NOSTALGIAS DEL REPARTO EN CHILE. Cómo eran las pensiones hasta 1981
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Noviembre 2023
Resumen Ejecutivo • Antes de 1981 existía en Chile un sistema de pensiones de reparto, que era administrado por 32 cajas previsionales.
• A cada uno le tocaba una caja según su profesión o empresa, no había libertad de elección ni propiedad ni herencia.
• Los afiliados activos eran solo 71% de los ocupados mientras que actualmente son el 82%. Entonces, casi ningún independiente tenía cobertura.
• Las pensiones promedio pagadas eran de $136 mil en el sistema antiguo versus $385 mil en el sistema actual.
• La tasa de cotización era de 21,1% pero igualmente se necesitaba financiamiento fiscal
por 4,3% del PIB. Hoy, la pensión es mayor pese a la tasa actual de 10% y un financiamiento fiscal en torno a 3%.
• Las pensiones podían sufrir pérdida de poder de compra a causa de la inflación porque no estaban calculadas en UF. En algunos casos llegaron a deteriorarse más de 40%.
• El mismo sistema era fuente de desigualdad porque luego de 30 años cotizando la
pensión podía ser de 63%, 82% o 96% del salario final según la caja a la que se perteneciera. 2
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Introducción Antes de 1981, en Chile existía un sistema previsional distinto al que tenemos actualmente. Ese sistema consistía en repartir el dinero recaudado de los ocupados el mes anterior entre los pensionados. No había ahorro ni propiedad como ahora. En ese entonces, el financiamiento del sistema era sostenible porque había que pagar pensiones por un lapso promedio de solo 13 años para los hombres y de 19 años para las mujeres1, dada la expectativa de vida de esos años. Actualmente, esos guarismos han aumentado 63% en promedio desde 1981 a la fecha, siendo la vida como pensionado de 22 años para los hombres y 31 años para las mujeres2. El régimen era administrado por cajas de previsión públicas y privadas. En 1979, existían 32 cajas, siendo las tres principales el Servicio de Seguro Social (SSS)3, la Caja de Previsión de Empleados Particulares (EMPART) y la Caja Nacional de Empleados Públicos (CANAEMPU) que en conjunto aglutinaban al 94% de los cotizantes4. Si un trabajador no lograba cumplir con el número de años requeridos de contribuciones para una pensión completa, generalmente tenía derecho a una pensión proporcional con un mínimo de al menos 10 años de cotizaciones en la mayoría de los casos. Esta prestación variaba según los años de contribución y las regulaciones específicas de cada caja.
BCN (1980), Historia del Decreto Ley 3.500, sección 1.4, https://www.bcn.cl/historiadelaley/historia-de-la-ley/vistaexpandida/7552/ 2 S. PENSIONES (2023), Comunicado de Prensa de 24 febrero 2023. 3 Los beneficiarios eran todos los obreros que ganaran un salario, aprendices, algunos grupos de trabajadores independientes, etc. 4 CHEYRE, H. (1988), La Previsión en Chile Ayer y Hoy, CEP, p. 30, https://www.cepchile.cl/investigacion/la-prevision-enchile-ayer-y-hoy-impacto-de-una-reforma/ 1
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Como las tasas de cotizaciones eran muy elevadas -21% vs. 10% actual-, muchas personas engañaban al sistema subdeclarando ingresos Las pensiones se calculaban sobre los tres últimos años de sueldos nominales -sin ajustes por inflación- o, en algunas cajas, por los cinco últimos años. Esto estimulaba que muchas personas subdeclararan sus ingresos la mayor parte de su vida -porque las imposiciones eran altas- y solo los transparentaran en los últimos años, para aumentar así el valor de su pensión final.
Funcionamiento del sistema antiguo El sistema de pensiones vigente en Chile entre 1920 y 1981 era de reparto -se distribuía entre los pensionados todo lo recaudado el mes anterior- y estaba administrado por 32 cajas previsionales públicas y privadas reguladas por ley. Según su ocupación o empresa el trabajador estaba asignado a una caja específica -no había libertad de elección- y la movilidad era mínima. Las tres principales cajas del sistema agrupaban al 94% de los trabajadores. Estas eran el Servicio de Seguro Social (SSS)5, la Caja de Previsión de Empleados Particulares (EMPART) y la Caja Nacional de Empleados Públicos (CANAEMPU).
No había libertad de elección: a cada uno le tocaba una caja según su profesión o empresa y la movilidad era mínima Llegaron a existir 200 regímenes previsionales porque cada caja tenía distintos requisitos y fórmulas para pagar pensiones6. A modo de ejemplo, la edad de jubilación era de 65 años para los hombres pertenecientes al Servicio de Seguro Social, mientras que para los trabajadores bancarios bastaba tener solo 55 años sin importar el sexo. Asimismo, existían distintos requisitos para los años de antigüedad ya que el SSS exigía 800 semanas de imposiciones (aproximadamente 15 años), EMPART 20 años efectivamente Los beneficiarios eran todos los obreros que ganaran un salario, aprendices, algunos grupos de trabajadores independientes, etc. 6 VON GERSDOFF H. (1983), El Sistema de Pensiones Chileno Durante los Últimos Diez Años, Repositorio Académico de la Universidad de Chile, p. 4, https://econ.uchile.cl/uploads/publicacion/7064d1c5-6892-44db-bac3-907390a4fb88.pdf 5
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trabajados y 55 años de edad a las mujeres y 35 años de trabajo a los hombres, y CANAEMPU 30 años de imposiciones7. También las tasas de cotización al sistema variaban entre las distintas cajas. Tomando los casos de las tres mayores -SSS, EMPART y CANAEMPU- en 1980, estas tasas eran de 22,95%, 24,91% y 15,75%, respectivamente.
La cotización en el sistema antiguo era mucho más alta que el 10% actual Participación1
Tasa Cotización2
SSS
64,9
22,95
EMPART
17,6
24,91
CANAEMPU
11,6
15,75
Total
94,1
21,11
Tabla 1: Participación de cotizantes totales y tasa de cotización (%) [1]: Referencia de 1979, [2]: Referencia de 1980 Fuente: Observatorio Perspectivas con datos de H. Cheyre (1988)
De este modo, el sistema de pensiones era una fuente de desigualdad porque se generaban diferentes pensiones para iguales condiciones laborales. Según la Misión Klein y Saks8, la principal diferencia entre las pensiones que daban las cajas se debía a la capacidad de presión política que tenían estos grupos: “(…) la desigualdad en los beneficios refleja la presión de pequeños grupos que han logrado la aprobación de miles de leyes modificatorias a la legislación original” 9.
El sistema era fuente de desigualdad porque se podían obtener distintas pensiones en igualdad de condiciones laborales
CHEYRE, H. (1988), p 179. Consultoría estadounidense llamada por el presidente Carlos Ibáñez del Campo en su segundo período 1952-1958. 9 MISIÓN KLEIN Y SAKS (1958), El Sistema de Previsión Chileno. Santiago de Chile, p. 3. 7
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A modo de ejemplo, si un trabajador tenía un salario inicial de $500 mil que aumentaba a razón de 2% anual luego de 30 años cotizando su pensión podía ser de 63%, 82% o 96% de su salario final según cotizara en SSS, EMPART o CANAEMPU, respectivamente.
La pensión obtenida podía ser muy distinta según la caja a la que se estaba afiliado y no había posibilidad de elegir esta última
96%
96%
96% 82%
67%
64%
63%
55%
53%
40 años
30 años SSS
EMPART
20 años CANAEMPU
Figura 1: Pensión para el mismo trabajador en distintas cajas según años cotizados (% último salario) Fuente: Observatorio Perspectivas con fórmula de cálculo extraída de H. Cheyre (1988), pp. 38-42
Como se desprende de lo señalado anteriormente, la tasa legal de cotización era de 21,1% sobre la remuneración imponible a inicios de la década de los ochenta10, muy por encima del 10% actual. En este escenario, la población activa se defendía del reparto vía la subdeclaración de rentas de manera que sus obligaciones con el sistema no aumentaran, pero cuando ya se acercaban a la edad de retiro transparentaban sus rentas para tener así una pensión más alta -aprovechando que las prestaciones se calculaban sobre los últimos tres o cinco años de sueldos según cada régimen. Es decir que recibían más beneficios respecto a lo que habían declarado durante la mayor parte de su vida activa 11.
10 11
Ibid, pp. 30 y 33. Esta tasa incluía también la cotización para la salud que rondaba 4%. VON GERSDOFF H. (1983), p. 8.
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Existían requisitos mínimos que dejarían al 28% de los pensionados actuales sin prestación contributiva si los requisitos fueran los de SSS Sin embargo, también existían requerimientos mínimos para acceder a algunas prestaciones. A modo de ejemplo, la principal caja del sistema antiguo, el SSS, exigía tener un mínimo de 15 años de cotizaciones con una densidad de, al menos, 50%. Actualmente, esto implicaría que el 29% de los pensionados actuales por vejez no pudieran acceder a una pensión. En tanto, EMPART y CANAEMPU requerían un mínimo de 10 años de cotizaciones. Adicionalmente, era indispensable estar trabajando para poder solicitar la pensión12
Más de un cuarto de los pensionados actuales no tendrían derecho a una pensión en el sistema antiguo13
Figura 2: Actuales pensionados por edad que no tendrían derecho a Pensión Contributiva del SSS (%) Fuente: Observatorio Perspectivas con datos de Superintendencia de Pensiones14
Por otra parte, existían alrededor de 800 mil personas -en una población de 11,5 millones en 1980- que no podían jubilarse porque carecían de toda previsión social o, dicho de otra
En el caso de EMPART se permitía que no hubieran pasado más de dos años desde el cese de funciones y el cumplimiento de la edad de pensión. 13 Cálculo realizado según las reglas mínimas del SSS, la principal caja del sistema antiguo que agrupaba al 64,9% de los trabajadores 14 https://www.spensiones.cl/apps/centroEstadisticas/paginaCuadrosCCEE.php?menu=sci&menuN1=pensypape&menuN2 =penspag 12
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manera, los afiliados activos eran solo 71% de los ocupados o 19,9% de la población, mientras que actualmente son el 82% de los ocupados o el 36% de la población15. Los que no estaban cubiertos eran principalmente los trabajadores independientes: los pequeños comerciantes, artesanos, parceleros, pescadores, etc. En la actualidad, todos los independientes tienen opción de acceder a la seguridad social y hay un 57% con cobertura previsional y el 43% que no está cubiertos es porque así lo decide16. En suma, en el sistema antiguo un 29% de los pensionados actuales no recibirían pensión al no cumplir los requisitos y, por otra parte, un 29% no tenía acceso al sistema de seguridad social por ser informal o independiente. Es decir, había una gran masa de chilenos que quedaba fuera del sistema. Hoy, el 57% de los independientes cuentan con cobertura.
Pensiones entregadas El sistema antiguo tenía un financiamiento sobre la marcha. Dado que el sistema no mantenía reservas, no había rentabilidad posible con los aportes mensuales de los trabajadores. Lo que se recaudaba, se entregaba a los pensionados. Por eso su nombre de “cajas”: dinero que se recaudaba (ya sea vía recursos provenientes de los aportes de los cotizantes, sus empleadores y el fisco el mes anterior) se entregaba inmediatamente. Con el tiempo, el fisco tuvo que ir aumentando su contribución a medida que se fue modificando la pirámide poblacional del país.
El financiamiento fiscal para sostener al sistema era casi 50% superior al actual a pesar de tener una población mucho más joven y una tasa de cotización más alta En efecto, progresivamente más impuestos debían ser orientados con este propósito a medida que la población envejecía, sustrayéndolo de otros programas públicos. Para financiarse, el sistema requería una contribución fiscal de 4,3% del PIB en 1980 17. Comparativamente, este valor es casi 50% más que el gasto fiscal en pensiones actual, que hoy está en torno a 3% del PIB.
CHEYRE, H. (1988), p. 36, S. Pensiones (2023) Informe Anual de Cobertura y Siniestralidad del Seguro de Invalidez Y Sobrevivencia e INE. Los afiliados activos eran los que tenían al menos una cotización en los últimos doce meses, esto es similar al criterio de los afiliados con cobertura del sistema de invalidez y sobrevivencia. 16 S. PENSIONES (2023), Ficha Estadística Previsional N°131. 17 CHEYRE, H. (1988), p. 67 y Banco Central de Chile. 15
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Este mayor gasto público del sistema de reparto sucedía a pesar de que, en 1980, por cada persona mayor de 65 años había 11,0 personas entre 20-64 años. Hoy esa relación es de solo 4,6 “jóvenes” por adulto mayor, con lo que las necesidades financieras del sistema de reparto antiguo de perdurar hasta el día serían de magnitudes desorbitantes. En una aproximación rápida, requeriría una imposición cercana a 50% para mantener el mismo nivel de pensiones. Asimismo, el Estado financiaba el sistema de reparto no solo con gasto fiscal, sino que por entonces también lo hacía por medio de emisión monetaria. Como es sabido, esto provocaba inflación y el poder de compra de las pensiones se deterioraba porque su ajuste dependía de la voluntad del gobernante y no como ahora que están protegidas automáticamente porque se calculan en UF. A modo de ejemplo, en 1980 las pensiones eran 59%, 45% y 65% respecto de su nivel en 1962 en SSS, EMPART y CANAEMPU, respectivamente18. Las pensiones podían disminuir mucho porque no tenían ajuste automático por UF
100
100
100
65
59 45
SSS
EMPART 1962
CANAEMPU 1980
Figura 3: Nivel de las pensiones (promedio 1962 = 100, precios constantes) Fuente: Observatorio Perspectivas con datos de H. Cheyre (1988), pp. 62-64
Un aspecto importante es poder comparar las pensiones del sistema antiguo con el actual. Para eso haremos el ejercicio de calcular la pensión de un trabajador hombre sin cónyuge ni hijos con un salario inicial de $500 mil que aumenta a razón de 2% anual.
18
: CHEYRE, H. (1988), pp. 62-64.
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En el caso del sistema actual tomamos una rentabilidad anual de los ahorros de 3,5% (un supuesto conservador), una tasa de interés de las rentas vitalicias de 3,15% y la esperanza de vida actual19. A la pensión autofinanciada obtenida se le sumará la PGU de $206.176 para obtener la pensión total. En tanto que para calcular la pensión en el formato del sistema antiguo se utilizará la tasa de cotización y la fórmula de beneficios de cada caja.
Las pensiones son mejores en el sistema actual que en el antiguo tanto en promedio pagado como desglosadas por caja y años cotizados20 Como se ve en la tabla siguiente, los resultados son siempre mejores en el sistema actual, salvo el caso de las personas que cotizaron 30 años en CANAEMPU, la caja de los empleados públicos. Asimismo, hay que resaltar que quienes cotizaban menos de 10 años en cualquiera de las tres cajas no tenían derecho a pensión, requisito que no existe en la actualidad.
En todos los casos menos uno la pensión entregada en el sistema antiguo era menor que la del sistema actual
SSS
EMPART
CANAEMPU
40 años
45%
59%
88%
30 años
55%
68%
112%
20 años
63%
62%
96%
10 años
0%
0%
0%
Tabla 2: Pensiones sistema antiguo / pensiones sistema actual (%) Fuente: Observatorio Perspectivas
Otra comparación posible es a partir de las pensiones promedio que se pagaban entonces y las de la actualidad. El promedio pagado por vejez en 1980 -en moneda de hoy- era de $95.133 en SSS, $148.607 en EMPART y $342.437 en CANAEMPU21, con lo que el promedio Se utilizan las tablas de mortalidad vigentes desde julio de 2023. Solo en CANAEMPU y 30 años de cotización la pensión es 12% superior. 21 CHEYRE, H. (1988), pp. 62-64 e INE. 19
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era de $135.620. En comparación, la pensión promedio actualmente es de $385.07622. Más aún, en 1980 el 70% de las pensiones del sistema eran iguales a la pensión mínima23.
Las pensiones de vejez promedio del sistema antiguo eran menores que las actuales
385.076 342.437
148.607
135.620
95.133
SSS
EMPART
CANAEMPU
Promedio Sistema Antiguo
Promedio Sistema Actual
Figura 4: Pensiones de vejez promedio pagadas por los sistemas antiguo y actual (a pesos de octubre 2023) Fuente: Observatorio Perspectivas con datos de H. Cheyre (1988), pp. 62-64
A su vez, vale la pena recordar que, para el cálculo final de las pensiones del sistema actual, se utilizó la mayor esperanza de vida que gozamos hoy. Por otro lado, las cajas eran deficitarias y daban menores pensiones aun teniendo que solventar una cantidad de años mucho menor para la pensión dada la esperanza de vida de esos años. En efecto, en 1980 la esperanza de vida de los hombres a los 65 años era de 78 años y para las mujeres de 60 años era de 79 años24. En tanto que la esperanza de vida en 2023 es de 86,6 años para un hombre de 65 años y de 90,8 años para una mujer de 60 años25.
S. PENSIONES (2023), Ficha Estadística Previsional N°131. Incluye componente autofinanciado y Aporte Previsional Solidario (APS) o Pensión Garantizada Universal (PGU). 23 VON GERSDOFF H. (1983), p. 19. 24 BCN (1980), Historia del Decreto Ley 3.500, sección 1.4, https://www.bcn.cl/historiadelaley/historia-de-la-ley/vistaexpandida/7552/ 25 S. PENSIONES (2023), Comunicado de Prensa de 24 febrero 2023. 22
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La esperanza de vida a la edad de pensionarse ha aumentado 9 años para los hombres y 13 años para las mujeres desde 1980 sin afectar la sostenibilidad del sistema actual 91 87
79
78
Hombre 65 años
Esperanza de vida 1980
Mujer 60 años
Esperanza de vida 2023
Figura 5: Esperanza de vida (años) Fuente: Observatorio Perspectivas en base a datos de BCN y S. Pensiones
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Conclusión Existe una cierta nostalgia de que el sistema antiguo entregaba mejores pensiones que el actual. Esto más parece ser producto de la aplicación de una memoria selectiva que otra cosa, especialmente luego de tantos años transcurridos. En primer lugar, en el sistema antiguo casi ningún independiente estaba cubierto por el sistema, lo que sumado a los trabajadores informales, daba como resultado que los chilenos participantes del sistema eran solo el 71% de los ocupados, mientras que en la actualidad la relación es de 82%. En segundo lugar, las pensiones promedio pagadas por el sistema antiguo eran sustancialmente inferiores a las pagadas por el sistema actual. En efecto, la pensión promedio de las tres principales cajas del sistema antiguo era de $136 mil a valores de hoy; en tanto que la pensión promedio del sistema actual es de $385 mil. Es más, en el sistema antiguo el 70% de los pensionados recibía la pensión mínima (dados los requisitos de años de cotización, entre otros) que en el reparto se exigían. En tercer lugar, la tasa de cotización era mucho más elevada: el promedio era de 21,1% para las tres mayores cajas, más del doble que el 10% actual. A esto se sumaba que el aporte fiscal necesario para sostener al sistema era de 4,3% del PIB en 1980, mientras que actualmente está en torno al 3%. Y todo esto a pesar de que la población era mucho más joven que en el presente puesto que la relación de personas entre 20-64 años a mayores de 65 años era de 11,0 veces y ahora es de solo 4,6 veces. En cuarto lugar, el poder de compra de las pensiones dependía de la voluntad del gobernante y no como ahora que están protegidas automáticamente contra la inflación porque se calculan en UF. De este modo las pensiones en 1980 eran 59%, 45% y 65% respecto de su nivel en 1962 en SSS, EMPART y CANAEMPU, respectivamente 26, bajando, entre otros factores porque los gobiernos emitían billetes para solventar los gastos previsionales.
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Fuente: CHEYRE, H. (1988), pp. 62-64.
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Finalmente, el sistema de pensiones era una fuente de desigualdad permanente porque se generaban diferentes pensiones para iguales condiciones laborales. Esto dependía de la capacidad de presión de los distintos grupos para lograr mayores beneficios para sí mismos. Luego de 30 años cotizando la pensión podía ser de 63%, 82% o 96% del salario final según el trabajador cotizara en SSS, EMPART o CANAEMPU, respectivamente. La situación se hacía más grave dado que la libertad de elección era prácticamente inexistente ya que la caja en la cual se participaba dependía del oficio o profesión desempeñado.
Existen muchas diferencias entre los sistemas chilenos de pensiones antiguo y nuevo y todas favorecen al vigente
Antes
Ahora
Figura 6: Resumen de diferencias entre el sistema antiguo y el vigente en Chile Fuente: Observatorio Perspectivas
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