协调政策、 促进低碳经济的发展

协调政策、 促进低碳经济的发展 综述

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综述 2014年5月，经合组织成员国以及欧盟的部长和代表齐聚经合组织部长级理事会会议，委任经 合组织与国际能源署（IEA）、核能署（NEA）和国际交通运输论坛（ITF）一道“继续支持 UNFCC（联合国气候变化框架公约）谈判并就不同领域1 政策的协调问题进行研究，以期在各国 成功实现向可持续低碳、适应气候变化型经济的过渡，并在2015年经合组织部长级理事会会议进 行汇报。” 为回应上述要求，经合组织等于2015年编写的报告《协调政策、促进低碳经济的发展》指出了现 有政策和监管框架与气候政策的不一致之处（即可能削弱气候政策效力之处）。本文综合了四家 机构就现有政策和监管框架与低碳经济的不一致之处得出的初步分析结果。

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这些领域包括经济、财政、金融、竞争、就业、社会、环境、能源、投资、贸易、发展合作、创新、农业和可持续粮食生产、区域和城市以及交通政策。

目录 协调度更高的政策可促进低碳转型 2 核心气候政策工具：十分必 3 I. 交叉政策领域 4 1. 扩大可持续低碳投资和融资规模 5 2. 税收：着眼能源及其它 6 3. 协调创新政策与气候政策动态 7 4. 国际贸易和低碳转型 8 5. 调整政策，加强气候变化适应性 9 II. 具体活动中的政策协调 10 6. 重塑电力系统投资信号和激励措施 11 7. 选择可持续的城市交通系统 12 8. 强化政策激励，实现土地的可持续利用 14 结论 15 参考文献 16

“《协调政策、促进低碳经济的发展》对政策和

监管框架与气候政策目标之间的协调程度做出了 初步诊断。解决政策与气候的不协调还可促进实 现绿色和包容性增长。”

本文件及其中所包含的任何地图均不影响任何领土的状态或主权、国际边界或界限的划 定，以及任何领土、城市或地区的名称。 © OECD, 2015 © 除非特别标注，摄影照片来源于shutterstock.com 设计、图像处理和印前打样作业由位于牛津的Baseline Arts Ltd完成。www.baselinearts.co.uk

目录 . 1

协调度更高的政策可促进低碳转型 应对气候变化需要采取紧急政策行动来推动全球基础设 施和技术的转型。更多国家正在实施核心气候政策：碳 定价和市场化的工具、监管干预以及对于低碳可持续技 术创新的专项支持。然而，全球温室气体（GHG）排放 迅速上升，排放量居高不下，随之而来的严重且不可逆 的气候变化影响已难以避免。 多项因素阻碍了气候政策的成效，其中，最主要的是由 于煤、石油和天然气几个世纪以来一直是全球经济发展 的动力，因此现有政策框架和经济利益仍偏向于化石燃 料和碳密集型活动。从更广泛的层面而言，在气候变化 问题出现前就已经确立的政策和监管框架可能与气候政 策目标不一致。

经合组织等于2015年编写的报告《协调政策、促进低碳 经济的发展》对政策和监管框架与气候政策目标之间 的协调程度做出了初步诊断，指出如果能对两者之间 的诸多不协调进行纠正，可增强气候政策的效力。解决 政策与气候的不协调还可促进实现其他与绿色和包容 性增长相符的政策目标，例如，污染更少更宜居的城 市、更为先进的税制及促进增长的长期基础设施投资 （OECD，2011）。

框1

“现有的政策和制度是否会无意地破坏气候政策目标？” 政策不协调涉及多个方面： · 政策领域和政策目标。现有政策领域的目标、 目的和影响与气候政策是否一致？例如，金融 市场监管是否会对低碳投资产生非预期的负面 后果？税收制度是否鼓励二氧化碳密集型产业 的发展？ · 发展、经济及产业政策目标。支持发展目标的 政策是否破坏了长期气候政策目标？ · 政府层面。各层级政府及不同部门各自的职权 对气候变化目标起到促进还是阻碍作用？

· 利益相关方。公共和私营部门参与者是否有同 样的激励措施以推进气候目标——例如，潜在 的气候风险是否清楚地体现在公司披露信息及 投资者的投资组合中？ · 边界。一国的气候政策效应是否会被其他国家的 内部政策决择所削弱？国际贸易规则或单边贸 易救济措施是否有对采取更强有力的气候政策 造成阻碍？如有，是如何阻碍的？

核心气候政策工具：十分必要，但还不足够 如果不实行减少温室气体排放的措施，全球地表温度的 平均上升幅度可能会在4°C以内，人类社会赖以发展的 气候环境将完全改变。持续排放将增大对人类和生态系 统影响的严重性、普遍性和不可逆转性。为了降低这些 风险，必须在未来几十年大幅减少排放量，并在本世纪 末使二氧化碳及其他温室气体的净排放量达到接近零的 水平（图1）。

而全球温室气体排放的持续增长显示，全球减排行动总 体上力度远远不够，未达到与各国政府承诺的将全球平 均气温的上升幅度限制在2°C以内的长期气候目标。 鉴于社会和经济制度的惯性，政策制定者不能再继续拖 延，应立即做出适当的政策回应。

GHG emission pathways 2000-2100: All AR5 scenarios 140 120 100 80

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年度温室气体排放量【二氧化碳当量总吨数/年】 Annual GHG emissions [GtCO2 eq/yr]

图1：温室气体排放路径，2000年——2100年

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注：上图体现了政府 间气候变化专门委员 会第五次评估报告中 的所有情景，包括温 室气体代表性浓度路 径情景（RCP）。浅 蓝色区域情景对应430480 ppm的浓度范围， 代表本世纪末的升温 幅度可能保持在2°C 以内；深蓝色区域情 景（480-530 ppm）的 可能性更大，即温度 上升幅度很可能无法 控制在2°C以内。

资料来源：政府间气候变化专门委员会（2014年）。《2014年气候变化：综合报告——政策制定者摘要》，政府间气候变化专门委员会，日内瓦，可点 击www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar5/syr/AR5_SYR_FINAL_SPM.pdf 查阅。

推进脱碳行动依赖三大支柱： · 对温室气体排放实施长期可靠的合理定价是一 切低碳经济的核心支柱。这意味着在可行情况 下为减排提供直接激励，并为低温室气体技术 方面的投资和创新提供奖励。限制温室气体排 放活动的法律法规也为排放设定了隐性价格。 明确或隐性的碳定价措施所产生的分配后果可 能引发争议，这就需要政府凭决心和创造力在 经济效率与气候政策的政治和社会可持续性之 间找到适当的利益平衡点。 · 当由于市场壁垒或交易成本（特别是在居民部 门）等原因导致价格信号无法发挥效力时，法 律法规可能会发挥更大作用。这包括排放性能 标准或鼓励提高能源效率的措施。 · 有针对性的技术支持有助于开发可持续的低温 室气体排放技术并降低技术成本，缩小与温室

气体密集型技术之间的竞争差距。尽管此类技 术存在风险，但仍具有潜力和前景。 为确保有效，这些核心气候政策必须以政府明确的 长期承诺为基础，从而支持向可持续的低温室气体 经济转变的长期、系统性的工作，为私营部门和社 会利益团体做出长期决策提供信心。2015年12月在 巴黎举行的《联合国气候变化框架公约》第21次缔 约方会议上达成的全球协定将为各国作出这类可靠 承诺提供重要动力。 这项工作侧重于更广泛的政策、市场规划以及与核 心气候政策相互作用的制度，着眼于金融、税收、 创新、贸易政策和气候适应性，以及对于气候至 关重要的三大具体领域：电力、城市交通和土地使 用。

协调政策、促进低碳经济的发展 – 综述 . 3

I. 交叉政策领域 “如果在传统气候议程之外的各部 委能够重新审视其职责范围内最 不协调的政策框架，气候政策的 效果将更加明显。解决政策不协 调需要政府采取新的政策制定方 式。”

4 . 协调政策、促进低碳经济的发展 – 综述

1. 扩大可持续低碳投资和融资规模 2015至2030年间，全球经济需要进行约90万亿美元的基 础设施（例如建筑、交通和能源）投资以支持经济发展 （GCEC，2014）。投资于低碳、适应气候变化的基础 设施可使全球保持在2°C的升温区间内，并带来重大协 同效益，包括改善空气质量、健康状况、节能和交通状 况。但与此相反的是，目前在交通、发电和建筑等基础 设施领域采取的决策却使各国经济进一步向温室气体密 集型体制、技术和创新靠拢，因而在不断变化的气候面 前脆弱不堪。

目前的投资框架是否与低碳转型相符？ 稳健的 气候政策对于调整低碳基础设施项目的投资收益 非常有必要，但仅有政策是不足够的。政策制定 者需要解决整体倾向于化石燃料密集型活动的投 资框架下的各种政策不协调（包括相互矛盾的竞 争、贸易、税收和创新优惠政策，以及不充分的 机构设置），以提高各级政府之间的协作水平。 促进竞争中立和保持市场开放是实现国内外投资 最大化、提高竞争压力、促进创新及降低成本的 关键。

低碳转型投资面临的挑战来自两个方面，包括： 1. 扩大对基础设施长期投资的资金支持。 2. 将投资转移到可持续的2 低碳发展转变方案。 目前投资并未明显远离基于化石燃料的技术和基础设施 （图2）。相较于低碳型基础设施投资，当前的市场力量 和法律法规不约而同地倾向于支持对化石燃料密集型活 动的投资，且常常并未意识到这种倾向性。政府需要更 好地了解对于低碳型投资的长期资金支持，在监管、法 律和治理方面存在哪些阻碍，并迅速采取行动将市场预 期与低碳未来协调统一。 以下问题突显了部分主要不协调之处： 图2：化石燃料投资仍占据能源供应主导地位 1 800

针对投资者和融资人的监管框架是否有利于低 碳、长期投资？ 为实现气候领域之外的目标而实施的监管框架可能会 产生令人意想不到的后果。例如，金融危机推动了金 融稳定性规则的变革如巴塞尔协议III，而这些变革有 时被指责无形中限制了银行等金融机构对长期基础设 施投资提供融资的能力。尽管金融稳定性是包括低碳 投资在内的任何类型投资的先决条件，但是对于金融 部门监管（会计、审慎和市场）规则对长期融资支持 的潜在非预期影响进行评估看来仍然是非常必要的。 特别是因监管导致的投资期限与长期基础设施融资需 求之间的差异，可能阻碍低碳转型。企业就气候风险 和义务作出的信息披露的更高透明度和协调性也会对 气候友好型投资起到促进作用。

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气候目标是否成为公共开支和发展政策的一项重 要考量？ 公共财政和投资是低碳转型的有力催化 剂，但其尚未完全与气候政策目标协调统一。仅有不 足五分之一的官方发展援助（ODA）与气候相关， 且社会对于煤炭和天然气领域的私人投资仍然十分支 持。各国及全球公共金融机构可以发挥更加系统性的 领导作用，重新考虑对温室气体密集型项目的支持， 并为降低风险和支持政策目标而部署相应的金融机 制，例如可持续低碳技术的担保和信用增强机制。

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资料来源：国际能源署（2014年），《世界能源投资展望特别报告》，经合组织/国际能源 署，巴黎，可点击 www.iea.org/publications/freepublications/publication/WEIO2014.pdf 查阅。

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在本报告中，“可持续的”意为保护环境且为社会所接受的。

交叉政策领域 . 5

2. 税收：着眼能源及其它 能源领域之外的税收制度是否存在政策不协调？许多国 家对企业车辆（占经合组织国家车辆总数的19%）和通勤 支出提供的优惠个税待遇是另一主要不协调之处。这些税 收制度鼓励了车辆数量的增长以及对车辆更频繁的使用， 造成二氧化碳排放及其他外部成本的增加 (Harding，2014)。

税收是经济选择中的一项重要决定因素。财政政策也是 一个国家涵盖社会公平的经济战略的重要组成部分。金 融危机后，出于预算整合的需求，各国政府已经开始寻 求新的税收来源，包括开始就温室气体及其他环境外部 效应征税。

能源税和税收优惠是否可促进低碳选择？对化石燃料 的生产和使用提供补贴和税收优惠明显不符合低碳转 型的目标。倘若这类措施的目的在于将更多的化石燃 料投入市场，其合理性将越来越难令人信服。即使措施 的目标是社会性的，其通常也缺乏针对性，同时造成更 高的温室气体排放及其他外部成本。化石燃料补贴亦能 对国际贸易中的温室气体排放产生不良影响，譬如其扭 曲市场的公平竞争同时削弱可再生能源和节能技术的竞 争力。在这一领域进行改革并非易事，但也不是没有可 能：自2013年来，印度尼西亚通过削减补贴将柴油价格 提高了67%，汽油价格提高了89%（OECD，2015b)。目 前的低油价趋势将促进这一政策改革以及在适当情况下 对石油产品实行更高税收。

物业税及相关工具可对未来二氧化碳的排放产生影响， 特别是在城市区域快速扩张的国家。物业税可刺激城市 扩张，但这一问题可通过改变计税基数来解决。由于可 能对就业和流动性需求产生潜在影响，更有利于购房而 非其他家庭投资的税收制度的作用也处于审查之中。与 其它税收措施一样，该等税收措施应根据其所带来的更 广泛的经济效益以及具体国情予以考虑。 企业所得税及相关优惠待遇是投资等经济选择的强大推 动力。我们对G20国家进行的一项初步调查显示，对特定 活动或地区的投资提供的税收优惠偶尔会发生偏向能源 密集型活动的情况。这可能无形中增加了资产搁浅的风 险，因而需要进行更细致地审查。

对燃料和终端用途而言，基于二氧化碳排放吨数计征的 能源税有很大差别。这表明税收收入仍有上升空间，且 就二氧化碳排放应实行更加一致的定价（图3）。柴油和 汽油之间的税差，以及适用于能源产品的较低增值税税 率，仍在鼓励更多能源的消耗，给当地和全球环境造成 不利影响。供暖和发电使用的燃料即便被征税，税率通 常也非常低。

低碳转型对未来的税收有何影响？人们有时担忧低碳 转型未来会引发与化石燃料使用有关的税收的降低。 但是，预测显示，如果通过征收二氧化碳税来减少排 放，这一收入在未来一段时间将超出能源税收入减少 的部分。尽管如此，政府仍需要对低碳转型对税收的 影响进行预测。应当就具体税收制度改革进行探讨， 以使优惠措施更好地配合和激励低碳转型。

图3经合组织地区基于碳含量的能源税 ⪷㪍⋦ᵊ㫥⇔䝱⸿㏴䕂㧥 婟ᶵ䣌䉅 90

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资料来源：经合组织（2013d），《征收能源使用税：图表分析》，经合组织出版社，巴黎，可点击 http://dx.doi.org/10.1787/9789264183933-en 查阅。

6 . 协调政策、促进低碳经济的发展 – 综述

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3. 协调创新政策与气候政策动态 刺激创新的政策措施包括在基础研究领域进行公共投 资，鼓励在应用研究、开发和示范领域进行私人投资的 多项支持举措、采购、知识产权保护，以及为公私合作 提供支持等等。 减少温室气体排放的强有力政策信号对于最终建立和部 署低碳创新所需的市场驱动力至关重要。证据表明，环 境政策可通过推动创新实现更高的生产力，但是一些政 策设计却通过保护现有市场参与者来阻碍竞争，从而产 生截然相反的效果。在这一领域的政策调整有望取得显 著成绩。 公共研发与示范支出的规模是否足以应对低碳转型挑 战？考虑到能源行业在低碳转型中的重要作用，国际 能源署会员国研发与示范预算中对于能源相关研究提 供的公共资金支持份额不断下降（图4线条所示）不禁 令人担忧，即便信息和通信技术或纳米技术等其他领 域的研究也可以促进低温室气体创新。 创新激励措施是否有助于增强新市场参与者的竞争 力？各国均在加强利用税收优惠政策来调动私人研发。 为了鼓励新的行业参与者加入并刺激现有参与者，应对 税收优惠进行规划，使新成立、尚未盈利的公司也可享 受优惠待遇。然而并非所有国家都做到了这点，而这一 问题可通过结转制度解决。通过拨款和奖励对研发提供 直接支持是一项重要的补充措施。国家综合性政策也可 推动新公司的成长表现；对抑制竞争或设置退出障碍的 法规进行改革可带来诸多裨益。

公共采购政策能否更好地推动创新？ 需求侧措施也可 刺激气候友好型创新。经合组织国家的公共采购约占国 内生产总值（GDP）的16%，但很少涉及创新。公共支 出管理的某些政策失误也可能对气候友好型创新造成损 害，例如资本和运营成本的责任分割。 低碳创新领域的一项重大协调挑战源于这一情况——即 标准制定等有效的需求措施有时是在国家层面确定的。 在这方面的国际协调工作将在更广泛基础上对企业传达 一致的信号。 劳动力市场、教育和培训体系是否能够解决低碳转型 中的人才缺口问题？为使消费者和企业能够接受创新， 可能需要下一定功夫。是否有适当的人才来实施转型所 需的技术变革，并为气候相关政策措施刺激下的新兴市 场服务，是一个关键问题。证据表明重要的人才缺口确 实存在。一些国家已经建立了监测系统以在更广泛的就 业政策背景下对低碳经济相关的人才需求进行评估。 在影响投入、产品和服务的法律法规中也存在与低碳创 新的不协调之处。资源效率创新以及潜在的二氧化碳减 排经常被滞后于技术的法规所阻碍。仍需做大量工作， 以根据碳排放限制来清点和重新审视这些障碍。

图4：国际能源署成员国用于能源研发和示范活动的公共部门支出 25

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资料来源：国际能源署数据库，2014年周期

交叉政策领域 . 7

4. 国际贸易和低碳转型 贸易本身不是气候变化的罪魁祸首。如果能够在全球范 围对温室气体外部效应进行正确定价，贸易增长反而会 推动实现更高效温室气体排放的全球经济。然而，并非 所有的温室气体外部效应均得到了适当定价。鉴于贸易 对于国际商品流转（及其涉及的温室气体排放）的重要 性（图5），就贸易是如何直接或间接地影响全球温室气 体排放以及哪些政策不协调会导致更高的排放水平等问 题进行评估，具有重要意义。

化的产品通常也是市场上的新生事物，需要掌握专门技 术的人员进行安装、操作和维护。这就意味着，对于这 类新技术的广泛传播来说，服务贸易壁垒所造成的阻力 更为明显，其中尤以发展中国家更甚。因此，消除诸如 企业所有权及专业人员临时流动相关限制等贸易壁垒将 有助于实现低碳转型。

国内支持措施是否有利于国际贸易？ 许多国家正在通 过鼓励或建立国内低碳发电设备制造业来推动实现更加 环保绿色的发展模式。但是，如果对国际贸易加以过度 约束，则可能从整体上损害技术投资和技术应用。近年 来风电和太阳能行业较为普遍的本土内容要求就是这样 一个例子。制定这些要求的目的在于支持当地中游制造 业，但由于可再生能源价值链的全球化性质，这些措施 实际上造成了整体成本的增加。制定支持措施时应将国 际贸易纳入考虑，避免阻碍国际投资。

通过世界贸易组织（WTO）达成的国际贸易规则总体来 说并不妨碍各国实施目标远大的气候政策，即便这些规 则在设计之初并未考虑全球气候变化问题。然而，与国 际贸易相关的其他政策在制定之时应避免与气候目标发 生冲突。

关税贸易壁垒对低碳转型有何影响？许多国家，特别 是非经合组织国家，仍然对环保产品征收进口关税，包 括那些对于减缓气候变化具有重要作用的产品。降低此 类关税将有助于改善这些产品的市场准入并促进全球经 济实现低碳转型。部分世贸组织成员国近期就《环境产 品协定》进行的谈判就是一项可喜的进展。

航空和海运燃料政策是否与气候目标相符？ 到2050 年，国际商品运输产生的温室气体排放可能将增 加 290%，其中海运和航运将占货运排放量的40%以上 （经合组织，国际交通运输论坛，2015年）。尽管这些 行业的国际化本质决定了国际海运和航运使用的燃料通 常未被纳入各国的核心气候政策内，但有关方面已就温 室气体减排措施达成了一些多边共识。例如，国际海事 组织已通过了能源效率标准，国际民用航空组织将在 2016年考虑通过一项全球市场机制来为航空排放定价。 在海运和航空领域，寻求多边合作很可能是确保国际气 候变化目标完全协调的最具成本效益的方式。

服务贸易如何促进转型？ 尽管全球价值链的发展已使 国际服务业成为现代贸易的重要组成部分，但服务贸易 壁垒仍然存在。服务业对于低碳转型具有重要意义，更 加高效的服务业有助于提高整体经济生产力，且通常可 降低能源消耗和排放密集度。此外，可有效减缓气候变 图5：贸易中的排放：基于生产和消费的二氧化碳排放 7 000 㱆寷䬹濑 ⴲ濒

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资料来源：经合组织投入——产出表格以及国际能源署二氧化碳排放数据。参阅：www.oecd.org/sti/inputoutput/co2。

8 . 协调政策、促进低碳经济的发展 – 综述

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5. 调整政策，加强气候变化适应性 政策不协调也对气候变化适应性产生一定阻碍。正如同 经济结构和监管环境已不可避免地受制于方便、普遍使 用的化石燃料，迄今为止的气候环境也在一定程度塑造 了社会和生态系统的固定模式，使之在气候变化面前脆 弱不堪。本世纪的气候变化速度和规模将达到人类历史 上前所未有的水平，没有任何一个国家能从中幸免，而 贫穷和社会边缘人群受到的冲击将最为严重。 与气候适应性目标的不协调体现在：阻碍对适应气候变 化基础设施投资的监管制度，鼓励开发生态环境脆弱地 区的政策规划以及过低的自然资源定价。解决这些问题

肯定会带来好处，而气候变化使得这一任务变得刻不容 缓，因此需要抓住时机。许多国家正在制定全国性气候 适应性战略措施，以系统性消除这些障碍。 然而良好的适应性并不能化解气候变化带来的全部风 险。对剩余风险的经济影响进行管理对于建立恢复力至 关重要。同时，在进行风险分担和转移安排时需要确保 将贫困人群的需求考虑在内。

交叉政策领域 . 9

II. 具体活动中的政 策协调 “由于各国在政策制定、技术选 择、发展重点、资源优势及能力 等方面各有特点，对于已经发现 的政策不协调并无通用的解决方 案。但每个国家均可全面审视 其政策框架并诊断存在的问题， 着手解决与气候目标的不一致之 处，实现更加可持续的低碳未 来。”

10 . 协调政策、促进低碳经济的发展 – 综述

6. 重塑电力系统投资信号和激励措施 电力，作为应用日益广泛而且非常便捷的能源载体，是 能源行业乃至经济整体实现脱碳的关键（图6）。在很多 终端用途中可用电力替代化石燃料。在发电时也可使用 低碳动力，尽管受限于各国的资源条件和技术选择，并 非所有低碳发电方式在各个国家都具有可行性。 电力 （和供暖）产生的全球二氧化碳排放仍占据了全球 温室气体的25%，且还在不断增加。 电力系统监管框架最终决定了该系统的投资环境、成本 和可靠性，因此具有重要意义。目前的问题在于现有监 管框架和市场是否充分反映了投资和运营决策中的二氧 化碳限制。

是否应对电力市场设计进行改革以适应低碳转型？许 多经合组织国家现有的电力批发市场设计在战略上与 低碳转型不相符，未能传达投资于高资金成本的低碳

技术所需的长期价格信号，包括水电、核能、风力涡 轮机、太阳能技术、地热装置以及具有碳捕集和储存 （CCS）技术的化石燃料发电厂。 在标准的单一能量电力批发市场内，在出现高二氧化 碳排放价格、多个高峰电价期和轮流断电风险后，投 资者才会开始为低碳技术提供资金支持。而相关风险 可能导致高资金成本和过高的电费，因此致使投资人 继续对高二氧化碳排放发电方式投资。 为保证具有竞争力的、及时的低碳发电投资以及现有 发电厂的电力供应竞争，需要实行全新的市场安排和 强有力的二氧化碳定价。目前尚无通用模式可循，但 已有一些方法正在经合组织国家和非经合组织国家进 行测试。

图6：升温2°C至6°C情景下年度二氧化碳减排贡献率 ㄾ㗭 60 ⊏䏳㐆䉅⍊䂁㑗帪㈠

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注：上限代表导致全球平均温度升高6°C的排放趋势。下限代表维持2°C升温幅度的排放趋势。 资料来源：国际能源署（2015年），《能源技术展望：加速气候行动的创新动员》，国际能源署，巴黎。

具体活动中的政策协调 . 11

6.

重塑电力系统投资信号和激励措施 (继续)

各种低碳技术在电力系统的作用不尽相同。水电 站、核电站和生物质燃料电厂以及具有碳捕集和储 存技术的电厂是可调度的——即，能够按需发电。 风能和太阳能光伏（PV）等可变资源则是无法进 行完全调度的。因此，应在可变资源渗透度较高的 地区实行更加灵活的发电系统。系统转型成本在不 同国家差异显著，应该以公平、透明的方式进行分 配，避免发生扭曲。 潜在的政策不协调还会阻碍电力市场需求侧的广泛 参与以及电力存储的部署。两者均为动态发展区 域，可提高未来电力系统的灵活性。

受监管的系统在转型中是否会有更好的表现？ 受监管的电力系统（即，无自由化市场结构的系统）同样 面临挑战，例如新低碳资源的公平电网和市场准入待遇以 及对其的适当补偿。此外，电力批发市场的脱碳经验也可 供试图在受监管电力系统中引入竞争的政府借鉴。以竞争 方式获得合同将对采用低碳技术的成本产生巨大影响。 政策是否有助于加强能源行业的韧性？ 能源系统和基础设施对于极端天气事件以及气候变暖造成 的渐进式变化存在风险敞口。这对于化石燃料和低碳发电 厂而言都是重大考量因素。能源公司、用户以及政策制定 者对于气候影响下的政策层面问题的探索才刚起步。

7. 选择可持续的城市交通系统 依赖于化石燃料的交通系统具有极高的地方和全球环境成本。

· 提高燃料的碳效率和能效并改进车辆技术（图7）。

交通行业产生的二氧化碳排放约占全球总排放的23%，并且是全 球增长最快的排放源。未来如无政策行动，到2050年交通二氧化 碳排放将翻倍（OECD，2012）。 减少交通排放可提高空气质量并减轻拥堵。为实现这一目标， 需要积极、统一的政策行动来：

· 减少不必要的出行以及对完全机动化交通运输的需求。 · 推动向低排放交通模式的转变。

12 . 协调政策、促进低碳经济的发展 – 综述

这些措施应被纳入城市发展战略，实现更有效的空间利 用，并考虑环境成本、人民福祉和经济发展需求。这将意 味着，将城市交通政策的重点从移动性转向连通性，为步 行和骑车提供安全的基础设施，在需求集中地设置公共交 通设施，沿主要交通走廊进行城市布局，以及提高燃料和 车辆效率。

7.

选择可持续的城市交通系统 (继续)

经合组织国家的许多城市都是围绕私家车进行设计规划 的。这些城市如果要大幅减少二氧化碳排放，将需要排放 量非常低甚至是零排放的燃料和车辆、更高效的公共交通 系统、减少个人交通工具需求的土地使用规划以及交通需 求的替代解决方案（例如远程办公）。在发展中国家和新 兴经济体的城市，大量基础设施有待兴建，城市发展的 同时需要限制能源密集型移动性需求，并为所有人提供安 全、经济、方便且可持续的交通系统。地方政府是城市交 通规划的关键决策者，而协调、总体框架设计和能力方面 的不足往往阻碍了他们为气候行动作出更大贡献。 发展方向相当明确，但一些政策不协调需要纠正，以便 在发展城市交通的同时减少碳足迹。

在市政层级是否实现了土地使用规划和交通政策统 一？ 土地使用和交通规划通常分属不同部门的职责，相 互之间缺乏正式、充分的协调机制。这可能导致政府在 制定发展模式时不能充分考虑交通需求，增加居民对于 个人交通工具的依赖。行政职能划分与已建成领域职能 范围的不匹配也阻碍了统一规划。实现更好协调性的解 决方案包括建立集土地使用和交通规划职能为一体的城 市管理部门，以及城市和区域间更宽松的合作模式，例 如合同、对话及合作平台以及具体的公共投资合作伙伴 关系等。

政府的职责和收入来源。财政制度在很大程度上决定了 城市可以采取和不能采取的行动——及行动对应的激励 措施。这些激励措施（也就是收入来源）的规划是否合 理，可能会起到促进或阻碍地方政府的低碳发展行动的 作用，而部分国家的税收政策和法规仍在鼓励碳密集型 活动的进一步发展。能力建设对于帮助城市政府规划低 碳城市、调动私人部门和获取资金支持同样至关重要。

政策信号是否为促进低碳突破技术的渗透做了协调 统一？我们对于化石燃料车辆的依赖与基于化石燃料的 基础设施的广泛使用、支持化石燃料的创新政策和道路 交通的相对低消费成本等政策信号是密不可分的。尽快 部署突破性低碳解决方案需要撤销上述政策信号。电动 和混合动力车辆的创新在不断进步，但市场仍存在众多 阻碍替代燃料车辆普及的不利因素和障碍。电动车辆在 荷兰和挪威的发展经验表明，整合充电基础设施、为购 买电动车提供优惠价格、在交通干道上设置优先车道等 措施有助于电动车的快速普及。实现这些突破需要政府 出台组合政策，向基于化石燃料的现有基础设施发起挑 战。

城市是否有足够的财政和政治自由度来做出低碳选 择？ 对政策不协调的审查可从国家政策对城市行动的影 响进行严格分析入手。国家立法通常确定了城市和地方 图7：“避免——转型——改善”战略对低碳经济的潜在贡献 ,QQRYDWLRQ DUHDV 16

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资料来源：国际能源署（2015年），《2015年能源技术展望：加速气候行动的创新动员》。上限代表导致全球平均温度升高6°C的排放趋势。下限代表维持2°C升温幅度的排放趋 势。

具体活动中的政策协调 . 13

8. 强化政策激励，实现土地的可持续利用 到2050年，在不损害人类福祉和发展所依赖的土壤、水、 生物多样性、生态系统功能和气候的前提下，全球土地 必须提供比目前供应量高出60%的粮食，才能养活数量不 断增长的人口。而目前土地使用—（主要是农业和森林 砍伐）中的温室气体排放大约占全球人为温室气体排放 量的25%（IPCC，2014）。 这种情况并非不可改变。可持续的土地管理方式——减 少森林砍伐、恢复退化的土地、改善农耕方法、加强土 壤和森林的碳封存能力——能够为全球气候变化行动作 出巨大贡献，同时增加农业生产力，满足不断增长的粮 食需求。土地管理还可以保护生态系统，从而提高气候 变化背景下各经济体的恢复力。

农业支持政策是否与低碳经济相一致？农业投入补贴和 价格支持政策可减少农业对环境和气候的影响。1990年以 来，经过经合组织国家的共同努力，对环境伤害最大的 补贴在所有农业补贴中的比例已经从超过85%降至2010到 2012年的49%（图8）。各国政府应继续努力，调整政策， 对可减少碳密集和资源消耗密集型耕作方式的实践、技 能和基础设施提供支持，使之与不断提高的生产力相适 应。 农产品贸易制度是否符合气候目标？贸易政策自由化 对于减缓气候变化、增强气候适应性和食品安全具有重 要作用。降低农产品贸易关税和补贴可优化土地利用结 构并降低整体土地需求，减轻林区压力。运转良好的贸 易制度可强化气候适应性，并为由气候变化引发的区域 性生产力变化提供补偿。开放的贸易还可在四个方面加 强食品安全：食品供应、食品获取、食品利用和食品稳

实现良好的土地管理需要采用综合战略，打破气候变 化、农业、食品安全、林业和环境政策之间的藩篱。作 为第一步，各国可就下列具体问题进行探索

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资料来源：经合组织（2014e）《农业绿色发展指标：初步评估》，经合组合绿色发展研究室，经合组织出版社，巴黎，参见：http://dx.doi.org/10.1787/9789264223202-en。

14 . 协调政策、促进低碳经济的发展 – 综述

2012

结论 定性。但贸易开放在各方面产生的影响都是好坏参半， 例如缺乏比较优势的国家依赖进口的问题。所以应当采 取措施对这些影响加以管理。 政策是否会破坏农业抵御气候变化的能力？气候变化对农业 的冲击可能最为猛烈，有可能导致一些地区的农产品产量较现 有水平下降25%，对依靠农业的发展中国家和新兴经济体造成严 重后果（Ignaciuk and Mason-D’Croz，2014）。相互矛盾的政策 信号以及普遍缺乏获取和使用气候数据的能力使农民无法将气 候风险纳入其日常实践活动中。例如，农作物保险的保费补贴 要求农民考虑气候威胁，可能导致风险更高的耕作方式。农民 需要得到更多支持以应对干旱、洪水或其他气候灾害，特别是 在发展中国家。 森林和生态系统功能在经济决策中是否得到足够重视？有关 土地如何在农业、林业和基础设施用途之间进行分配的决策受 到市场因素、政府激励政策和法律法规的共同影响，其中环境 成本和效益并不一定会得到充分考虑。例如，森林可提供广泛 的气候和环境功能，而其价值在很大程度上是未被估算的。制 定政策鼓励REDD+ 和生态系统功能支付等兼具减排和自然资 源可持续发展双重效益的活动，同时中央政府大力协助地方补 足能力缺陷，可促进实现低碳经济转型。 是否向可持续生物经济方向发展？基于生物能源和生物产品 的经济可有力推动低碳转型。但是，如无协调良好的政策， 更多的土地可能会被用于粮食之外的目的，从而导致更高的排 放。气候友好型生物经济意味着决策者开始在对生物产品完整 生命周期的碳流量和其他环境影响的量化的基础上作出决策。 是否对政策进行充分协调以根除粮食浪费？全球每年产出的 用于人类消费的粮食约有三分之一被损失或浪费。减少从农田 到餐桌过程中的粮食损失和浪费有助于提高农业供应链效率， 从而减轻环境压力和气候影响。政府需要更好地了解损失和浪 费的原因，协调农业部、经济部、环境部及卫生部共同应对这 一问题。

相互矛盾的政策释放的不同信号对实现低碳转型构 成一项重大风险。例如，在税收和城市交通领域的 一系列政策相互影响并最终形成了对减少二氧化碳 排放的严重阻碍。这包括未体现全部社会成本的汽 油和柴油价格、对企业车辆的补贴、低估的房产 税、抑制高密度建筑的区域划分规则、房产交易税 以及缺乏地方政府协调的基础设施投资。评估一系 列政策信号对于气候目标的作用是一项宏大工程， 但是预期回报也将非常乐观。 如果在传统气候议程之外的各部委能够重新审视其 职责范围内最不协调的政策框架，气候政策的效果 将更加明显。解决政策不协调需要政府采取新的政 策制定方式。 由于各国在政策制定、技术选择、发展重点、资源 优势及能力等方面各有特点，对于已经发现的政策 不协调并无通用的解决方案。但每个国家均可全 面审视其政策框架并诊断存在的问题，着手解决 与气候目标的不一致之处，实现更加可持续的低 碳未来。 部分政策不协调无法通过一个国家的单独行动解 决，因而更具挑战性。贸易伙伴之间不同的气候政 策宽严度可能导致竞争力扭曲，尽管这一问题目前 仅限于能源密集型和国际贸易产品，但对此的顾虑 仍然阻碍着全球气候政策目标的实现。巴黎《联合 国气候变化框架公约》第21次缔约方会议上达成 的一项全球协定有助于推动这一领域的进展。

结论 . 15

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