mando a Billinghurst como Presidente del Perú el 19 de agosto de 1912 (132 a 30 votos) y a Roberto Leguía y a Miguel Echenique como primer y segundo Vicepresidente, respectivamente. Leguía decidió estratégicamente, pues, no apoyar a Aspíllaga y puso su mayoría parlamentaria al servicio de la elección de Billinghurst, a cambio de que su hermano fuese el primer vicepresidente. Vemos pues, que el leguiísmo, siendo consciente de las presiones que los sectores populares ejercían sobre la coyuntura, decidió apoyar a Billinghurst. De esta forma, el gobierno saliente intentaba adaptarse mejor que el “civilismo independiente” al gobierno entrante.

La elección de Billinghurst es un hito importante en el proceso histórico que constituye la República Aristocrática. En palabras de Gonzales, “Billinghurst representa un desgaje de la forma cómo las élites oligárquicas ejercieron la política, más cerca de los pequeños grupos y los salones que a las calles y el pueblo” (Gonzales 2005: 20). Para este entonces, las masas se habrían politizado. De ahí que, a diferencia de Piérola, Billinghurst sí parece haber contemplado la posibilidad de ampliar los derechos ciudadanos a los sectores populares: “Billinghurst apoyó las demandas obreras, se mostró sensible ante los reclamos campesinos, y atrajo a ciertos intelectuales, incluso algunos de ellos ligados a las familias oligárquicas” (Gonzales 2005: 21).

4.2. La Ley electoral del 26 de diciembre de 1912 (N° 1777) Con respecto a la Ley de Elecciones políticas de 1912 debemos decir que Billinghusrt tenía mucho interés en hacer reformas que pudiesen generar un “saneamiento electoral”. Sin embargo, la ley que se aprobó terminó alejándose de las intenciones originales de Billinghurst, debido a que el Parlamento no compartía su interés democratizador, inclusivo y populista.

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Los primeros artículos buscan precisar más los requerimientos que debían cumplir los contribuyentes que quisiesen formar parte de las listas. El requisito de ser alfabeto no fue modificado (art. 1) y para el caso de Lima se sostuvo que éstos debían pagar por lo menos veinte libras peruanas de oro al año si son propietarios de minas, de fundos rústicos o urbanos; cinco libras, si es que son profesionales; ocho libras, si son industriales; y cuatro libras, si son eclesiásticos, artesanos o si es que ejercen algún otro oficio. Para el caso de las provincias del cercado de los departamentos se exigió dos libras; y, finalmente, para las demás provincias se puso la cifra de cinco soles anuales (art. 2). Si en algún lugar no se pudiese llegar a veinticinco o más contribuyentes, se pondrá en la lista a todos los contribuyentes existentes, al margen de las cuotas anuales que aporten (art. 4). Finalmente, las listas hacerse públicas (art. 5).

Las listas serán entregadas al Subprefecto de cada provincia y al mayor contribuyente de cada provincia. El mayor contribuyente deberá distribuir las listas en los distritos respectivos en un plazo de diez días (art.

6). El cuarto domingo de enero se deberán reunir los contribuyentes (la asistencia de los contribuyentes de la capital de provincia es obligatoria, mientras que la de los demás distritos es facultativa) bajo la presidencia del mayor contribuyente en el Concejo Provincial. Serán ellos los que deberán designar a la Junta de Registro y a la Junta Escrutadora. Ambas mantienen las atribuciones que estaban contenidas en la Ley de 1896 (art. 7).

Entre todos los contribuyentes, en dicha asamblea, se elegirá a los cinco miembros de cada una de las Juntas en una sesión permanente y continua (art. 11). Los contribuyentes votan en una misma cédula por seis nombres. Los tres con más votación (con mayoría absoluta) serán el presidente, el vocal y el secretario de la Junta de Registro, mientras que los tres siguientes ocuparán los cargos respectivos para la Junta Escrutadora (art. 8). Puede apreciarse aquí cómo es que se considera como algo 103

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más relevante, por la prioridad de la votación, a quienes configuren el Registro de electores, frente a los que den cuenta del escrutinio de los votos. El secretario y vocal de la Junta de Registro serán al mismo tiempo los dos accesitarios de la Junta de Escrutinio y viceversa. Ninguno de los miembros electos de las Juntas podrá ser tachado o removido por autoridad alguna (art. 14).

Si no se obtiene mayoría absoluta, se procederá a hacer una nueva votación con los veinte primeros contribuyentes y, si es que no se pudiese llegar a una mayoría absoluta en este segundo intento, se procederá a designar los cargos a través de la suerte (art. 9). Cada voto tendrá adjuntado los últimos recibos de cada contribuyente, con el fin de corroborar que su voto sea legítimo (art. 10). Cualquier ciudadano que ejerza alguno de estos cargos: miembro de la Junta de Registro, de la Junta Departamental, de la Junta Escrutadora, de las comisiones o de la asamblea de contribuyentes no podrán ser candidatos a senador o diputado por las provincias en las que ejerzan funciones electorales (art. 32). Tampoco podrán ser nombrados por el gobierno, durante el período electoral o hasta seis meses después de la elección, a ningún puesto o comisión (art. 33).

Vemos pues, cómo es que esta ley buscó modificar la manera de designar a los miembros de las Juntas, con el fin de mantener suspendida a la Junta Electoral Nacional tal y como estaba formulada en la Ley de 1896. Si antes el control de las Juntas estaba en manos de los nueve miembros de la Junta Electoral Nacional, ahora ese control se encontraba directamente vinculado a los mayores contribuyentes del país. Si la teoría política clásica desde los griegos (como en los casos de Platón y Aristóteles) afirmaba que la oligarquía era el “gobierno de los ricos”, podemos decir que aquí lo que terminó legitimándose fue que los organismos electorales de la República Aristocrática devengan explícitamente oligárquicos, si entendemos aquí a la oligarquía como los mayores contribuyentes.

Tal fue el resultado de la reforma electoral.

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Los intereses de Billinghurst por reformar la ley fueron recortados por una gran mayoría parlamentaria que no compartía, en buena medida, sus propuestas. Ello es comprensible, si es que prestamos atención al hecho de que en este caso concreto se expresa de una manera particular lo que los críticos del presidencialismo señalan cuando hablan de “legitimidad dual” (Linz y Valenzuela 1998). Y es que, en esta coyuntura crítica no solamente se bloqueaban mutuamente el poder ejecutivo y el poder legislativo, posibilitados por el hecho de que cada uno posee su propia legitimidad de origen, dentro del marco institucional, que impide establecer una verdadera jerarquía entre ambos. Aquí la cuestión es mucho más radical, en la medida en que ambos poderes cuentan con una legitimidad de origen diferente, que persigue objetivos diferentes.

4.3. La caída de Billinghurst Las masas que buscaron que Billinghurst accediese al poder, estaban de acuerdo con que se reformen las instituciones políticas del sistema electoral y de los organismos electorales. Sin embargo, el parlamento que debía aprobar dicho proyecto de ley, no iba a estar mayoritariamente dispuesto a hacerlo debido que fue elegido con el sistema que se pretende abolir. Basadre expresa esta cuestión así: “El presidente de la República, ungido en 1912 por una ola popular, llegó solitario al mando supremo y sus ideas de cambio total para la maquinaria del sufragio apenas si fueron compartidas aisladamente por unos cuantos amigos en el Congreso. En este Poder del Estado dominaban los señorones a él llegados en virtud de las no siempre puras elecciones de tiempos anteriores; muchos de ellos eran hijos de la arbitrariedad con que Leguía logró una mayoría parlamentaria en 1911. Billinghurst no estaba amparado por un partido similar a la Unión Cívica Radical en la Argentina, que apoyó la ley electoral Sáenz Peña. En el mismo año de la espectacular victoria del populismo, la oligarquía legislativa no se atrevió a impugnar de frente a la reforma; pero supo recortarla y manipularla al servicio de sus intereses” (Basadre 1980: 72).

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El leguiísmo consiguió en las elecciones del tercio legislativo de 1913, y gracias a esta ley, representación en el Senado. Esto generó violencia post-electoral y rechazo a los resultados. Aguilar lo dice enfáticamente de la siguiente manera: “los siguientes procesos electorales a partir de las elecciones de 1912, a pesar de las buenas intenciones de las distintas leyes electorales que se expidieron, siguieron por el camino del desorden, de los engaños y los fraudes, entre otros estorbos que interrumpieron el avance en la consolidación de la democracia en nuestro país” (Aguilar 2002: 38).

Los billinghuristas atacaron a Rafael Villanueva, presidente del Senado y a Leguía. Todo esto tuvo como desenlace el exilio de Leguía y la ruptura entre los leguiístas y los billinghuristas. Esto generó diferencias y tensiones entre el ejecutivo y el legislativo que se manifestaron de múltiples maneras: demoras en la aprobación del presupuesto general de la república, el nombramiento de cinco gabinetes en un año, cuatro meses y once días. Esta situación “llevó a Billinghurst a concebir el cambio radical de las reglas de juego político, ya sin el concurso de los partidos. Su nuevo proyecto ‘populista’ se orientó a someter la reforma política a una consulta plebiscitaria. Sin embargo, los rumores a fines de 1913 de que el Presidente se disponía a clausurar el Parlamento e imponer una dictadura, forzaron al Bloque a llegar a un acuerdo con el Ejército para desalojar a Billinghurst del poder, cuya consecuencia fue el golpe de Estado de febrero de 1914, que no acabó con la crisis general del sistema político” (Alojvín y López 2005: 96). En el momento en que Billinghurst contempló la posibilidad de disolver el parlamento, éste se alió con el ejército para defender por la fuerza el orden constitucional e institucional.

4.4. La Ley de Elecciones Políticas del 4 de febrero de 1915 (N° 2108) El golpe de Estado liderado por Óscar R. Benavides buscó impedir las transformaciones al régimen político que buscaba Billinghurst.

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Dentro de las múltiples acciones que se tomaron, nos interesa dedicarnos a presentar la reforma electoral que se emprendió junto con el apoyo parlamentario del Bloque.

Al igual que en las leyes anteriores electorales que se dieron, desde la Ley de 1896 que se dio durante el gobierno demócrata de Piérola, el ejercicio del sufragio estuvo restringido a los peruanos que supiesen leer y escribir (art.1). Se excluyó de la posibilidad de ser elegible como representante político a los militares, los policías, los Vocales, Fiscales, Jueces de Primera Instancia, Agentes Fiscales y Jueces accidentalmente encargados del despacho de primera instancia, así como también a los peruanos que hayan perdido la ciudadanía o la tengan suspendida (art. 2). Ninguna de estas personas podrá, tampoco, ser parte de las Juntas (art. 4).

Una diferencia significativa con las leyes anteriores es que ahora, en lugar inscribirse uno en el Registro Civil para poder votar, uno debía estar inscrito en el registro militar (art. 5), De esta forma, serán la libreta de conscripción o la boleta de excepción (documentos que brindan las Fuerzas Armadas) los documentos que acrediten el derecho de sufragio de los ciudadanos y deberán ser presentados ante la junta receptora de sufragio. Asimismo, también es necesario estar inscrito en el registro militar para ser susceptible de ser elegido representante. Sobre este cambio, Peralta afirma lo siguiente: “(…) su objetivo principal [el de la reforma electoral] era en realidad arrebatar a las juntas provinciales la confección de los registros electorales. Para hacerlo posible, el proyecto presentado por el gobierno propuso copiar la ley argentina Saenz Peña que en 1912 mandó que el padrón electoral se confeccionara de acuerdo a los registros militares. El Bloque se dividió ante esta propuesta. Un sector, más crítico, opinaba que se corría el peligro de allanar la participación de los analfabetos, mientras que los partidarios de la reforma confiaban en que su uso desterraría el turbio manejo que hacían los mayores contribuyentes de las juntas de registro provincial” (Aljovín y López 2005: 96).

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El Ministerio de Hacienda será ahora el que provea la lista de los principales contribuyentes, tanto en las provincias del cercado de los departamentos (dos libras de oro anuales), como en las demás provincias (cinco soles anuales). La lista incluirá por separado a los principales contribuyentes de las capitales de las provincias (art. 8). Para el caso de Lima se elaborará una lista con los quince mayores contribuyentes (art.

9). En el caso de que no se pudiese hacer una lista de veinticinco personas que contribuyan con los montos mínimos que se establecen, se procederá a tomar en cuenta a los que paguen una libra de oro anual (a los miembros de las provincias del cercado de los departamentos) o a los que paguen cualquier cantidad como contribución (para el caso de las demás provincias). Si luego de eso no se hubiese llegado al número de contribuyentes requerido, se procederá a incluir también a los mayores propietarios (art. 11). Dichas listas deberán ser publicadas y difundidas (art. 12).

El mayor contribuyente en cada caso será el presidente de la asamblea, pero se elegirán a los tres mayores, con el fin de poder contar con suplentes (art. 13). Igual que en la ley anterior, las listas serán enviadas al subprefecto de cada provincia y al mayor contribuyente, quien deberá acusar recibo de éstas (art. 14). Los contribuyentes se reunirán en el Concejo Provincial (o cualquier otro lugar público). La asistencia a la asamblea de la capital de la provincia sigue siendo, como en la Ley de 1912, obligatoria (con una multa de diez a veinte libras de oro), mientras que las asambleas de los demás distritos será facultativa. Se citará hasta tres veces para conformar el quórum de la asamblea, quórum que está determinado por la mitad más uno de los contribuyentes de cada asamblea (art. 15).

De la misma manera que en la ley anterior, se votará en una sesión permanente y continua (art. 19) a los miembros de las Juntas, votando por seis contribuyentes en una misma cédula. Sin embargo, 108

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debido a que ahora la inscripción de los electores se hace a través del registro militar, en lugar de hacerlo a través de un registro civil, ya no habrá Juntas de Registro. En lugar de éstas existirán las Juntas de Sufragio. De ahí que los tres más votados de entre todos los contribuyentes sean proclamados presidente, primer vocal y secretario de las Juntas de sufragio. Los tres siguientes tendrán los mismos cargos, pero para las Juntas Escrutadoras. Los dos accesitarios de la Junta de Sufragio serán los dos vocales de la Junta de Escrutinio y viceversa (art. 16). Se buscará la mayoría absoluta y, en caso de no conseguirse, se procederá a votar de nuevo, pero a partir de los veinte mayores contribuyentes. En caso no se puede generar así una mayoría absoluta, se procederá a elegir a los miembros por sorteo (art. 17). Los contribuyentes deben adjuntar, junto a sus votos, los recibos que den cuenta de sus contribuciones (art.

18). Los miembros de las Juntas no podrán ser tachados o removidos de sus cargos por ninguna autoridad (art. 21).

Las Juntas de Sufragio tienen como función el designar a los miembros de las mesas receptoras de sufragio de las provincias, eligiendo a un presidente y a un secretario. Cada mesa receptora será generada para doscientos cincuenta votantes o la fracción de inscritos en el registro militar que corresponda a la provincia (art. 27). Estas Juntas también deberán hacer pública dicha información (art. 28). Asimismo, las Juntas de Sufragio deberán designar a los delegados que conformen las Juntas Escrutadoras Departamentales (art. 23). Estas Juntas debían ser compuestas por cinco delegados (art. 26). Una vez que los ciudadanos hayan votado en las mesas receptoras de sufragio, las comisiones receptoras de sufragio harán el escrutinio y enviarán las actas a las Juntas Escrutadoras de Provincia (art. 31).

Las Juntas Escrutadoras se deberán reunir en el local del Concejo Provincial o en cualquier otro lugar público (art. 33). Las Juntas Escrutadoras deberán hacer pública su instalación y hacer el escrutinio de 109

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los sufragios emitidos ante las comisiones receptoras de sufragio. Luego deberán hacer públicos los resultados, además de poder oír o resolver los reclamos que se puedan presentar. Pueden también mandar a rehacer las elecciones que hayan tenido demasiadas irregularidades durante su ejecución.

Una vez que se haya realizado el sufragio y las Juntas Escrutadoras Provinciales hayan culminado el escrutinio, éstas proclamarán a los Diputados elegidos. Tendrán que redactar las actas respectivas y enviar una copia a la Cámara de Diputados y otra copia a la Cámara de Senadores (art. 33). Las Juntas Escrutadoras Departamentales harán el escrutinio para la elección de Senadores, proclamando a los Senadores elegidos y entregándoles las credenciales respectivas (art. 35). Para el caso de la elección del Presidente y de los Vicepresidentes, las Juntas Escrutadoras de Provincia realizarán el escrutinio respectivo y enviarán las actas a la Secretaría General del Congreso. El Congreso se encargará del escrutinio y hará las proclamaciones respectivas. Finalmente, la jurisdicción en material electoral queda a cargo de la Corte Suprema, quien tiene la potestad de anular las elecciones en caso sea necesario (art. 79). Su resolución resulta inapelable (art. 85).

4.5. Elecciones de 1915 Debido a que se dilató la aprobación de esta ley, las elecciones presidenciales, así como las del tercio legislativo de 1915 se hicieron bajo la ley de 1912 del gobierno de Billinghurst. Para estas elecciones se hizo una convención entre los partidos políticos para elegir a un único candidato al que todos apoyarían. Frente a lo que esperaría el gobierno provisional, se terminó favoreciendo la candidatura civilista de José Pardo, en lugar de la candidatura del general Muñiz, del Partido Constitucional.

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El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

Elecciones generales 1915 Resultados nacional Candidato

Votos

%

José Pardo

131289

81

Carlos de Piérola

31151

19

Votos Válidos

162440

Total de inscritos

144712

Fuente: Tuesta 2001: 609

El desenlace de dicho proceso fue el siguiente: “El gran derrotado fue en cambio el general Benavides pues, a pesar de lograr, gracias a la intervención gubernamental en el sufragio, que varios de sus partidarios accedieran al Parlamento, la Corte Suprema se encargó de anular tales resultados. El fracaso de los planes del Presidente provisional y su impopularidad entre los partidos le obligó a adelantar la entrega de poder a Pardo. Una semana después de producirse dicho relevo, el 23 de agosto de 1915, ya sin el peligro que representaba la presencia del Ejército en el poder, el Parlamento recién aprobó la ley electoral” (Aljovín y López 2005: 97). La Ley de 1915 que podría haber favorecido a Benavides generó los efectos opuestos debido al papel clave que tenía la Corte Suprema en decidir si es que se anulaban resultados determinados.

Lamentablemente, una vez más los hechos fueron diferentes a lo que indicaban las normas. Basadre nos recuerda, siguiendo a Manuel Vicente Villarán, el hecho de que las listas de los mayores contribuyentes (rasgo del sistema electoral que había ganado una mayor preponderancia desde la ley de 1912) padecían de fuertes manipulaciones: “Individuos que no pagaban contribución o la pagaban muy pequeña (…) eran inscritos con altas cuotas y habilitados para concurrir a la Asamblea o aun quizás para presidirla. Una rebaja maliciosa ponía a los adversarios 111

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debajo del límite legal y los inhabilitaba para ejercer su derecho” (Basadre 1980: 76). Esto es muy importante porque expresa que, incluso dentro de las restricciones que el sistema imponía a la participación ciudadana para con la organización de los procesos electorales (lo cual nosotros señalamos como un rasgo oligárquico del organismo electoral), entre la misma élite las diferencias y pugnas no se resolvían siguiendo las reglas tal y como estás prescribían los procesos. Lo que se buscaba, en muchos casos, era tomar control del organismo electoral o del poder público para impedir la legítima participación de los ciudadanos que tenían preferencias y convicciones políticas diferentes. Prevalecía una lógica antagónica y confrontaciones, en lugar de una que estuviese dispuesta al consenso, o por lo menos, a respetar a las instituciones y canalizar el disenso a través de éstas. Asimismo, debemos reiterar que la debilidad y precariedad estatal hacían que éste ni siquiera pudiese fiscalizar o estar al tanto de todas las irregulares que pudiesen cometerse: “En principio, los padroncillos no estaban adaptados a los fines electorales. Rara vez indicaban la nacionalidad de los contribuyentes, o su edad, o el lugar de su residencia y hasta equivocaban su sexo. Contenían datos atrasados, pues mencionaban a personas fallecidas o habían dejado de ser contribuyentes.

No expresaban la capacidad o incapacidad civil ni otros datos que podían determinar el derecho de los contribuyentes para formar parte de la Asamblea” (Basadre 1980: 77).

Lo que terminó sucediendo cuando se suspendió a la Junta Electoral Nacional y se promovió que sean las listas de los mayores contribuyentes las que determinen la conformación de las Juntas Escrutadoras y las Juntas de Registro (y luego las Juntas de Sufragio) es que, si bien se “descentralizó” el gran poder que tenían los nueve miembros de la Junta, lo que se generó fue la diseminación de este poder entre los múltiples contribuyentes. De ahí que, si es que un grupo llegaba a ganar la asamblea, sea través del cumplimiento de los procesos o a través de medios fraudulentos, lo cierto 112

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

es que prácticamente con ello “el resultado de la elección era seguro.

Implicaba esto contar con los llamados ‘elementos legales’. El candidato o sus amigos escogían, como ocurrió en el caso de la provincia de Castilla en 1917, el personal de las juntas de sufragio y escrutadora que a la asamblea le correspondía designar” (Basadre 1980: 80).

Es por este tipo de irregularidades y ausencia de control para la conformación de las listas de los mayores contribuyentes que se, según Basadre, se pudieron dar casos donde se instalaron más de una asamblea de mayores contribuyentes. Todas estas irregularidades generaron múltiples denuncias a la Corte Suprema que, como hemos visto, era la encargada de resolver este tipo de reclamos. Sin embargo, su papel para resolver este tipo de problemas fue bastante bueno: “La Corte Suprema, que había objetado al principio asumir responsabilidad sobre los procesos electorales, cumplió con ejemplar independencia las nuevas funciones que le encomendó la ley de 1912. Sus fallos en las elecciones de 1913, 1915, 1917 y 1919 (los procesos judiciales de este último año llegaron a ser truncados por el golpe de Estado del 4 de julio) ostentan características que honran a quienes los firmaron” (Basadre 1980: 78). Podemos pues, considerar que los fallos de dicha corte “desenmascararon innumerables formas de errores y tropelías en que incurrieron las asambleas por incapacidad, servilismo o espíritu de partido. Además de las dualidades, hubo a veces clandestinidad en las reuniones, falsedad en las actas y suplantación de personal” (Basadre 1980: 79-80).

Uno de los problemas importantes que se dieron, en lo que respecta al funcionamiento del sistema electoral, fue el regreso de las llamadas auto-calificaciones parlamentarias. Este fenómeno había sido recurrente hasta que con Piérola se reformó el sistema electoral en 1896.

Sin embargo, a partir de la Ley de 1912 (y que continuó con la Ley de 1915) se volvieron a dar casos de este tipo.

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En 1915 se proclamó de facto (y no de jure) a los senadores Carlos Forero (Tacna Libre) y Juan Antonio Trelles (Apurímac), gracias afines al leguiísmo y a los liberales que buscan aumentar su presencia en el Parlamento. La elección de Forero no era válida debido a que en un solo escrutinio se dio la elección de diputado y de senador, mientras que Trelles no podían ser candidato ya que no se encontraba inscrito en el registro (Basadre 1980: 81). Cuando se les incorporó como parlamentarios, hubo una reacción violenta de la oposición (billignhurista). Se dinamitó el hogar de Rafael Villanueva (presidente del Senado) y se asaltó la residencia de Leguía.

4.5. Las elecciones de 1919 y el fin de la República Aristocrática Para estas elecciones estuvo en vigencia por primea (y última vez) la Ley de 1915, descrita líneas más arriba, y promulgada durante el gobierno militar de Benavidades. Una de las cosas más novedosa de esta ley electoral fue el uso del Registro de la Conscripción Militar. Siguiendo lo que se había hecho en Argentina con la Ley Saenz Peña, se pensó que de esta forma el censo electoral sería estable. Además, se pensaba que al mismo tiempo se generarían incentivos para que los ciudadanos cumpliesen con sus deberes castrenses (Basadre 1980: 74). Sin embargo, una vez más, lo normativo no se dio exactamente en el plano de los hechos: “La puesta en práctica de la reglamentación electoral de 1915 inhabilitó a muchos electores que no figuraban en el registro militar, pero este problema fue resuelto por los grupos políticos falsificando las libretas militares” (Aljovín y López 2005: 99).

Dos de los partidos tradicionales de la República Aristocrática se encontraban en crisis (demócratas, constitucionales), así como el joven Partido Nacional Democrático (Planas 1994; Gonzales 1996). Quedaba el Partido Civil, el partido hegemónico de la República Aristocrática. Y 114

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

una vez más se propuso como su candidato a Antero Aspíllaga que, recordemos, no pudo ser elegido presidente en 1912 frente a Billinghurst.

La oposición se estructuró alrededor de la candidatura de Augusto B. Leguía, que había regresado de Londres. Había residido ahí desde que Billinghurst lo expulsó del país en 1913. En Lima y Callao había mayor apoyo a la candidatura de Leguía. Su ausencia le había generado popularidad, debido esto también al creciente descontento con Pardo: “El descontento con el régimen de Pardo y contra el civilismo –estimulado por una demagógica oposición parlamentaria y periodística que no fue coactadaempezó a dar una aureola al hombre que llegó en 1908 al Gobierno por voluntad de Pardo y que encabezó luego uno de los grupos cismáticos de esta agrupación” (Basadre 1980: 88). Contaba con la mayoría de votos de los universitarios. Leguía tenía a su favor, además, el debilitamiento y fraccionamiento de los partidos políticos nacionales. El 18 y 19 de mayo se llevaron a cabo las elecciones, con tranquilidad, apoyo del Ejército y sin presión del gobierno (Basadre 1980: 91-92).

Elecciones generales 1919 Resultados nacional Candidato

Votos

%

Augusto B. Leguía

122736

62

Ántero Aspíllaga

64936

33

Carlos Bernales

6038

3

Isaías de Piérola

3167

2

Votos válidos

196877

100

Fuente: Tuesta 2001: 609

Se puso al descubierto mucho corrupción. En varias circunscripciones un candidato obtuvo todos los votos, fruto de la toma de mesas. Cuando se quisieron llevar a cabo los actos para constituir las 115

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asambleas de los mayores contribuyentes, sucedieron múltiples casos de violencia, como Otuzco, Chota, Chachapoyas, Yauyos, etc. (Basadre 1980: 91). Sin embargo, no parecía que esta violencia perjudicara a todos los candidatos por igual: “De todos los contendientes, Leguía fue el principal perjudicado con las nulidades practicadas por el máximo organismo electoral, ya que por ejecutoría de los jueces había perdido casi quince mil votos, lo que hacía que su mayoría absoluta se estrechara.

Su temor a que la elección presidencial fuera al final decidida por un Parlamento que le era desfavorable en quórum, lo condujo a pedir apoyo al Ejército para forzar el derrocamiento del mandatario saliente. El golpe de Estado del 4 de julio puso el punto final al modus vivendi electoral amparado en la ley de 1896. Leguía acabó con la República Aristocrática, pero su agonía en realidad había empezado antes y había sido obra de los partidos que la solventaron a fines del siglo XIX, y en especial de sus prácticas electorales clientelistas, abstencionistas y excluyentes” (Aljovín y López 2005: 100).

Las irregularidades, las nulidades y tachas (habían circunscripciones donde cada uno de los dos candidatos principales tenía una mayoría abrumadora de votos, mientras que el otro tenía literalmente cero votos a su favor) habían, pues, imposibilitado que alguno de los candidatos pudiese tener la mayoría absoluta de los votos. Lo que estipulaba la Constitución era que sea el Parlamento el ente que designara al siguiente presidente, sobre la base de los dos candidatos que hubiesen obtenido los dos primeros lugares en la votación: Leguía y Aspíllaga.

Esta fue la razón por la cual, el 4 de julio de 1919, Leguía encabezó un golpe de Estado a José Pardo. Leguía temía que el parlamento no hiciere justicia a los resultados electorales. Sin embargo, no habían suficientes razones para tener la certeza de que Pardo no cumpliese con una transmisión legal del mando a Leguía (Basadre 1980: 93). A diferencia del golpe de 1914, aquí se buscó eliminar al poder ejecutivo 116

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

y al legislativo. Con esto se cierra el período denominado “República Aristocrática” para abrir un nuevo capítulo de nuestra historia republicana: el oncenio de Leguía (1919-1930).

Las consecuencias serán determinantes para la historia de nuestro país: “(…) el leguiísmo introdujo triunfalmente en la política peruana del siglo XX la idea del conflicto. Ella señala, como realidad fundamental de la vida política y social, que las regulaciones existentes son el producto de la coacción y así discrepa radicalmente de la idea de consenso. Son las estructuras sociales provenientes de intereses opuestos a las que agrupan a las personas e influyen sobre su conducta. No necesitan llegar al modelo marxista obligatoriamente quienes insisten en esta polarización conflictiva, si bien pueden estar influidos por él, de modo más directo o indirecto, cercana o muy lejanamente” (Basadre 1980: 98).

117

Conclusiones

R

etomando los criterios evaluadores presentados a lo largo de primer capítulo y, teniendo en consideración los elementos descritos en el segundo capítulo, es posible ahora hacer un ejercicio de evaluación del sistema electoral de la República Aristocrática en su conjunto.

Elecciones competitivas Sobre si las elecciones fueron efectivamente competitivas, debemos decir que si había la posibilidad de que exista una propuesta electoral libre. Siempre fue posible que hubiese una mayor oferta de candidatos y propuestas. Sin embargo, en la mayoría de elecciones presidenciales se contaba prácticamente con una candidatura única (fue algo más posible que efectivo). Esto creemos que se debe sobre todo a dos factores, ligados a la competencia de los candidatos: (1) la manera como las élites preferían pactar una única candidatura, con el fin no tener que competir en las elecciones y asegurar determinada transmisión de mando y estabilidad; y (2) el hecho de que el Partido Demócrata, el único que en muchos casos hubiese podido competir efectivamente con el Partido Civil, se abstuvo numerosas veces de participar.

Esta situación era agravada con el hecho de que no todos los candidatos tenían una verdadera igualdad de oportunidades, ya que los organismos electorales no fueron nunca tenidos por autónomos o 121

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independientes, salvo casos puntuales. Ello generó que quien controlase los organismos electorales tuviese un poder muy fuerte para poder decidir sobre los resultados. De ahí que muchas veces se hayan dado casos de alteración en los resultados de las mesas. Podríamos decir, entonces, que las elecciones tenían la posibilidad de ser competitivas (nada formalmente lo impedía), pero en la mayoría de casos se pactó una única candidatura (fue una decisión de las élites). También es posible señalar que, debido a la poca independencia de los organismos electorales frente a los partidos y élites políticas, la competencia electoral no era justa.

Principios del sufragio En lo que respecta a los principios básicos del sufragio que toma en cuenta el derecho electoral, y que son fundamentales para la democracia liberal, debemos empezar diciendo que aquí el sufragio no era universal.

El requisito de tener que ser alfabeto para poder sufragar hizo que la gran mayoría de la población, que a su vez era indígena, quedase excluida de poder elegir a los representantes políticos. Ésta fue la restricción más importante que se dio al voto durante de la República Aristocrática.

Planas dice al respecto lo siguiente: “La reforma constitucional de 1895, alentada por Piérola, al exigir como requisito electoral saber leer y escribir, excluyó al sector indígena del sufragio. Proporcionalmente, la población indígena constituía algo así como las tres cuartas partes del total de la población con lo cual el componente aristocrático quedaba mucho más resaltado en la composición social peruana que en las que correspondían a Inglaterra, Francia o, en América Latina, a países como Chile, Argentina o Uruguay” (Planas 1994: 69-70).

Luego, el voto de los alfabetos, los únicos que estaban posibilitados de sufragar, eran iguales y valían igual. Asimismo, el sufragio también, a

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El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

partir de 1896, directo (se abandonaron los colegios electorales que la ley de 1861 estipulaba). Finalmente, el sufragio también se pensó como secreto, pero no siempre se respetó esto, al punto de prohibir muchas veces (con violencia) el acceso a las urnas de ciudadanos que no tuviesen preferencias similares a las de los que controlaban las mesas. Y, si bien es cierto que el sufragio era libre (incluso uno podía inscribirse o no en el registro para ser tenido apto para sufragar), lo cierto es que esta libertad muchas veces no se expresó en la oferta electoral. De ahí que hayamos visto candidatos únicos que ganaban con prácticamente el 100% de los votos en muchos casos.

Representación En el caso de la representación, debemos decir que el sistema electoral que estuvo vigente durante la República Aristocrática no fue representativo. La razón fundamental se debe, como vimos, al hecho de que la gran mayoría de peruanos fueron sistemática excluidos de la posibilidad de elegir y ser elegidos. Es por eso que no hubo posibilidad que hubiese organizaciones políticas que representantes directamente sus intereses. De ahí que el parlamento, en su composición, no reflejara la diversidad social y cultural del país, además de los clivajes sociales (Lipset y Rokkan 1967).

Concentración o efectividad En este rubro, el sistema electoral tiene un mejor desempeño. Y es que, después de haber sido excluida la gran mayoría de la población de la decisión política, resultaba mucho más factible generar alianzas o coaliciones entre la élite política. Esto no significa que se tratara de un período pacífico (hemos visto cómo se dieron múltiples actos de violencia a lo largo de estas décadas). Sin embargo, las élites prefirieron pactar entre 123

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sí y competir juntas (o no competir, avalando una única candidatura) con el fin de mantener una estabilidad política y una hegemonía para con el manejo del Estado. Es cierto que se censuraron muchos gabinetes a lo largo de esta época (Basadre 2005), pero la fragmentación de los partidos en el parlamento no fue muy grande. De hecho, el sistema estaba diseñado para mantener esta hegemonía, siempre y cuando los partidos no generasen facciones internes. Los dos partidos más importantes, el Partido Demócrata y el Partido Civil, perdieron mucha presencia y poder de decisión cuando empezaron a dividirse internamente.

Simplicidad Si bien la manera en la que estuvo estructurado el sistema electoral no parecía ser muy complicada, es necesario señalar que las irregularidades presentes a lo largo de este periodo generaron mucha desconfianza frente al sistema mismo. De ahí que la minoría parlamentaria presentase prácticamente siempre intereses en promover la nulidad del proceso. Un Estado débil, incapaz de fiscalizar las irregularidades hacía materialmente imposible el garantizar, en muchos casos, qué sucedía con el voto de los ciudadanos. Incluso, en algunos casos, se adicionaron votos de personas que ya habían fallecido.

Cultura democrática Todo esto nos lleva a concordar con Basadre, cuando éste describe el espíritu que anima la cultura cívico-democrática, espíritu no siempre muy presente en las élites políticas de la República Aristocrática: “La democracia liberal o burguesa se basa en la idea del consenso desarrollada por diversos estudiosos de la Ciencia Política. Supone un punto de vista pluralista y es un concepto que funciona cuando en una sociedad, quienes están enrolados en favor de opuestos intereses en pugna tienen una 124

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

consideración básica mínima de los unos respecto de los otros. Dentro de este orden moral y jurídico, un partido busca su propia victoria, así como la derrota de su adversario; pero no su aplastamiento. Es decir, no niega la legitimidad de su existencia, o la de sus valores, ni quiere infringirle humillaciones extremas que sobrepasen el caudal buscado de las legítimas ganancias. Cada uno de los bandos no olvida la humanidad básica de quienes a él se oponen. No se pierde durante mucho tiempo la idea de que la vida comunitaria debe proseguir luego de los acerbos choques del momento, ni se desecha la posibilidad de que la oposición será gobierno algún día. Todo esto no impide el surgimiento de conflictos, tensiones, controversias” (Basadre 1980: 96).

¿Verdad electoral?

Piérola se propuso con las reformas institucionales que dieron origen al sistema electoral de la República Aristocrática el poder “terminar con las frecuentes irregularidades en la práctica electoral, las cuales, desde los primeros años de la República y hasta finales del siglo XIX, habían impedido que los comicios expresaran la verdadera voluntad del electorado” (Aguilar 2002: 39).

Sin embargo, y como lo hemos podido apreciar a lo largo de los múltiples procesos electorales que se dieron durante este proceso histórico, lo cierto es los efectos no fueron los esperados: “La Junta Electoral Nacional terminó representando al Ejecutivo, dominado por el Partido Civil; y las Juntas de Registro y Escrutadoras, órganos fundamentales en las elecciones políticas, fueron siempre constituidas por personas gratas a la mayoría dominante en la Junta Electoral Nacional. El Ejecutivo, por su parte, no desaprovechó en absoluto su representación mayoritaria en ambas cámaras legislativas, la cual sirvió para el dictado de normas favorables a sus candidaturas o para imponer su voluntad en 125

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la designación de representantes en la Junta Electoral Nacional” (Aguilar 2002: 39).

Entre las principales causas que podrían explicar varios de estos efectos, se podría empezar mencionando lo que Basadre había señalado como el centralismo que desarrolla la República Aristocrática para con sus instituciones políticas y organismo electorales propios del sistema electoral. La Ley de 1896 concentraba mucho poder en la Junta Electoral Nacional: elegía a los presidentes de las Juntas Departamentales, elaboraba la lista de los veinticinco mayores contribuyentes de cada provincia y realizaba el sorteo, sorteo que terminó convirtiéndose en un “sorteo”.

La composición de la Junta, además, siempre estuvo estructurada de tal manera que favorecía al partido de gobierno. De ahí que se genere como efecto lo que diagnostica Aguilar así: “Esta mayoría oficialista en un organismo electoral cuya característica principal era la centralización de funciones y atribuciones, logró imponer su voluntad a nivel de los miembros de las juntas departamentales y provinciales, y así favorecer la continuidad del partido de turno en el poder, aún a pesar de la larga lista de sanciones previstas en la ley electoral de 1896 contra todos aquellos que alteraran el normal funcionamiento de los procesos electorales” (Aguilar 2002: 39). Los efectos de la Junta nunca fueron la obtención de la “verdad electoral”. Lo que se reprodujo fue el fraude, la corrupción, la irregularidad y el clientelismo.

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Licenciado en Filosofía y Magíster en Ciencia Política y Gobierno por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ha sido investigador de la Gerencia de Información y Educación Electoral de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Asimismo, se ha desempeñado como consultor del Ministerio de Educación y de la Autoridad Nacional del Servicio Civil principalmente en temas de ética y democracia.

Actualmente, es profesor del Departamento Académico de Humanidades y de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú.