L'intercommunalité à l'épreuve du quotidien

25•dossier-164:Dossier Technicités

DOSSIER

16/02/09

14:33

Page 25

Par Noélie Coudurier

L’intercommunalité à l’épreuve du quotidien Récemment enrichie par l’arrivée de Nice et Toulouse au rang de communauté urbaine, la grande famille de l’intercommunalité s’illustre comme une manière attrayante de concevoir la réalité géographique des territoires, l’harmonie de leur fonctionnement et la cohérence dans la répartition des compétences.

Mais dans la gestion des services quotidiens – comme l’eau, les transports ou encore les espaces verts – l’intercommunalité est-elle perçue davantage comme une ressource ou plutôt comme un handicap ?

L’intercommunalité, structure pérenne à laquelle s’adosser ?

2

Penser local pour agir global, la clé du succès ?

GAËL ARNAUD

1

Techni.Cités n° 164 - 23 février 2009

25

25•dossier-164:Dossier Technicités

DOSSIER

16/02/09

14:33

Page 26

L’intercommunalité à l’épreuve du quotidien

D’après Olivier Landel, délégué général de l’association des communautés urbaines de France, des éléments de réponse se trouvent dans la perception de la notion de proximité qu’a chacune des communautés : « La liberté est donnée à cha-

1

L’intercommunalité, structure pérenne à laquelle s’adosser ?

Q

u’elle soit créée en rassemblant des territoires de caractéristiques homogènes ou qu’elle concerne un bassin de vie disparate organisé autour d’une ville centre, l’intercommunalité facilite généralement la gestion des services élémentaires, en ce qu’elle ouvre de plus larges perspectives, matérielles, financières et humaines.

Une mise en commun des potentialités

DR

Perçue comme un assemblage de fonctionnements locaux et de compétences pour créer de toutes pièces une véritable coopération, voire même une intégration, l’intercommunalité est un outil au service du développement.

Unité d’ultrafiltration de l’eau du lac d’Annecy.

Et bon nombre de collectivités – souvent celles de petite taille ou dépourvues d’infrastructures et de ressources financières – ont compris l’intérêt de tels regroupements. À titre d’exemple, les communes de Givors et Grigny, dernièrement intégrées dans la communauté urbaine du Grand Lyon, n’auraient probablement pas pu prétendre à une telle restauration de leurs chaussées si elles

26

cun de s’organiser dans ses compétences et sa vision des attentes des habitants. À partir de là, chacun construit comme il l’entend son propre schéma d’intercommunalité ».

Techni.Cités n° 164 - 23 février 2009

n’avaient adhéré à la structure intercommunale, faute de matériel, de personnel et surtout de trésorerie.

Le partage de compétences techniques et d’expertises est alors considéré comme un bien commun de la collectivité communautaire.

Dans la communauté d’agglomération d’Annecy, l’eau est devenue une compétence communautaire. « Les promoteurs de l’intercommunalité perçoivent la mutualisation des moyens en matière d’eau potable comme source de progrès souhaitable, explique Christian Lépinard, directeur général adjoint en charge de l’eau, des déchets et de l’environnement. En fonction des territoires, la question de la maîtrise des ressources en eau peut être stratégique car les collectivités qui disposent de ressources insuffisantes ou qualitativement médiocres seront facilement parties prenantes à un projet permettant la mutualisation ».

En effet, pour répondre à la fois aux exigences réglementaires (normes de potabilité) et aux attentes des usagers, sans pouvoir recourir aux services d’un technicien, les communes fragiles jugent souvent que l’alimentation en eau est complexe et génératrice de risques importants. Et c’est là tout l’intérêt d’une structure intercommunale, capable de supporter un tel aléa.

Par ailleurs, le regroupement de plusieurs petits systèmes d’alimentation en eau potable conduit souvent à des simplifications techniques, aboutissant à un abandon d’équipements obsolètes et à une rationalisation des solutions en raison du changement d’échelle. À l’inverse, la mise en œuvre de l’intercommunalité peut également aboutir à mettre en évidence des insuffisances et obliger à la programmation d’importants travaux.

De son côté, la communauté urbaine de Brest Métropole Océane – probablement la plus intégrée de France – a apporté une véritable cohérence d’action et une force d’intervention, en introduisant une réelle valeur ajoutée à des politiques qui n’étaient jusqu’alors pas traitées par les communes, comme l’entretien des arbres et le nettoyage des plages de baignade.

25•dossier-164:Dossier Technicités

16/02/09

14:33

Page 27

En tout état de cause, c’est un juste équilibre entre lacunes des systèmes locaux et pertinence d’une structure intercommunale qu’il convient de trouver.

À Orléans, le chapitre transports cristallise l’attention au sein de la communauté d’agglomération. Très étendue avec plus de 300 kilomètres carrés mais une faible densité, l’agglomération d’Orléans a rapidement soulevé le problème de la desserte en transports, de la pertinence des tracés et de leur coût. Aujourd’hui déléguée, la compétence transports connaît une authentique efficience, l’ensemble du réseau ayant été repensé entre 2004 et 2006. « Lorsqu’il y a eu la restructuration totale du réseau, l’idée était de créer une synergie entre les moyens de transports et surtout d’offrir plus d’efficacité dans la desserte des territoires périphériques, retrace Samuel Bauchet, responsable des déplacements à la CA d’Orléans Val-de-Loire de 2004 à 2008. Nous avons développé sur les extérieurs des transports à la demande durant les heures creuses, concentré les moyens sur les axes forts du centre-ville, homogénéisé les passages sur tout le territoire durant les heures pleines et développé une politique tarifaire structurée. Cette reconfiguration a eu des effets très positifs avec +25 % de fréquentation sur la totalité du réseau ». Et d’ajouter : « Seules, les communes périphériques n’auraient jamais pu s’offrir de tels services.

Là, nous parvenons à un maillage exhaustif et satisfaisant ».

Cette idée que la mobilité constitue un facteur d’intégration indiscutable est d’ailleurs partagée par Jérôme Grange, directeur de l’agence d’urbanisme de la région grenobloise : « Il y avait jusqu’à maintenant une vraie faiblesse sur le thème des transports, avec un manque d’ambition. Les acteurs de la fabrication de la ville et ceux du déplacement ne travaillaient pas ensemble. Or la mobilité des individus est structurante de la forme

DR

Un maillage plus pertinent

Réseau de transports de la communauté d’agglomération Orléans Val-de-Loire.

urbaine. L’intercommunalité a donc tout son sens, à condition toutefois que l’on se donne la chance de construire un PLU communautaire, et non pas communal, sans quoi il n’y aura aucune pertinence de "groupe" ».

Pour l’eau également, l’intercommunalité représente une opportunité de moderniser et dynamiser le réseau.

Pour Annecy et ses environs, le besoin de financement des petits réseaux était conséquent au regard du vieillissement des canalisations et du nombre réduit d’abonnés, conduisant inéluctablement à une augmentation des tarifs lorsque des travaux de rénovation étaient programmés. L’intercommunalité a donc la capacité de proposer un tarif uniforme, correspondant à un ensemble de services connexes à la simple fourniture de l’eau, raccordant toutes les communes situées sur le territoire.

En outre, le groupement des besoins d’achats de services et de fournitures est plus avantageux s’il est consenti à un groupement intercommunal qu’à quelques collectivités éparses.

Outrepassant les logiques sectorielles, l’eau et les transports sont donc deux exemples de politiques de territoire, ayant des répercussions transversales et trouvant un réel intérêt parce qu’exercées en dehors de

Oasis, un relais auprès des usagers

DR

Déployé au sein de Nantes Métropole dès 2005, Oasis est un logiciel de saisie des réclamations des habitants, sur l’administration des services quotidiens, les services publics et le domaine public. À l’attention des communes adhérentes et des pôles de proximité, cet outil d’enregistrement des doléances a été conçu pour assurer à l’usager une transparence dans la superposition des structures communale, intercommunale et intra-intercommunale (pôle). Quel que soit le point d’entrée du riverain, en mairie ou en pôle, l’habitant est donc écouté puis pris en charge.

Pour cela, des fiches de suivi sont éditées, avec la requête de l’usager, ses coordonnées, le lieu où il s’est présenté et la date d’intervention du service concerné.

Essentiellement portées sur l’éclairage public, la voirie et la signalisation, les requêtes sont suivies de A à Z pour apporter une réponse concrète au quotidien de l’usager. Oasis permet donc d’assurer une traçabilité, principal écueil reproché à l’intercommunalité.

Techni.Cités n° 164 - 23 février 2009

27

25•dossier-164:Dossier Technicités

DOSSIER

16/02/09

14:33

Page 28

L’intercommunalité à l’épreuve du quotidien

la sphère communale, à condition bien sûr que chaque collectivité accepte de se fondre dans le moule communautaire.

Une lisibilité évidente

DOMINIQUE LEROUX

DOMINIQUE LEROUX

C’est à Brest que l’on saisit le mieux l’enjeu, pour les collectivités locales, de s’abandonner au schéma communautaire pour la gestion des services quotidiens.

Créée en 1974, la communauté urbaine Brest Métropole Océane a tout de suite pris à bras-le-corps son rôle de proximité envers les habitants, « pour que l’eau coule au robinet, sans se poser de question » illustre Bertrand Uguen, directeur général. Pour plus de simplicité et une lisibilité maximale, toutes les compétences sur l’espace public sont devenues communautaires : voirie, espaces verts, assainissement, déchets, eau, etc. « Notre système permet qu’un papier gras abandonné dans un square, compétence qui relevait avant des services communaux, soit ramassé de la même manière que s’il a été trouvé sur la voirie, compétence communautaire », explique-t-il pragmatiquement. « Il faut tordre le cou à l’idée qu’il ne peut pas exister un seul échelon pertinent qui est celui de l’intercommunalité. La CU est compétente à la fois pour les grands projets, mais aussi pour la gestion en proximité. À Brest, nous avons un entendement de territoire, avec un savoir-faire ensemble, et surtout un savoir être ensemble, ce qui n’est pas possible quand chaque commune agit dans son coin » insiste Bertrand Uguen.

A contrario, la difficulté d’un système si volontariste réside dans l’invention perpétuelle des modes de gouvernance et la nécessité de « défricher » en permanence. Une particularité de Brest est la compétence en matière de gestion des espaces verts. Car s’il s’agit essentiellement d’une affaire de goûts, il a fallu amener les communes à converger vers un mode de foncAgents des espaces verts de Brest Métropole Océane.

Qu’il s’agisse d’associer les équipes municipales aux décisions communautaires ou de les intégrer à part entière dans la structure naissante, la question du personnel reflète bien souvent la teneur d’intégration que l’on souhaite insuffler dans la communauté.

Pour Nantes, les contours hiérarchiques ont été redessinés à l’intérieur même de l’intercommunalité (le directeur général de la proximité exerçant aussi depuis peu une responsabilité fonctionnelle sur les quatre directions centrales que sont l’attractivité économique, le développement, les services et les déplacements urbains) mais le personnel municipal conserve son autonomie. « Il est indispensable que les cadres municipaux et les DGS soient impliqués dans le dispositif communautaire, se persuade Maurice François, de Nantes Métropole.

Cette dynamique permet la cohérence entre les politiques et les

28

Techni.Cités n° 164 - 23 février 2009

projets respectifs, et le dialogue qui se noue facilite les relations entre institutions ». Compétences techniques et expertises sont donc partagées entre les municipalités et Nantes Métropole, et considérées comme des biens communs de la communauté. À l’extrême, le choix de Brest Métropole Océane, qui a effacé l’appartenance municipale des agents pour les intégrer totalement au personnel de la communauté urbaine. Les agents de la ville centre sont donc désormais entièrement gérés par la communauté urbaine.

Deux exemples, deux expériences, et deux manières de concevoir l’intercommunalité.

DOMINIQUE LEROUX

Mue hiérarchique et mutualisation du personnel

25•dossier-164:Dossier Technicités

16/02/09

14:33

Page 29

tionnement commun, sans pour autant les déposséder de leur pouvoir de décision.

L’interconnexion assure donc des transferts de ressources, la programmation de la construction d’infrastructures, la réalisation d’un travail prospectif et l’assurance d’arbitrages mieux compris, pour parler d’une seule voix et dans l’intérêt de tous.

proposent pas une administration satisfaisante des services aux habitants.

En outre, au reproche de contours inappropriés de l’intercommunalité s’ajoute celui de la dilution des compétences, au cœur d’une « superstructure », trop éloignée des problématiques locales pour assurer une gestion courante convenable.

Cependant, l’intercommunalité n’est pas le remède miracle à la gestion des services élémentaires. Les regroupements trop petits ou sans aucune cohésion ne

D’où la décision, pour certaines structures communautaires, de rapprocher le lieu de décision du quotidien des habitants, en réinjectant une dose de proximité.

2

Penser local pour agir global, la clé du succès ?

Q

ue la proximité soit exercée en pôles ou en directions déconcentrées, elle demeure pour beaucoup de groupements intercommunaux le meilleur moyen d’assurer des services de qualité, proches des attentes des habitants.

Lenteur et circuit hiérarchique sinueux, voici quelques-uns des désagréments liés à l’intégration intercommunale.

Pour y remédier, et consolider l’organisation interne au système communautaire, plusieurs groupements ont choisi de décentraliser certains services sur chaque zone clé du territoire communautaire, ou de raisonner par « pôles » pluridisciplinaires.

Au sein du Grand Lyon, seules les directions de la voirie, de la propreté et de l’eau/assainissement ont un ancrage de proximité par le biais de subdivisions locales. Pour Thierry Vergain, contrôleur de travaux à la voirie territoriale de proximité pour la zone Centre Nord

MARC ROGER

Corriger les défauts de la concentration

au Grand Lyon (et président régional de l’ACTTF), le circuit hiérarchique est simplifié, pour davantage d’efficacité : « Dans chaque subdivision, il y a au minimum un

Les documents d’urbanisme à la lumière du Grenelle 1 Le verdict de Jérôme Grange, de l’agence d’urbanisme de la région grenobloise, est sans appel : le nombre trop important de compétences optionnelles, notamment en matière d’équipement, d’urbanisme et d’aménagement du territoire, ne facilite pas la compréhension de l’intercommunalité.

Résultat, des Scot de toutes dimensions ont été créés, ce qui ne présente, selon lui, aucun intérêt ni ne favorise une véritable politique territoriale. En outre, l’urbanisme réglementaire est resté communal, donc inadapté aux visages urbains et sans cohérence d’ensemble.

Toutefois, le Grenelle 1 semble vouloir « faire le ménage » dans ce domaine, organisant un cadre réglementaire. Pour lui, l’avantage de ce texte sera de mettre l’urbanisme réglemen-

taire à l’échelle de l’intercommunalité, en prévoyant des actions ambitieuses, comme la création d’un PLU communautaire.

Or des points demeurent flous dans les décrets. Par exemple, une communauté peut tout à fait prendre en charge l’élaboration d’un PLU, alors que le pilotage demeurera dans les faits au niveau communal.

Aucun affranchissement des limites communales n’est donc total et le risque est d’aboutir à un urbanisme à deux vitesses.

Tous les espoirs sont donc portés sur le Grenelle, qui devrait déjà apporter une clarification et un soupçon supplémentaire d’homogénéité.

Techni.Cités n° 164 - 23 février 2009

29

25•dossier-164:Dossier Technicités

DOSSIER

16/02/09

14:33

Page 30

L’intercommunalité à l’épreuve du quotidien

technicien territorial (chef de secteur assurant la maîtrise d’ouvrage et la gestion financière de sa subdivision), un contrôleur de travaux (assurant la maîtrise d’œuvre) et un agent de maîtrise (surveillant les travaux), eux-mêmes sous la coupe d’un directeur de proximité. Notre petit nombre sur le terrain nous rend donc très réactifs. Car notre quotidien, c’est avant tout d’agir le plus vite possible » explique-t-il.

DR

Même motivations au sein de Nantes Métropole, où la proximité était un préalable à la création de la communauté urbaine. Pour Maurice François, directeur général territoires et proximité à la CU, la contiguïté avec le terrain était une condition sine qua non : « Les élus ne souhaitaient pas une technostructure éloignée des problématiques locales, difficile à manier et inintelli-

Création d’un emplacement réservé aux personnes à mobilité réduite à Lyon.

gible. La proximité n’enlève rien à la communauté. Au contraire, elle ramène les finalités au cœur de l’action, raccourci les circuits de décision pour les prestations du quotidien, favorise la réactivité des services et assure une vision transversale de l’action communautaire » insiste-t-il. À ces fins, les pôles ont été pensés pour assurer en direct les missions qui ne nécessitent pas d’être gérées au niveau central compte tenu de leur complexité ou de leur intérêt d’agglomération.

Car la proximité au cœur de la problématique de l’intercommunalité, c’est avant tout répondre mieux aux doléances locales.

30

Techni.Cités n° 164 - 23 février 2009

La proximité : une gestion plus proche des desiderata La subdivision centre-nord voirie du 6e arrondissement de Lyon a du travail : assurer la conservation du domaine public communautaire, entretenir le patrimoine, aménager la voirie, sécuriser les déplacements des usagers de la chaussée ou encore favoriser l’accessibilité des personnes à mobilité réduite sont quelques-unes des missions phares du Grand Lyon, assurées en services de proximité. « Ma subdivision locale participe au développement urbain au titre de gestionnaire de voirie, souligne Thierry Vergain. Je suis en contact permanent avec la direction centrale communautaire, l’adjoint municipal à la voirie du 6e arrondissement, mais également avec les riverains. Chaque personne teinte comme elle l’entend la notion de proximité : nous, nous avons développé des réunions de concertation et des opérations de communications autour de nos travaux pour donner des clés de compréhension aux habitants, commerçants et à l’équipe municipale ».

Pour lui, sans proximité, l’intercommunalité serait moins performante aux yeux des usagers, car trop éloignée de leurs préoccupations quotidiennes comme un trottoir trop élevé ou un nid-de-poule sur la chaussée. La proximité permet donc une présence sur site, avec un technicien référent, identifié.

Et pour les communes, cette organisation est rassurante, signe que l’éloignement géographique de la ville centre n’est pas synonyme d’oubli. À Nantes, l’objectif premier était d’éviter que la création de la CU ne se traduise par une perte de relation avec l’usager. Pour cela, dix pôles ont été mis sur pieds, autour de trois thématiques principales : les services techniques, le développement urbain et économique, et la cellule de gestion. Les directives ont été claires : maintenir un niveau de service adapté aux besoins des habitants, valoriser les relations directes avec les élus municipaux et mobiliser une expertise d’un niveau élevé. Ceci a induit un changement dans la manière de voir l’intercommunalité : avec la proximité, le pôle a l’obligation d’apporter une réponse aux interrogations qui lui sont directement posées. À l’inverse, puisque leur légitimité repose sur leur capacité à apporter des réponses concrètes et rapides, cela prouve à quel point les pôles ne peuvent constituer une organisation isolée.

L’interconnexion proximité-centralité est donc fondamentale.

Les pôles de proximité : une organisation matricielle Lors de la mise en œuvre des pôles de proximité nantais, toutes les compétences communautaires ont été pas-

16/02/09

14:33

Page 31

sées au tamis. Dès lors qu’il y avait un intérêt réel en termes d’efficacité et de rapidité, les missions étaient confiées aux pôles. L’organisation de proximité se fait donc selon une répartition territorialisée de services comparables. L’idée a consisté à faire hériter les pôles de toute la partie technique (voirie, espace public, instruction technique des permis de construire, modification des PLU, etc.), afin de rassembler ceux qui pensent les projets et ceux qui les réalisent. « Cela fonctionne très bien en matière de développement économique, se félicite Maurice François, de Nantes Métropole.

Les agents développeurs effectuent des rotations sur le territoire de la communauté, afin de se confronter à d’autres problématiques. Ils ont un rôle de veille, d’accueil des porteurs de projets, de relationnel et de facilitation des démarches pour les installations professionnelles ».

Véritable vecteur d’intégration communautaire, la proximité est donc le maître mot de l’optimisation des services aux habitants. S’il était redouté que les pôles, dont les personnels étaient essentiellement issus des communes, soient tentés par une autonomie et la recherche d’une légitimité que le « central » avait du mal à leur reconnaître, finalement, le système s’est autorégulé.

Chacun, de la structure communautaire, de la municipalité et des habitants, tire donc profit d’une telle organisation.

DR

25•dossier-164:Dossier Technicités

Pôle de proximité Erdre et Cens, au sein de Nantes Métropole.

Peu importe le fonctionnement choisi pour chacun des services quotidiens dans une structure intercommunale, ce sont donc les modalités de mise en œuvre qui conditionnent largement le succès de l’opération et donc l’atteinte des objectifs identifiés.

Car ce qui compte désormais, comme l’a souligné Samuel Bauchet de la communauté d’agglomération d’Orléans, c’est avant tout « la recherche de rationalisation des contrats, des territoires, en héritant d’une histoire et d’hommes ».

Le comité Balladur : ce qu’il prévoit pour l’interco Grand chantier de 2009, la réforme des collectivités égratigne au passage le modèle intercommunal. Plusieurs pistes sont donc évoquées pour rationaliser l’organisation territoriale française : • Envisager un nouveau couple intercommunalité-région plutôt que le binôme région-département pour fusionner certains échelons.

• Songer à des redécoupages territoriaux. Le rapport « Warsmann » relance le débat sur les fusions, sur la taille des régions et le nombre de communes. Ce rapport, adopté en octobre dernier par la mission « collectivités » de la commission des lois de l’Assemblée nationale, prône un « big bang territorial » c’est-à-dire des regroupements efficaces : une collectivité de plusieurs régions, de plusieurs départements, de plusieurs intercommunalités, d’une région et de départements, d’un département et d’intercommunalités ou d’intercommunalité et de ses communes. Mais les candidats ne se bousculent pas.

• Imaginer l’émergence de 25 « métropoles » au lieu des 14 communautés urbaines actuelles, pour permettre une substitution aux départements.

• Proposer de redessiner une carte de l’intercommunalité. En dehors des « métropoles », il serait possible d’envisager une unification du statut des communautés d’agglomération et des communautés de communes. Toutefois, la question du statut dominant se pose : établissement public ou collectivité territoriale ?

• Réfléchir à une élection au suffrage universel direct des membres de l’assemblée délibérante des intercommunalités.

• Délimiter de vrais blocs de compétences. L’idée soulevée par le comité Balladur est de parvenir à une clarification des compétences entre les communes et leurs groupements, en utilisant le cas échéant la notion de compétence exclusive. Cela amène donc à s’interroger sur l’éventuelle limitation du nombre de niveaux de collectivités locales bénéficiant de la clause de compétence générale.

Les conclusions de la commission présidée par Édouard Balladur sont attendues pour la fin février.

Techni.Cités n° 164 - 23 février 2009

31