Adaptacion al cambio climático en las ciudades, ¿cuáles son las condiciones para alcanzar el éxito?

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SÍNTESIS DE ESTUDIOS E INVESTIGACIONES DE LA AFD

Hasta hace poco tiempo las acciones en favor de la adaptación al cambio climático se plasmaban por lo esencial a través de proyectos puntuales. Trataban de la reducción de diversas vulnerabilidades (infraestructuras de drenaje pluvial, sistemas de alerta anticipada...). Ahora bien, para disponer de una eficacia mayor en la acción se debe preferir, por un lado, la elaboración de verdaderas políticas públicas consagradas a ese tema, y, por otro lado, la integración de esa preocupación en el seno de otras políticas sectoriales y de estrategias nacionales. De este modo, la AFD ha lanzado tres estudios de investigación destinados a una mejor apreciación de las condiciones para una adaptación eficaz.

Los tres estudios examinan factores institucionales, políticos y sociales susceptibles de traducir en éxito o fracaso los programas de adaptación a escala de una ciudad.

Las ciudades estudiadas lo fueron por haber comenzado gestiones de adaptación, lo que permite una recolección de experiencias relativas a la integración de la adaptación en las prioridades locales así como a la efectiva puesta en obra de las estrategias. Esto último constituye un tema de investigación relativamente nuevo.

El estudio Institutional Pathways for Local Climate Adaptation fue realizado por académicos sudafricanos de la universidad de Ciudad del Cabo y de KwaZulu-Natal en 2012-2013.

Dicho estudio identifica las dimensiones políticas, institucionales y sociales de una adaptación eficaz a escala municipal en tres ciudades sudafricanas (Durban, Ciudad del Cabo, Theewaterskloof).

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Para que las ciudades puedan protegerse contra los desajustes climáticos se precisa un fuerte compromiso político. Pero no es suficiente, también es imprescindible todo un conjunto de factores institucionales, estratégicos y sociales.

El siguiente artículo expone las condiciones coadyuvantes a exitosas políticas locales de adaptación identificadas a través de tres estudios de investigación dirigidos por la AFD sobre el tema.

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ECOS DE EXPERIENCIAS PROVENIENTES DE ÁFRICA SUBSAHARIANA, SUDÁFRICA, COLOMBIA

Adaptación al cambio climático en las ciudades, ¿cuáles son las condiciones para su éxito?

Ciudades

de su implementación. Los tres estudios hacen hincapié en los numerosos obstáculos que traban el éxito de esas dos etapas y de qué modo las ciudades estudiadas los han sorteado.

africanas vulnerables a la elevación del nivel del mar

Porcentaje de la población urbana nacional presente en zonas costeras de escasa elevación

Obligaciones financieras, humanas y técnicas En primer lugar, las entidades locales estudiadas son aún dependientes en demasía del apoyo internacional para lanzar iniciativas de adaptación.

La vertiente positiva de esa constatación proviene de que dichas iniciativas son propiciadas en asociaciones con actores internacionales. Con éstos, los intercambios pueden revelarse muy beneficiosos. Así, en Sudáfrica, “el éxito de la adaptación casi siempre incluye una forma de asociación entre la municipalidad y los donantes, las instituciones de investigación y las ONG”. Con todo, mucho ganarían las entidades al entablar vínculos de asociación con sociedades, grupos de investigación, empresas, universidades y think tanks locales, susceptibles de fortalecer su papel de apoyo a las iniciativas locales.

No costera 0.0 - 5.0 5.1 - 10.0 10.1 - 15.0 15.1 - 20.0 20.1 - 25.0 > 25.0

La vertiente negativa de esta dependencia proviene de la crucial falta de capacidades financieras y humanas de las entidades en el campo de la adaptación. La asignación de financiamientos en la materia se opera a menudo a nivel nacional y regional, redistribuida a escala municipal, pero aún de modo insuficiente.

Pequeña Mediana Grande Población de las ciudades Pequeña : 100 000 - 500 000 Mediana : 500 000 - 1 millón Grande : más de 1 millón

Sin embargo, la gestión local de los financiamientos (a nivel municipal o comunitario) desempeña un papel clave en el reforzamiento de las capacidades de las ciudades en materia de gobernanza climática. A menudo dicha gestión resulta más eficaz que la financiación de estrategias nacionales debido a que las ciudades comprenden mejor lo que realmente está en juego, aportando así las respuestas más pertinentes.

Fuente : Base de datos sobre litorales elaborada a partir de reseñas sobre población y de superficie de propiedad provenientes del proyecto GRUMP ( CIESIN, 2006) y de la definición de zonas costeras de escasa elevación según el parámetro de SRTM (CIESIN, 2006). El GRUM (Global Rural-Urban Mapping Project) es un proyecto del Centro Internacional de Información de Ciencias de la Tierra (CIESIN) del Instituto de la Tierra de la Universidad de Columbia.

Definición : Las zonas costeras de escasa elevación son aquéllas contiguas al contorno de la costa que no sobrepasan los 10 metros de elevación respecto al nivel del mar.

Fuente : UN-HABITAT Global Urban Observatory 2008.

El estudio Understanding the Assessment and Reduction of Vulnerability to Climate Change in African Cities del instituto de investigación británico International Institute for Environment and Development (IIED), del año 2014, de enfoque sociológico, se centra en la vulnerabilidad social al cambio climático en las ciudades africanas, especialmente en los asentamientos precarios (estudio de los casos de Kampala, Accra y Dakar).

Por otra parte, las entidades no disponen de capacidad suficiente para encontrar nuevos financiamientos. Un experto de la oficina de estudios colombiana explica que: “El punto decisivo radica en colocar el plan [de adaptación] en el seno de las prioridades de financiamiento de la ciudad a fin de obrar para que los funcionarios municipales se ejerzan buscando fuentes de financiamiento (no necesariamente estatales) y, en definitiva, aprendan a montar proyectos para acceder a esos recursos”.

Por último, el conjunto de documentos Ciudades y cambio climático en Colombia, resultado del trabajo del instituto de investigación colombiano Fedesarrollo y del Instituto de investigación y debate sobre la gobernanza (IRG) en 2013, comporta un diagnóstico institucional sobre la gestión del cambio climático en once ciudades colombianas.

Las entidades carecen asimismo de herramientas y datos científicos sobre el clima a su propia escala, lo cual acentúa el sentimiento de incertidumbre y, por lo tanto, el inmovilismo de gran cantidad de los actores locales.

Para reducir las consecuencias de esa falta de datos y contar con informaciones más precisas sobre los riesgos locales, la municipalidad de Ciudad del Cabo solicitó a un equipo de investigadores de la universidad que transpusiera, a escala local, las proyecciones climáticas nacionales del Grupo Internacional de Expertos para el Clima (GIEC).

Incluye también una síntesis desde el punto de vista de la gobernanza, sobre ecos de experiencias concretas rotulada “mitigación y adaptación” en esas ciudades.

El éxito de una acción o política de adaptación estriba en la efectiva consideración de las estrategias locales y en la eficacia

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Sin embargo, la integración de los objetivos de desarrollo y de adaptación, en el ámbito de estrategias o políticas sectoriales existentes (no específicamente medioambientales) representa una de las más seguras vías para la prosecución eficaz y exitosa de medidas de adaptación. Dentro de esta lógica varias ciudades colombianas, entre ellas Bogotá y Montería, optaron por integrar explícitamente la adaptación a sus planes de desarrollo local. El acercamiento de adaptación y gestión de riesgos, competencia transversal ya reconocida por las entidades propició un enfoque relativamente integrado de todo lo referente a la adaptación.

Se puede compensar parcialmente la falta de datos “cuantitativos” a través de evaluaciones cualitativas. En ciertas ciudades africanas, las herramientas de evaluación participativas resultaron muy eficaces para reconstruir acontecimientos climáticos, estimar su relativa severidad y el alcance de los cambios provocados en la sociedad. Los investigadores asignan a la complementariedad de datos cuantitativos y cualitativos un papel fundamental en la adopción de medidas por parte de quienes deciden.

Desarrollo y adaptación climática: una separación contraproducente

La integración de objetivos de desarrollo y de adaptación implica asimismo una más eficiente articulación de los servicios involucrados en el cambio climático: fomento, agua, transportes, gestión de riesgos. La experiencia colombiana indica que los dispositivos de coordinación en esos temas son de difícil implementación. Pese a la impulsión nacional en favor de la creación de grupos de trabajo regionales, la articulación con el gobierno nacional se revela, a menudo, poco significativa; con la región, se encuentra en ciernes o es inexistente.

La noción de derecho al desarrollo se halla tan profundamente enraizada en Sudáfrica que los políticos no se atreven a implementar medidas medioambientales, ni a adoptar “normas sustentables”, antes de encarar las medidas de recuperación económica ansiadas por la población. Los investigadores lo han denominado “fractura entre medioambiente y desarrollo”. “La adaptación no se presenta todavía conceptualizada como un imperativo de desarrollo”, declara uno de ellos. Una consecuencia directa de esta separación se manifiesta a menudo en la connotación negativa que conlleva esta temática. Y, ello, tanto más que las iniciativas vinculadas al cambio climático son manejadas por autoridades medioambientales precisamente a nivel municipal.

Por otra parte, la acción en materia de adaptación no es monopolio de las instituciones públicas. Téngase en cuenta también la interacción de actores institucionales públicos con actores privados y sociales (empresas, ONG...), sin lo cual las instituciones no podrían llevar adelante la temática de la adaptación (Launay et O’Rirdan, 2013).

CONDICIONES DE ÉXITO DE LAS POLÍTICAS DE ADAPTACIÓN Agenda

Implementación

de los asuntos medioambientales • ySeparación de desarrollo

Financiamiento esencialmente externo • de la adaptación

Obstáculos

• Obligaciones financieras y humanas • Dificultades en la asignación de financiamientos Involucramiento político insuficiente político demasiado exiguo • • Involucramiento el medio y largo plazo/alternancia política • Falta de datos a nivel local acerca de los riesgos en • Obligaciones financieras y humanas de articulación ciudad/gobierno • yProblemas ciudades/regiones de formación de los equipos municipales • yFalta de educación de los ciudadanos • Tiempo excesivo en materia de adaptación Acontecimientos (catástrofes, World Cup, • COP 17...) como rampa mediática Voluntad de innovación, deseo de llevar • adelante proyectos piloto de las asociaciones locales • eImportancia internacionales lanzadas como respuesta • aPolíticas consideraciones locales Conjunción de datos científicos y datos • sociales (indagación de campo)

Ségolène Davin

de las asociaciones internacionales • yImportancia locales/mediática fortalecimiento de capacidades, concertación

• Integración a las políticas, planes preexistentes Voluntad política, liderazgo de una o varias • personas • Iniciativas hechas a la medida • Enfoque territorial, integrado/planificación

Sabrina Archambault

CONSULTORA ANTE LA DIVISIÓN COLECTIVIDADES LOCALES Y DESARROLLO URbANO, AFD

JEFA DE PROYECTO, DIVISIÓN ENTIDADES LOCALES Y DESARROLLO URBANO, AFD

MARION JOUBERT

Irène Salenson

JEFA DE PROYECTO, DIVISIÓN COLECTIVIDADES LOCALES Y DESARROLLO URBANO, AFD

ENCARGADA DE ESTUDIOS, DIVISIÓN INVESTIGACIONES Y DESARROLLO , AFD

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Impulsos

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Un involucramiento político insuficiente Pocas son las autoridades locales en el África Subsahariana incluida la Sudáfrica implicadas a fondo en el asunto de la adapatación. En Colombia, los actores locales involucrados de modo permanente en los grupos de trabajo sobre el cambio climático no son numerosos. Lo cual se debe, en primer lugar, a la alternancia política. Las escasas reuniones, por otra parte, agudizan el fenómeno generando discontinuidad en las políticas y proyectos, además de producir una pérdida de la « memoria institucional », desalentando así capacidades técnicas.

Esa falta de involucramiento político se explica por un desconocimiento de los desafíos que conlleva el cambio climático a todos los niveles de gobernanza. Pero, también, por la contradicción existente entre el corto plazo de los mandatos municipales y el mediano o largo plazo necesarios a la implementación de proyectos de adaptación eficaces, estructurados sobre datos precisos, con un diagnóstico pormenorizado, la elaboración de concertados planes de acción, etc.

No obstante, los acontecimientos (catástrofes naturales, conferencia internacional sobre el clima...) suscitan con frecuencia una toma de conciencia por parte de ciertos políticos. Estos se ven compelidos a colocar el tema en el orden del día. Así pues, el reto consiste en que el interés por el asunto perdure, yendo más allá de un mero enfoque a la actualidad mediática.

Algunos « campeones del cambio climático » han surgido mediante iniciativas locales. Por ejemplo en la ciudad de Theewaterskloof, en Sudáfrica, un grupo de cerca de quince personalidades locales, políticas, empresariales y simples agricultores legitimó la toma de iniciativas sobre la adaptación.

Aunque la implicación política a alto nivel es muy importante, no basta. Una iniciativa local inspirada por la población o, al menos, por ella llevada adelante, tiene mayores posibilidades de ser eficaz que una política de adaptación impuesta « desde arriba » pero poco operativa. Los investigadores sostienen que las autoridades públicas deben respaldar iniciativas de la ciudadanía inspiradas « por » las comunidades « para » sí mismas, y por ello consideradas como legítimas y eficaces.

Mencionan así iniciativas suscitadas por las municipalidades,

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Dodman, D., K. Soltesova. D. Satterhwaite y C. Tacoli (de próxima publicación), Understanding the Assessment and Reduction of Vulnerability to Climate Change in African Cities : A focus on low-income and informal settlements, AFD, París.

IPCC (2014), Fifth Assessment Synthesis Report, Ginebra.

Launay, C . y E. O’Riordan (2013) Sistematización de experiencias sobre mitigación y adaptación al cambio climático en once ciudades de Colombia – Análisis transversal, IRG, Bogotá.

Taylor, A., A. Cartwright y C . Sutherland (2014), Institutional Pathways for Local Climate Adaptation : A comparison of Three South African Municipalities, Focales N° 18, AFD, París.

por la cooperación internacional, por el ámbito académico o por asociaciones locales: iniciativas que fomentan la construcción, las infraestructuras de drenaje, la reforestación ...

Las autoridades municipales deben facilitar, sostener e incluso financiar esas iniciativas para responder a una necesidad local identificada. Además, los desafíos planteados de vulnerabilidad al cambio climático tienen que integrarse en las gestiones de planificación urbana general (esquemas de urbanismo, ordenación de desplazamientos urbanos, etc) para suscitar una mayor repercusión.

Conclusión Sin dispersarse en ya trillados debates acerca de la adaptación de las ciudades al cambio climático, los tres estudios se centraron, cada uno de modo diferenciado, en la descripción de los elementos de contextos sociales en un determinado territorio expuesto a la vulnerabilidad. Los tres examinan las recientes tentativas institucionales en materia de adaptación, sean cuales sean su escala y estado de progresión : políticas nacionales, programas regionales, iniciativas de la ciudadanía.

La cuestión de la adaptación sigue siendo compleja y aún poco abordada. La visión restrictiva de la adaptación encara principalmente asuntos agrícolas y la gestión de recursos en agua.

Apoyándose en reflexiones provenientes de sus propios trabajos, la AFD propone cuatro recomendaciones más generales sobre el desarrollo urbano sustentable (ver el Foco abajo). Pero el mayor reto precisamente reside en integrar los desafíos de la adaptación en las gestiones de ordenación urbana y territorial.

foco Cuatro recomendaciones para la adaptación de las ciudades Fortalecer las capacidades técnicas y financieras de las colectividades ; Integrar la adaptación de una gestión de desarrollo urbano integrado a largo plazo, como en el proyecto Green and Sustainable Urban Planning (GSUP) en el que la AFD contribuyó a la implementación de planes locales para la adaptación y la prevención de riesgos en tres ciudades de las Islas Filipinas ; Articular mejor las escalas, los actores y los documentos de planificación referentes a la adaptación ; Desarrollar los enfoques participativos y, de modo más general, la concertación.

CUESTIÓN DE DESARROLLO es una publicación de la AFD . Tiene por vocación presentar síntesis de estudios, evaluaciones e investigaciones iniciadas y promovidas por la Agencia. La presente serie apunta a resumir las problemática, gestión, enseñanzas y perspectivas del estudio examinado. Todo ello con el cometido de abrir nuevas sendas de acción y reflexión. Los análisis y conclusiones de este documento han sido formulados bajo la exclusiva responsabilidad de sus autores y no refleja, necesariamente, el punto de vista de la AFD o de sus intituciones asociadas • Directora de la publicación : Anne PAUGAM • Director de la redacción : Alain HENRY • Agence Française de Développement : 5, rue Roland Barthes - 75598 Paris Cedex 12 • Depósito legal : Noviembre de 2014 • ISSN : 2271-7404 • Concepción : • Realización : Ferrari / Elm