20200807_第73次協作會議「請政府徹底落實捕獸夾販賣與持有皆懲 罰，並提高現有刑事責任與罰金」- 議題手冊

開放政府第 73 次協作會議 「請政府徹底落實捕獸夾販賣與持有皆懲 罰，並提高現有刑事責任與罰金」 連署案

議題手冊

PDIS 主持團隊、農委會及原民會共同編撰

Part 1 協作會議是什麼？ 開放政府聯絡人協作會議是一個定期會議平臺，原則上每月舉行二次，於 週五召開，討論特定議題，希望在行政院各部會與關注特定議題的利害關 係人間建立一個溝通與協作的機制，且透過專案顧問導引，從操作中落實 開放政府的思維，熟悉政策設計的理念，演練設計工具的流程。 此次議題在國發會公共政策網路參與平台上經連署通過後，在開放政府聯 絡人月會上，由各部會的開放政府聯絡人（Participation ​Officers，PO） 經過投票後所選出之議題，因此才會進入PDIS小組所帶領的協作會議， 協助大家討論出後續的可能解法。 ■ 協作會議的目的： ● 協助主協辦機關聽取多元意見，創造機關與機關之間、機關與民眾 間更多的對話機會。 ● 透過協作釐清議題的爭點，並儘可能尋找可行的解決方案。 ● 藉由實作讓各部會逐步熟悉開放政府精神，並導入相關政策思維、 設計與工具。 ■ 協作會議可以做到 & 不會做到： 協作會議的功能，在於協助主協辦機關釐清爭點與事實，評估可能的風險 與困難，分析公眾溝通參與的需求與程序，嘗試找出解決問題的方向等。 但不會作成政策裁示或命令，也不會指示或要求相關部會進行特定的政策 規劃或具體執行。 負責開放政府業務的政務委員，會視議題性質向院長及其他政務同仁報告 協作會議情形，以提供決策或議題相關政務委員政策規劃的參考。 2

透過協作會議，預期可以對齊爭議焦點、理解問題面向，獲致初步構想。 主協辦機關可以參考協作會議成果，本於職權接續辦理，尤其是視議題需 要進行更完整、正式的開放政府程序。如果因為情勢變化，有再次召開協 作會議的需要，可由開放政府聯絡人（Participation Officers， PO）於 「開放政府聯絡人工作推動會議」提案。 ■ 協作會議的定位 協作會議不會做出政策決議，只會釐清議題，或是提出可能解法，以納入 政府後續政策研議參考。 依據會議狀況，每次協作會議的產出結果的狀態不同。不論是否能達成全 體共識、部分共識，或僅達到各方意見交流，這個過程的討論都將透過完 整「逐字稿」、「線上數位白板」等方式「完整紀錄」及「公開」，留下 完整的政策討論軌跡，幫助政府和民間各方都更清楚這個議題，並在制度 調整時作為參考。 ■ 想了解更多？ 歡迎參考：​歷次協作會議相關紀錄1、《​一場協作會議是怎麼開的​》2及 PDIS工作誌3、​PO網站4。

1

歷次協作會議相關記錄：​https：//goo.gl/DYppo2

2

一場協作會議是怎麼開的：​https：//goo.gl/zhTvKX

3

PDIS工作誌：​https：//jk.pdis.nat.gov.tw/blog/

4

PO網站：​http：//po.pdis.tw/zh-TW/

3

■ 議題手冊的定位 為了讓議題討論能立基於「知情」（Informed），協作會議召開前，主辦 部會會將議題手冊會與會議通知寄給與會者，以提供更多該議題的事實資 訊和多元觀點。 議題手冊的內容，是從主、協辦部會針對本議題的研析、訪談多方利害關 係人的訪談紀錄以及相關資料彙整而成。 因此，議題手冊的定位，在於提供「多元觀點」和「基本資訊」，而非針 對本議題的完整研究論述。公共數位創新空間（Public Digital Innovation Space，PDIS）的主持團隊協助主、協辦部會整理手冊，內容 經過與相關單位校稿，濃縮此議題的相關資訊，希望可以幫助大家了解議 題。本議題手冊亦提供線上版5，歡迎參考。

5

議題手冊：​pdis.tw/2xIt2P9

4

Part 2 本次議題內容 ■ 本次協作會議案由 提案人​友愛動物​在國發會的公共政策網路參與平台提案「​請政府徹底落實 捕獸夾販賣與持有皆懲罰，並提高現有刑事責任與罰金​」，表示雖有立法 禁止，但網路及實體店仍猖獗販售捕獸鋏，並造成野生動物和犬貓受傷。 因此，提案人建議相關單位嚴查網路販賣與實體店面販賣，並禁止製造， 已持有者需銷毀。另建議相關單位：1. 提高《動保法》第 14條 之一和 《野生動物保育法》第 19 條第一項第 6 款非經主管機關許可不得使用獸 鋏之罰則；2. 不開放任何申請許可一律禁止獸鋏；3. 設立檢舉獎金新台幣 $10萬元，持有或使用或製造或販售均可檢舉。希望達到讓民眾幫忙政府 一起監督、保護動物之目的。 依照現行的協作會議籌備流程，主、協辦機關會進行提案人及多元利害關 係人訪談以蒐集多元意見，並盤點與本提案有關的資料以打開問題面向、 深化討論。為釐清本提案的訴求和討論範圍，行政院PDIS小組與農委 會、原民會進行數次工作會議、會前會等討論6，蒐集對齊各部會針對本 次議題的理解和分析。接下來，我們將進一步在協作會議中討論與釐清。

■ 本次協作會議預計聚焦主題 為符合提案人的核心關懷以及主、協辦部會未來針對此議題的可行求解範 圍，歷經數次工作會議的發散盤點和議題收攏後，協作會議當天的討論將 在下列核心問題，希望各方利害關係人進一步交流並討論出具體方案： 「如何加強『禁止使用獸鋏』相關措施及阻絕非法境外輸入?」

6

相關會議逐字紀錄請參考下列網址：​https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speeches

5

■ ​本次協作會議背景盤點 為了提供與會者或關心此議題的民眾「知情討論」的基礎，以下彙整本次 協作會議籌備期間，主、協辦部會訪談和蒐集各項資訊摘要，期待促進協 作會議當天更深入的討論。 獸鋏的定義與現況 《動物保護法》自民國 96 年修法通過後，第 14-1 條規定原則禁用獸鋏7 ；民國 100 年再度修法，增訂第 14-2 條：「非經中央主管機關許可，任 何人不得製造、販賣、陳列或輸出入獸鋏。」 修法實行後，執行獸鋏查緝的地方政府動保單位，除了接獲民眾通報的獸 鋏救援案件外，也會定期至轄區內五金行稽查是否有不法販賣獸鋏的情 事。依據某位地方執勤單位受訪者的說法，經過多年執法和宣導，去年稽 查五金行已未發現不法販賣獸鋏的情形。 另外，偶爾在偏遠地區或社區內，確實會有獸鋏夾傷動物的通報。但若沒 有監視器可追蹤調閱，通常很難查緝行為人。前述受訪者也補充，原住民 使用獸鋏非常少，曾經循線查獲的行為人是起因於不喜歡流浪犬貓才刻意 放置，但是案例不多，且多為老舊生鏽的獸鋏，這也反映出禁止販賣獸鋏 的落實頗有成效。 「獸鋏」有其明確的法規定義，並非所有獵捕動物的器具都可稱為獸鋏。 依《動物保護法施行細則》第2-1條：「本法第十四條之一第一項第六款 7

《動物保護法》第14-1條：捕捉動物，非經主管機關許可，不得使用下列方法： 一、爆裂物。 二、毒物。 三、電氣。 四、腐蝕性物質。 五、麻醉槍以外之其他種類槍械。 六、獸鋏。 七、其他經主管機關公告禁止之方法。 未經許可使用前項各款所定方法捕捉動物者，主管機關得逕予排除或拆除 並銷毀之。土地所有人、使用人或管理人不得規避、妨礙或拒絕。

6

及第十四條之二所稱獸鋏，指具強力彈簧之頜顎型或齒夾型結構，並以夾 鉗方式捕捉動物之鋏狀器械（如附圖例式）。」（圖示如下）

7

當地方政府查獲不同樣式、無法自行判定是否為獸鋏的器具時，須函請主 管機關農委會認定。 至於獸鋏在什麼時候會有使用需求？依照現行《野生動物保育法》第 21 條可知，當野生動物有「危害農林作物、家禽、家畜或水產養殖者情形」 ；以及同法第 21-1 條「台灣原住民族基於其傳統文化、祭儀，而有獵 捕、宰殺或利用野生動物之必要者」，屬於該法第 19 條的排除事項。 當然，在看見需求的同時，也有機會進一步探討有沒有更好、更有效的替 代方式。 首先，透過專家學者和原住民獵人協會的訪談內容可釐清，原住民族基於 傳統文化和祭儀，有獵捕動物之必要。但是，原住民族多以自製的傳統獵 具如套索（俗稱山豬吊）為主，極少使用獸鋏。且獸鋏亦容易夾傷獵犬， 這也是原住民獵人不反對禁止使用獸鋏的原因。 至於危害農林作物方面，有受訪農民表示，作物常遭到白鼻心、山豬、獼 猴等破壞而損失慘重，因此需要使用捕獸鋏，而其所使用的獸鋏是老一輩 留下來或是立法禁止買賣前買入的。當然，農民也不希望誤傷其他動物， 並表示會在放置前通知鄰居管理自家犬貓。

8

農委會林務局局同仁表示，修法禁用獸鋏後，針對被排除的農林危害部分 ，多年來持續宣導及補助農民使用較不具傷害性的電圍網驅趕動物，保護 作物（請參附件二）。在部分地區，電圍網或老鷹架等驅趕工具的推廣頗 有成效，但部分地區仍需加強溝通或提高誘因。 另外，「持有」獸鋏是否也應該被禁止？農委會表示，「持有」非常難發 現，因為政府沒有權力進入民宅查緝，且「持有」不表示有「使用」的意 圖，於法於理並不可行。 製造商僅輸出國外 受訪的製造商表示，製作獸鋏超過40年，主要輸出對象是具有「生態平衡 需求」的美國、加拿大、紐西蘭和澳洲等國。樣式由美國設計也與台灣的 不同。製造商希望，只要符合國內法規，不應禁止製造出口的許可機制， 因為國外的動保觀念不輸台灣，既合法也有需求。而在國內，他認為要留 意禁止獸鋏後可能衍生的其他替代方式，如毒藥等，傷害性更未可知。因 此，他認為動保觀念的教育比起禁止某樣物品更為重要。 提高罰則是否有嚇阻作用 提高《野生動物保育法》和《動保法》的罰則，是否能達到阻絕違法的效 果？對此，本次受訪的動保團體、學者和地方政府皆表示目前的裁罰已經 足夠，一昧提高罰則並不能保證法律落實的成效，執法的迅速性和確實性 才是關鍵。另有法律學者表示，全面禁用獸鋏應優先思考比例原則。提案 人希望拿刑罰處理行政目的，以國家用公權力以刑罰手段介入，有可能面 臨人民權利和原住民權利的曲解和瓦解。並進一步說明，保護動物當然非 常重要，但是若要全面禁用獸鋏或是加重罰責，法益必須非常重大，建議 政府機關要優先衡酌比例原則。另學者也建議，從需求的角度切入，例如

9

經濟誘因、補貼、獎勵等，才能有效化解獸鋏使用現況，對於遭受農林危 害的農民也可以考慮保險制度。 此外，提案人建議設立檢舉獎金，讓一般民眾加入檢舉行列。受訪的地方 政府承辦人表示，依據「檢舉違反動物保護法案件獎勵辦法」8 檢舉獎金 仍須依各縣市每年編列預算所訂，非以案件裁罰金額中直接提供檢舉獎金 ，各縣市情況不一。 網路販售的問題 有關網路販售獸鋏的問題，確實也是主管機關面臨的困擾。網路平台上的 買方賣方及物品流向難以追溯，無法取得個人資料，而境外電商平台則可 能不受我國法律規管。針對這個問題，農委會除了函請電商平台過濾及下 架相關商品，也持續協同財政部關務署在海關查驗、沒入或通報權責單 位。動保團體則建議政府可與相關境外平台研商，透過關鍵字篩選進行台 灣網域的屏蔽，讓台灣的買家看不到具有某些關鍵字的商品。 對此，關務署表示，海關104年至108年無緝獲獸鋏違規進口。另查105年 曾有WOODEN MOUSE TRAP及WOODEN RAT TRAP(共計720打)申報 進口，惟非屬動物保護法管制輸入之獸鋏。為避免獸鋏違規進口，關務署 109年7月27日已函請各關加強查驗。

8

「檢舉違反動物保護法案件獎勵辦法」第 9 條： 直轄市、縣（市）主管機關應依上年度違反本法規定案件罰鍰及罰金金額百分之三十以上編列年度預算 ，作為檢舉獎金。

10

未來強化的方向 雖然禁用獸鋏已實行多年，相關單位的努力也有綜效，但仍有持續精進的 空間。除了提案人前述幾項具體建議外，透過訪談也蒐集到幾項具體建議 ，包括： ● 加強執法面：1. 加強與社區里長、警政單位宣導，並密切合作。2. 公私協力，與民間團體或志工合作，加強巡邏查緝。3. 針對可能放 置區域加裝監視器以利追查。 ● 看見需求，尋找替代方案：1. 站在農民保護作物的立場思考，加強 說明宣導獸鋏的精確度不高，並輔導轉型使用傷害性低的替代方式 驅趕動物。2. 獸鋏的必要性低且可取代，有受訪者提議現行的排除 事項如農林危害和原住民狩獵等也應全面禁止使用獸鋏，必須將獸 鋏非最佳手段的事實擴大說明。 ● 研擬其他配套措施：1. 對傳統陷阱的形式提出更細緻的規範。2. 以 有效控制和使用資格管理取代全面禁止。3. 獸鋏實名制管理或建立 非法獵具通報機制。4. 防範禁止獸鋏後可能出現的不良替代方式， 如毒害。5. 考量遭捕捉動物的收容問題。6.針對獸鋏的定義和例式 作更細緻的規範。 ■小結 綜上，獸鋏作為一個物品，只是討論的起點。透過與提案人和各方利害關 係人的訪談，可以看見在保護動物的前提下，同時存在著保護人民財產 （農作物）和保護文化傳統的需求和社會現狀，也須正視第一線執法人員 真切困境和建議。

11

「如何加強『禁止使用獸鋏』相關措施及阻絕非法境外輸入?」​將會是協 作會議當天的核心問題，期待在這些多元的觀點上，多元利害關係人進行 更密切的對話與交流。

12

■​ 附錄一、部會立場 ❏ 農委會 有關提點子「請政府徹底落實捕獸夾販賣與持有皆懲罰，並提高現有刑事 責任與罰金」案，本會立場如下： 一、動物保護法角度 （一）動物保護法（以下簡稱動保法）第14-1條規定，捕捉動物，非經主 管機關許可，不得使用獸鋏等方法。又第14-2條規定，非經中央主 管機關許可，任何人不得製造、販賣、陳列或輸出入獸鋏。違反前 揭規定，依同法第30條規定處新臺幣1萬5,000元以上7萬5,000元 以下罰鍰。五年內故意再次違反前述規定，處二年以下有期徒刑。 故現行動保法針對獸鋏之使用、製造、販賣、陳列及輸出入已有禁 止規定。另實務上，自100年修正動保法納入禁用獸鋏捕捉動物等 規定，本會及直轄市、縣（市）動物保護主管機關並未許可任何獸 鋏之「使用」、「販賣」、「陳列」及「輸入」，僅有核發製造供 輸出美、澳等國之許可，故動保法列有「非經主管機關許可」規定 ，並非仍發生獸鋏夾傷動物案件主因。 （二）立法院第9屆會期（107、108年）曾有部分委員主動提案，擬修正 動保法刪除「非經主管機關許可」等文字，惟相關法案未經審議通 過，且因立法委員改選後原待審議法案不續期，目前未有委員提案 ，如有提案，本會亦表支持。 （三）修正提高動物保護法罰則，如能達保護動物目的，本會支持修法， 但以104、105、106年均已修法提高虐傷動物罰則為例，期待透過 提高罰則以降低違法行為發生頻度，尚無具體效果。另規範不得

13

「持有」，但考量執法實務，行政機關如何能發現「何人」「持 有」獸鋏，有其盲點，難以執行。 （四）依動保法之授權，本會訂有「檢舉違反動物保護法案件獎勵辦法」 ，如因民眾檢舉查獲案件，各縣市政府得依該辦法第5條規定，依 案件所罰金額核發50%以上之檢舉獎金。如設以高額檢舉獎金（10 萬）作為誘因，恐變相鼓勵民眾購入獸鋏再予舉報等道德風險，衍 生更多獸鋏於市面流通問題。 二、野生動物保護法角度 （一）野生動物保育法（以下簡稱野保法）第19條規定，明定獵捕野生動 物，不得使用陷阱、獸鋏或特殊獵捕工具等方法。同法第21條及 21-1條規定，除危害農林作物、家禽、家畜、水產養殖者，或台灣 原住民族基於其傳統文化、祭儀，而有獵捕、宰殺或利用野生動物 之必要者等特殊情形，例外不受前揭第19條禁止使用獸鋏之限制。 （二）本會105年基於獸鋏使用不當致野生動物斷腿傷殘等案件時有所聞 ，而廣受動物保護團體及社會大眾關注，為防杜獸鋏不當傷害野生 動物，爰提案修正野生動物保育法第21條及21-1條規定，提高獸鋏 管理強度提高至全面禁止使用，以符合動物福利之社會期待。惟經 106年2月24日立法院第 9 屆第 3 會期黨團協商會議決定「另定期 繼續協商」。本會已於今（109）年1月14日農林務字第 1091700019號函，重新就前揭修正草案報送行政院，並請行政院 轉請立法院審議在案。 （三）為實質減少獸鋏等獵具造成野生動物傷害，本會林務局於國有林班 地、保安林區域，每年平均投入11萬人次森林巡護工作，拆除違法 獸鋏等獵具，所拆除之獵具數量自100年高峰的3,099具，至108年 的315具。顯示100年動物保護法修正，不得製造、販賣、陳列或 14

輸出入獸鋏

，源頭管制國內獸鋏製造、販賣，使用獸鋏情形已有

顯著下降。 （四）另為協助農民防治野生動物危害農作，減少使用傷害野生動物之獵 具，並保育野生動物，自105年起補助農民設置電圍網，至108年 共計完成450案、面積522.5公頃，有效防治台灣獼猴、野豬、白鼻 心等野生動物侵擾，不僅取代放置陷阱、獸鋏等傷害動物之防治方 式，且更為全面且有效，有效提升農作產量約達3成。 三、未來努力方向 本會將持續與縣市政府合作，強化禁止使用獸鋏捕捉動物之執法強度 ，並透過民間資源及行政機關合作，於案件量相對高之地區辦理禁用獸鋏 法規宣導座談，除進行法治教育外，另藉由與當地鄰、里長與居民之座談 ，瞭解放置獸鋏原因及想解決之問題，提供替代改善問題方案，化解民眾 使用獸鋏之動機，根本解決問題；另持續與財政部關務署跨部會合作，協 請海關查驗違規進口獸鋏將其沒入，並通報動物保護主管機關就違法輸入 者予以裁罰，阻絕境外輸入。

15

■​ 附錄二、105-109年農委會林務局局電圍網成果彙整

16

■​ 附錄三、心智圖

心智圖網址：​https://miro.com/app/board/o9J_kopYISA=/

17