CONTEXTUALICEMOS LOS PAÍSES BUSCAN MIGRAR HACIA AHORRO INDIVIDUAL EN PENSIONES
CONTEXTUALICEMOS Hace unos días el Convencional Daniel Stingo hizo una declaración en prensa criticando el sistema de pensiones de Chile de ahorro individual. Señala que es un sistema que no funciona y que está en retirada en el mundo. En su declaración hay una serie de confusiones y errores que aclaramos a continuación.
¿Por qué se establecieron los sistemas de ahorro individual? Históricamente en el mundo había sistemas públicos de beneficios definidos (BD), organizados bajo la forma de reparto. En este sistema, un porcentaje del sueldo de los actuales trabajadores (cotización) se le entregaba a un ente público para pagar las promesas de pensión de los actuales jubilados. Este sistema tenía dos problemas:
1.
El envejecimiento de la población, esto es el aumento de la población pasiva (en edad de jubilación) en relación a la población activa (en edad de trabajar) en el tiempo, convierte el pago de pensiones en una carga financiera cada vez más pesada
2. Durante los periodos de superávit iniciales (el monto recaudado por los trabajadores es mayor al pago de actuales pensiones, ya que habían muchos trabajadores por cada jubilado) pocos países acumularon reservas pensionales porque utilizaron tales excedentes para financiar déficits en otros gastos públicos1. Para resolver los problemas de aumento de la carga financiera que genera el pago de pensiones debido al envejecimiento de la población y a la manipulación política de los excedentes, a partir de 1980 en algunos países comenzó a implementarse los sistemas de capitalización. Bajo este sistema, las cotizaciones de los trabajadores durante su vida laboral, en lugar de usarse para financiar las pensiones de los actuales jubilados, se depositan en sus cuentas individuales administradas, bajo ciertas regulaciones, por entidades privadas especializadas (Administradoras de Fondos de Pensiones o AFP) para multiplicar estos ahorros a través de la rentabilidad que entregan los mercados de capitales. Bajo este nuevo sistema se le alivia la carga a la población trabajadora de tener que financiar las pensiones de los adultos mayores, cada vez mayor debido al envejecimiento de la población, y además se protegen los ahorros del mal manejo que puedan hacer los políticos de ellos, por ejemplo, que sean utilizados para financiar otros proyectos públicos.
No es cierto que el sistema de capitalización individual está en retirada en el mundo Daniel Stingo sostiene que “de los 30 países que pasaron a un sistema de capitalización individual a partir de 1980, 18 países abandonaron el sistema”. Está declaración se basa en el documento “Reversing Pension Privatizations Rebuilding public pension systems in Eastern Europe and Latin America“ desarrollado por la Organización Internacional del
Banco Interamericano de Desarrollo, “Las garantías de pensiones mínimas en sistemas contribución definida en América Latina: un nuevo pasivo contingente”. Nota técnica n° IDB-TN2467. Abril 2022.
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CONTEXTUALICEMOS Trabajo (OIT), el cual establece que 18 países que han seguido el “modelo chileno” han revertido sus sistemas de pensiones. Estos 18 países serían: Argentina, Bolivia, Hungría, Kazajaztán, Polonia, Ecuador, Nicaragua, Venezuela, Bulgaria, Croacia, Estonia, Latvia, Lituania, Macedonia, Rumania, Rusia, Chequia y Eslovaquia. Esta afirmación no es correcta. Al revisar en detalles el caso de cada país se llega a que sólo 7 de estos países han abandonado el sistema de capitalización individual. Estos países son Argentina, Ecuador, Hungría, Nicaragua, Rusia, Chequia y Venezuela (ver detalles de cada país en el Anexo). Tabla 1.
Cambios en los 18 países de América Latina y Europa del Este que ajustaron sistema de ahorro individual
País Argentina, Hungría, Ecuador, Nicaragua, Rusia, Chequia y Venezuela
Cambio implementado Volvieron a sistema de reparto
Polonia, Bulgaria, Croacia, Estonia, Latvia, Lituania, Macedonia, Rumania y Eslovaquia
Siguen con cuentas de ahorro individual, pero se aumentó la fracción que se destina a sostener el pilar de reparto
Bolivia y Kazajistán
Siguen con cuenta de ahorro individual, pero pasaron de administradores privados a uno público
Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS en base a “Reversing Pension Privatizations Rebuilding public pension systems in Eastern Europe and Latin America“ de la OIT y “Pension Savings: The Real Return 2021 edition”.
Luego, los datos de la OECD indican que el ahorro destinado a planes de pensiones personales ha ido aumentando en varios países en los últimos años, lo que contradice que el sistema de ahorro individual esté en retirada.
Peru
Romania
Nigeria
Pakistan
Bulgaria
United States
Turkey
Spain
Sweden
Poland
Slovak Republic
Mexico
Lithuania
Latvia
Korea
Italy
Japan
Israel
Iceland
Finland
Estonia
Denmark
Costa Rica
Czech Republic
Chile
Colombia
Canada
30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 -5,0 -10,0 -15,0
Variación entre 2010 y 2020 de ahorro en fondos de pensiones personales como % del PIB
Australia
Figura 1.
Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS con datos OECD Stat. Dataset: Funded Pension Indicators
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De los 28 países analizados, solo 2 tuvieron una caída en los activos administrados como porcentaje del PIB: Finlandia (-0,6 puntos) y Polonia (-8,2 puntos). Hay que recordar que Polonia el año 2012 Polonia expropio los ahorros previsionales. El resto de los países todos aumentaron, destacando los casos de Estados Unidos (27,4), Israel (23,6) y Suecia (21,5). Así, en promedio los 28 países medidos crecieron en 9,4 puntos.
¿Por qué es difícil pasar de un sistema de reparto a uno de ahorro individual? Daniel Stingo sostiene que si el sistema de ahorro individual “fuera bueno otros países lo hubieran tomado”. Como ya indicamos, los países están realizando esfuerzos para emigrar desde un sistema de reparto a un sistema de ahorro individual. Pero realizar este paso es muy costoso. ¿Por qué es difícil pasar de un sistema de reparto a uno de ahorro individual? Porque el Estado debe seguir haciéndose cargo de las promesas de pensión de los actuales jubilados sin recibir las cotizaciones de los actuales trabajadores, ya que éstos empiezan a ahorrar en sus propias cuentas. Este costo es mayor mientras más alta es la tasa de dependencia: la cantidad de mayores de 65 años que existe por cada persona en edad de trabajar (entre 15 y 64 años). Chile ya realizó este costoso cambio en 1980 cuando su tasa de dependencia era menor a la tasa actual del resto de los países, y aun así el gasto público para financiar la transición
del sistema de pensiones llegó a ser aproximadamente un 5% del PIB. Sería un error abandonar nuestro sistema de ahorro individual que ya pagó el alto costo de transición y al que los países están tratando de migrar para enfrentar mejor el envejecimiento de la población y para proteger los ahorros de pensiones del mal uso de los políticos. Figura 2.
Tasa de dependencia (población mayor de 65 años/ población entre 20 y 64 años) entre 1980 y 2020
0,350 0,300 0,250 0,200 0,150 0,100 0,050 0,000 1980
1985
1990
1995
Más desarrollados
2000
2005
Menos desarrollados
2010
2015
2020
Chile
Fuente: OBSERVATORIO PERSPECTIVAS en base a World Population Prospects 2019 de las Naciones Unidas
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ANEXO: Detalles de los 18 países de América Latina y Europa del Este que ajustaron sistema de ahorro individual A continuación de detalla los cambios que han realizado los 30 países que emigraron desde un esquema de reparto a uno de ahorro individual en América Latina y Europa del Este. La fuente viene de los documentos “Reversing Pension Privatizations Rebuilding public pension systems in Eastern Europe and Latin America“ de la OIT y “Pension Savings: The Real Return 2021 edition”. Países Que Fueron a Reparto:
Argentina: volvió a un sistema de reparto el año 2008, terminando con el sistema de capitalización que había comenzado en 1994. Hungría: En enero de 1998 empezó con su sistema de capitalización, pero ya en 2009 comenzó a ser voluntaria la participación en el pilar privado. En 2010 quienes se mantenían en el sistema privado iban a perder los beneficios del pilar público si no se cambiaban. Los ahorros transferidos para el pilar de reparto se destinaron a financiar el tesoro. Chequia: En 2013 empezó con la capitalización y en 2016 pasó a un sistema de reparto. Ecuador: en 2008 la nueva constitución que entró en vigor declaró que la seguridad social no podía ser privatizada instalando un sistema de reparto. Nicaragua: En 2001 empezó con un nuevo sistema, pero en 2005 se revirtió volviendo a un sistema de reparto. Venezuela: En 1997 empieza con un sistema de capitalización, el cual en 2002 pasa a un sistema de reparto. Rusia: En 2002 empezó con capitalización y en 2014 terminó con las contribuciones para este sistema yendo al sistema público. Actualmente posee un sistema de reparto y otro híbrido en que acumulan puntos para la pensión en la medida que cotizan. Países que cambiaron de administrador:
Kazajstán: En 1998 empezó el sistema de capitalización. En 2013 se hizo una reforma que unificó los 10 fondos de pensiones privados con el fondo de pensión público. Así, pasaron de tener 11 administradoras a solo una de carácter estatal. No se eliminó el sistema de cuentas individuales. Bolivia: en 2010 no cambio el fondo de su sistema donde existen cuentas capitalización individual. Lo que se alteró fue que los fondos iban a pasar a ser administrados por una entidad pública. Sin embargo, las AFP siguen operando mientras se extienda el período de transición. En 2021 la gestora pública seguía sin administrar los fondos de pensiones privados2. Es decir, aún no han abandonado la capitalización administrada por privados. Países que alteraron cotizaciones:
Polonia: En el año 2011, el aporte obligatorio al sistema privado de pensiones baja de 7,3% a 2,3%, la diferencia pasa a una nueva cuenta nocional, la cual sí es heredable. Desde 2014, ya no hay cotización por defecto para la capitalización individual, el trabajador tiene que declarar de manera expresa que desea que el 2,93% de su salario vaya para capitalización y sea administrado por una OFE (similar a las AFP), en lugar de que vaya a la cuenta nocional. Bulgaria: En 2014 los trabajadores que estaban en capitalización individual, tienen la opción de volver al pilar único de reparto, además, los entrantes van directamente al pilar de reparto, sin embargo, pueden decidir si 5% de su cotización va a capitalización individual. Para el caso de trabajadores con trabajos pesado, sigue siendo obligatoria la capitalización individual. Croacia: En Croacia no se eliminó la capitalización individual. Pero desde el año 2011, los trabajadores que estén cerca de pensionarse, pueden elegir traspasar sus fondos al sistema de reparto en caso de que este les ofrezca una mayor pensión. También, Croacia redujo la proporción de la cotización que iba a ser destinada a la
2
https://blogs.lse.ac.uk/latamcaribbean/2022/02/03/the-lives-of-the-bolivian-pensions/
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CONTEXTUALICEMOS capitalización individual. En un principio iba a ser 10% para reparto y 10% para capitalización. Sin embargo, esto no se implementó y quedó establecido que un 15% iba a reparto y 5% para capitalización individual. Estonia: Durante la crisis financiera de 2008-2009 se suspendió la obligatoriedad de las contribuciones a su pilar de capitalización individual durante la mitad del año 2009 y por todo el año 2010. Sin embargo, el 2011 volvió la obligatoriedad y la tasa de contribución se restituyeron por completo en 2012 e incluso se abrió un mecanismo para que quienes no contribuyeron en los años 2009 y 2010 pudieran cotizar más y así suplir la pérdida por no contribuir al sistema. En 2021 el pilar de capitalización individual dejó de ser obligatorio, pero siguió teniendo enrolamiento automático, también se permitió acceso previo a la edad de jubilación a estos fondos, pero con impuestos de hasta 20%. Latvia: En 2001 empezó con capitalización individual y no la ha revertido. En 2009 se alteraron las proporciones de contribución que iban para cada pilar de ahorro, para poder dar mayor financiamiento al sistema de cuentas nocionales. Con el tiempo se han restituido las tasas de cotización para ambos sistemas. Lituania: Se dice que ha ido atrás con la capitalización individual, ya que es permitido salirse de este esquema. A pesar de lo anterior, en 2020 el pilar de capitalización individual de su sistema de pensiones cubre a un 94% de los trabajadores activos. Lituania también ha tenido cambios en su tasa de contribución al sistema. En 2008 la tasa de cotización para la capitalización individual era de 5,5% y bajó a un 2,5% en 2009 luego continuó bajando hasta llegar a un 1,5% en 2012. Sin embargo, la tasa de cotización se ha ido restituyendo y actualmente llega a 2,7% del salario. Macedonia: Se dice que revirtió la capitalización porque redujo la tasa de aportes que se debía hacer en 2011, esto es real, previamente se cotizaba 7,22% en este pilar y luego un 6%. Sin embargo, la capitalización individual sigue siendo obligatoria y administrada por privados y desde 2019 pasó a ser obligatoria para todos los menores de 40 años que fueran nuevamente empleados. Rumania: Cuando empezó el sistema la tasa de cotización era de un 2% y se esperaba que subiera paulatinamente hasta llegar a un 6%, sin embargo, se estancó en 3,75% del salario. Actualmente el pilar de capitalización individual cubre a casi toda la población activa. Eslovaquia: Se ha reducido la tasa de contribución y en ocasiones se ha permitido realizar traspasos de fondos desde el pilar obligatorio de capitalización individual al pilar público. Sin embargo, el sistema de capitalización individual se mantiene. Se espera que la tasa de cotización crezca desde el 0,25% anual a 6% en 2024.
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