2020-01-17_第62次協作會議「教育部應制訂中小學校園志工規則，明 確規範志工資格、訓練、工作範圍、權利 義務、罰則等項目」-議題手冊

開放政府第 62次協作會議 「教育部應制訂中小學校園志工規則，明 確規範志工資格、訓練、工作範圍、權利 義務、罰則等項目」 連署案

議題手冊

PDIS 主持團隊及教育部國教署共同編撰

Part 1 協作會議是什麼？ 開放政府聯絡人協作會議是一個定期會議平臺，原則上每月舉行二次，於 週五召開，討論特定議題，希望在行政院各部會與關注特定議題的利害關 係人間建立一個溝通與協作的機制，且透過專案顧問導引，從操作中落實 開放政府的思維，熟悉政策設計的理念，演練設計工具的流程。 此次議題在國發會公共政策網路參與平台上經連署通過後，在開放政府聯 絡人月會上，由各部會的開放政府聯絡人（Participation ​Officers，PO） 經過投票後所選出之議題，因此才會進入PDIS小組所帶領的協作會議， 協助大家討論出後續的可能解法。 ■ 協作會議的目的： ● 協助主協辦機關聽取多元意見，創造機關與機關之間、機關與民眾 間更多的對話機會。 ● 透過協作釐清議題的爭點，並儘可能尋找可行的解決方案。 ● 藉由實作讓各部會逐步熟悉開放政府精神，並導入相關政策思維、 設計與工具。 ■ 協作會議可以做到 & 不會做到： 協作會議的功能，在於協助主協辦機關釐清爭點與事實，評估可能的風險 與困難，分析公眾溝通參與的需求與程序，嘗試找出解決問題的方向等。 但不會作成政策裁示或命令，也不會指示或要求相關部會進行特定的政策 規劃或具體執行。 負責開放政府業務的政務委員，會向院長及其他政務同仁報告協作會議情 形，以提供決策或議題相關政務委員政策規劃的參考。 1

預期透過協作會議，可以對齊爭議焦點、理解問題面向，獲致初步構想。 主協辦機關可以參考協作會議成果，本於職權接續辦理，尤其是視議題需 要進行更完整、正式的開放政府程序。如果因為情勢變化，有再次召開協 作會議的需要，可由開放政府聯絡人（Participation Officers， PO）於 「開放政府聯絡人工作推動會議」提案。 ■ 協作會議的定位 協作會議不會做出政策決議，只會釐清議題，或是提出可能解法，以納入 政府後續政策研議參考。 依據會議狀況，每次協作會議的產出結果的狀態不同。不論是否能達成全 體共識、部分共識，或僅達到各方意見交流，這個過程的討論都將透過完 整「逐字稿」、「線上數位白板」等方式「完整紀錄」及「公開」，留下 完整的政策討論軌跡，幫助政府和民間各方都更清楚這個議題，並在制度 調整時作為參考。 ■ 想了解更多？ 歡迎參考：​歷次協作會議相關紀錄1、《​一場協作會議是怎麼開的​》2及 PDIS工作誌3、​PO網站4。

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歷次協作會議相關記錄：​https：//goo.gl/DYppo2

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一場協作會議是怎麼開的：​https：//goo.gl/zhTvKX

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PDIS工作誌：​https：//jk.pdis.nat.gov.tw/blog/

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PO網站：​http：//po.pdis.tw/zh-TW/

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■ 議題手冊的定位 為了讓議題討論能立基於「知情」（Informed），協作會議召開前，主辦 部會會將議題手冊會與會議通知寄給與會者，以提供更多該議題的事實資 訊和多元觀點。 議題手冊的內容，是從主、協辦部會針對本議題的研析、訪談多方利害關 係人的訪談紀錄以及相關資料彙整而成。 因此，議題手冊的定位，在於提供「多元觀點」和「基本資訊」，而非針 對本議題的完整研究論述。公共數位創新空間（Public Digital Innovation Space，PDIS）的主持團隊協助主、協辦部會整理手冊，內容經過與相關 單位校稿，濃縮此議題的相關資訊，希望可以幫助大家了解議題。本議題 手冊亦提供線上版5，歡迎參考。

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議題手冊：

https://bit.ly/2t0hMLY 3

Part 2 本次議題內容 ■ 本次協作會議案由 2019年10月9日，提案人Ya-chun Chou在國發會「公共政策網路參與平 台」上提案「教育部應制訂中小學校園志工規則，明確規範志工資格、訓 練、工作範圍、權利義務、罰則等項目」。 提案人認為，目前校園普遍存在人力短缺的情況，許多中小學的教育現場 ，長期運用常態或非常態性的志工協助行政單位、教師進行校務、班級經 營或課程教學等事項。針對「志工」雖有《志願服務法》加以規範，但管 理落實仍有相當大的改善空間。因此，提案人建議教育部應比照正式教育 人員規定，擬定全國性中小學校園志工規則，希望在志工資格、管理、訓 練、工作內容等面向加以把關，以維護學生權益。 對此，教育部國教署（下稱國教署）提出「校外人士進入高級中等以下學 校協助教學或活動注意事項草案」，作為學校長期進用、運用校外人士豐 富教學或活動的管理原則，具體回應各界訴求。目前草案仍在蒐集意見階 段，並透過本次協作會議進一步聽取各方在實務面上的建議。 為釐清本提案的訴求和討論範圍，行政院PDIS小組與國教署透過訪談及 資料的盤點，並進行數次會前討論後6，收攏議題範圍和爭點，希望能深 化會議當天討論。 依據國家發展委員會《​公共政策網路參與實施要點​》第8點規定，主責機 關須於規定時間內完成具體回應。因此，PDIS小組及國教署將於​2020年1 月17日​召開協作會議，希望能在協作會議中針對草案內容進行細部交流與 討論。

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相關會議逐字稿請參考：​https：//sayit.pdis.nat.gov.tw/speeches

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■ 本次協作會議預計聚焦主題 PDIS主持團隊及國教署同仁為釐清議題面向，在協作會議召開前進行了 相關資料蒐集、訪談利害關係人和議題分析。在彙整並釐清各方意見後， 本次協作會議的討論將聚焦於草案內容，聽取各方的經驗與建議： ● 核心問題：針對「校外人士進入高級中等以下學校協助教學或活動 注意事項草案」有何具體建議？ ■ ​本次協作會議背景盤點 「校外人士進入高級中等以下學校協助教學或活動注意事項草案」的前身 國教署曾於民國104年度7發函給各地方政府，針對校外人士入校協助「活 動」，要求全國各級學校邀請校外學者專家、特定人士、演藝人員參與各 項演講暨活動演出時，學校應瞭解校外人士蒞校的活動性質，明確告知其 所辦活動目的與宗旨，且應注意《教育基本法》目的達成性，並應避免性 別偏見及歧視，共同維護及營造友善校園。 另針對校外人士入校協助「教學」事項，國教署分別以民國106年度8及 108年度9的函示要求地方政府配合辦理注意要項，諸如：（一）學校基於 豐富課程內容得同意授課教師邀請校外人士進班協助教學。（二）校外人 士進班協助教學之內容應符合學校課程計畫，且授課教師應事先與協助教 學之校外人士共同討論及規劃。（三）前揭課程安排，應本中立原則，不 得為特定政治團體或宗教信仰從事宣傳或活動，並不得有商業或其他利益 衝突之情事。（四）授課教師邀請校外人士協助教學以納入學期課程計畫 為原則，倘有臨時性需求，應於課程開始一週前，循校內審核機制辦理。

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臺教國署學字第1040016945號函 臺教國署國字第1060002805號函 9 臺教國署國字1080102010號函 8

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（五）授課教師安排校外人士協助教學，應事先告知學生家長課程內容。 （六）校外人士進班協助教學時，原授課教師仍應隨班。（七）校外人士 協助教學實施方式、校外人士資格及次數等，學校應本教學專業自訂審核 機制，並於課程實施後予以評估，了解課程實施成效，作為爾後課程規劃 及審核之參考。 上述三份公文顯示，國教署在督導各地方政府高級中等以下學校的校外人 士入校協助教學或活動上，已有具體要項。

■​主辦部會及提案人意見 本次協作會議受訪的第一線學校教師直言，國教署的三份函示，通常是由 地方政府教育局處函轉給各級學校後，就被存參處理，並沒有很高的拘束 力。因此建議國教署更全面地盤點實務面的情境後，擬定更為周全的規 定。以下統整提案人、受訪者及國教署的意見，作為本次討論的基礎。 首先，經訪談向提案人確認，其所稱「志工」是指「非學校人員、非支薪 人士」。提案人認為，目前校園普遍存在正式人力短缺、工作繁重的現態 ，許多學校會運用既有的家長或外部社團擔任志工，協助教師教學或其他 活動支援。這些長期合作的網絡一旦形成既定模式，相關團體提供的服務 內容，若不符合相關法令，即使後續校方介入也難有整體性的調整空間， 因為學校必須在失去相關支援的天秤上為難。 因此，提案人建議學校方應重新收回志工的訓練和管理工作，而教育部在 擬定志工相關規則後，也應協助各縣市政府教育局處辦理學校端的培訓課 程，讓各校能依不同的校園狀況，在同時符合法令規範又兼顧校園需求的 狀況下，定位志工在自己校園中的明確角色。

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至於提案人所建議的志工資格、管理、訓練、工作內容等，已於提案中完 整羅列10，此處不加以贅述。 國小教師在實務面上的建議 受訪教師表示，對於本次提案內容他有90%是同意的，其餘較有疑慮的部 分，在於執行上的困難。他認為學校有許多事務都需要志工的協助，然而 若沒有明確的定義和規範，例如人數、次數、以及不同樣態的協助形式， 很多學校可能會因為立意良善的加強管控而失去志工的支援，他已經在教 育現場聽到這些擔憂。 受訪教師認為，進入校園協助教學或活動的校外人士很多元，不僅是宗教 團體、社區居民、周邊大學，更包含各式各樣的團體和組織，若沒有細緻 的規範，可能連學校教師們自己邀約友善團體時也會有所顧慮。因此，他 希望提案所說的「志工」定義必須要明確。事實上，志工定義應回歸《志 願服務法》。受訪教師也提到，志工只是一種類型，在志工和範圍較廣的 「校外人士」之間，或許還可以有一個中間概念來定位部分協助的人士。 針對校外人士的概念理解，受訪教師認為「校內的人」指的是學校編制內 的人，包括須經過甄試、人事等一定程序的代理或代課老師，皆為學校編 制內的人員；非學校編制內的皆屬於「校外人士」。 談到協助形式的多元，他舉例全校教師都要開朝會的晨光時間，該校便尋 求友善團體入校幫忙講故事陪伴學生，過去也跟周邊大學合作過，多元的 合作形式不會只局限於新聞報導上所看到的爭議。 受訪教師認為，更關鍵的是「教學內容」的審核。學校有責任掌握校外人 士協助教學的教材內容，瞭解入校人士實際上做些甚麼。學校教師和家長 對於教學內容雖會有不同的想法和爭議，但是就他個人處理的經驗，只要

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提案內容請見：​https：//join.gov.tw/idea/detail/085b17a1-caf2-46d1-9673-f8b5e6b6eb3d

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學校、教師願意與家長積極對話，讓家長知道彼此的最終目標都是為了孩 子好，說明學校的做法和理由，通常能獲致良好的成果和對話。在與家長 溝通的過程中，教師可以即時發現家長受到片面資訊的誤導，此時的積極 對話促成資訊交流，對孩子有實質幫助。 受訪教師再次強調，本次議題存在已久且至關重要，更須避免以過度急切 或過度嚴格的方式處理爭議，畢竟學校非常需要志工或校外人士的協助， 應審慎為之。 另外，晨光時間教師們都去開會不在班級內，不應淪為校方無法管理校外 人士的理由；更負責任的做法，反而是要制度化管理。他個人的處理經驗 是，只要有制度化且能夠落實，相關的爭議和困擾就會減少。但目前最大 的困難包括「校外人士」、「教學」、「活動」等相關定義不明；校外人 士協助教學或活動的類型多元，例如勞務型志工或教學型志工；帶狀課程 或單次課程審核的嚴格程度不能等同視之。相關規定如何明確歸類或保有 彈性，在認定上十分困難。 他坦言，本次提案說的志工訓練，若校外人士協助午餐打菜也要管理、規 範和訓練的話，在實務上窒礙難行。學校有可能因為規定太麻煩，乾脆放 棄，轉由教師自行處理，間接轉嫁成教師的負擔恐引起反彈。 教學內容審核方面，受訪教師建議要有不同的審核方式。諸如學校要開課 發會、教科書編輯委員會，審核校外人士入校協助的教材內容。而單場次 的審核方式須相對簡便，兩者訂定不同標準。同時他也希望，國教署可以 設計制式表格，在健全管理規則的同時不要過於增加繁複的行政工作，學 校和教師才能有效落實。

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國小校長的建議 該位校長表示，國中小入校協助的志工，多是配合學校活動和協助看顧小 孩的安全，除了教師晨會外，都會有老師在場。而志工入校服務的項目很 多，例如：協助資源回收、修剪校園花草樹木、協助健康中心、協助圖書 館書籍整理等，屬於志願服務而非進用服務。因此是否需再針對這類志工 另訂如同提案人所說的規範，值得慎思。 目前學校在校外人士入校協助教學的推動情形大致如下:（一）申請專案 課程：協同教學(藝文深耕、書法教育、程式教育、雙語教育)、輔導團到 校教學等。（二）申請宣導活動：藥物濫用防制、交通安全、水域安全、 家暴防治、愛滋防治等。（三）個別專家需求：科學、創客、美勞創作、 等。（四）晨間說故事：故事志工媽媽等。 受訪校長表示，相關爭議來自於協助教學的內容，如果涉及宗教、政治或 違反教育中立、談論性別議題，不同立場的家長可能會向學校或主管機關 申訴。但是就他個人經驗，管理校外人士入校協助教學或活動只要涉及入 班或學年的課堂進行教學、說故事、宣導活動，就依據教育部「學校為豐 富教學邀請校外人士進班協助教學」注意要項辦理，並無執行上的困難。 專家學者的建議 另一位受訪的專家學者同樣表示，校外人士入校協助教學所可能引發的爭 議存在已久。實務面存在著學校和教師高度仰賴校外人士協助教學或活動 ，因此管理上有為難或模糊空間。 他具體建議，相關的管理規則應訴諸行政規則、行政命令，規範志工入校 進行協助的相關事項。過去國教署的三紙函示，文字不夠完整明確。他認 為要明確定義「校外人士」；校外人士進行任何課程協助，授課教師一定 要在場；教材內容也必須經過課發會審查。 9

有關協助勞務型志工的管理，學者表示應以現行性侵害防治、性騷擾防制 法、性霸凌等相關法規作為規範，由學校負起管理責任。目前最大困境是 很多學校長期以來與特定團體配合，在晨光時間進行教學，由於長期合作 的關係已建立，很難拒絕特定團體主動要求入校辦理活動，且學校在社區 的角色，也不宜與居民或團體打壞關係。因此，國教署應讓學校確實瞭解 校外人士入校必須被審慎看待並建立預防措施。 學者也期待，透過本次協作會議多元利害關係人的面對面溝通，可以分享 不同學校的不同因應方式。例如他聽過有些學校的晨光時間開導師會議時 會讓科任教師入班教學；有些學校則運用週三下午開教師會議；有些是晨 光時間學校讓學生集合起來做活動；或者調整會議形式，例如早上要開的 導師會報、行政會議，不要求全校老師都參與等。討論各校不同的樣態和 做法，分別採取哪些措施，這些經驗應該公開分享，讓學校間互相參考。 此外，學者強調教師遵守教學中立的重要性，不適當的教學內容不僅限於 校外人士，許多第一線教師的言語、教學內容也有違反《教師法》的疑 慮。為避免學校置之不理，如果地方政府能建立明確的申訴檢舉窗口，對 於家長和學生也是多一層保障。 教育部國教署擬定「校外人士進入高級中等以下學校協助教學或活動注意 事項草案」作為具體回應 國教署同樣身為本議題的利害關係人，開放政府聯絡人內訪國教署業務單 位同仁表示，就過往經驗，校外人士若為依照志願服務法規範，受過基礎 訓練、特殊訓練的「志工身分」，在學校現場協助如站導護、整理校園環 境、活動交通引導、圖書借還管理的，較無爭議。 發生爭議的情況多是，部分「校外人士」（部份兼具志工身分、部分無志 工身分）或教學內容不同團體入校長期性協助「教學」，但一定經過學校

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審核、教材未公開、原授課教師不一定在現場，一旦教材內容爭議性高便 容易引起家長和社會的疑慮及關注。 國教署為回應學校現場的管理問題和偶發爭議，持續蒐集民眾陳情案件、 媒體及各界關注事項，綜合考量各方意見和落實可行性後，預計擬定「校 外人士進入高級中等以下學校協助教學或活動注意事項草案」函頒各縣市 轉發全國學校，讓地方政府及學校有所依循。 以下簡單說明該草案的重點，草案內容請見附件一： 〔定義〕 第二條：定義「校外人士」及團體。 〔法規程序〕 第三條：針對校外人士入校協助教學或活動，學校應訂定相關規定並經校 務會議通過後實施。 第四條：依《性平法》第27-1條11辦理。 〔教學內容審核〕 第五條：原授課教師均應在場，分為正式課程及非正式課程，並訂定課程 及教材審核規定。 第六條：校外人士協助教學應遵守十二年國教綱領及相關法規。 〔學校應遵行事項〕 第七條、第十條：略

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《性平法》第27-1條：​https： //law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=H0080067&flno=27-1

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第十一條：學校應指定專責單位。 〔志願服務者〕 第八條：適用《志願服務法》規定 〔違反規定之處置〕 第八條：學校應終止契約關係或運用關係，並依法處理。

■​小結 總結以上，國教署並不諱言校外人士入校協助的部份樣態若須資格審核， 可能會造成學校端執行困難；管理程序太繁複，可能會降低校外人士協助 的意願，導致學校失去相關支援。因此，草案落實的可行性、可能面臨到 哪些困難、教育現場樣態的多元性等面向，尚待協作會議深入的討論。 協作會議當天，將分為上半場的議題盤點與釐清，和下半場的分組討論。 協作會議的核心問題為： ● 針對「校外人士進入高級中等以下學校協助教學或活動注意事項草 案」有何具體建議？ 分組討論則會運用各組多元的角色組成，進行更細緻的交流和討論： ● 針對「校外人士進入高級中等以下學校協助教學或活動注意事項草 案」進行執行面之細部討論。例如： a.校外人士、志工之定義是否完整？ b.邀請校外人士協助有哪些樣態？ c.學校晨光時間或其他授課教師無法隨堂之因應方式？ d.如何審核帶狀課程和單次課程？ e.家長如何知悉教學內容？ f.其他 12

■ 附錄一、「校外人士進入高級中等以下學校協助教學或活動注 意事項草案」 一、教育部國民及學前教育署為規範校外人士進入高級中等以下學校（以 下簡稱學校）協助教學或活動，俾維護學生權益，特訂定本注意事項。 二、本注意事項所稱校外人士，指學校聘任、任用或僱用之教職員工以外 ，進用或運用之其他人員。 校外人士為民間團體、法人或機構所屬人員者，該團體、法人或機構應依 法設立、登記或立案者。 三、學校辦理校外人士協助教學或活動，應訂定相關規定，經校務會議通 過後實施。 四、校外人士進入學校協助教學或活動前，學校應依性別平等教育法第二 十七條之一規定查詢。 五、校外人士協助教學，分為正式課程及非正式課程，原授課教師或導師 均應在場；其課程及教材，應依下列規定辦理： （ㄧ）正式課程：校外人士協助教學之課程及教材，原授課教師應事先與 校外人士討論，並納入學校課程計畫，經學校課程發展委員會通過後，於 開學前報各該主管機關備查，並以書面、網站或其他多元管道，向學生及 家長說明。 （二）非正式課程：學校應訂定校外人士課程教學計畫審核機制，並以書 面、網站或其他多元管道，向學生及家長說明。校外人士進入學校協助前 項第一款正式課程教學有臨時性需求者，學校應於課程開始一週前，準用 前項第二款審核機制辦理。學生或家長申請閱覽第一項第一款、第二款教 材者，學校應予提供。 六、校外人士協助教學，應遵守十二年國民基本教育課程綱要總綱與各領 綱、相關法規（如教育基本法、性別平等教育法）及國際人權公約（如消 除對婦女一切形式歧視公約、兒童權利公約、身心障礙者權利公約）之規 定。 七、 校外人士協助教學或活動，學校應遵行下列規定： 13

（一）瞭解校外人士協助教學或活動之目的及宗旨。 （二）明確告知校外人士本注意事項之規定。 （三）符合各該教育階段學生成長及學習需求。 （四）不得為特定政治團體或宗教信仰從事宣傳或活動。 （五）不得有商業或為其他利益衝突之行為。 （六）私立學校注意教育基本法第六條第四項規定。 八、校外人士為志願服務者（以下簡稱志工），學校應依「志願服務法」 之規定，進行志工召募、訓練、管理、運用、輔導、考核、保險及其他相 關事項；志工並應遵守志願服務法之規定、志工倫理守則及學校訂定之規 章。 九、校外人士協助教學或活動違反相關法規或本注意事項規定者，學校應 終止契約關係或運用關係，並依法處理。 十、學校應就校外人士協助教學或活動，瞭解其實施成效，作為爾後課程 及教材規劃之參考。 十一、學校應指定專責單位，負責校外人士協助教學或活動及家長諮詢之 相關事項。

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■ 附錄二、議題釐清心智圖

（圖片僅供大致參考，請點網址連結觀看） 網址：​https://miro.com/app/board/o9J_kvwk6nw=/

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