Análisis comparativo: Proyectos de ley de Partidos y de Régimen Electoral

Análisis comparativo: Ley Electoral núm. 275-97 y proyectos de ley de Partidos y de Régimen Electoral Unidad de Partidos Políticos Vladimir Rozón, coordinador Jean Luis Sano Santana José Luis Beltré Polanco investigadores

Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE)

Santo Domingo, República Dominicana Abril de 2018

Observatorio Político Dominicano Nathanael Concepción Director Dilenia Medina Directora Interina Glenys Comas Gestión Administrativa Modesto Cuesta Soriano Gestor Editorial Cinthia Lazala Coordinación de Comunicaciones y Relaciones Públicas Miguel Morrobel Webmaster

Héctor Nicolás Suero Coordinador Unidad de Ciberpolítica Natanael Disla Coordinador Unidad de Gobierno Local Vladimir Rozón Coordinador Unidad de Partidos Políticos y Sistema Electoral Flor Esmirna Batista Polo Coordinadora Unidad de Poder Legislativo Greidys Roa Chalas Coordinador Unidad de Políticas Públicas Dilenia Medina Coordinadora Unidad de Sociedad Civil

Análisis comparativo: Ley Electoral núm. 275-97 y proyectos de ley de Partidos y de Régimen Electoral Autores: Vladimir Rozón, Jean Luis Sano, José Luis Beltré Diseño, diagramación y corrección de estilo: Gestión Editorial OPD-FUNGLODE

.© Observatorio Político Dominicano (OPD) Avenida César Nicolás Penson 127, La Esperilla, Santo Domingo, República Dominicana.

Tel. (809)685-9966 * opd@funglode.org

El Observatorio Político Dominicano (OPD) es una iniciativa de la Fundación Global, Democracia y Desarrollo (FUNGLODE) que se enmarca en su misión de: 1. Analizar temas vitales para promover el desarrollo humano y el fortalecimiento democrático.

2. Desarrollar propuestas de políticas públicas y planes de acción que ofrezcan respuestas a los problemas nacionales desde una perspectiva multidisciplinaria e integral.

3. Contribuir a la formación de un núcleo crítico de la sociedad dominicana.

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Contenido Resumen 7 Abstract 8 Introducción 9 1. Junta Central Electoral 10 2. Reconocimiento de partidos 15 y extinción de la personería jurídica 15 3. Precandidaturas 17 4. Procesos internos: convenciones y primarias 18 5. Propuestas de candidaturas y listas 20 6. Cuota de género 21 7. Transfuguismo 23 8. Campañas electorales 24 9. Financiamiento de los partidos 27 10. Acceso a los medios de comunicación 30 11. Encuestas electorales 33 12. Debates políticos 35 13. Mecanismos e instituciones de control y rendición de cuentas de los partidos políticos 36 14. Régimen de sanciones 39 Conclusión 45 Referencias 46

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Resumen

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l presente estudio realiza un análisis comparativo de los principales temas político-electorales contemplados en la Ley Electoral núm. 275-97, frente a los proyectos de ley de Partidos y de Régimen Electoral. El trabajo esboza la regulación establecida en dichas piezas legales para temas como primarias, reconocimiento de partidos, campañas, financiamiento, encuestas y régimen de sanciones, entre otros. El objetivo es indicar cuál ha sido el abordaje actual de estas cuestiones, a partir de la mencionada ley núm. 275-97 vigente, frente a las novedosas y renovadas legislaciones tanto de partidos como de régimen electoral. Así, el análisis muestra cuáles han sido los cambios suscitados (si los hay) e igualmente lo que representan, es decir, si se trata de un avance, un retroceso, una mejoría o un empeoramiento (en los casos de que esto exista). Del mismo modo, se indican algunas prácticas o actividades complementarias para su inclusión en los proyectos, a los fines de fortalecer o aportar a las medidas dispuestas para algunos de los temas estudiados, ciertos elementos que pudieran solidificar los referidos proyectos. Estas propuestas se hacen con el pleno propósito de presentar posibles soluciones a determinados problemas que se advierten a partir de la normativa establecidas por la Ley núm. 275-97 y que conciernen a cuestiones neurálgicas para el desarrollo político e institucional de la nación.

Descriptores: Ley electoral / Proyecto de Ley de Partidos / Proyecto de Régimen Electoral / Partidos / Campañas / Primarias / Financiamiento Análisis comparativo: Ley Electoral núm. 275-97 y proyectos de ley de Partidos y de Régimen Electoral

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Abstract The present study makes a comparative analysis of the main political-electoral issues contemplated in the Electoral Law 275-97, against the Law of Parties and Electoral Regime projects. The paper outlines the regulation established in these legal pieces, for topics such as primaries, recognition of parties, campaigns, financing, surveys, and sanctions regime, among others. The objective of this is to indicate what has been the current approach to these issues, from the aforementioned Law 275-97, against the novel and renewed legislation of both, parties and electoral regime. Thus, the analysis shows what the changes have been (if any) and what they represent, that is, whether it is an advance, a regression, an improvement or a worsening (in the cases this exists). In the same way, some complementary practices or activities are indicated for their inclusion in the projects, in order to strengthen or contribute to the measures available for some of the topics studied certain elements that could solidify the aforementioned projects. These proposals are made with the full purpose of presenting possible solutions to certain problems that are warned from the regulations established by Law 275-97 and, which concern neuralgic issues for the political and institutional development of the nation.

Keywords: Electoral Law / Project of Law of Parties / Project of Electoral Regime / Parties / Campaigns / Primary / Financing

Introducción

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os sistemas políticos de cada sociedad requieren cada cierto tiempo una actualización que vaya acorde a los tiempos y a la realidad, impulsando así una mejora continua tanto de sus instituciones como de sus actores. Esto es lo que se conoce como “reformas de carácter político”. Su necesidad radica en que con el transcurrir del tiempo surgen nuevos problemas, convirtiendo entonces en obsoletas las medidas establecidas para enfrentarlas y creando a la vez, la necesidad de reformar, de cambiar los esquemas reguladores de la dinámica que se desarrolla dentro del sistema político.

En el caso de República Dominicana, los temas más discutidos en este ámbito giran en torno a problemas específicos tanto del sistema de partidos, como del sistema electoral. En consecuencia, este trabajo busca presentar un estudio de la legislación al respecto y de sus propuestas de reformas. Esto es: enfocar los principales temas de la realidad sociopolítica actual a partir de las regulaciones que establece la ley electoral actual y los proyectos de reforma (Proyecto de Régimen Electoral y Proyecto de Ley de Partidos). La relevancia de esta tarea se encuentra en que a partir del estudio de dichas piezas legales es posible observar cuáles son los principales obstáculos al desarrollo político e institucional partiendo de lo establecido en la ley, conjuntamente con las modificaciones propuestas en estos documentos de reforma electoral, verificando con ello los adelantos y/o retrocesos que representan.

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Por tal razón es que en esa misma línea de trabajo se verifican los aspectos concernientes a cambios de las normas regulatorias sobre tópicos estrictamente de la Junta Central Electoral (JCE), el reconocimiento y el financiamiento de los partidos políticos, las precandidaturas, las cuotas de género, las primarias, las campañas electorales y el acceso a los medios de comunicación, entre otros.

Además, en algunos de estos tópicos se realiza una precisa visión comparada, con lo cual se observa la situación de Republica Dominicana en comparación con otros países. El enfoque realizado sobre estos temas, no solamente es a partir de lo que manifiestan los ya mencionados documentos de carácter legislativo, sino que, además, a partir de ahí se enfoca la problemática para conocer si solamente es necesario aplicar las modificaciones establecidas o si es necesario adherir nuevas medidas que fortalezcan las ya planteadas.

1. Junta Central Electoral

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a Junta Central Electoral (JCE)1 es el más alto órgano en materia electoral; así lo establecen la Ley núm. 275-97, sobre el Régimen Electoral (en lo adelante la Ley) y el art. 6 del Proyecto de Ley del Régimen Electoral. La Ley regula todos los aspectos sobre la JCE desde su artículo 3 hasta el 40. Por su parte, el Proyecto de Ley del Régimen Electoral dedica desde su artículo 3 hasta el 63 a este tema. Dentro los principales elementos contemplados tanto por la Ley como por el referido proyecto con respecto a la JCE, resalta lo estipulado sobre sus miembros, su presupuesto, la justicia electoral y las circunscripciones electorales.

1. La JCE es una entidad de derecho público, dotada de personalidad jurídica, con patrimonio propio inembargable y autonomía económica y presupuestaria. Este organismo electoral puede realizar todos los actos jurídicos necesarios para el cumplimiento de sus fines, en la forma y en las condiciones que la Constitución, las leyes y sus reglamentos determinen.

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• Miembros El artículo 22 de la Ley versa sobre la afiliación política de los miembros de las juntas electorales2. A este respecto, señala que tanto sus secretarios como sus respectivos suplentes sustitutos no deben estar afiliados a ningún partido político. Cuando esto no fuere posible, se deberá a nombrar a afiliados no activistas de dos o más partidos políticos reconocidos para que ninguno tenga mayoría de votos en la Junta. Igualmente, siempre se tratará que el presidente y el secretario, así como sus respectivos suplentes y sustitutos, pertenezcan a partidos políticos distintos.

En el caso del Proyecto de Ley del Régimen Electoral, la regulación de las juntas electorales aparece en su artículo 25, esbozando los mismos postulados que la Ley, excepto el mandato concerniente a que el presidente y el secretario así como sus respectivos suplentes deben pertenecer a partidos políticos distintos. Esta cuestión, por un lado, representa un retroceso frente a la Ley; por otro, crea un escenario en el que las afinidades partidistas de los miembros del organismo podrían entrar en conflicto con el desarrollo de sus funciones y en especial con sus decisiones. La importancia de desligar estos asuntos reside además en que, como bien sostiene Rosario Márquez (2011), “las elecciones son procesos en los cuales los órganos responsables de su organización y gestión se convierten en objetos de presión en todo el período electoral, y en ocasiones, desde su conformación”.

Conforme indica ACE (2018), los órganos electorales deben cumplir con responsabilidad imparcial y objetiva, sin interferencia o preferencia política. Por ello, es necesario que estos se conformen de manera legal e institucional sobre una base de autonomía que les permita operar con independencia. Sin embargo, en determinadas ocasiones es difícil asegurar la imparcialidad de los funcionarios 2.

Las juntas electorales (de acuerdo con la Ley núm. 275-97) son órganos de carácter permanente, dependientes de la JCE y encargadas de los procesos electorales en la jurisdicción que le corresponda. Habrá una junta electoral en el Distrito Nacional y una en cada municipio.

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cuando de procesos de toma de decisiones asociados a una elección se trata. Consecuentemente, ante la imposibilidad de separar las afinidades políticas, una alternativa realmente puede ser asegurar el balance político en la composición del órgano electoral. Es por esto que en el Proyecto de Ley del Régimen Electoral en cuestión se hace necesario mantener el mandato concerniente a la pertenencia a diferentes partidos políticos por parte de los miembros de las juntas electorales.

Asimismo, se requiere una norma que garantice tanto el cumplimiento de esta disposición como las sanciones ante su incumplimiento. Esto, pues aun cuando la ley actual lo contempla, la misma ha sido irrespetada en varias ocasiones. Una muestra reciente es lo ocurrido en las elecciones de 2016, en donde, de acuerdo con Jiménez (2016), el Bloque Opositor denunció que las elecciones carecieron de garantías de transparencia, objetividad y equidad a raíz de la imparcialidad de los miembros de las juntas electorales. Por ello solicitaron la destitución de algunos miembros de la Junta Electoral del Distrito Nacional y todas las juntas municipales. Con esta solicitud el Bloque Opositor buscaba “garantizar que los nuevos titulares no tengan militancia partidaria ni lealtades políticas a las que deban responder”.

Conforme a Rosario Márquez3 (2011), el reto fundamental de los órganos electorales, en aras de conquistar y preservar un sistema democrático, es establecer que el principio de neutralidad, imparcialidad y equidad se encuentren presente en las entidades rectoras de los procesos electorales.

3. El autor de este postulado es expresidente de la JCE, quien expresó estas consideraciones aun siendo presidente de la mencionada institución, al participar en la Quinta Geo Conferencia en Gaborone, Botswana, durante su ponencia, “Retos de los órganos electorales en un contexto de presión política”.

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• Presupuesto La Ley establece en su artículo 6, sobre las atribuciones del Pleno de la JCE, literal t) que el presupuesto de dicho organismo no debe ser mayor del 1.5 % del Presupuesto General de la Nación. Sin embargo, el Proyecto de Ley de Régimen Electoral establece que el presupuesto de la JCE no debe ser menor del 1.5 % del Presupuesto General de la Nación (artículo 8, literal c).

Es decir, el proyecto elimina el porcentaje como un tope y lo establece como un mínimo. Esto en cierta forma podría generar una designación de fondos cuyos montos podrían ascender a cualquier cifra (en razón de las necesidades de la JCE) y por ende, no habría un control del financiamiento de esta entidad.

• Justicia electoral La Ley establece que los delitos electorales serán conocidos por el Ministerio Público, al postular que las personas que vean su derecho a elegir coartado o su libertad afectada, pueden recurrir a cualquier juez o autoridad a realizar su denuncia, especialmente a la JCE. El Proyecto de Régimen Electoral, al contrario, instituye que los delitos electorales serán conocidos por el Tribunal Superior Electoral (TSE), al señalar que el individuo en tales condiciones debe acudir prioritariamente al TSE, recibiendo la JCE notificación de la denuncia. Esto, en cierta forma representa una descentralización institucional.

• Circunscripciones electorales La Ley establece en su artículo 79 que los diputados serán elegidos por circunscripciones, con el objetivo de que los candidatos que resulten electos aseguren ser una plena representación de las demarcaciones por las que aspiran. Así, el artículo 80 de la referida ley señala que las circunscripciones electorales serán divididas en

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cuarteles, secciones y parajes por parte de la JCE. Estas, deberán estar constituidas por una cantidad de 50,000 habitantes o por una fracción no menor de 25,000 personas para las elecciones nacionales de diputados. Además, deben tener una cantidad de diputados no menor de dos. Los comicios de regidores deberán conformarse de acuerdo con el número de habitantes y la amplitud geográfica.

De igual manera, el Proyecto de Régimen Electoral establece que las elecciones para elegir a diputados y regidores se harán por medio de circunscripciones (implementadas por la JCE) con el propósito de que sean genuinos representantes de sus demarcaciones. Sin embargo, establece que la cantidad de los diputados a elegir debe coincidir con la cifra de habitantes. Esto implica que si el nivel poblacional incrementa, el número de diputados debe aumentar, pues el objetivo es garantizar la representación de esos sectores poblacionales. No obstante, esto abriría la posibilidad de que sea necesaria una reforma la Constitución para incrementar el número de diputados, que está fijado actualmente en 190.

En países como El Salvador, donde se eligen alrededor de 184 diputados, existe una circunscripción por cada departamento que conforma el territorio nacional. Cada una de las circunscripciones debe tener al menos tres escaños. En Costa Rica, igualmente, el número de circunscripciones está determinado por la cantidad de provincias (Hernández, 2009). En Panamá, si en un determinado espacio la población excede los 40,000 habitantes, se constituye una circunscripción electoral, dentro de la que se elige un legislador por cada 30,000 habitantes y otro por el residuo de 10,000.

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2. Reconocimiento de partidos y extinción de la personería jurídica

L

a Ley estipula en su artículo 41 que para que una organización sea reconocida como partido se necesita que represente una agrupación de ciudadanos organizados acorde a la Constitución y las leyes. Además, debe tener como propósito participar en los procesos electorales dirigidos a la elección de cargos públicos y elaborar planes o programas que sean consonantes a sus principios e ideas.

El Proyecto de Ley de Partidos por su parte señala en el artículo 10 que para que una organización pueda obtener el reconocimiento oficial de partido, se necesita el procedimiento de solicitud de reconocimiento, que consiste en un esbozo de los principios de la organización, el conjunto de los órganos, sus estatutos, constancia de la denominación y lema del partido, presupuesto y gastos del partido, y una declaración jurada de los organizadores donde expresen que su organización cuenta con un número de afiliados no menor al 2 %.

También expresa que las agrupaciones deben estar sometidas a lo que estipula la Constitución, las leyes y a lo que decida la JCE. En República Dominicana, este tema adquiere relevancia a partir del significativo número tanto de partidos pequeños que han surgido, como de aquellos a los que les ha sido negado su reconocimiento en los últimos años. En el año 2012, por ejemplo, le fue rechazada la solicitud de reconocimiento a los siguientes partidos: V República, Socialista Cristiano (PSC), Nueva Generación (PNG), Patria Para Todos (MPT), Conciliación Nacional (PCN) y Popular Progresista (PPP), entre otros. (Al Momento, 2016) Recientemente, organizaciones como Opción Democrática han estado exigiendo su reconocimiento, sobre todo después de transcurridas las elecciones presidenciales de 2016. En tal caso, ha habido un avance en las exigencias y diligencias en pro del reconocimiento de dicha organización, puesto que el Tribunal Constitucional (TC) anuló la Sentencia TSE-227-2016 que rechazó el recurso de amparo

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elevado ante el TSE, tras la negativa previa de la JCE para el reconocimiento de dicho partido. (Acento, 2018) En cuanto a la pérdida de su personería jurídica, la Ley establece en sus artículos 60, 63 y 65 que las causas de la extinción de la personería jurídica son: 1) por acto voluntario adoptado en asamblea general ordinaria o extraordinaria del mismo partido, 2) por fusión con uno o más partidos, 3) por no haber alcanzado los sufragios requeridos (el 2 %4de los votos válidos), 4) por no tener representación congresual o municipal, 5) por no participar en dos elecciones generales ordinarias sucesivas, 6) por acto voluntario de los organismos internos y 7) por fusión de dos o más partidos.

El Proyecto de Ley de Partidos establece en su artículo 68 las mismas medidas para que se produzca la extinción de la personería jurídica de una organización. Sin embargo, es más restrictivo, porque establece que en cuanto a la obtención de la representación permanente, que esta debe ser en el Congreso, mientras que la Ley estipula que debe ser en el Congreso o a nivel municipal.

Debido a la no obtención de un porcentaje mayor al 2 % en los comicios electorales, organizaciones políticas como el Partido Alianza Popular (PAP) y el Movimiento Democrático Alternativo (MODA) perdieron su personería jurídica para el año 2008. Además, debido a la no obtención de representación a nivel municipal o congresual, el Movimiento de izquierda Unidad y Cambio (MIUCA), que llevó como candidato al doctor Guillermo Moreno, perdió también en 2008, su personería jurídica. (Aquino, 2008) Sin embargo, al igual que la Ley, el Proyecto de Ley de Partidos no contempla un sistema de revisión para asegurar el cumplimiento de estos criterios y por ende, dar inicio al proceso de extinción de la personería de las agrupaciones políticas. La falta de claridad con respecto al rol supervisor de la JCE en esta materia podría, en ciertos casos, perpetuar la existencia de partidos que no cumpliesen con los requisitos mencionados anteriormente.

4. El Proyecto de Ley de Partidos aprobado por el Senado el 11 de abril de 2018, reduce este porcentaje de 2 a 1 %.

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3. Precandidaturas

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a Ley no establece los requisitos que deben cumplir los aspirantes a cargos de elección popular y que competirán en las elecciones internas. Sin embargo, el Proyecto de Ley de Partidos sí enuncia los requisitos para ostentar una candidatura. Estos son: a) estar en pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos, b) cumplir con los requisitos que establece la Constitución y las leyes para ostentar el cargo de elección popular al que aspira, c) tiempo de militancia (si lo establece el estatuto del partido) y d) presentar prueba de antidoping a la autoridad competente de la JCE (artículo 47).

Además, indica en el párrafo primero del artículo 43 que es optativo para las direcciones de los partidos políticos establecer la entrega de algún aporte económico para la participación como precandidato.

La concesión de precandidaturas puede realizarse, ya sea dentro del partido o en una alianza entre las organizaciones, siempre y cuando se efectúe treinta días antes de las primarias.

Finalmente, en cuanto al proceso de elección de candidatos frente al de precandidatos, si bien el Proyecto de Ley de Partidos señala los requisitos que deben cumplir los aspirantes a candidaturas, el texto carece de normas que regulen la selección de precandidatos entre todos los aspirantes, cuyo número puede ser bastante alto en razón de que los requisitos son mínimos. Es decir, la legislación no establece un marco regulatorio para la selección de los precandidatos, para lo cual, generalmente los partidos crean reglamentos particulares.

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4. Procesos internos: convenciones y primarias

L

a Ley indica en su artículo 68 que los procesos internos de los partidos, concernientes a la selección de los candidatos a cargos electivos, deben hacerse por el voto afirmativo de la mayoría de los delegados en convenciones regulares y públicamente celebradas tres (3) días, por lo menos, después de haber sido convocadas por medio de aviso público en un periódico de circulación nacional.

Por su parte, el Proyecto de Ley de Partidos establece en su artículo 33 las elecciones primarias como proceso interno o mecanismo de selección de candidatos de los partidos. Además, su artículo 34 agrega que las agrupaciones políticas pueden utilizar los mecanismos de selección que establezcan sus estatutos, bajo consulta de la JCE. Al mismo tiempo, señala en el 49 que dicho proceso de selección puede ser organizado por el partido o dirigido por la JCE. En este último caso, la JCE descontará de los fondos que recibe el partido el costo de la realización del proceso.

Ciertamente, el Proyecto no contempla ninguna disposición controvertida en cuanto a la selección de candidatos, ya que permite a los partidos elegir el mecanismo de selección que estimen pertinente.

Sin embargo, se advierte que la posible inclusión o imposición de una determinada modalidad de primarias en el referido proyecto podría entrar en conflicto con el principio de democracia interna establecido en el artículo 216 de la Constitución. Esto, pues se le estaría imponiendo a los partidos realizar sus procesos internos de una forma específica y en una fecha específica.

De acuerdo con Rodríguez (2017),

[…] habría que ver si la imposición obligatoria de las [primarias] es conforme con los requerimientos constitucionales de respeto a la democracia interna y transparencia de los partidos, o si por el contrario, excede a los mismos llegando a vulnerar el derecho

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a la libertad de asociación en lo que respecta a la libertad de organización y funcionamiento interno.

Otro elemento importante en este sentido es que mientras el artículo 68 de la Ley establece que la selección de los candidatos a cargos electivos debe ser hecha por el voto afirmativo de la mayoría (como se mencionó anteriormente), el artículo 46 del Proyecto de Ley de Partidos indica que la alta gerencia de la organización puede designar un máximo de candidaturas a cargos de elección popular equivalente al 20 % del total de las nominaciones, tanto a miembros del partido como a dirigentes de otras organizaciones políticas por medio de alianzas. Este 20 % no necesitará presentarse a las elecciones internas del partido, pues se convertirán en candidatos oficiales a las elecciones generales tras su designación por la dirección de la organización partidista. El restante 80 % será elegido por el voto mayoritario de toda la militancia.

De acuerdo con Montalvo (2015), este tipo de prácticas entra en conflicto con el desarrollo de las primarias, pues viola los derechos que posee la militancia de participación equitativa y transparente en cargos de elección popular, a la vez que reserva el acceso a determinadas candidaturas para los más influyentes o allegados a la cúpula del partido.

Visto esto, lo ideal sería que no exista este tipo de cuotas, mas, en el caso contrario, deberían entonces coexistir garantías de cumplimiento de la misma, así como también sanciones para aquellos que la excedan.

Finalmente, otro aspecto que también debe ser abordado en el marco de las primarias es el de los padrones, cuya previa depuración debería estar incluida en el proyecto, especialmente luego de que en varias ocasiones estos han sido calificados como inflados, ya sea a través del registro de electores no afiliados a la organización o ciudadanos inexistentes. Por ejemplo, para el 2011 el presidente del Partido Revolucionario Dominicano (PRD), Miguel Vargas Maldonado, realizó denuncias de que pese a que el padrón del partido registraba

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a 5,700,000 electores, el número real era de 3,921,536 y que se sumaron unos 366,528 afiliados del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) (Guzmán Then, 2017). La misma denuncia fue realizada por el dirigente peledeísta Carlos Amarante Baret5, quien afirmó que “el padrón interno del Partido de la Liberación Dominicana está inflado, al igual que el de la mayoría de los partidos políticos”. (El Caribe, 2013) En consecuencia, el proyecto debería (como se apunta previamente) incluir medidas para la depuración de los padrones electorales, bajo la supervisión y colaboración de la JCE.

5. Propuestas de candidaturas y listas

E

l artículo 69 de la Ley 275-97 trata sobre las propuestas de candidaturas. A este respecto, la Ley indica que las propuestas deben ser realizadas por el organismo directivo (central, provincial o municipal) de los partidos, deben obedecer a las nominaciones hechas a través de convenciones y deben ser presentadas por escrito a la JCE o a la junta electoral correspondiente.

De igual forma, la Ley establece que el contenido de la propuesta escrita debe incluir informaciones tales como: a) nombre del partido, b) fecha y lugar de la convención y c) datos generales de los candidatos, entre otros. También indica algunos documentos que deben agregarse, como por ejemplo la copia del acta de la convención.

El Proyecto de Ley de Régimen Electoral, por su parte, contempla todos los elementos anteriores y agrega otros en sus artículos 104 al 109. Entre estos, dicha pieza indica que el documento escrito para la presentación de las propuestas será impreso vía una aplicación electrónica que diseñará la JCE para estos fines. El plazo para su entrega es de 75 días y la JCE debe publicarlo 24 horas luego de recibirla y a partir de ese momento tiene cinco días para decidir la admisión o no de las candidaturas.

5. Amarante Baret es el actual ministro de Interior y Policía (2018) y ex ministro de Educación.

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De igual forma, el mencionado proyecto establece que la presentación de candidatos para la integración de la Cámara de Diputados, parlamentos internacionales, concejos de regidores y juntas distritales, se hará por listas bloqueadas y cerradas, respetando el orden de la alternabilidad de género. Sin embargo, esta norma entra en contradicción con el sistema de voto preferencial vigente en el país con la Ley núm. 157-13. Conforme a Participación Ciudadana (2017), la disposición del proyecto dejaría sin efecto el voto preferencial en un momento en el que se espera una ampliación de este modelo al nivel municipal, pues ya se aplica para la Cámara Baja.

El debate en torno al voto preferencial posee posiciones encontradas en la nación. Según Medina (2017), quienes se oponen argumentan que se trata de un modelo que fomenta el clientelismo y el fraccionamiento de los partidos. En tal sentido, el autor indica que el modelo de voto preferencial actual debe ser mejorado, mas no eliminado, pues “los partidos políticos no tienen derecho a sustraer de la sociedad su capacidad de decidir directamente quiénes son sus representantes sobre la base de sus propias debilidades o para mantener los privilegios de los que disfrutan”.

6. Cuota de género

L

a Ley establece en su artículo 68 una cuota de participación para la mujer de 33 %. El Proyecto de Ley de Partidos, al igual que la Ley, coloca en 33 %6 la cuota de género. Empero, la norma discordante aparece en el Proyecto de Régimen Electoral, que en su artículo 102 introduce la equidad de género para las nominaciones. Esto implica que tanto las candidaturas como las propuestas para la Cámara de Diputados y regidurías deben ser 50 % hombres y 50 % mujeres. Además, agrega que en circunscripciones impares la diferencia entre el

6. El Proyecto de Ley de Partidos aprobado el 11 de abril de 2018 aumenta este porcentaje a 40 % a nivel congresual y 50 % a nivel municipal.

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total de hombres y mujeres propuestas no podrá ser superior a una.

Todas las propuestas de candidaturas utilizarán el mecanismo de alternancia por sexo, es decir, mujer-hombre u hombre-mujer.

Al margen de esto, es preciso hacer énfasis en las manifiestas diferencias entre las cuotas planteadas por los proyectos en este tenor (Proyecto de Ley de Partidos: 33 %; Proyecto de Régimen Electoral: 50 %), las cuales pueden haberse suscitado durante su conocimiento o estudio, y más concretamente en el marco del amplio debate que generó este asunto en el Congreso. El problema: los partidos ya estaban en su mayoría dispuestos a consensuar una cuota de 40 %, pero las mujeres militantes y dirigentes continuaron su lucha por la paridad, forzando en cierta forma su inclusión en el Proyecto de Régimen Electoral. (Tejeda, 2017; Pérez, 2017) No obstante, no cabe dudas de que las diferencias entre los proyectos presentan una contradicción importante en este tenor, las cuales, de no abordarse y corregirse antes de aprobarse, podría devenir en un conflicto de leyes. La salida: Probablemente, República Dominicana debería encaminarse hacia la paridad de género como la mayoría de los sistemas políticos de la región. Esto, pues conforme a Aquino (2017), actualmente el país, junto a Guatemala y El Salvador, posee una de las legislaciones más desiguales en cuanto el tema de acceso a la participación política de la mujer, como muestra la Tabla 1.

Análisis comparativo: Ley Electoral núm. 275-97 y proyectos de ley de Partidos y de Régimen Electoral Tabla 1 Cuota de candidaturas femenina en Centroamérica y México País

Año de aprobación

Costa Rica El Salvador Guatemala7 Honduras México Nicaragua Panamá República Dominicana

1996 2013 - 2000 1997 2010 2010 1997

Porcentaje aprobado 40 30 - 25 30 50 30 25

Porcentaje actual 50 30 40-508 50 50 40-509 33

7. Transfuguismo

L

a ley electoral actual no establece ningún precepto sobre el transfuguismo. Empero, el Proyecto de Régimen Electoral regla el transfuguismo al establecer que las personas que hayan sido nominadas a un cargo de elección para ser postuladas por un determinado partido o una alianza, no podrán ser postuladas por ningún otro partido político o por libre postulación en el mismo proceso electoral. La única excepción a esto es que el partido lo autorice por escrito o renuncie a su filiación partidaria antes de la formalización de su candidatura ante la JCE. Indiscutiblemente, esto representa un avance en materia electoral y además, sacaría al país de la lista de naciones que no regulan esta cuestión. Sin embargo, el proyecto no contempla los diferentes tipos de transfuguismo que existen: 1) el que se presenta antes de las elecciones generales y 2) el que se presenta en los momentos de la conformación de las candidaturas. El primero es el que busca regular el proyecto, más, el segundo es el que queda exento de regulación y es quizás el más

7. No ha aprobado ninguna cuota.

8. 50 % para las elecciones primarias y para partidos que no participen en primarias.

9. 50 % para elecciones primarias.

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trascendente por las consecuencias político-electorales que produce.

En República Dominicana, regular esto en ambas vertientes se ha convertido en una necesidad, pues tal como indica Belén (2010),

(…) a partir de marzode 2010 se sucedieron en cascada las migraciones partidarias de aquellos que no habían conseguido un lugar en la boleta electoral. Así lo hizo la alta dirigencia del PRD en la provincia Santiago Rodríguez encabezada por su diputado, 450 dirigentes y militantes perredeístas de la provincia Dajabón, un centenar de Higüey, El Seibo, Boca Chica y Santo Domingo Este, 40 regidores y alcaldes del PRSC y PRD de La Romana, así como el candidato a senador de la provincia Azua, entre otros, que migraron todos al PLD. El común denominador del éxodo en las filas de la oposición fue la lucha entre facciones. Como argumentaban los protagonistas, «no se realizó convención, sino designación, pero todos los beneficiarios fueron del equipo adversario».

Con esto se demuestra que existen otras causas que deben ser reguladas, como por ejemplo el respeto hacia la implementación democrática de los mecanismos de selección de candidatos. Por tanto, el Proyecto de Régimen Electoral requiere de la adición de otros elementos que permitan crear una solución integral al problema, así como el establecimiento de un régimen de consecuencias que permita corregir este asunto.

8. Campañas electorales

L

a Ley no contempla ninguna disposición concreta a este respecto. Prácticamente, en su cuerpo solo hay simples menciones de este tema, anotadas de forma accesoria o complementaria a otras normas. Sin embargo, el Proyecto de Régimen Electoral establece a partir de su artículo 118 la reglamentación de las campañas. En tal sentido, presenta un marco conceptual a partir del cual se apuntan

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las nociones de campaña electoral, propaganda electoral, manifestaciones, mítines o reuniones públicas, actos públicos y veda electoral.

A su vez, el indicado proyecto presenta una serie de normas éticas de la campaña electoral, a partir de lo cual se indica que en ningún aviso o manifestación publicitaria podrán utilizarse directa o indirectamente, expresiones ofensivas ni calificativos insultantes o degradantes hacia los demás participantes del proceso. Del mismo modo, se prohíbe toda propaganda electoral que promueva el abstencionismo, que utilice símbolos religiosos para motivar a los ciudadanos a votar o que se realice después de las doce de la noche del jueves inmediatamente anterior al día de las elecciones.

Ante la difusión por cualquier medio de comunicación de hechos o mensajes que se consideren en perjuicio de la moral, honor u honra de los candidatos, estos últimos tendrán la prerrogativa de ejercer frente al medio de comunicación el derecho de rectificación, previa comprobación de la JCE. Por último, el proyecto hace alusión al período de campaña, el cual se entenderá abierto desde el día en que se emita la proclama por parte de la JCE y concluirá a las doce de la noche del jueves inmediatamente anterior al día de las elecciones.

A partir de esto es posible notar que la regulación planteada por el proyecto en este tenor presenta novedades y elementos importantes. Sin embargo, no contempla dos aspectos que se entiende envuelven la problemática en torno a las campañas en la nación y que la historia electoral dominicana a través de los años ha reflejado que son una realidad. Estos son: 1) una delimitación estricta de los espacios de tiempo para la realización de los actos de campaña y 2) la creación de un régimen de sanciones particular ante la violación de dicha normativa.

La necesidad de estas medidas reside en que tanto la Ley como el propio proyecto carecen de una definición concreta o precisa del período de campaña, lo que acarrea el problema de la extemporaneidad o campañas a destiempo, presentes prácticamente en todos los procesos electorales de las últimas décadas.

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Rowland (2017) indica:

No es de ahora que las campañas políticas en República Dominicana son celebradas por todos los partidos como se dice popularmente ‘como chivo sin ley’, a pesar de que se ha contado por más de cuatro décadas con una serie de leyes las cuales han sufrido tantos cambios como violaciones a las mismas han sido verificadas… La primera gran violación y la que más molesta a los potenciales electores de todos los partidos, es el referido a la puesta en vigencia prematuramente del periodo de campaña electoral, cuyas directrices han sido generalmente irrespetadas por todos los contendientes.

A esto se suma el hecho de que la falta de establecimiento de dicho período permite que sea difícil comprobar si determinadas actividades proselitistas corresponden a actos internos de los partidos o a actos de campañas a destiempo, los cuales en ocasiones son confundidos o denominados unos siendo otros.

Ante esta situación, tal como concluye el trabajo realizado por el OPD-FUNGLODE (Rozón, 2018) sobre la extemporaneidad de las campañas electorales, lo más recomendable sería: 1.

Limitar la campaña a su mínima expresión, es decir, establecer un número de meses reducido previo a las elecciones para estos fines.

2. Definir los montos y costos de las principales actividades de la campaña (anuncios en los medios de comunicación, carteles y vallas, serigrafías, movilizaciones, etc.).

3. Crear un régimen de sanciones riguroso basado en penas tanto pecuniarias como privativas de libertad y específicamente en medidas como el retiro de cualquier expresión de proselitismo electoral y multas sustanciales.

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9. Financiamiento de los partidos

E

l financiamiento de partidos consiste en el otorgamiento de recursos para el funcionamiento de la actividad política partidista.

Su regulación se encuentra establecida a partir del artículo 47 de la Ley, donde se contemplan sus fuentes y formas de distribución, entre otros. En el caso del Proyecto de Ley de Partidos, es a partir de su artículo 53 donde se deja establecido el marco regulatorio de dicho tema.

• Fuentes Financiamiento privado El artículo 47 de la Ley establece en este sentido que solamente son acogidas como cooperaciones o aportes lícitos a los partidos políticos (aparte del financiamiento público) las provenientes de personas naturales y jurídicas nacionales privadas.

El Proyecto de Ley de Partidos, de acuerdo con su artículo 54, establece que aparte del financiamiento público, las únicas fuentes de ingreso de los partidos y agrupaciones políticas son: rentas propias, cuotas partidarias, celebración de eventos, concertación de créditos bancarios, rifas, cenas, fiestas, venta de bonos, legados que reciban en general y otras actividades de carácter lícito. Además, con respecto a las contribuciones individuales hechas por particulares, se instituye que no podrán ser mayor al 0.5 % del monto máximo correspondiente al partido que reciba la mayor asignación de fondos públicos.

Como se puede apreciar, las medidas que contempla el referido proyecto en este tenor son atinadas, pero no suficientes. De acuerdo con Espinal (2017a), uno de los grandes problemas de la ley electoral actual en torno al financiamiento privado es que no establece la identificación de los donantes o contribuyentes, con lo cual queda en desconocimiento cuáles personas han realizado aportes y cuál ha sido la cantidad. Pero esto tampoco es abordado o regulado en

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el proyecto, lo que mantiene la opacidad alrededor de este tipo de financiamiento.

Conforme a Cordero (1999), esta modalidad del financiamiento privado existe y debe existir. Sin embargo, debe materializarse bajo estrictos criterios de publicidad de las contribuciones, de forma que se asegure una mayor transparencia del proceso.

Financiamiento público La Ley establece en su artículo 49 que de los ingresos anuales que obtenga el Estado dominicano, un medio por ciento será destinado para los partidos en los años en que se celebren elecciones generales y en los años no electorales, un cuarto por ciento.

El Proyecto de Ley de Partidos por su parte establece en su artículo 53 el financiamiento público como fuente licita, con la limitante de que es ilícita toda contribución del Estado que esté fuera de la estipulada.

En República Dominicana, desde 1998 (año en que el Estado dominicano financió a las organizaciones políticas con 171,683,880.00 pesos dominicanos) hasta el 2017, se han invertido unos 12,220,000,000 pesos dominicanos. (Polanco, 2017) A partir de esto y apreciando el correcto contenido de estas medidas, solo resta esperar que de ser aprobadas sean eficientemente aplicadas.

• Rubros Un gran problema que se ha advertido en la Ley es que no establece las áreas o partidas en las cuales se deben invertir los fondos recibidos por las agrupaciones políticas. En cambio, el Proyecto de Ley de Partidos establece en el párrafo I de su artículo 55, la forma en que serán invertidos los recursos del financiamiento partidario.

Así, establece que el 25 % de los fondos recibidos por los partidos será destinado a los gastos de educación y capacitación; 50 % para

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cubrir los gastos administrativos operacionales (tales como pago de personal, alquiler, servicios y otros), y el restante 25 % para apoyar la organización de los procesos internos de elección de dirigentes, primarias internas y candidaturas a puestos de elección popular.

• Distribución La Ley establece en su artículo 50 la distribución del 80 % de los fondos, solo entre los partidos que hayan obtenido más del 5 % de los votos y, el 20 % restante entre los partidos que obtengan menos de dicho porcentaje.

Por su parte, el Proyecto de Ley de Partidos establece en su artículo 55 que la distribución será: 80 % de manera proporcional a los votos válidos que hayan obtenido en la última elección y el restante 20 % de forma equitativa entre los partidos, incluidos los de nuevo reconocimiento.

En cierta forma, el modo de distribución que promueve el mencionado proyecto es menos arbitrario. Esto, pues de acuerdo con datos de la JCE con la manera actual de distribución, “El PLD, PRD y PRSC recibieron cada uno $374 millones de pesos en las pasadas elecciones por ser partidos “mayoritarios”, mientras que cada partido “minoritario” recibió $13 millones de pesos…” (Acento, 2014). Es decir, recibieron más de 350,000,000 de pesos dominicanos, a pesar de que partidos como el PRD y el PRSC (calificados como mayoritarios) sacaron porcentajes muy cercanos al 5 %.

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10. Acceso a los medios de comunicación

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a Ley 275-97 contempla en su artículo 94 la igualdad de acceso a medios de divulgación. En este aspecto, establece que “todas las agrupaciones o partidos políticos deberán disfrutar de posibilidades iguales para la utilización de los medios de divulgación durante el período electoral”. Esto implica que se les debe conceder equitativa e igualitariamente a todos los partidos y candidatos reconocidos por la JCE, espacios gratuitos para promoverse en los medios de comunicación del Estado. Asimismo, la referida ley indica que durante el período electoral ninguna agrupación política podrá emitir mensajes contrarios a la decencia y a la dignidad de los partidos adversos o a sus candidatos. De producirse esto, la JCE podría amonestar a quienes violen esta norma.

En el caso del Proyecto de Régimen Electoral, además de contemplar todas las reglas anteriores en sus artículos 149 y 150, agrega nuevos elementos: 1) el calendario de presentaciones, consistente en la entrega de su programación de presentaciones en los medios de comunicación del Estado, a más tardar tres días antes del inicio de la campaña, y 2) la igualdad de tarifas , a partir de lo cual los precios o tarifas por los servicios de propaganda electoral serán los fijados para la publicidad comercial ordinaria. El proyecto señala además que cualquier candidato u organización política concurrente podrá acudir ante el Tribunal Superior Electoral (TSE) con la finalidad de reclamar o invocar la violación de una de estas disposiciones.10 Como se puede apreciar, si bien es cierto el mencionado proyecto incluye otros elementos que vienen a fortalecer la regulación en este tenor, no menos cierto es que la Ley solo contempla en este sentido

10. Estas tarifas no podrán exceder el promedio de las cobradas por cada empresa durante los seis (6) meses anteriores a la apertura de la campaña electoral, salvo causas imprevistas. Para garantizar esto, la JCE monitoreará de forma periódica el régimen tarifario de los distintos medios de comunicación del país.

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como aspectos nodales: la equidad, el acceso gratuito a los medios estatales y la prohibición de la publicidad negativa. Esto deja a República Dominicana con una de las normativas más débiles en este tema del acceso a los medios de comunicación.

Conforme a Aceves Gonzáles (2009, 48), entre los aspectos principales11 de la regulación a este respecto, República Dominicana solo contempla tres en su legislación. Esto la convierte en una de las naciones con “mínima regulación”, como se puede apreciar en la siguiente tabla: Tabla 2 Clasificación de los países conforme al rango de regulación en materia de acceso a los medios de regulación en América Latina

Fuente: Aceves Gonzáles (2009, 48)

Así, países como Colombia, México y Bolivia (naciones de alta regulación en la materia) contemplan aspectos esenciales como el período de difusión, el tope de gastos mediáticos, el catálogo de

11. Estos aspectos son: definición de campaña y/o publicidad electoral, periodo de difusión, equidad, derecho de uso de medios, libertad de propaganda, obligatoriedad de transmisión, censura o gravamen, responsabilidad, identificación partido, contratación, tarifas, espacios máximos, catálogo tiempos horarios, información contratación, tope gastos campaña, medios y tiempo del Estado, Monitoreo de medios, equilibrio informativo, derecho de réplica, uso de radio y TV, Uso espacios abiertos o cerrados, altoparlantes, retiro de propaganda, comunicación en la jornada, órgano de regulación.

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tiempos y horarios, el monitoreo de los medios y el retiro de publicidad electoral, entre otros.

Esto denota que además de los elementos que agrega el Proyecto de Régimen Electoral en cuestión, la legislación dominicana necesita de la adición de otros aspectos, como por ejemplo el tope de gastos en medios, el período de difusión, el retiro de la propaganda mediática y las sanciones a aplicar en caso de vulneración. Esto, con el objetivo de al menos llegar a tener una “baja” o “media regulación” que permita mejorar el desarrollo y funcionamiento de esta actividad.

En la práctica, el tema de los topes de gastos es un asunto que urge, puesto que el establecimiento de dichos límites evitaría que los partidos grandes y con más recursos acaparen todos los medios, colocando así a los partidos pequeños y con menos recursos en desventaja. Del mismo modo, la necesidad de esto radica en que como bien establece Thomas (2016), “el capítulo de gastos que sobresale entre los informes finales de egresos de los partidos políticos es el de publicidad y propaganda”.

En consecuencia, bajo el principio de que todos los partidos deben tener acceso a difundir sus propuestas y la ciudadanía debe estar bien informada, es importante que se establezca este límite de inversión para garantizar un acceso equitativo a los medios. A partir de esto, resalta la necesidad de crear sanciones severas en esta materia, como por ejemplo la suspensión del medio de comunicación que incurra en una violación a la normativa y la prohibición a los candidatos de difundir sus propuestas en todos los medios por un determinado espacio de tiempo. La necesidad de esto reside en el desacato a las normas establecidas en este tenor, lo que ha sido advertido en reiteradas ocasiones.

Esto lo confirma Pimentel Florenzán (2014), quien sostiene que

(…) los partidos políticos como destinatarios de fondos públicos son sujetos obligados al cumplimiento de la Ley General de Libre Acceso a la Información, para garantizar el principio de publicidad de la gestión de los recursos financieros, disposición violentada

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de manera expresa por todos los partidos políticos en República Dominicana.

11. Encuestas electorales

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a Ley no hace ninguna alusión a la regulación de las encuestas. Sin embargo, en el Proyecto de Régimen Electoral se dedica todo un apartado a este tema. Así, conforme a su artículo 161, para la realización y publicación de encuestas o sondeos, las firmas encuestadoras deberán inscribirse en un registro habilitado por la JCE, depositando allí, entre otras cosas: a) su nómina actualizada de accionistas, directivos y empleados, b) los currículos de sus técnicos y c) una muestra de cinco trabajos de encuestas realizados anteriormente en el país o en el extranjero.

Así mismo, el mencionado proyecto define en su artículo 162 los requisitos para la publicación de las encuestas electorales: 1) denominación y domicilio de la entidad o la persona física que la hubiere realizado y que la hubiere encargado, 2) características técnicas de la encuesta y 3) texto íntegro de las preguntas y número de personas que no contestaron.

Por último, el proyecto señala en su artículo 163 los plazos para la publicación de encuestas. En tal sentido, indica que durante los cinco (5) días anteriores al de la votación queda prohibida en absoluto la publicación y difusión de sondeos o encuestas electorales.

Las firmas encuestadoras que realicen sondeos a boca de urna no podrán divulgar sus resultados hasta tres horas después del cierre de las votaciones.

En gran medida, este tema de los plazos de publicación representa uno de elementos centrales de la problemática de la falta de regulación de las encuestas. La razón: últimamente en el país se ha producido el denominado fenómeno de la “guerra de las encuestas” y el último año no ha sido la excepción. De acuerdo con el registro de sondeos realizado por la Unidad de Partidos Políticos del OPD-FUNGLODE,

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entre febrero de 2017 y marzo de 2018 (13 meses) y faltando más de dos años para los próximos comicios, se han publicado unas 12 encuestas. Es decir, en promedio se trata de casi una encuesta por mes.

Esto parece agravarse aún más al analizar las características de los sondeos publicados, los cuales en su mayoría carecen de aspectos técnicos prácticamente ya de uso común en otras naciones de la región, como son la muestra, la persona o empresa que encargó y pagó la encuesta, el texto íntegro de las preguntas, el espacio de tiempo en que fue realizada, la demarcación, población o lugar del descenso y la publicación de un informe completo del trabajo en un portal web o en otro espacio de acceso público.

Visto esto, una posible solución o mejora a esta problemática parece estar presente en la mencionada normativa contenida en el Proyecto de Régimen Electoral. Por tanto, es posible apuntar que sin lugar a dudas la legislación que se pretende implementar en este tema representa un verdadero avance y una normativa cabal, la cual solo necesitaría, además de aplicarse, adicionar cinco nuevos requisitos a los ya descritos.

Estos serían: 1) las fechas o plazos de realización y la población o demarcación del trabajo de campo, 2) la publicación íntegra de la encuesta en un espacio de acceso público físico o digital, 3) un período de prohibición de publicación o difusión más amplio, tanto para años electorales como no electorales; 4) el señalamiento de la persona o empresa que encargó y pagó la encuesta y 5) (lo más importante) la imposición de sanciones ante el desconocimiento de dichas disposiciones, ya sea en forma de multas significativas o a través de la suspensión o prohibición, temporal o definitiva, del ejercicio de sus labores a las encuestadoras.

De lograrse esto, se estaría ante un marco regulatorio de las encuestas electorales a un nivel similar o incluso superior al de otros países de la región.

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12. Debates políticos

L

a Ley no hace ninguna mención con respecto a este tema. Por su parte, el Proyecto de Ley de Partidos establece en su artículo 134 que la JCE promoverá la realización de debates sobre los programas y plataformas que presenten los partidos o alianzas de partidos en un proceso electoral, procurando la mayor difusión de las propuestas programáticas de los candidatos presidenciales y vicepresidenciales, así como de los programas de las políticas congresuales y municipales de los partidos políticos.

Si bien esta práctica no es propia de la tradición política dominicana, es necesario que se adopten los debates electorales de manera que la ciudadanía conozca más de cerca de los candidatos y sus propuestas de gobierno. Como bien indica Castaños Guzmán (2017),

(…) los debates entre los candidatos presidenciales podrían servir como un elemento importante a los fines de que se reduzca el gasto y el tiempo de campaña y de que la población sea debidamente edificada respecto de la oferta programática de cada candidato.

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13. Mecanismos e instituciones de control y rendición de cuentas de los partidos políticos

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os mecanismos de control o de exigencia de rendición de cuentas son mínimos en la Ley. Así, dentro de este reducido marco el artículo 45 de dicha normativa establece los siguientes requerimientos: 1) a más tardar sesenta (60) días antes de la fecha de cualquier elección, cada partido deberá presentar a la JCE una relación pormenorizada de sus ingresos y egresos, desde las últimas elecciones…12 y 2) a más tardar tres meses después de cada elección ordinaria, los partidos enviarán a la JCE informes pormenorizados de sus ingresos y egresos… 13 En el caso del Proyecto de Ley de Partidos, su artículo 61 sostiene que las organizaciones políticas tienen la obligación de presentar estos informes de ingresos y egresos cada seis meses. En caso de no hacerlo, la JCE no podrá entregarle su partida presupuestaria correspondiente.

Igualmente, el artículo 62 del referido proyecto indica los mecanismos de control a ser adoptados por todos los partidos políticos.

Entre estos se encuentran: 1) la creación de un sistema contable que registre ingresos, egresos y aportes recibidos en especie; 2) la creación de un libro de precampaña en el que se registren todos los gastos de este proceso, 3) la creación de un registro de contribuyentes donde aparezcan tanto los datos penales de estos como el monto de su contribución y 4) la designación de un tesorero o secretario de finanzas que administre todos los fondos públicos y privados que reciba el partido.

De acuerdo con el proyecto, la violación a estas disposiciones por parte de cualquier partido constituye un impedimento ipso facto

12. La Junta tendrá facultad para disponer, a su juicio o por interés público, el examen de los documentos relativos a los ingresos y gastos por intermedio de auditores designados por ella.

13. Esto, con el con el objeto de establecer que sus fondos no provienen de fuentes que la ley prohíba y que han sido invertidos en actos lícitos de organización, proselitismo

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para recibir los fondos públicos correspondientes. Del mismo modo, la JCE podrá ordenar a su Unidad Especializada de Control Financiero de los Partidos, realizar una revisión especial de las cuentas en los primeros tres meses de cada año.

Como se puede notar, la regulación de este tema en el Proyecto de Ley de Partidos es bastante amplia; abarca desde sanciones importantes hasta específicos mecanismos de control. Por tanto, de cumplirse, esto representaría un gran avance y un cambio drástico en la materia, especialmente en razón de que la regulación a este respecto cada vez se ha hecho más necesaria, toda vez que el régimen de sanciones actual no supone ningún castigo severo que amedrente a los infractores.

Según Pimentel Florenzán (2014), en República Dominicana existe tanto un escaso sistema de consecuencias como una cantidad insuficiente de mecanismos de control, especialmente en el proceso del financiamiento político. Esto, pues en la práctica la supervisión materializada por la JCE y la Cámara de Cuentas sobre el manejo de los recursos de los partidos políticos ha estado sujeta a la simple recepción de informes financieros sin ningún tipo de seguimiento riguroso.

De acuerdo con Zovatto (2007, 778), la necesidad de la rendición de este tipo de informes junto a su posterior divulgación radica en que estos representan “dos de los recursos más efectivos para controlar los movimientos financieros de los partidos y candidatos, y para evitar —o al menos reducir— los excesos en el financiamiento de las campañas y la influencia del dinero ilícito”.

Siguiendo los postulados del citado autor, la rendición de cuentas debe ser una obligación de todos los actores del proceso de financiamiento. Es decir, se debe comprometer a la expedición de informes no solo a los partidos, sino también a los candidatos y a otros actores importantes que se involucran en esta actividad.

Sin embargo, reconoce que el problema de la rendición de cuentas y los mecanismos de control reside, por un lado, en que generalmente los procedimientos de fiscalización se llevan a cabo luego de las elecciones, imposibilitando así sanciones previas a las proclamaciones

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de candidaturas o incluso un castigo ciudadano a través del voto. Por otro lado, según Ferreira Rubio (2004), el problema se encuentra en que los órganos encargados del control y auditoría carecen, en muchos casos, de tres elementos: 1) infraestructura, 2) presupuesto y 3) independencia. Este último aspecto como consecuencia de que la mayoría de estas instituciones son conformadas e integradas a partir de decisiones partidarias.

En gran medida, el caso dominicano no escapa a esta cuestión, ya que, en la nación la rendición de cuentas ha sido un tema de reiterada preocupación y necesidad, pues tanto la frecuencia de informes emitidos por los partidos políticos como su nivel de detalle han sido bastante reducidos y/o controvertidos. Una muestra fehaciente de esto es que fue apenas previo a las últimas elecciones generales celebradas en la nación, en el año 2016, cuando los partidos por primera vez en la historia político-electoral dominicana rindieron cuenta de los aportes recibidos del sector privado. El monto conjunto presentado por las agrupaciones políticas (22 de 26), ascendió a 463,468,477 pesos dominicanos durante el período 2012-2015. Estas cifras fueron esbozadas en informes limitados en los que se advirtió incluso la omisión de datos exigidos por la ley en este tipo de documentos, los cuales posteriormente la JCE reclamó completar. (De León, 2016) Así, la realidad de la nación en esta materia, según Pimentel Florenzán (2014), es que

(…) los partidos políticos están de espalda de los requerimientos de transparencia y rendición de cuentas, aún persisten en operar bajo criterios de ilegalidad, opacidad y manejos oscuros de los asuntos de interés colectivo, transgrediendo todas las exigencias de rendición de cuentas y transparencia, sin importar los fundamentos constitucionales y las disposiciones normativas.

Por todo ello, se hace necesario crear nuevos mecanismos de fiscalización y control, basados en sistemas de auditoría más eficientes, recurrentes y en tiempo real, así como también sanciones

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más drásticas, que obliguen a los actores políticos a presentar una rendición de cuentas detallada y conforme a lo exigido por la ley. En esencia, como bien sostiene Zovatto (2007, 780), “se deben establecer responsabilidades para todos los involucrados en el manejo de las finanzas de las agrupaciones políticas… siendo prioritario contar con instituciones que ejerzan una verdadera fiscalización sobre el uso del dinero en la política”.

14. Régimen de sanciones

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a Ley establece a partir de su artículo 171 los denominados “crímenes electorales” y a partir de su artículo 173 los “delitos electorales”, apuntando en cada uno de estos apartados su régimen de sanciones. A continuación se indican las principales actividades contempladas en dichas disposiciones, así como las respectivas penas y multas de las que son objeto.

Tabla 3 Régimen de sanciones Ley Electoral 275-97 •

Multas de $3,000 a $15, 000 • Aquellos que en una solicitud de reconocimiento de partido declare un número de afiliados falso.

• Aquellos que voten sin tener derecho para hacerlo, más de una vez en una misma elección, usando un nombre falso o que a sabiendas depositaren dos o más boletas.

• Aquellos electores que directa o indirectamente soliciten dádivas o presentes para votar a favor de cualquier candidato o partido en una elección.

•

Prisión correccional de seis (6) meses a dos (2) años y multa de $2,000 a $5,000 • Aquellos empleadores, públicos o privados, que amenacen, prometan o acuerden directa o indirectamente separar o rebajar de su categoría o sueldo a un empleado con el propósito de ejercer influencias en su voto.

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• •

Aquellos que incurran en la venta y comercialización de cédulas de identidad y electoral.

Aquellos miembros de los colegios electorales que desaparezcan o manipulen las boletas electorales.

•

Reclusión de dos (2) años y multa de $5,000 a $20,000 • Aquellos que sustraigan, destruyan o falsifiquen listas de inscritos, boleta de votación, pliego de escrutinio, certificado de elección, acta de colegio electoral, credenciales de funcionarios electorales, entre otros exigidos por la ley electoral.

• Aquellos que sobornen a un elector para inducirle a votar de una manera determinada.

•

Prisión correccional de tres (3) meses a un (1) año y multa de $2,000 a $5,000 • Aquellos que inciten, cohíban u obstaculicen a cualquier elector en el acto de votar o al dirigirse o retirarse de los colegios electorales.

• Aquellos que, a favor o en contra de cualquier candidato o partido, realicen actos electorales a una distancia menor de cincuenta metros de cualquier colegio electoral, el día de elecciones.

• Aquellos que siendo miembros del colegio electoral recibieren de algún elector la boleta ya preparada para votar o que extrajeren fuera del recinto del colegio cualquiera boleta.

•

Prisión correccional de un (1) mes a seis (6) meses y multa de $1,000 a $3,000 • Aquellos empleadores que despidan o amenacen con despedir o con rebajar el salario a sus empleados de no votar como les indiquen.

Fuente: Elaboración de la UPP a partir de los postulados de la Ley núm. 275-97.

En este tema la legislación vuelve a presentar una normativa débil: primero: la regulación es mínima, ya que aborda muy pocos elementos centrales de la problemática. Segundo: porque las penas contempladas carecen de drasticidad, ya que, tanto el tiempo de reclusión como los montos de las multas son reducidos, algunos incluso por debajo del salario mínimo actual, a pesar de ser delitos o crímenes electorales graves.

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En el caso del Proyecto de Régimen Electoral, las sanciones dispuestas tanto para los crímenes electorales como para los delitos electorales, se encuentran establecidas a partir de los artículos 238 y 240 respectivamente. A continuación se indican las principales actividades contempladas en dichas normas, así como sus respectivas penas y multas.

Tabla 4 Régimen de sanciones Proyecto de Ley del Régimen Electoral •

Multa de uno (1) a doscientos (200) salarios mínimos.

• Aquellos candidatos que organicen manifestaciones, mítines o reuniones públicas antes del inicio formal de la campaña electoral proclamada por la JCE y después del cierre de ésta.

• Aquellos partidos o candidatos que no participen en los debates a que hayan sido formalmente convocados, salvo que pueda justificar causa de fuerza mayor.

• Aquellos candidatos que ocupen cargos electivos y a partir de esto hagan uso de los recursos del Estado.

• Aquellos partidos que reciban fondos de fuentes ilícitas serán excluidos del financiamiento público, sin perjuicio de que sus miembros que hayan obrado en la comisión de este delito, pudieran ser procesados por lavado de activos.

• Aquellos partidos o candidatos que no procedan al retiro de la propaganda electoral a más tardar veinte días después de emitidos los resultados definitivos por parte de la JCE.

•

Artículo 147 del Código Penal y multa $3,000 a $15,000 • Aquellos que en una solicitud de reconocimiento de partido declare un número afiliados falso.

• Aquellos que voten sin tener derecho para hacerlo, más de una vez en una misma elección, usando un nombre falso o que a sabiendas depositaren dos o más boletas.

• Aquellos electores que directa o indirectamente soliciten dádivas o presentes para votar a favor de cualquier candidato o partido en una elección.

•

Reclusión de dos (2) años y multa de $5,000 a $20,000 • Aquellos que sustraigan, destruyan o falsifiquen listas de inscritos, boleta de votación, pliego de escrutinio, certificado de elección, acta de colegio electoral, credenciales de funcionarios electorales, entre otros exigidos por la ley electoral.

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•

Aquellos que sobornen a un elector para inducirle a votar de una manera determinada.

•

Prisión correccional de seis (6) meses a dos (2) años y multa de $2,000 a $5,000 • Aquellos que saquen o permitan que otros saquen alguna boleta de un colegio electoral o la sustituyan por otra.

• Aquellos miembros de los colegios electorales que desaparezcan boletas o que hagan un escrutinio o relación fraudulenta de votos emitidos.

• Aquellos empleadores, públicos o privados, que amenacen, prometan o acuerden directa o indirectamente separar o rebajar de su categoría o sueldo a un empleado con el propósito de ejercer influencias en su voto.

• Aquellos que incurran en la venta y comercialización de cédulas de identidad electoral.

•

Prisión correccional de tres (3) meses a un (1) año y multa de $2,000 a $5,000 • Aquellos que inciten, cohíban u obstaculicen a cualquier elector en el acto de votar o al dirigirse o retirarse de los colegios electorales.

• Aquellos que, a favor o en contra de cualquier candidato o partido, realicen actos electorales a una distancia menor de cincuenta metros de cualquier colegio electoral, el día de elecciones.

• Aquellos que siendo miembros de un colegio electoral recibieren de algún elector la boleta ya preparada para votar o que la extrajeren fuera del recinto del colegio.

•

Prisión correccional de un (1) mes a seis (6) meses y multa de $1,000 a $3,000 • Aquellos empleadores que despidan o amenacen con despedir o con rebajar el salario a sus empleados de no votar como les indiquen.

Fuente: Elaboración de la UPP a partir de los postulados del Proyecto de Régimen Electoral.

Como se puede apreciar, el Proyecto de Régimen Electoral presenta una regulación muy parecida a la de la ley electoral actual en este tenor. Esto, pues tanto las actividades contempladas como las sanciones para estas se mantienen invariables prácticamente en su totalidad, exceptuando solo dos elementos:

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1) Se agrega la pena de multa de uno (1) a doscientos (200) salarios mínimos, para: a) aquellos candidatos que organicen manifestaciones, mítines o reuniones públicas antes del inicio formal de la campaña electoral proclamada por la JCE y después del cierre de ésta; b) aquellos partidos o candidatos que no participen en los debates a que hayan sido formalmente convocados, salvo que puedan justificar causa de fuerza mayor; c) aquellos candidatos que ocupen cargos electivos y a partir de esto hagan uso de los recursos del Estado; d) aquellos partidos que reciban fondos de fuentes ilícitas, los cuales además serán excluidos del financiamiento público, sin perjuicio de que sus miembros que hayan obrado en la comisión de este delito, pudieran ser procesados por lavado de activos; e) aquellos partidos o candidatos que no procedan al retiro de la propaganda electoral a más tardar veinte días después de emitidos los resultados definitivos por parte de la JCE. 2) Se agrega la pena de tres a 10 años de trabajos públicos (Art. 147 CP) a la multa de 3,000 a 15,000 pesos dominicanos, para: a) aquellos que en una solicitud de reconocimiento de partido declaren un número de afiliados falso; b) aquellos que voten sin tener derecho para hacerlo, más de una vez en una misma elección, usando un nombre falso o que a sabiendas depositaren dos o más boletas; y c) aquellos electores que directa o indirectamente soliciten dádivas o presentes para votar a favor de cualquier candidato o partido en una elección.

En cualquier caso, el mayor problema no recae en que se mantengan las mismas penas y sobre todo en multas que, hoy día parecerían económicamente insignificantes. El mayor problema reside en que este proyecto, al igual que la Ley, no contempla ningún mecanismo o institución capaz de garantizar el cumplimiento de dicha norma. En consecuencia, los 3,000, 5,000, 100,000 o 500,000 pesos

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dominicanos que probablemente deberían ser los montos actuales de las multas, si este proyecto no contempla ningún mecanismo garante de su cumplimiento, serán indiferentes.

Conforme a Zovatto (2007, 786), si bien es necesario el endurecimiento de las penas, especialmente mediante la introducción de sanciones de tipo penal (como levemente se hace en el proyecto), resulta imperante el fortalecimiento de las instancias encargadas de hacerlas valer. El autor indica igualmente que se hace necesario combinar “incentivos adecuados que faciliten el acatamiento voluntario de los partidos y de los candidatos a la normativa electoral, complementado con un riguroso régimen de sanciones en caso de violación a la misma”.

En República Dominicana, la necesidad de regular a este respecto es inexorable, pues tal como indica Aquino (2016), en el país “a pesar de que la legislación dominicana tipifica diversas violaciones a las normas electorales como crímenes o delitos electorales, nunca los tribunales dominicanos han conocido casos de personas sometidas por la violación de estas disposiciones”. El autor considera además que en la nación no se ha logrado crear una tradición judicial en torno a esto, contrario a lo que ha ocurrido en la región, pues en las últimas décadas América Latina ha obtemperado una sostenida práctica de persecución y castigo de estos delitos y crímenes14, llegándose incluso en algunos países como México y Panamá a anular las elecciones por motivo de infracciones electorales.

Ciertamente, el régimen de sanciones en materia electoral en República Dominicana requiere especial atención, sobre todo si se tiene en cuenta que uno de los mayores temas de preocupación en la actividad política en términos de transparencia y corrupción, el financiamiento, no posee ninguna regulación en la nación. Así lo confirma Zovatto (2007), quien sostiene que República Dominicana 14. Esto, tras la creación de organismos judiciales especializados y aumento de las sanciones aplicables a las personas que se encontrasen culpables de los mismos.

Así, en El Salvador y Panamá se ha creado la figura de Fiscal Nacional Electoral, mientras en México funciona la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE).

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es uno de los dos países, junto a El Salvador, que no prevé sanciones por transgresión de las disposiciones legales relacionadas específicamente con el tema del financiamiento.

Por tanto, en resumidas cuentas, se hace necesario incrementar los niveles y prácticas de transparencia, así como aumentar tanto las penas económicas como privativas de libertad, de forma tal que afecten directamente a los candidatos y donantes, los cuales en diversas ocasiones son los receptores y emisores directos de las contribuciones privadas percibidas y realizadas.

Conclusión

L

a necesidad de regular tanto el funcionamiento de los partidos políticos como de la actividad electoral representa una necesidad en República Dominicana. La razón: La ley electoral actual (Ley núm.

275-97) tiene más de 20 años sin haber sido actualizada o modificada sustancialmente. En consecuencia, diversos temas presentan una regulación insuficiente y otros incluso carecen de normativa alguna.

De esta manera, los proyectos de Ley de Partidos y de Régimen Electoral sometidos al Congreso Nacional y analizados en este trabajo poseen una especial relevancia. Fundamentalmente, las novedades y modificaciones incorporadas aparentan representar tanto una actualización al marco electoral actual como una solución a ciertas problemáticas que se han venido configurando a través de los años en este ámbito.

Sin embargo, aun en los referidos proyectos persisten temas cuya regulación requiere la adición de determinados elementos para la configuración de una posible mejor solución a la problemática que representan. Tal es el caso del financiamiento de partidos, respecto a lo cual si bien es cierto se incluyen asuntos importantes como los topes a las contribuciones privadas, las cuentas únicas y las contribuciones ilícitas, no menos cierto es que se omite un régimen de sanciones que garantice el cumplimiento de dichas reglas.

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Así mismo, en lo concerniente al acceso a los medios de comunicación resaltan el calendario de presentaciones y la delimitación de tarifas. Sin embargo, no se incluyen aspectos nodales como el tope a los gastos en medios o el establecimiento en concreto del período de propaganda.

Otras carencias aparecen en temas neurálgicos como el transfuguismo, en torno al cual no se establecen medidas drásticas que impidan esta práctica, más que la prohibición de que un candidato que pierda una elección interna en un determinado partido pase a competir a otro.

Por último, algo que se advierte son las contradicciones sobre la cuota género. En el Proyecto de Ley de Partidos se establece un mínimo de 33 %, llevado a 40 % en el último proyecto consensuado en el Senado; en el Proyecto de Régimen Electoral se establece la equidad a partir de la cuota igualitaria.

En resumidas cuentas, ambos proyectos presentan avances importantes en distintos temas nodales de la actividad político-electoral actual. Empero, aun requieren la inclusión de ciertos elementos adicionales o complementarios, así como el establecimiento de mayores mecanismos de control y un régimen de sanciones más amplio.

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Proyecto de Ley de Partidos.

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