行政院開放政府第90次協作會議＿議題手冊

開放政府第 90 次協作會議 「國道ETC收歸國有， 由民眾自主選擇付款方式」 連署案

議題手冊

PDIS 主持團隊及交通部 共同編撰

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Part 1 協作會議是什麼？ 開放政府聯絡人協作會議是一個定期會議平臺，原則上每月舉行二次，於 週五召開，討論特定議題，希望在行政院各部會與關注特定議題的利害關 係人間建立一個溝通與協作的機制，且透過專案顧問導引，從操作中落實 開放政府的思維，熟悉政策設計的理念，演練設計工具的流程。 此次議題在國發會公共政策網路參與平台上經連署通過後，在開放政府聯 絡人月會上，由各部會的開放政府聯絡人（Participation

Officers，PO）經

過投票後所選出之議題，因此才會進入PDIS小組所帶領的協作會議，協助 大家討論出後續的可能解法。 ■ 協作會議的目的： ● 協助主協辦機關聽取多元意見，創造機關與機關之間、機關與民眾 間更多的對話機會。 ● 透過協作釐清議題的爭點，並儘可能尋找可行的解決方案。 ● 藉由實作讓各部會逐步熟悉開放政府精神，並導入相關政策思維、 設計與工具。 ■ 協作會議可以做到 & 不會做到： 協作會議的功能，在於協助主協辦機關釐清爭點與事實，評估可能的風險 與困難，分析公眾溝通參與的需求與程序，嘗試找出解決問題的方向等。 但不會作成政策裁示或命令，也不會指示或要求相關部會進行特定的政策 規劃或具體執行。 負責開放政府業務的政務委員，得向院長及其他政務同仁報告協作會議情 形，以提供決策或議題相關政務委員政策規劃的參考。

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透過協作會議，預期可以對齊爭議焦點、理解問題面向，獲致初步構想。主 協辦機關可以參考協作會議成果，本於職權接續辦理，尤其是視議題需要 進行更完整、正式的開放政府程序。如果因為情勢變化，有再次召開協作 會議的需要，可由開放政府聯絡人（Participation Officers， PO）於「開放政 府聯絡人工作推動會議」提案。 ■ 協作會議的定位 協作會議不會做出政策決議，只會釐清議題，或是提出可能解法，以納入 政府後續政策研議參考。 依據會議狀況，每次協作會議的產出結果的狀態不同。不論是否能達成全 體共識、部分共識，或僅達到各方意見交流，這個過程的討論都將透過完 整「逐字稿」、「線上數位白板」等方式「完整紀錄」及「公開」，留下完整的政 策討論軌跡，幫助政府和民間各方都更清楚這個議題，並在制度調整時作 為參考。 ■ 想了解更多？ 歡迎參考：歷次協作會議相關紀錄1、《一場協作會議是怎麼開的》2及PDIS 工作誌3、PO網站4。 ■ 議題手冊的定位 為了讓議題討論能立基於「知情」（Informed），協作會議召開前，主辦部會 會將議題手冊會與會議通知寄給與會者，以提供更多該議題的事實資訊和 多元觀點。 1

歷次協作會議相關記錄：https：//goo.gl/DYppo2

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一場協作會議是怎麼開的：https：//goo.gl/zhTvKX

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PDIS工作誌：https：//jk.pdis.nat.gov.tw/blog/

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PO網站：http：//po.pdis.tw/zh-TW/

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議題手冊的內容，是從主、協辦部會針對本議題的研析、訪談多方利害關 係人的訪談紀錄以及相關資料彙整而成。 因此，議題手冊的定位，在於提供「多元觀點」和「基本資訊」，而非針對本 議題的完整研究論述。公共數位創新空間（Public

Digital

Innovation

Space，PDIS）的主持團隊協助主、協辦部會整理手冊，內容經過與相關單 位校稿，濃縮此議題的相關資訊，希望可以幫助大家了解議題。本議題手 冊亦提供線上版5，歡迎參考。

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議題手冊：https://pdis.tw/3aoiAgd

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Part 2 本次議題內容 一、本次協作會議案由 提案人鬼才阿水，於2020年12月22日在國發會的公共政策網路參與平台 提案「國道ETC收歸國有，由民眾自主選擇付款方式」。他認為國道電子收 費系統收費服務為民生公用事業，應收歸國有，避免單一財團壟斷，並舉 澳洲和加拿大國道收費系統其約滿後所有權移交政府為例，同時也提出車 牌辨識技術應不限於安裝eTag，以及付費應引入第三方支付等建議。 本案經由110年2月份開放政府聯絡人月會投票通過，選為「協作議題」後， 進入議題籌備和研究階段。主辦機關交通部高公局於2月8日聯繫提案人， 希望更完整地確認提案人想法。提案人回覆並更新其訴求，除了原提案外 ，另增列：1.ETC屬國家重大建設，契約應公開全民參閱；2.遠通和高公局 合約到期後，應重新招標，不應直接跟遠通續約；3.ETC收費業務是否涉及 國家資安或個人隱私；4.高公局與遠通公司相關訴訟說明；5.ETC已委託民 間經營，為何還要花錢採購處理ETC相關工作。 依照現行的協作會議籌備流程，主辦機關會進行提案人及多元利害關係人 訪談，蒐集多元意見，並盤點與本提案有關的資料，好讓問題面向能在正 式會議前被瞭解，藉此深化討論基礎。行政院PDIS小組與相關部會亦召開 工作會議和會前會6 ，釐清本提案的訴求和討論範圍。 接續，手冊將呈現不同的視角，以期為當天會議建立討論基礎。 二、本次協作會議預計聚焦主題 經上述釐清和彙整各方意見的過程，本次會議以下列問題意識為核心，希 望現場能蒐集到更豐富的意見，用於精進未來的國道電子收費服務： 「本BOT案營運期滿後，如何讓國道電子收費服務做得更好？」 6

相關會議逐字紀錄請參考下列網址，工作會議及會前會資料與協作會議逐字稿公開時程相同： https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speeches

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三、相關法律條文 在此先提供下文提及的主要法律條文，以利讀者理解： 《促進民間參與公共建設法》 第8條 民間機構參與公共建設之方式如下： 一、民間機構投資新建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。 二、民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並由該民間機構營運；營運期間屆 滿後，營運權歸還政府。 三、民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並由該民 間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。 四、民間機構投資增建、改建及修建政府現有建設並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸 還政府。 五、民間機構營運政府投資興建完成之建設，營運期間屆滿後，營運權歸還政府。 六、配合政府政策，由民間機構自行備具私有土地投資新建，擁有所有權，並自為營運 或委託第三人營運。 七、其他經主管機關核定之方式。前項各款之營運期間，由各該主辦機關於核定之計畫 及投資契約中訂定之。其屬公用事業者，不受民營公用事業監督條例第十九條之限制； 其訂有租賃契約者，不受民法第四百四十九條、土地法第二十五條、國有財產法第二十 八條及地方政府公產管理法令之限制。

第 51-1 條 主辦機關應於營運期間內，每年至少辦理一次營運績效評定。 經主辦機關評定為營運績效良好之民間機構，主辦機關得於營運期限屆滿前與該民間 機構優先定約，由其繼續營運。優先定約以一次為限，且延長期限不得逾原投資契約期 限。 第一項營運績效評估項目、標準、程序、績效良好之評定方式等作業辦法，應於投資 契 約明定之。

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四、訪談意見綜整 主辦機關將原提案訴求及增列的其他訴求，逐一訪談專家學者和NGO代 表。營運單位遠通電收則因與高公局有契約關係，由PDIS進行訪談。相關 意見綜整如下： （一）針對「ETC收歸國有」 首先釐清提案內容訴求的「收歸國有」，依《促參法》第8條第1項第一款： 「民間機構投資新建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政 府。」也就是說，期約屆滿後，歸還政府的是「營運權」，而ETC的「所有權」 原本就屬於政府的，ETC是國家資產。 受訪的專家學者們表示，ETC本來就是國家資產，這一點無可爭議。因此， 必須釐清網友們所謂「收歸國有」的認知，是指「所有權」或是「營運權」。法 理上並不存在「所有權」的問題，那麼應朝「營運權」方向深究。就公部門的 立場，期約屆滿後一切皆依法律、依合約執行。 那麼，「營運權」是否應由國家執行，受訪的專家學者和NGO代表有不同的 想法： 1.不支持將國道電子收費系統交由政府營運的理由，包括： A.政府的功能定位，應是政策擬定、執行策略擬定以及績效評估等 規劃，並作為權力運作與互動之橋梁。「公共服務」是由硬體建設、軟 體設計還有服務過程等組合而成，應由產官學界單位跨域合作發揮 效益，很難單靠政府。 B.必須考量實際營運的技術能力和人力成本，畢竟公部門是「一個蘿 蔔一個坑」，單位內的用人員額、薪水，依法都會受到限制，不像民 間企業可彈性依照業務需求調整。長期以來國營事業被批評效率不 彰、沒創意、沒效率，正是因為法規限制所產生的結構僵化。例如中 油和台電，近年朝民營化方向邁進，顯見民眾期待公共服務的經營 7

管理更有效率和創新。ETC在資通訊的技術應用上須隨時提升和更 新，不宜走國營的回頭路。公部門和私部門的相互搭配，反而能讓組 織結構多樣化、擴大產業發展，對公共服務提升有利。 D.回到《促參法》的精神，是為了提升公共服務水準，加速社會經濟 發展，促進民間參與公共建設。如果廠商營運績效達到合約標準，應 該鼓勵廠商繼續營運，才能讓更多民間企業願意參與國家公共建設 和服務。 2.持平看待國家營運或企業營運的理由包括： A.國營和民營有不同的優點和限制。由國家營運可以讓人民的利益 最大化，排除營利的考量，但也會面臨《國營事業管理法》以及一些 政策性任務、人員的補充、預算等限制，難免在形式流程上耗費較多 時間，不利經營效率。若委由民間經營，專業經理人帶領的營運策略 較具彈性，或許更可以取得人民利益及營運上的平衡，達到長久營 運的目標。但也可能會有營運不善造成服務中斷的風險，或是說獨 佔事業導致服務品質不佳。關鍵點在於確保系統的正確性、完整性 及安全性，以維持整體營運效率為考量，進行規劃。 優先定約條款 提案人增列的訴求，認為遠通電收與高公局的期約屆滿後，應該重新招標 ，不能直接跟遠通電收續約。對此，高公局回應還是要評估營運成果，本來 就不會直接續約。ETC案於招商階段規劃契約時，已訂定「優先定約條款」 ，高公局將依《促參法》和契約規定，定期進行營運績效評估，檢核遠通公 司是否達到優先定約條件。遠通電收則表示，一切遵照合約執行。

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什麼是優先定約權？ 《促參法》為了促進民間參與公共建設，該法第51-1條第2項規定：「現有經 營者經主辦機關評定為營運績效良好之民間機構，主辦機關得於營運期限 屆滿前與該民間機構優先定約，由其繼續營運。」 高公局也提供契約11.8：營運期間屆滿後如乙方經甲方評定為營運績效良 好，甲方得於營運期限屆滿時，依促參法與乙方優先訂約，由乙方繼續營 運。簡言之，依《促參法》、依契約，本案有「優先定約條款」，但仍須經過第 三方顧問公司進行評估，達到條件使得優先續約。 針對「優先定約條款」，受訪者有不同的想法： 1.建議重新對外公開招標的原因： Ａ.較具競爭力，可以產生激勵性的進步，建議像國道服務區一樣，重 新公開招標，但國道電子收費系統牽涉到廣到用路人權益，須特別 注意如果是不同廠商間的移轉風險。 B.在重新招標過程當中，主辦機關得要求投標團隊，提出具有創新、 前瞻的構想，進行可行性的評估。當然不排除現有的廠商也可以加 入，更不應排除國外的團隊投入，比方新加坡的電子道路收費系統 已施行多年的成功案例，透過吸引國際資源加入，或許可發揮最大 實質效益。 2.持平的意見則有： A.優先定約或重新公開招標，由交通部審酌最大公共利益決定即 可。無論是哪個選項，未來一致的目標，都必須以國道電子收費的機 制日益精進，持續提供便捷良好的大眾服務為出發點。 B.另有學者指出，支持優先定約，同時讓議約的過程更公開，例如用 公聽會的方式討論議約內容，由全民監督新的議約是不是真的符合 民眾的利益，如此更能符合促參的重要精神。 9

（二）針對「民眾自主選擇付款方式」 有關引入多元的第三方支付途徑，遠通電收表示，公司在推動初期便導入 多元支付，除了現金、信用卡與活儲帳戶以外，也與時俱進推出新形態的 支付工具如點數、數位銀行帳戶等，未來也將持續推出不同的支付方式， 而提案建議的台灣Pay，目前已可透過全國繳費網加值ETC，遠通電收會 持續創造多元服務，希望給民眾更多便利，有更好的建議都可評估參考。 專家學者也一致認同多元的支付方式，惟須提醒多元支付方式相應帶來的 資安風險也要考量在內。專家建議針對新增的繳費方式，仍應進行可行性 評估，包括金流的架構與清分的機制，或是系統方面相關的資安、環境與 防護能力等，要把民眾使用的便利性和資安作權衡。 例如民眾也很關心的資安和國安疑慮，高公局表示，ETC系統涉及個人資 料，除要求廠商依個資保護相關規定蒐集及處理個人資料外，每年會委託 專業資安顧問進行稽核作業。遠通電收則說明，國家重大基礎建設因牽涉 大量民眾個資，須符合最高等級的資安分級，例如電信、銀行，交通部分就 是遠通電收。目前遠通電收以行政院公務機關之資通安全責任等級最高級 的A級規範自我要求，相關資料蒐集作業皆遵循規範辦理，除每年辦理定 期內部稽核，還有第三方公證單位驗證及高公局查核資訊安全流程。 專家認為，以現行的ETC營運機制而言，高公局每年有恪遵職守的去持續 監督及要求委外廠商進行資安演練、系統弱點掃描、滲透測試、源碼掃描 等這些資安的防護作業。同時也強調一個觀念，永遠沒有百分之百的防禦 機制，駭客攻擊的技術日新月異，重要的是在系統與營運等不同的面向持 續地精進，才能有效降低風險。另有專家補充，目前ETC蒐集的範圍，屬於 法務部的「個人資料保護法的特定目的及個人資料類別」。民眾在申辦時可 以透過申辦服務聲明文件，「個資聲明」去進行了解。 （三）針對「不只侷限於安裝eTag」 高公局表示，現行國道收費政策並未強制民眾申裝eTag，未申裝eTag的車 輛可透過車牌辨識紀錄通行資訊，再藉由後端系統計算應繳通行費。而在 10

ETC的BOT案中，招商文件也已設定收費系統功能規範（KPI），只要收費 技術符合規範並通過查核驗證，都可研議作為收費系統。至於未來收費系 統技術於重新招商時，高公局也將研議在確保系統穩定及民眾權益下，隨 新科技發展更新收費技術（如5G系統、AI收費技術等）。 受訪者說，綜觀台灣地區其他科技案例，以及國外技術分析或系統建置， 很難光靠單一的技術達到99.98%的收費率，以符合現行的規範。對於未來 出現比eTag更好的技術可抱持開放態度，但很多民眾誤解車牌辨識的技 術已接近完美，事實上是還有認知落差。例如停車場使用車牌辨識，是在 車速慢、特定範圍下可以有很高的精準度。但高速公路屬「多車道自由通 行」（MLFF），包括車速快、多車道、自由車流的情況下，有技術難度；又或 者遇到車牌遮蔽、污損、歪斜、反光等因素，可能造成機器視覺無法判讀， 無法只依賴車牌辨識技術，因此才需要其他輔助工具相互比對。 遠通電收也表示，台灣的ETC系統充分利用車牌辨識的技術，但因涉及收 費，精準度必須達到99.8%以上，光靠車牌辨識無法達成，需加上eTag系 統共同完成。單用車牌辨識系統的精準度只能達到九成，亦即高速公路上 每100台車就有一台車被扣錯錢的風險，這是民眾不能被接受的。一套完 整的 ETC 系統，由車型辨識、eTag扣款系統、車牌辨識執法系統以及全時 錄影等四套子系統組合而成，使收費成功率超越合約規範的99.98%。這就 像國人使用電子護照出入海關時，必須攝影和按壓指紋的道理相同。 不過，為了提高精準度要搭配什麼樣的輔助系統，受訪者們持開放態度， 多數認為有比現行更好的，都可以考慮。 （四）更多說明 民眾應可公開參閱契約 有關ETC屬重大公共建設，契約應公開全民閱覽的訴求，高公局表示，民 眾本來就可依《政府資訊公開法》相關規定申請閱覽契約文件，只是部分文

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件涉及廠商營業秘密則不予公開7。不過，高公局承諾將會研議主動公開契 約主文8。 高公局與遠通電收相關訴訟 由於高公局和遠通電收是案件訴訟之兩造，不宜對外說明案情，高公局只 能在會議中說明訴訟進度和結果。案件判決書屬於公開資訊，關心的民眾 可直接在司法院法學資料檢索系統查詢9。 遠通電收則補充表示，ETC是全民交通服務數位化的專案，政府與民間合 作鼓勵民眾接受數位化服務，當時立院決議要求優惠折扣應適用於未申辦 eTag的用戶，反而成為推動數位政策的負向誘因。也因為有些要求不是當 初預期或已超出合約規範，造成了一些負擔，因此尋求法律途徑解決。 更多的網友關心事項，請參閱註腳10和註腳11，希望能對議題討論有所推 進。

四、小結 從上述各方利害關係人的訪談內容可以知道，有些事實層面的資訊仍須釐 清對焦；至於技術面的討論，受訪者大多保持開放的態度，樂見更好的、更 安全的、持續精進的公共服務。這次的會議目的，正是希望讓這個多年來 受到高度關注的議題，藉由擴大參與（會議直播和slido線上留言等方式） 蒐集到更多元的意見，並透過小組討論的會議設計，促進相互理解與觀點 交流。

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政府資訊公開法第18條第1項第7款規定：「個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或 提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。」 8 4/19契約公開上網的連結：https://www.freeway.gov.tw/etc/publish.aspx?NID=1941&P=22905 9 司法院法學資料檢索系統：https://law.judicial.gov.tw/FJUD/default.aspx 10 高公局說明，ETC契約工作範圍限於「建置及營運電子收費系統，並協助高公局代收通行費」。一旦民眾經 催繳仍沒有在期限內繳費繳費，後續所衍生的欠費舉發、強制執行等相關業務，因為涉及公權力執行，還是 需由政府機關辦理。 11 遠通電收補充，並非民眾繳交的通行費並非直接進到遠通的口袋。高速公路是國家資產，遠通電收就像是 電子收費員，協助政府代收國道通行費，收到的通行費會進到「國道信託帳戶」，政府再依據通行量撥委辦 服務費給營運廠商。

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附錄一、心智圖 https://miro.com/app/board/o9J_lL1Gd8g=/

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