行政院開放政府第59案協作會議_「面對兒童性侵害 - 政府應全面調查我國各級學校與兒少機構內兒童性犯罪及處理狀況」案

開放政府第 59 次協作會議 「面對兒童性侵害 政府應全面調查我國各級學校與兒少機構 內兒童性犯罪及處理狀況」 連署案

議題手冊

PDIS 主持團隊、衛福部、教育部、內政部及法務部共同編撰

Part 1 協作會議是什麼？ 開放政府聯絡人協作會議是一個定期會議平臺，原則上每月舉行二次，於 週五召開，討論特定議題，希望在行政院各部會與關注特定議題的利害關

係人間建立一個溝通與協作的機制，且透過專案顧問導引，從操作中落實 開放政府的思維，熟悉政策設計的理念，演練設計工具的流程。 此次議題在國發會公共政策網路參與平台上經連署通過後，在開放政府聯 絡人月會上，由各部會的開放政府聯絡人（ Participation Officers，PO） 經過投票後所選出之議題，因此才會進入 PDIS 小組所帶領的協作會議， 協助大家討論出後續的可能解法。 ■ 協作會議的目的： ● 協助主協辦機關聽取多元意見，創造機關與機關之間、機關與民眾 間更多的對話機會。 ● 透過協作釐清議題的爭點，並儘可能尋找可行的解決方案。 ● 藉由實作讓各部會逐步熟悉開放政府精神，並導入相關政策思維、 設計與工具。 ■ 協作會議可以做到 & 不會做到： 協作會議的功能，在於協助主協辦機關釐清爭點與事實，評估可能的風險 與困難，分析公眾溝通參與的需求與程序，嘗試找出解決問題的方向等。 但不會作成政策裁示或命令，也不會指示或要求相關部會進行特定的政策 規劃或具體執行。 負責開放政府業務的政務委員，會向院長及其他政務同仁報告協作會議情 形，以提供決策或議題相關政務委員政策規劃的參考。 預期透過協作會議，可以對齊爭議焦點、理解問題面向，獲致初步構想。 主協辦機關可以參考協作會議成果，本於職權接續辦理，尤其是視議題需 要進行更完整、正式的開放政府程序。如果因為情勢變化，有再次召開協 作會議的需要，可由開放政府聯絡人（Participation Officers， PO）於

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「開放政府聯絡人工作推動會議」提案。 ■ 協作會議的定位 協作會議不會做出政策決議，只會釐清議題，或是提出可能解法，以納入 政府後續政策研議參考。 依據會議狀況，每次協作會議的產出結果的狀態不同。不論是否能達成全 體共識、部分共識，或僅達到各方意見交流，這個過程的討論都將透過完 整「逐字稿」、「線上數位白板」等方式「完整紀錄」及「公開」，留下 完整的政策討論軌跡，幫助政府和民間各方都更清楚這個議題，並在制度 調整時作為參考。 ■ 想了解更多？ 歡迎參考：歷次協作會議相關紀錄 1 、《一場協作會議是怎麼開的》 2 及 PDIS 工作誌3、PO 網站4。 ■ 議題手冊的定位 為了讓議題討論能立基於「知情」（Informed），協作會議召開前，主辦 部會會將議題手冊會與會議通知寄給與會者，以提供更多該議題的事實資 訊和多元觀點。 議題手冊的內容，是從主、協辦部會針對本議題的研析、訪談多方利害關 係人的訪談紀錄以及相關資料彙整而成。 因此，議題手冊的定位，在於提供「多元觀點」和「基本資訊」，而非針 1 歷次協作會議相關記錄：https://goo.gl/DYppo2 2 一場協作會議是怎麼開的：https://goo.gl/zhTvKX 3 PDIS 工作誌：https://jk.pdis.nat.gov.tw/blog/ 4 PO 網站：http://po.pdis.tw/zh-TW/ 2

對本議題的完整研究論述。公共數位創新空間（Public Digital Innovation Space，PDIS）的主持團隊協助主、協辦部會整理手冊，內容經過與相關 單位校稿，濃縮此議題的相關資訊，希望可以幫助大家了解議題。本議題 手冊亦提供線上版5，歡迎參考。

5 議題手冊線上版：https://bit.ly/2rKuZrY 3

Part 2 本次議題內容 ■ 本次協作會議案由 2019 年 9 月 20 日，人本教育基金會在國發會「公共政策網路參與平台」 上提案「面對兒童性侵害 - 政府應全面調查我國各級學校與兒少機構內兒 童性犯罪及處理狀況」，建議政府應組成一國家層級的《機構內兒童性侵 害調查委員會》，用於調查在各種教育和照顧兒童的機構內，兒童遭受性 侵害、性騷擾的狀況，並列舉相關機構如：各類型學校、宗教機構、兒童 運動競技訓練場所、兒少福利機構、及前述機構辦理之營隊、少觀所、少 年監獄等。 提案人人本教育基金會認為，兒童遭受性侵害的事件，並未因《性別教育 平等法》等相關法規的制定而稍歇，受害案件依舊層出不窮。因此，他們 認為應該要徹查性侵事件及機構的處理過程，才能阻止傷害繼續發生，並 給予機構和政府壓力以改善現況。有關組成全國性調查委員會的訴求，人 本教育基金會則是借鏡澳洲 2012 年成立的《機構對兒童性侵害事件回應 皇家調查委員會》（下稱澳洲皇家調查委員會），及該委員會於 2017 年 12 月發表的「最終調查報告」。提案人希望台灣也能啟動兒童性侵害事 件的全國性調查，並公告如何預防兒童性誘騙、如何有效辨識兒童性犯罪、 學校與機構應該如何處理與調查等調查結果，讓國人知悉。 為釐清本提案的訴求和討論範圍，行政院 PDIS 小組與衛福部、教育部、 法務部及內政部進行數次會前討論。由於包含提案人在內的各方利害關係 人，對於澳洲皇家調查委員會的沿革和內容皆不瞭解，恐無法直接討論諸 如台灣是否應該比照成立調查委員會的議題，故透過前述會前討論達到共 識，確立本次協作會議將以類似讀書研討會的形式，率先釐清澳洲皇家調 4

查委員會的沿革、做法和成效，接著進一步討論台灣可向其借鏡之處。 以探討澳洲皇家調查委員會為起點，主辦機關衛福部和教育部分別翻譯提 案人所提供有關澳洲皇家調查委員會最終報告等文本，並進行利害關係人 訪談；協辦部會法務部及內政部也提供相關資料。透過訪談及資料的盤點， 並進行數次跨部會的會前討論後 6，收攏成更能聚焦討論的議題範圍，接 下來，我們將進一步在協作會議中討論與釐清。 依據國家發展委員會《公共政策網路參與實施要點》第 8 點規定，主責機 關須於規定時間內完成具體回應。因此，PDIS 小組、衛福部、教育部、 法務部及內政部將於 2019 年 12 月 27 日召開協作會議，希望能在協作會 議中交流與討論。

6 相關會議逐字稿請參考：https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speeches 5

■ 本次協作會議預計聚焦主題 PDIS 主持團隊、衛福部、教育部、法務部和內政部同仁為釐清議題面向， 在協作會議召開前進行了澳洲皇家委員會的譯本閱讀、訪談利害關係人、 議題分析和相關資料蒐集。在彙整並釐清各方意見後，本次協作會議的討 論將聚焦於下列範圍，期待各方提供經驗與建議： ● 澳洲《皇家調查委員會》的沿革、作法和成效，有哪些值得台灣 既有制度援引之處？ ■ 本次協作會議背景盤點 澳洲皇家委員會的譯本摘要 由提案人人本教育基金會所提供的資料包括《1902 年皇家委員會法》、 《最終報告-前言與執行摘要》和《最終報告第一卷調查報告》，這些文 本將作為協作會議上探討的基礎。 《1902 年皇家委員會法》7 首先，皇家委員會組成的法源來自於 1902 年的《皇家委員會法》，屬於 準司法機制，澳洲總督以國王之名授任命狀組成委員會，任命或授權適當 之個人或群體，並就澳洲聯邦的公共目的及公共利益進行調查，並提出調 查結果。皇家委員會的組織運作，包含委員會及皇家委員會、法律職業人 士、委員和職員等多種角色。 組織方面，「委員及皇家委員」的組成可分為：一、授權委員詢問會（召 開詢問會的委員會）；二、兩人或兩人以上組成的委員會；三、獨任委員。 7 《 1902 皇 家 委 員 會 法 》 譯 本 請 參 考 ： https://drive.google.com/file/d/1eLtM7DrbWUFO25mOdumJFWupLxi2vCT8/view? usp=sharing 6

「法律執業人士」則是指一州或一領地最高法院或高等法院的司法人員、 律師或法律從業者。「委員」指組成委員會的一人或一人以上的成員。 「職員」包括委員會業務相關的公務人員、約聘人員及其他聘請的法律執 業人士。 權限方面，皇家委員會的權限以及執行調查的程序如下：一、傳喚證人及 取證之權限，委員會得傳喚證人作證或提出物證，但不得於非公開程序中 提出文件或物證。二、規範證人均應到庭、提出文件，除非有正當理由， 否則違反者可處 2 年有期徒刑等刑罰。三、搜索票，由委員會或協助調查 的警方以書面聲請搜索票。四、電話聲請搜索票，如因事態緊急得以電話 申請之前項搜索票。五、所傳喚之證人倘拒絕宣誓或拒絕回答調查問題， 即構成犯罪，可處 2 年有期徒刑 8。六、自證己罪，亦即規範證詞的效力 及範圍。七、以證人身分出席皇家委員會會議之人，未依傳喚出席之情形， 得核發拘票。八、規範違反皇家委員會程序之次數計算方式。九、證人之 權利，則規範向證人取證之方式。十、規範證詞之運用範圍，於證人反證 中不得採用之證人證詞。十一、規範委員會證據閱覽及採用其他物證的權 限範圍。十二、委員會得視需要准許「法律執業人士」詰問證人，其效力 等同委員會之詢問。十三、提供證人出席所花費支出獲得適當金額支付。 若出現違反皇家委員會調查程序，行為人須負起相關法律責任和相應刑期， 例如：虛偽或具誤導性之證據、賄賂證人、欺瞞證人、毀損文件或其他物 證、妨礙證人出席、傷害證人、僱主解僱證人、藐視皇家委員會等。 非公開程序的召開，是為了鼓勵運用兒童性侵受害者參與調查的最佳方式， 因此澳洲特別修訂《1902 年皇家委員會法》，允許皇家委員會安排非公 開程序以聽取倖存者的陳述。而《1902 皇家委員會法》也明訂召開非公 8 另針對調查文件訂有「法律專業特權」(Legal professional privilege)規範行為人之拒絕權利及罪刑。 7

開程序之權限、非公開程序之定位、不得採為證據之特定陳述及文件、針 對出席或被授權出席非公開程序人員之保護。非公開程序由委員會主席授 權或獨任委員決定而啟動程序，僅得由一位或兩位委員召開，出席配合調 查者不視為「證人」，且不視為向委員會提出「證據」。此外，該法也規 定可資辨識的內容和經歷，都應保密。 另外，《1902 皇家委員會法》也規定了「對於委員等人之保護」、「證 人津貼」、「皇家委員會紀錄之保管與使用」以及「其他法令之制定」等 事項。 初步瞭解澳洲皇家委員會的法源依據與權限後，以下進一步說明澳洲皇家 委員會的成立背景和調查建議。 《最終報告-前言與執行摘要》9 澳洲政府過去進行了超過 80 份有關兒童性侵害的調查報告，但仍無法有 效遏止或揭露相關案件，不僅提供兒童服務的機構無法保護兒童，某些最 重要的國家手段也缺乏。 在澳洲的情況，許多兒童是在宗教機構中遭受性侵害，2012 年成立皇家 委員會之前，澳洲各地政府曾多次被請求回應「機構體制下兒童性侵」問 題，整體社會對於當時處理兒童性侵的措施已失去信心，並且因知名機構 對於兒童性侵事件處理不當的曝光，對兒童性侵進行全國性調查的呼聲越 來越高。 2012 年 11 月 12 日時任總理兼國會議員的 Julia Gillard 宣布成立《機構對 兒童性侵害事件回應皇家調查委員會》，調查聯邦與各省各地機構對兒童 9

《 最 終 報 告 - 前 言 與 執 行 摘 要 》 譯 本 請 參 https://drive.google.com/file/d/1Lc6H92gcwb2ZbB2NnkawYFPaI_SecO__/view?usp=sharing

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考

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性虐待的相關事務指控，並提出案例回應。 根據譯本可知，關於兒童性侵害事件的社會背景，包含警察通常拒絕相信 兒童、兒童保護機構不聽兒童傾訴、難以透過刑事起訴被指控的加害者、 倖存者難以透過民法向加害者與機構索償、機構領導人未承擔保護兒童的 責任、機構缺少服務紀錄與舉報投訴管道、普遍認為神職人員加害者能夠 透過悔悟與贖罪矯正其道德疏失、機構將聲譽看得比兒童安全更重要等。 於是，皇家委員會根據超過 8,000 人參與過的私人會議以及超過 1,000 份 的書面資料中得到的「個人證詞」、舉辦的 57 場「公開聽證」及公布的 59 份「研究與政策工作」，最終向政府提出三份最終報告：一、與兒童 合作調查，例如針對想從事兒童相關工作的人，建立全國模式的檢查機制； 二、平反與民事訴訟，例如澳洲國會應就成員或員工蓄意、疏失的刑事罪 刑，對機構施加責任；三、刑事司法，例如改善警詢技巧、提供陪審團教 育性資訊 。 皇家調查委員會調查發現，受到兒童性侵害的倖存者大部分為男性 （64.3%），其中有 93.8%倖存者是遭受男性性侵害，而有 83.8%的人是 被成人性侵害。超過半數的倖存者首次遭受性侵害年齡落在 10-14 歲之間， 平均受害時間為 2.2 年，而加害者大多是神職人員和教師。 加害者犯案的風險因素包含自身童年負面經驗、人際關係與情緒困難、扭 曲的信念以及其他間接影響等。 至 於 案 發 地 點 則 分 為 ， 1990 年 代 前 10 的 36% 發 生 在 家 外 安 置 場 所 、 31.8%為學校(31.8%)、14.5%則是在宗教活動場域。 10 必須一提的是，譯本不斷提到 1990 年前後作為調查或統計的分野，但由於譯本僅是全部調查報告 的 片 段 ， 無 法 在 此 釐 清 脈 絡 。 若 想 進 一 步 瞭 解 1990 年 的 時 代 意 義 ， 請 至 原 文 細 究 ： https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0145213417303678。

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根據皇家委員會調查發現，宗教機構兒童性侵害有一重大關鍵在於，缺乏 對主教的監督問責，而主教處理性侵害案件的投訴也沒有統一的處理流程。 同時，神職人員被視為如同上帝的絕對權威，也是澳洲宗教機構兒童性侵 害結構問題的癥結。 對此，皇家調查委員會針對宗教機構內兒童性侵害提出以下建議：一、修 改《教會法》，將兒童性侵害列為是對兒童犯下的罪刑，而非對道德的冒 瀆或僅是違反神職人員的獨身義務。此外，該法亦不應試圖防治、阻礙、 打壓主教與宗教高層人員遵循強制舉報法律。二、強制要求教會聖職或工 作人員定期接受督導、績效評估，並將神職人員列為責任通報人員。三、 兒童在任何宗教懺悔儀式中，應在公開場所進行，並能夠讓另一名成人清 楚看見。四、建議所有宗教機構執行皇家委員會提出的十大兒童安全準則。 五、改善對兒童性侵害指控的調查與回應、將文化導向視兒童的最佳利益 與安全為第一要務。 針對學校場域所發生的兒童性侵害調查，皇家調查委員會發現，許多案件 不被舉發的原因包含：擔心校譽與財務利益、特別陽剛和階級性的文化、 隸屬於卓越優異機構的歸屬感、組織內人際網絡緊密、無人針對學生福祉 與安全對校長問責、未落實教導兒童辨識性侵害，以及懲罰告密人的文化 等。 為了提升校園安全，預防學校機構兒童性侵害事件，皇家調查委員會建議： 一、學校必須依據當省或地區法律註冊，以監測與執行公立與非公立學校 對兒童安全準則的遵循。二、教師應接受職前與在職訓練，以強化兒童性 侵害議題的認知與瞭解，並強化教師註冊規定，以確認教師的合宜性。 還有一些倖存者的陳述，顯示出營隊、體育活動和社區等，也是兒童性侵

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害容易發生的場域，但基於一般人沒有舉報的法律義務、處理投訴案件的 資源及能力有限、人群關係密切或加害者為機構所有人等因素，許多案件 同樣沒有被揭發。因此皇家調查委員會建議，社會各界應創造對兒童安全 的體育與休閒環境、訂定以兒童為核心且明確的投訴處理政策與程序；建 立員工、志工、家長、照護者的行為準則，以辨識令人擔憂的行為，並告 知其有舉報責任；培養鼓勵舉報的文化。 皇家調查委員會也多次指出「原住民與托雷斯海峽島民 11」的結構性弱勢 地位。雖然原住民與托雷斯海峽島民的人數比例佔整體澳洲人口並不高， 但是參與本次調查的倖存者中，有 14.3％是原住民與托雷斯海峽島民。皇 家委員會藉由該群體作為文化、社經地位的結構弱勢，進一步陳述倖存者 的立體樣態，以找出不同背景倖存者遭受性侵害的風險成因以及所需要的 公共資源和醫療協助。 《最終報告第一卷調查報告》12 這一部分譯本，說明澳洲政府認為有必要進行全國調查的原因，並敍述了 皇家委員會的成立及在「權責範圍」章節內所提及的調查範圍和主要考慮 因素。此部分內容概述了整份報告的目的、目標讀者以及如何在過程中整 合特定群體的問題，包括在報告所使用術語的討論，以及在附錄之後的最 終報告詞彙表，其中包含全面的術語列表。 《機構對兒童性侵害事件回應澳洲皇家委員會》自 2013 年 1 月 11 日總督 頒發授命狀任命 6 位委員起，至 2017 年 12 月 15 日皇家調查委員會向總 11 澳洲大陸及鄰近島嶼的原住民分為澳洲大陸原住民（Aboriginal）和托雷斯海峽島民（Torres Strait

Islander）兩大類，前者指的是原居澳洲大陸、塔斯馬尼亞島及部分鄰近島嶼者，後者則是指托雷斯海 峽群島（位在昆士蘭省最北端接近巴布亞紐幾內亞處）的原住民，兩者合稱為「澳大利亞原住民族 （Indigenous Australians）」。 政治大學原住民研究中心（ 2012），澳洲原住民族概述，原教界 ， 48，88-93。 12 《 最 終 報 告 第 一 卷 調 查 報 告 》 譯 本 請 參 考 ： https://drive.google.com/file/d/1hEYwRY5k9h7x3q_KL_yh_fFyW3m3Qg8T/view?usp=sharing

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督提交最終報告止，歷經了四年多的時間。涵蓋總人數達 15,249 人，透 過個人證詞（可透過書面或私下約談進行）瞭解倖存者陳述，期間大約進 行 8,000 次私下約談，總結了 6,875 位倖存者的經歷。 皇家調查委員會的權責包括確立調查範圍，並在調查過程中周全考量，包 括

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一、調查範圍： （一）「機構」的定義：提供或曾經提供任何類型的活動、設施、專案或 服務，使成人與兒童發生接觸的方式，包括透過他們家庭所發生的接觸。 （二）「機構兒童性侵事件」的定義：1、在某機構的場所發生，包括其 所在處所及辦理活動之處所者；2、機構工作人員所發生，尤其透過機構 或其活動產生、便利、增加或導致發生者；3、在任何其他情況下發生， 而可歸因於機構或成年人員者。 （三）明確排除「家內兒童性侵害」事件。 （四）皇家委員會並未被要求要調查任何已、正或將被調查或偵查、或以 刑事或民事訴訟等方式充分和適當處理之事件。 （五）建議對事件倖存者提供國家賠償或個人賠償。 （六）「兒童性侵」的定義：使兒童接觸或涉入超出其理解範圍、或違反 公認社會標準之性過程的任何行為。性侵害行為包括：撫摸生殖器、手淫、 口交、以陰莖、手指或其他任何物體插入陰道或肛門，撫摸乳房、窺陰癖、 裸露癖，及向兒童展示或使其參與淫褻物品。並包括「兒童性誘拐」，即 採企圖與兒童交朋友和建立情感聯繫，而目的是降低兒童的戒心，為與兒 童發生性行為做準備。

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二、皇家調查委員會必須周全考量：包括倖存者的經歷、系統性問題、處 理的充份和恰當性、處理方式的改善變革： （一）倖存者的經歷：皇家委員會為倖存者提供了各種各樣的方法，讓他 們可以分享自己的經歷，並廣納其他受兒童性侵影響者的意見，包括受害 者的家人和朋友、告密者和機構工作人員。 （二）系統性問題：透過調查確定了宗教機構內部的一系列問題，這些問 題可能導致未能預防兒童性侵和機構應對不力之結果，皇家委員會會提出 相關建議。 （三）處理的充份和恰當性：皇家委員會研究機構對兒童性侵事件的處理， 並依卷次區分，包括「居住機構」、「家外照護機構」、「學校」、「體 育、娛樂、藝術、文化、社區和志趣社團」、「拘留處所」及「宗教機 構」。 （四）處理方式的改善變革：透過立法等方式，改善機構對兒童性侵事件 的處理措施，以及申訴及賠償等機制。 如前所述，皇家調查委員會經由個人聽證、公開聽證會及政策研究三大支 柱進行調查。個人聽證中的非公開程序（私下約訪）特別以倖存者為核心， 盡可能提供倖存者能夠身心安寧的方式進行約訪，倖存者不須對陳述內容 作宣示，也不是以證人和提供證據的身份進行陳述。同時，委員會也會確 保倖存者瞭解所有程序的目的和做法，並派員陪同。 調查結果發現，部分機構被多位倖存者點名曾發生性侵事件，其中 310 個 機構被 5 人以上點名，但皇家委員會經討論後決定不公開該機構名單，主 要是考量到，還有很多倖存者沒有站出來，公開名單未能呈現澳洲所有機 構中發生的兒童性侵害事件的全貌和次數，且可能會造成誤導，並非符合 13

公眾利益的最佳舉措。 舉辦過的 57 場聽證會，是要讓機構對於兒童性侵事件表示回應，聽證會 對大眾公開，並在網站上直播，每場公開聽證會的筆錄和證據也上網公告， 並視需要辦理閉門聽證會。 政策及研究，則是針對相關政策之改善，廣泛諮詢倖存者、公眾人士、學 界、政策制定者、政府和非政府組織代表、監管機構和倡議團體代表，透 過圓桌會議、專家諮詢會或論壇等方式凝聚政策。除此之外，皇家調查委 員會也進行了串連社區和社群等方式，進行公共倡議並提供服務。 ■主辦部會及提案人意見 衛福部 我國自 2001 年起，性侵害案件採非告訴乃論，由檢警知悉後主動偵辦， 而當政府機關於案件處理過程中有不妥處，則由總統任命並經立法院同意 之監察院將依法行使調查、糾正、糾舉等權。相較於澳洲因尊重當事人意 願，大部份性侵害案件採告訴乃論，事後再於 2012 年成立皇家調查委員 會，透過性侵害被害人之訴說，以了解澳洲性侵害案件面貌之情形，我國 已將性侵害犯罪視為國家大事，於知悉後應主動介入辦理。 此外，性侵害犯罪防治法訂有強制通報規範，要求責任通報人員於執行職 務時知有疑似性侵害犯罪情者時，應落實通報。同時，亦規定法院、檢察 署、軍事法院、軍事法院檢察署、司法、軍法警察機關及醫療機構等，應 由專責人員處理性侵害案件。 衛福部為營造被害人勇於求助之友善環境，推動種種措施，惟依據近年推 動經驗，摘述相關困境如下：

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一、校園方面，校長未落實推動校園性侵害防治課程，且該課程多融進性 平課程中教學，課程內容未確實就性侵害防治核心議題進行教學。 二、性侵害被害人無意願進入司法程序，不願意尋求政府機關之協助。 三、未提供性侵害被害人友善的司法環境，例如其於司法訴訟程序中未有 主體性，僅能以證人身分參與偵審階段。 四、缺乏對性侵害被害人友善的司法流程與環境，致影響其向政府機關求 助之意願，例如未有經過專業訓練之專責人員處理性侵害案件、溫馨會談 室設施設備品質參差不齊等。 五、性侵害案件起訴率、定罪率皆低，被害人未能透過司法判決結果伸張 正義，恐造成其二度創傷。 基於以上困難，衛福部表示未來可努力的做法為： 一、建置不適任人員查詢資料庫，透過跨單位資訊系統介接，提升地方主 管機關查詢效率，縮短機構聘僱人員進用時程。 二、建置兒少機構性侵害防治工作三級處遇模式，製作兒少機構性侵害防 治工作手冊。 三、訂定兒童及少年福利機構人員不適任資格認定資訊蒐集及查詢處理利 用辦法。 四、同意教育部、衛福部社會及家庭署所建之相關服務人員系統與本部保 護資訊系統之保護性案件通報資料介接，以利機構、補習班於聘用人員時 能即時篩選不適任人員。 五、賡續透過相關會議請司法院、法務部、內政部警政署等單位於偵查、

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審判性侵害案件時，流程之設計應以被害人為主體進行考量，並落實性侵 害犯罪防治法第 14 條規定。 教育部 教育部表示，將依性別平等教育法等法令持續推動校園性侵害、性騷擾或 性霸凌事件之防治、通報、調查處理之機制，並予以落實及強化相關配套 措施。 現況遇到的困難，是除了性別平等教育委員會外，無其他獨立調查委員得 調查的法源，另兒童保護也需要跨部會的協調機制。且國民中小學校園性 別事件之調查專業人員培訓養成，屬於各直轄市及縣（市）政府教育主管 機關權責，但各地之學校數、師生數及主管機關資源不一，易產生落差。

提案人：人本教育基金會 提案人表示，本次提案的目的是希望能成立全國層級的獨立調查委員會， 以達到以下目的：一、體制之問題：為什麼會兒童性侵害案件一再發生； 二、兒童受性侵之受害情形分析、加害者分析、制度分析；三、受害者不 求助所面臨的處境。 提案人希望成立全國層級的獨立調查委員會，針對以下範圍進行調查：一、 曾為刑事追訴、性平或社政通報並調查處理之個案：蒐集及調查之範圍限 縮為性侵害防治法施行日 (1996 年公布)開始後之兒童受性侵案件。二、 被害人未曾申訴或為法律上主張之事件：不限定年限。此類個案之蒐集係 作為國家調查報告之用，而非基於個案之司法追訴，但若經調查結果認確 有行政違失，本應於要列入國家調查報告之內容及責任相關機關處理。 提案人表示，兒童性侵害、性騷擾案件，有國內法如性侵害防治法、性騷 16

擾防治法、兒少性剝削防制條例等，更有如兒童權公約、身心障礙者權利 公約、消除對婦女一切形式歧視公約需要遵守和落實。 因此，建議我國對於《公約》 13 執行情況必須進行嚴格監測，提案人建議 落實《公約》應納入各級政府的工作程序，並可由國家人權機構、非政府 組織和其他機構進行獨立監測。 ■ 多元利害關係人訪談意見綜整 各領域利害關係人所提供的多元意見當中，除了與澳洲皇家調查委員 會相關之資訊之外，對於提案人所提之意見，有持贊成、反對以及部分贊 成等立場，並提供了現行針對兒童性侵相關法律、機制以及實務經驗和所 涉及各領域之關連的意見。以下針對主責部會所進行的訪談內容進行摘要 整理： 【社政領域專家】 最早成立調查委員會來調查機構內兒童性侵害案件的是美國，起因於 1989 年針對天主教性侵害案件進行的追蹤報導，調查範圍追溯至 1960 年 代。該風氣分別延燒至英國、澳洲。因此，澳洲皇家調查委員有點「被迫 成立」的意味。效力方面，委員會仍無法干涉教會。 國外調查委員會的作法可分成有四大面向：「全面性了解」、「案發 在機構(包含學校)」、「確認有疏失後即究責」、「就已知的案件進行路 徑分析(包含脆弱因素、扣發因素，以作為三級預防基礎)」。而依據國外 調查報告，可獲得下列兩點提醒：一、成人基於權威背叛孩子、父母的期 待，在親密關係裡漸進式傷害孩子，可說是關係裡的重大背叛（grooming 浸潤式）。二、天主教神職人員多為男性，被害者亦以男性居多，男性遭 13 包含我國已內國法化之：《兒童權利公約》、《公民與政治權利國際公約》、《經濟、社會、文化 權利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《身心障礙者權利公約》。

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受性侵害的議題需要被重視。 倘我國參照澳洲模式成立獨立調查委員會，將會影響身障、兒少安置 （包含寄養家庭）系統、矯治學校 / 矯治系統等，建議執政者對於政策的 修改調整應謹慎為之。澳洲委員會所做的，台灣都已經有做了。包括立法、 通報、處遇、三級預防、機構評鑑等部分，都持續在推動。 至於不能遏止機構再次發生性侵害案件乙節，該專家表示國外未曾有 類似研究，主要是因為人性會交替，所以這就是要栽培年輕世代的原因。 同時，法官的訓練、社會聲音的導向也很重要。真正應該被重視的是教育 系統消極性處理性侵害案件（例如將老師調職）、未對諮商師有管控機制 （例如考上證照之諮商師即可執業，未有就職前的資格查閱制度）。另外， 目前也較缺乏由受害者組織起來的團體進行發聲。 【教育領域專家學者 1】 性侵害案件調查可分為 2 大類，第 1 類是回溯性調查（發現一件案件 後，後續發現還有很多其他相關案件），包含「同一個人不管在哪個機構 不斷犯案」或「同一個機構不斷發生性侵害案件」；第 2 類是現在進行式 調查。 第 1 類的回溯性調查若由現在的學校、機構來做是較為困難的，因有 權力結構問題，會影響整個調查過程，所以建議由一個獨立調查委員會或 單位進行調查，並由專職人員進行橫向網路協調；第 2 類的現在進行式調 查則回歸現有機制處理即可，可避免疊床架屋。 臺灣有多元的宗教信仰，或許跟歐美集中在某個信仰的案情不一樣， 但可能還是會對廣義的神職人員有信服、服從、盲從等情形，所以宗教相 關單位或組織內的性侵害案件也應該予以重視、處理。 18

司法人員對於性平意識及敏感度的部分也需要再加強；由於司法流程 上採嚴格證據主義，且司法流程時間冗長，常導致受害者正義無法伸張、 再度被傷害。 該專家建議主管機關應盤點現有機構因應性侵害案件之機制，並檢視 既有機制有無必須被強化之處。對於缺乏處理機制的機構，則應督導立即 建置。例如有些問題出在「執行面」，像是官官相護、有沒有道德勇氣去 舉發，以致妨礙既有機制的落實。 【教育領域專家學者 2】 「全面審視曾經調查過的校園性侵害事件、以及未進入調查的事件」 這件事的目的若是處理從未經調查的案件，需要當事人有意願並循性別平 等教育法的程序，實務上面沒有申訴期限限制。若是已調查的，需討論是 否重新調查以及適用法律依據為何。 若是針對整個制度的過去進行檢討及未來興革的話，就已經調查過的 案件，不涉及到重新調查，有一定的空間可處理。但這樣的調查，站在保 護被害人立場，要注意盡量避免重複訊問的問題，且也涉及到個資保護的 問題和法源依據，進行案卷檔案的調取、研究及公開。 【相關領域專家學者 1】 有學者支持此提案，並認為有兩件事要做：第一個是全面調查的法源； 第二個是有一個全面調查的委員會。《性侵害犯罪防治法》、《性平法》、 《性騷法》、《性工法》都是針對個人受害賦權，但應對機構也做出調查， 建議由警察局主責，因為案件流程都是從警察局開始。 該學者也建議提案搭配行政院推動性別主流化之性別平等政策綱領去 做檢視，澳洲的機制可以與我國現行《性平法》的機制相互比照。如果要 19

參考澳洲全面調查委員會，在國內會遇到的困難第一就是主政單位。第二 個是後續執行懲處的程序要回歸到各個機構，需要跨部會協調。機關機制 內搭配比如機構內的行政人員，因為目前《性平法》的人員懲處，就是教 師歸《教師法》、「教育人員任用條例」，但現在針對機構部份的人員懲 處缺乏法源，這個配套應該要先去行政院會裡面檢視有沒有這個機制，並 思考對機構除了扣減預算之外，還有什麼方式可以遏止問題。 【相關領域專家學者 2】 該學者表示「常設機構」的意義和功能性、暫時性的「委員會」意義 非常不一樣，現在政府也有非常多的委員會都在處理這些事情，應該要請 各部會讓所有的委員會的功能正確地發揮。比如說在學校方面就由教育部 的性別平等教育委員會來召開，然後每一次的報告應該要到教育部的性平 會來處理，而不是在地方政府的層級處理，因為現在主要的問題可能是在 地方政府的層級，擔心會有相護、吃案或是延宕這些情形。同樣地在機構 內，如果是提高到衛福部的一個層級，或行政院性平會底下，只要有案子 發生，就設立一個功能性調查的小組，都是可考慮的方法。 學者認為，現行的制度已經行之有年，在都會區的效果都不錯，問題 是在偏鄉區。如果這個機制是可行且有效的，那麼就應該把這個機制在偏 鄉要加強的落實及宣導。在地方政府、或是甚至在偏鄉地區有一些家長會 或者是地方的自治組織的領導人，可能會有一些被基金會認為不合宜的做 法，這個做法就要透過教育部現在所作的打破刻板印象、或是打破性別偏 見的努力，並請各縣市政府來落實。 學者表示，現行的機制其實更能快速解決問題，大專校院就執行的非 常有效率。如果成立一個委員會反而是由上往下，會讓偏鄉的學校或是縣

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市政府可能會有反彈。要先落實現有的機制，可能就需要國教署放更多的 資源在偏鄉。調查處理程序方面，可能要把律師介入行政調查這件事情的 程序要說得更清楚。 2017 年的 CEDAW 一般性建議第 35 條，在暴力的問題上面，不僅僅 是性侵害，跟文化裡面的男女權力關係以及社會期待、社會規範有關，所 以應該要界定出來：「哪一些我們傳統的性別刻板印象是跟性侵害有關 的」，作為我們性別平等教育的內涵。 【私部門安置機構主管】 受訪主管表示，機構要不要通報的這件事會涉及：機構的名聲；孩子 是否會留下前科問題；機構設立目的。主管機關介入處理類似事件時，需 要了解安置機構的難處，一方面需要顧到機構名聲，畢竟機構名聲關係到 外界捐款的意願，同時機構也想保護加害的孩子，避免在他們成長過程中 在法律上留下污點。當安置機構知道外界的單位是來給予幫助的，其實就 抗拒感就會降低。 【私部門安置機構第一線工作者】 第一線工作者表示，現在的調查工作都是家防中心，如果要成立調查 委員會，勢必繞不開家防中心，但是現在家防中心流動率太大了，個案社 工年年換人，經驗無法累積，會涉及專業度的問題。 【公部門安置機構主管】 受訪主管認為，兒少機構是封閉場域，當調查機構性侵害案件時，應 考量裡面孩子的生活壓力。若此政策實施，將可能產生兩種極端狀況：發 生任何事情即通報或是更加隱匿不通報，因此需要審慎考量。對於私部門 機構來說，實務上是否進行通報通常會請示主管及首長意見，倘首長不願 21

通報，一般人顧及自己在職場的生存壓力，也極少敢自己主動通報。 發生性侵害案件時，倘老師與孩子願意說出來，以目前的機制來處理 是可以的，而機構最主要的問題是員工流動快速，這很難解決，也是即便 成立獨立調查委員會無法解決的問題。倘政府和社會能給機構更多正向支 持，讓機構知道發生性侵害案件並落實通報，並不會影響其名譽、補助及 捐款額度等，將會降低機構隱匿不報的情形。

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■ 附錄一、議題釐清心智圖

（圖片僅供大致參考，請點網址連結觀看） 網址：https://miro.com/app/board/o9J_kvhnTzY=/

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