Sprawy Zagraniczne

1 (1)2023

SPRAWY ZAGRANICZNE

ISSN 2956-5200

KOLEGIUM REDAKCYJNE Jacek Reginia-Zacharski (redaktor naczelny) Radosław Bania (sekretarz redakcji)

Wydawca: Ministerstwo Spraw Zagranicznych 00-580 Warszawa, Al. Szucha 23

Adres redakcji: Departament Strategii Polityki Zagranicznej Ministerstwa Spraw Zagranicznych 00-580 Warszawa, Al. Szucha 23 Częstotliwość: rocznik Wersja pierwotna czasopisma: papierowa Czasopismo recenzowane przez recenzentów zewnętrznych Czasopismo znajduje się w wykazie czasopism naukowych prowadzonym przez Ministerstwo Edukacji i Nauki na potrzeby oceny jednostek naukowych z liczbą 100 punktów © Copyright by Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2023 PL ISSN 2956-5200 Nakład 150 egzemplarzy Ark. wyd. 12,3. Ark. druk. 12,0. Papier offsetowy 80 g/m2

Realizacja wydawnicza: Dom Wydawniczy ELIPSA ul. Inflancka 15/198, 00-189 Warszawa tel. 22 635 03 01 e-mail: elipsa@elipsa.pl, www.elipsa.pl

Druk i oprawa: Zakład Poligraficzny Sindruk Firmowa 12, PL-45-594 Opole

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1)2023, 3–4

Spis treści Od Redakcji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5

1. Grzegorz Korczyński, Przemysław Wyganowski Możliwości wykorzystywania analiz przyszłości typu foresight w obszarze stosunków międzynarodowych – wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9

2. Jakub Greloff Wprowadzenie do strategii promocji Polski w polityce zagranicznej. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

3. Cezary Pawlak Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu na przykładzie rywalizacji mocarstw w wojnie na Ukrainie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

4. Łukasz Donaj Unia Europejska a Rosja w kontekście pełnoskalowej agresji z 2022 roku na Ukrainę. Wybrane zagadnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

5. Jacek Reginia-Zacharski Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej przeciw agresji Federacji Rosyjskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

6. Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia . . . . . . . .

118

3

Spis treści

7. Tomasz Grzegorz Grosse Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 8. Radosław Bania Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

Noty o Autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

4

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1) 2023, 5–8

Od Redakcji Polityka jest żywą materią. Dotyczy to również jej zagranicznego pola działania. Ostatnich kilka lat przyniosło niebywałe wzmożenie zmiany w stosunkach międzynarodowych, określanej niekiedy – bez zbytniej emfazy – „przemieszczaniem się płyt tektonicznych”. Dynamika uwarunkowań globalnych, poważne przewartościowania w regionie a przede wszystkim nowe wyzwania i zagrożenia, jakie stają przed Państwem Polskim niewątpliwie uzasadniają prowadzenie i podtrzymywanie merytorycznej debaty na tematy polityki zagranicznej. Kolejne kryzysy, jakie spadały na świat w XXI wieku, dotykając również w oczywisty sposób Starego Kontynentu, znacząco wpływały na dynamikę stosunków międzynarodowych. Niekiedy wydobywały na światło dzienne strukturalne uwarunkowania, które wcześniej pomijane były w analizach. Inne, przez generowanie wyzwań i zagrożeń wcześniej nieuświadamianych, powodowały konieczność wytwarzania nowych narzędzi zarządzania w polityce. Ostatni wielowymiarowy kryzys, wywołany otwartą agresją Federacji Rosyjskiej na państwo ukraińskie, wykazał, że demony z przeszłości – takie jak wojna i kryzysy jej towarzyszące, ludobójstwo i zbrodnie wojenne potrafią wrócić i wstrząsnąć podstawami systemu oraz ładu międzynarodowego. Państwa oraz organizacje międzynarodowe z tymi wyzwaniami radzą sobie w różny sposób. Niekiedy uświadamiają sobie systemowe słabości graniczące z bezradnością, często jednak wykorzystują kryzysy do przyspieszania procesów politycznych i podnoszenia własnej pozycji w relacjach międzynarodowych. Dziś nie ma większych wątpliwości, że koniec pierwszej ćwierci XXI wieku zaznacza się szerokim otwarciem okna możliwości dla budowania nowego ładu międzynarodowego. To, co kilka czy kilkanaście lat temu zapowiadane było przez myślicieli i wspierane przez analityków, współcześnie staje się rzeczywistością. Oprócz tradycyjnych mocarstw, pełniących swoje role od czasów zimnej wojny, pojawiło się wielu challengerów, pogłębiając złożoność międzynarodowej gry i trudności w przewidywaniu jej kierunków. Wszystko to sprawia, że akcenty

5

Od Redakcji

potęgi przesunęły się i przesuwają nadal w inne aniżeli wyznaczane kilkadziesiąt lat temu, rejony świata. Nie można wreszcie pominąć rewolucyjnego rozwoju nowych technologii, które niejednokrotnie przenoszą znaczne obszary działalności związanej z polityką międzynarodową i dyplomacją do zupełnie nowych rejonów. Warto zwrócić choćby uwagę na eksponowaną przez prezydencję hiszpańską rolę sztucznej inteligencji w polityce międzynarodowej i dyplomacji właśnie. Wobec rozwoju nowych narzędzi i technologii informacyjnych zupełnie nowego wymiaru nabiera również ta domena aktywności politycznej. Zaznacza się to zarówno w obszarze defensywnym jak i ofensywnym. Dość powszechnie stosowany slogan o zastąpieniu „starcia narracji” „starciem ofert” nie powinien być postrzegany jako eliminacja tego pierwszego obszaru z zakresu aktywności polityki międzynarodowej. Tym bardziej, że wyraźnie zaznacza się poważny problem w konstruowaniu polityk informacyjnych przy próbach budowania ewentualnych „ofert”, kierowanych choćby przez Unię Europejską, wobec tak zwanego Globalnego Południa. Ten czas głębokich przewartościowań stawia przed polską polityką zagraniczną nowe zadania. Wymaga też wielu nowatorskich podejść i narzędzi. Powstawać mogą one przede wszystkim w wyniku otwartej i wielopoziomowej debaty, angażującej środowiska naukowe i analityczne, które powinny mieć możliwość korzystania z bogatego doświadczenia praktyków. Przed „Sprawami Zagranicznymi” stawiamy właśnie takie ambitne cele. Zarówno zespół redakcyjny, jak też grono Autorów, którzy zdecydowali się na udział w tym projekcie, uczynią wszystko by wypełnić właśnie te kryteria i sprostać niełatwemu zadaniu. Rocznik „Sprawy Zagraniczne” wychodzi wreszcie naprzeciw wyraźnemu zapotrzebowaniu, artykułowanemu zarówno przez naukowców, jak praktyków polityki zagranicznej, utworzenia stabilnej formuły umożliwiającej wymianę myśli między różnymi kręgami zawodowymi, którym dobro Rzeczypospolitej Polskiej i skuteczność jej polityki zagranicznej leżą na sercu. Wydawcą rocznika jest Departament Strategii Polityki Zagranicznej Ministerstwa Spraw Zagranicznych. DSPZ jest komórką zajmującą się horyzontalną analizą trendów i tendencji światowej polityki, charakteryzującą się podejściem transsektorowym i transregionalnym. Sam zespół w swoim składzie gromadzi analityków, zawodowych dyplomatów i naukowców. Te role notabene niejednokrotnie się pokrywają. Prezentowany numer „Spraw Zagranicznych” zawiera artykuły, których Autorzy podejmują ważne zagadnienia z zakresu polityki zagranicznej i stosunków międzynarodowych. Niniejszy tom otwierają trzy artykuły dotyczące szeroko rozumianej kwestii budowania strategii polityki zagranicznej państwa oraz prognozowania. Pierwszy tekst autorstwa Grzegorza Korczyńskiego i Przemysława Wyganowskiego

6

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Od Redakcji

dotyczy zagadnienia foresight. Podjęto w nim kwestię przydatności analiz typu foresight w obszarze stosunków międzynarodowych. Autorzy omawiają czym jest foresight i jak powinien być definiowany, rozumiany i intepretowany. Starają się zarysować problematykę zastosowania tej techniki analitycznej w instytucjach związanych ze sprawami zagranicznymi i rozpocząć w ten sposób na gruncie polskim dyskusję nad tą kwestią. W kolejnym artykule Jakub Greloff podejmuje zagadnienie tworzenia i wdrażania strategii w obszarze polityki zagranicznej. Autor koncentruje swoją uwagę na budowie międzynarodowego autorytetu Polski. Tekst inicjuje cykl artykułów obejmujących kolejno tematykę: strategii, brandingu narodowego, dyplomacji publicznej, analizy strategicznej potencjału własnego jak i otoczenia międzynarodowego, oraz wdrożenia strategii, które mogłyby posłużyć za przewodnik dla zespołów tworzących strategie sektorowe w polityce zagranicznej. Tekst autorstwa Cezarego Pawlaka pokazuje w wymiarze metodologicznym działania z zakresu analizowania istotnych zagadnień międzynarodowych i tworzenia scenariuszy. Autor przedstawia jedną z metod prognozowania, jaką jest warunkowe badanie trendów. Artykuł zawiera omówienie tej metody oraz ukazuje jej zastosowanie na przykładzie scenariuszy dotyczących wojny na Ukrainie. Autorzy kolejnych dwóch artykułów analizują kwestie związane z wojną na Ukrainie. Łukasz Donaj podejmuje problematykę konfliktu ukraińsko-rosyjskiego. Tekst ten jest próbą oceny wpływu agresji Rosji na Ukrainę na relacje rosyjsko-europejskie. Autor stawia tezę, że partnerskie relacje unijno-rosyjskie od początku były skazane na niepowodzenie, a wydarzenia ostatnich lat pokazują, że traktowanie Rosji jako pełnoprawnego uczestnika relacji cywilizowanych państw jest bezcelowe. Z kolei Jacek Reginia-Zacharski wychodzi z założenia, że agresja rosyjska z 24 lutego 2022 r. i ludobójcza wojna, prowadzona przez Federację Rosyjską przeciwko państwu i narodowi ukraińskiemu, po raz kolejny postawiły przed badaczami wyzwanie weryfikacji aktualności pojęć wojny i pokoju we współczesnym świecie. Przedstawione w artykule rozważania teoretyczne mogą posłużyć do analizy współczesnych wydarzeń i inicjatyw międzynarodowych, które towarzyszą wojnie ukraińsko-rosyjskiej. Autor wyraża nadzieję, że przyczyni się to do rozwoju dyskusji nad możliwościami „dyplomatycznego zakończenia wojny”. Dwa dalsze artykuły dotyczą kwestii europejskich. Izabela Oleksiewicz i Sabri Oz dążą do ukazania trwającego od 2015 r. napływu uchodźców do UE i wskazania najważniejszych determinantów „kryzysu migracyjnego” oraz ich skutków i wpływu na politykę azylową i uchodźczą państw członkowskich Unii Europejskiej. Autorki w szczególności podkreślają, że czynniki, takie jak pandemia Covid-19 oraz wojna na Ukrainie zweryfikowały założenia polityki migracyjnej Unii Europejskiej. W tym kontekście podkreślają konieczność rewizji SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

7

Od Redakcji

i zmiany unijnych przepisów azylowych. Tomasz Grzegorz Grosse podejmuje kwestie związane z kryzysem pandemicznym w Europie. Stawia on tezę, że wcześniejszy kryzys w strefie euro ujawnił specyficzne metody zarządzania, które były w dużym stopniu inspirowane przez dyplomatów i polityków niemieckich. Autor stwierdza, że w takich okolicznościach należy mówić o zaistnieniu tzw. „metody niemieckiej” zarządzania sprawami europejskimi. Autor zakłada, że ów model został zastosowany przez Niemcy także w okresie kryzysu pandemicznego, co wpływało na decyzje podejmowane przez organy Unii Europejskiej. Ostatni artykuł autorstwa Radosława Bani dotyczy zagadnień związanych z Arabską Wiosną w roku 2011. W swoim tekście Autor dokonał analizy przyczyn porażki przemian politycznych w Egipcie i Bahrajnie. Ukazana została ona poprzez odniesienie się do zjawiska kontrrewolucji. W artykule wskazano, że o ile w obu przypadkach sprzeciw wobec przemian rewolucyjnych miał charakter wewnętrzny, to istotnym czynnikiem sukcesu działań kontrrewolucyjnych była aktywność aktorów zewnętrznych, zarówno regionalnych, jak i pozaregionalnych. Redakcja

8

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1) 2023, 9–25 DOI: 10.33896/SZ.2023.1.1

Grzegorz Korczyński Ministerstwo Spraw Zagranicznych

Przemysław Wyganowski Ministerstwo Spraw Zagranicznych

Możliwości wykorzystywania analiz przyszłości typu foresight w obszarze stosunków międzynarodowych – wprowadzenie Opportunities to use foresight-type futures analysis in the field of international relations – introduction Abstrakt: Autorzy poniższego artykułu poruszają kwestię przydatności analiz przyszłości typu foresight w obszarze stosunków międzynarodowych. Omawiają co to jest foresight i jak powinien być definiowany, rozumiany i intepretowany. Streszczają pokrótce historię rozwoju nie tylko foresight, lecz również badań nad przyszłością. Starają się zarysować problematykę zastosowania foresight w instytucjach związanych ze sprawami zagranicznymi i rozpocząć w ten sposób na gruncie polskim dyskusję nad tą kwestią. Słowa kluczowe: foresight, foresight strategiczny, metodologia foresight, polityka zagraniczna, analizy przyszłości, badania nad przyszłością. Abstract: In the article, its authors raise the issue of the usefulness of analyzes of the future in the field of international relations. They discuss what foresight is and how it should be defined, understood and interpreted. They briefly summarize the history of the development

9

Grzegorz Korczyński, Przemysław Wyganowski

of not only foresight, but also research into the future. They try to outline the general issues of using foresight in the institutions related to foreign affairs and thus start a discussion on this issue in Poland. Key words: Foresight, Strategic Foresight, Foresight Methodology, Foreign Policy, future analysis, research into the futures.

1. Wstęp W ostatnich latach w instytucjach zajmujących się sprawami zagranicznymi1 coraz bardziej popularne staje się prowadzenie badań nad przyszłością typu foresight, od dawna obecnych już w kręgach biznesowych i technicznych. Pod terminem foresight autorzy poniższego artykułu rozumieją refleksję nad przyszłością, która zakłada możliwość (sztuczną) zaistnienia alternatywnych przyszłości. W dalszej części artykułu jego autorzy zasygnalizują problemy związane z definiowaniem pojęcia „foresight”. Przyszłość nie poddaje się badaniom, ponieważ nie istnieje w chwili prowadzenia tych badań. Co ciekawe, rezultaty badań nad wyobrażeniem o przyszłości – która nie istnieje – mogą mieć wpływ na rzeczywisty rozwój wydarzeń, a tym samym mieć wpływ na to, jaka ta przyszłość będzie. Foresight powinien przyjmować perspektywę średnio lub długoterminową. Świadomość w kręgach decyzyjnych biznesu, polityki i sfery militarnej coraz większej złożoności współczesnego świata powoduje konieczność powstawania i praktycznego stosowania nowych sposobów badania możliwego rozwoju przyszłych wydarzeń i konstruowania na ich podstawie wizji, celów, strategii, taktyki. Konieczność tę szczególnie wzmacnia pojawianie się niespodziewanych lub zlekceważonych wydarzeń, mających istotny wpływ na ludzkie zbiorowości – kryzysów, klęsk żywiołowych, konfliktów międzynarodowych. Oczywiście, te wydarzenia występowały zawsze, jednak obecnie ich wpływ obejmuje nadspodziewanie szeroki zakres geograficzny, zmieniając los całych regionów, czy wręcz całego świata, a dzieje się to niespodziewanie szybko i często. Można założyć, że wpisujące się w powyższy opis wydarzenia ostatnich lat o globalnym oddziaływaniu – pandemia Covid-19 i jej skutki, jak też napaść zbrojna Rosji na Ukrainę – jeszcze bardziej spopularyzują badania typu foresight. Zdaniem autorów prowadzenie analiz opartych na foresight jest ważne, zwłaszcza 1

10

W tekście będziemy używać roboczego terminu „instytucje spraw zagranicznych”, „instytucje odpowiedzialne za prowadzenie spraw zagranicznych” na określenie ministerstw spraw zagranicznych oraz międzynarodowych i ponadnarodowych organizacji, które w różnym zakresie i różnych rolach uczestniczą w relacjach międzynarodowych jako podmioty posiadające w tej dziedzinie, z racji prawa międzynarodowego, kompetencje władcze, decyzyjne.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Możliwości wykorzystywania analiz przyszłości typu foresight…

dla państw średnich i małych, które w przeciwieństwie do wielkich mocarstw, mają zazwyczaj ograniczoną swobodę manewrów strategicznych. Chociaż badania typu foresight są kosztowne i pracochłonne2, to jednak uzyskanie świadomości, jakie wnioski z nich wynikają, i operacjonalizacja przynajmniej niektórych z tych wniosków, może pozwolić na unikanie o wiele bardziej kosztownych problemów, których prawdopodobieństwo wystąpienia wzrasta w rezultacie zaniechania. Badania typu foresight przyczyniają się też do zmiany sposobu myślenia przy podejmowaniu decyzji strategicznych. Zdaniem autorów artykułu, te ewentualne zmiany myślenia są zmianami korzystnymi i podnoszącymi jakość pracy instytucji spraw zagranicznych. Szczególnie istotną rolę foresight może odgrywać w obszarach związanych z bezpieczeństwem oraz rozwojem gospodarczym. Wykorzystywanie w pracach instytucji spraw zagranicznych badań typu foresight niesie jednak również wiele wyzwań, pytań i problemów, chociażby w kwestii kultury i organizacji pracy. Powstaje pytanie – czy i w jaki sposób duże i skomplikowane, a przy tym specyficznie urządzone i funkcjonujące organizacje, którymi są instytucje spraw zagranicznych, mogą zaadaptować przydatne, lecz niełatwe w realizacji badania typu foresight. W niniejszym artykule jego autorzy nie omawiają całościowo problematyki stosowania badań typu foresight, ani nawet nie wymieniają wszystkich sposobów prowadzenia badań tego typu. Autorzy zamierzają w nim, po pierwsze, przybliżyć samo pojęcie foresight, opisując ten typ badań z punktu widzenia użyteczności w dziedzinie szeroko pojętych stosunków międzynarodowych, a po drugie, zarysować niektóre specyficzne problemy, pojawiające się przy stosowaniu foresight w odniesieniu do stosunków międzynarodowych. Poniższe przemyślenia wynikają nie tylko ze znajomości literatury przedmiotu, lecz przede wszystkim z doświadczeń realnych zastosowań badań typu foresight w Ministerstwie Spraw Zagranicznych RP i w partnerskich instytucjach zagranicznych. Autorzy artykułu na co dzień korzystają z wiedzy z dziedziny foresight w realizacji praktycznych zadań związanych ze stosunkami międzynarodowymi. Należy zaznaczyć, że w artykule nie będzie rozpatrywana kwestia wykorzystywania badań typu foresight w dziedzinie polityki bezpieczeństwa, ze względu na niedostępność w sferze publicznej rzeczywistych informacji nt. procesów decyzyjnych instytucji zajmujących się bezpieczeństwem (np. NATO).

2

Badania typu foresight wymagają zastosowania od kilku do kilkunastu skomplikowanych, czasochłonnych metod, najlepsze rezultaty osiąga się stosując pracę zespołową, co pociąga za sobą konieczność mobilizacji dużych zasobów (ludzkich, finansowych, organizacyjnych itp.) Patrz np. K. Halicka, Prospektywna analiza technologii – metodologia i procedury badawcze, Białystok 2016.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

11

Grzegorz Korczyński, Przemysław Wyganowski

2. Co to jest foresight? Problemy z tłumaczeniem terminów Jak autorzy artykułu zaznaczyli we wprowadzeniu, foresight to specyficzna refleksja nad przyszłością. Głębsze zrozumienie pojęcia foresight wymaga chociażby skrótowego omówienia kwestii językowych3. Wielki słownik angielsko-polski tłumaczy słowo „foresight” jako „dalekowzroczność”4. W tekstach polskich albo stosuje się termin anglojęzyczny w oryginalnej formie, to jest „foresight”, albo różne tłumaczenia i zbitki polsko-angielskie np. foresight strategiczny, prognozowanie, prognozowanie strategiczne, prognozowanie horyzontalne. Najczęściej stosowane w tych zbitkach słowo, tj. prognoza (ew. prognozowanie), jest w języku polskim wieloznaczne i nieprecyzyjne, i w potocznym zastosowaniu trochę bezrefleksyjnie obejmuje dwa angielskie terminy „forecast” i „foresight”, które w środowisku zajmującym się foresight są ściśle odgraniczone5. Autorzy artykułu są zdania, że ścisłe znaczenie słowa „foresight” – dalekowzroczność – nie do końca nadaje się na polską nazwę dla tej dziedziny. W poszukiwaniu właściwej polskiej terminologii można by inspirować się słownictwem francuskim, gdzie w środowisku zajmującym się tą dziedziną 3

4

5

12

Przykładowe definicje foresight w polskiej literaturze przedmiotu: – „Foresight to systematyczny sposób docierania do informacji o przyszłości w celu budowania średnio- lub długookresowej wizji rozwojowej, jej kierunków lub priorytetów. W tym kontekście foresight jest narzędziem wspomagającym podejmowanie bieżących decyzji i ułatwiającym mobilizowanie wspólnych działań.” Foresight, https://www.foresight.pl/ (3.07.2023). – „(…) foresight (…) można zdefiniować jako proces tworzenia i odnawiania spójnych i funkcjonalnych wizji przyszłości oraz umiejętność wykorzystania ich w sposób użyteczny poprzez np. wykrywanie niekorzystnych warunków otoczenia, wskazywanie kierunku prowadzonej polityki, kształtowanie strategii oraz eksplorację alternatywnych ścieżek rozwoju w poszukiwaniu tej optymalnej (pożądanej przez interesariuszy). Foresight jest z natury interdyscyplinarny. Jego metodyczne podstawy znajdujemy w ekonomii, naukach o zarządzaniu, socjologii, matematyce, psychologii, politologii, lingwistyce, naukach technicznych.”, Ł. Nazarko, Foresight w stosunkach międzynarodowych, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2013, nr 143, s. 2, https:// iz.poznan.pl/publikacje/biuletyn-instytutu-zachodniego/nr-143-foresight-w-stosunkach-miedzynarodowych (6.07.2023). Zwraca uwagę tłumaczenie wyrażenia „to have the foresight to do sth” – „być na tyle dalekowzrocznym, żeby coś zrobić” oraz „lack of foresight” – „krótkowzroczność”. Wielki słownik angielsko-polski, Warszawa 2002, s. 467. Różnice pomiędzy foresight a forecast precyzuje A. Wilkinson, zauważając, że w odróżnieniu od Foresight: „Forecasting is a data-rich activity. In forecasting we extrapolate the past. There are no breaks in logic allowed. The future is assumed to be fully contained in the statistically significant evidence base. The emphasis is on the predictability – accuracy, reliability and precision – of outcomes. Forecasts can be used by anyone for anything. Forecasting can be undertaken as an act of probabilistic prediction, an assessment of the most likely future. Or if can offer a conditional, evidence-based projection – a baseline that assuming all other things remain equal, identifies the cone of possible outcomes: the singular future in terms of a high-, best-, medium-, low-, worst-case ‘scenario’”, A. Wilkinson, Strategic Foresight Primer, 2017, s. 15, https://cor.europa. eu/Documents/Migrated/Events/EPSC_strategic_foresight_primer.pdf. (4.07.2023). SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Możliwości wykorzystywania analiz przyszłości typu foresight…

wspomniane rozróżnienie między prognozą-forecast, a prognozą-foresight oddają odpowiednio terminy perspective (pol. prognoza, ang. forecast) i prospective (pol. futurologia, badania przyszłościowe6, ang. foresight). W dokumentach Unii Europejskiej w polskojęzycznych oficjalnych wersjach na oddanie słowa „foresight” zastosowano termin – „prognoza strategiczna”7 i chociaż jest on ułomny i nietrafny (ze względu na zastosowanie polskiego słowa „prognoza”) należy się spodziewać jego szerokiego rozpowszechnienia, w związku z wszechobecnością w wielu środowiskach zawodowych dokumentów Unii Europejskiej. Autorzy niniejszego artykułu proponują, aby rozważyć używanie terminu „dalekowzroczne badanie przyszłości”, lub „dalekowzroczne analizy przyszłości”, by wskazać na różnicę między analizami typu foresight, a analizami prognostycznymi. Możliwe jest, zdaniem autorów, również przyjęcie terminu „prospektywa” („analizy prospektywne”, „prospektywa strategiczna”, „prospektywne analizy strategiczne”), który przymiotnikowo pojawił się już w polskiej literaturze przedmiotu8. Sprawa ta, zdaniem autorów artykułu, powinna stać się przedmiotem dalszej refleksji.

3. Czy foresight to prognoza? Problem rozróżnienia prognozowania i badania przyszłości jest nie tylko kwestią terminologiczną, lecz również, a raczej przede wszystkim, semantyczną. Kwestia przetłumaczenia terminu foresight na język polski jest wtórna w stosunku do zrozumienia w środowisku polskojęzycznym treści ukrytej pod tym słowem. Niestety, w popularnym i powszechnym rozumieniu foresight to rodzaj prognozy, czyli przewidywania przyszłości. Tymczasem foresight to w rzeczywistości dalekowzroczne badanie odległej przyszłości, co nie jest równoznaczne z jej przewidywaniem. Ten błąd myślowy wynika między innymi z krążących w obiegu językowym uproszczeń i zbitek frazeologicznych – zajmowanie się przyszłością, o ile nie wchodzi w zakres popularnej lub bardziej wyrafinowanej literatury fantastyczno-naukowej, w potocznym i co gorsza powszechnym rozumieniu jest właśnie prognozowaniem, przewidywaniem, a niekiedy wręcz przepowiadaniem przyszłości. O ile od twórców fantastyki naukowej nikt nie 6 7

8

Wielki słownik francusko-polski, Warszawa 2000, s. 426. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Sprawozdanie dotyczące prognozy strategicznej 2020 r. Prognoza strategiczna – W kierunku bardziej odpornej Europy, Bruksela, dnia 9.09.2020 r. COM(2020) 493 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/ TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0493#:~:text=Bruksela%2C%20dnia%209.9.2020%20r.%20 COM%282020%29%20493%20final%20KOMUNIKAT,STRATEGICZNA%20%C2%B1%20 W%20KIERUNKU%20BARDZIEJ%20ODPORNEJ%20EUROPY% (4.07.2023). K. Halicka, Prospektywna analiza technologii….

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

13

Grzegorz Korczyński, Przemysław Wyganowski

oczekuje trafnego przewidywania przyszłości, o tyle już od naukowców lub praktyków badających profesjonalnie przyszłość, stosujących mniej lub bardziej skomplikowane naukowe metody, tego właśnie się oczekuje. Stąd też w konsekwencji popularne nazywanie takich badań prognozowaniem. Środowiska zajmujące się badaniem przyszłości zdają się akceptować mimowolnie nie tylko takie nazewnictwo, ale i praktyczne konsekwencje jego przyjęcia. Gdy przyjrzymy się funkcjonującym w publicznym obiegu raportom czy analizom typu foresight, zauważymy, że już w zamierzeniu samych ich autorów miały być one właśnie prognozami. Treść tych analiz odnosi się przede wszystkim do łatwo obserwowalnych i łatwo poddających się analizie zjawisk natury fizycznej, demograficznej, klimatycznej, gospodarczej, zachodzących we współczesnym świecie, które obserwowane z perspektywy historycznej pozwalają się ująć w „stabilne” trendy. Dalszy rozwój takich trendów w bliskiej lub bardziej odległej przyszłości łatwo określić (nie przewidzieć!) stosując metodę ekstrapolacji. Trendy, ekstrapolowane w średnioterminowej perspektywie, mogą zostać przedstawione jako w miarę prawdopodobny raport opowiadający, co nas czeka np. za lat 10. Na przykład – jak wiemy, w Polsce przyrost demograficzny jest coraz niższy, jednocześnie narasta wewnętrzna i zewnętrzna presja imigracyjna; ekstrapolując te dwa na chwilę obecną stabilne trendy, można z dużym prawdopodobieństwem „przewidzieć” nieodległą przyszłość demograficzną i etniczną Polski. Tego typu raporty nie narażają ich autorów na krytykę, gdyż poziom trafności zawartych w nich przewidywań wydaje się być wystarczająco wysoki. Jednak mogą wprowadzać w błąd decydentów, dla których są pisane, ponieważ przedstawiają tylko „jedną przyszłość”, roszcząc sobie prawo do jej przewidywania. Tym samym eliminują z wyobraźni myślenie o alternatywnych przyszłościach i nieprzewidywalnych zdarzeniach, jak np. „pełnoskalowa agresja militarna” Rosji na Ukrainę w 2022 roku. Badania typu foresight zakładają, że przyszłość jest nieprzewidywalna, bowiem nie istnieje, więc nie poddaje się badaniom, dlatego prezentują różne hipotetyczne wizje przyszłości, pozwalające się przygotowywać na potencjalne zagrożenia i ewentualne szanse. Raporty-prognozy, mimo że występują w instytucjach spraw zagranicznych najczęściej, być może najmniej są dla nich przydatne. Przyszłości nie można przewidzieć również ze względu na wzrastającą wraz z wydłużaniem się horyzontu czasowego możliwość wystąpienia nieprzewidywalnych wydarzeń, które zmieniają radykalnie obserwowany (choć wciąż ex definitione nieistniejący) bieg wydarzeń. Patrząc na kwestię foresight z perspektywy instytucji spraw zagranicznych być może lepiej byłoby w ogóle wyłączyć z zestawu pojęciowego termin „prognoza”, aby tą drogą zmienić rozumienie charakteru i celu prowadzonych analiz przyszłości. To znaczy – jeśli chodzi o ich charakter: nie prognozowanie,

14

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Możliwości wykorzystywania analiz przyszłości typu foresight…

lecz badanie i analizowanie, jeśli chodzi o ich cel: nie przewidywanie procesów, trendów, przyszłości, zjawisk nieprzewidywalnych i zjawisk niebezpiecznych, lecz tworzenie jak najbardziej całościowych map obszarów niepewności, przydatnych jako punkt odniesienia w planowaniu.

4. Krótka historia foresight Początki foresight sięgają połowy XX wieku, ale badanie czy przewidywanie przyszłości fascynowało ludzkość od zarania jej dziejów. Od początku takim badaniom przyświecał jeden cel – zapewnienie sobie bezpieczeństwa poprzez poznanie przyszłych wydarzeń i tą drogą uzyskanie przewagi nad przeciwnikami. W wielu kulturach wyrocznie bywały centralnymi ośrodkami cywilizacyjnymi, nieodrodną częścią kultu, były też bezpośrednio powiązane z władzą (warto zauważyć, że tego typu wróżbiarstwo zakładało milcząco, że przyszłość jest przewidywalna, ponieważ rzeczywiście istnieje; tak należy rozumieć powszechnie wówczas przyjmowane istnienie „przeznaczenia” i „losu”, znanych tylko bogom). W czasach nowożytnych badanie przyszłości stało się z jednej strony domeną literatów, zwłaszcza tych związanych z różnego rodzaju prądami literatury fantastycznej (i ci także zakładali istnienie przyszłości, do której ewentualnie można dotrzeć za pomocą np. wehikułu czasu). Z drugiej strony w środowiskach naukowych pojawiały się pomysły dotyczące rozwijania metod planowania w wybranych dziedzinach z wykorzystaniem dostępnych, wiarygodnych narzędzi badawczych, takich jak statystyka, rachunkowość, rachunek prawdopodobieństwa, badania rynku, ekonometria itp. Niezwykłe w dziejach ludzkości przyspieszenie rozwoju naukowego i technologicznego w XIX wieku również nadało dynamiki prognozowaniu i planowaniu, potrzebnym chociażby do lepszego zarządzania rozpędzonym postępem gospodarczo-naukowym. I wojna światowa, rewolucja bolszewicka i wielkie kryzysy gospodarcze pierwszej połowy XX wieku wskazywały na konieczność stosowania naukowego badania przyszłości oraz planowania. Kluczowym elementem prognozowania była jego trafność, bowiem na jego podstawie tworzono konkretne plany działania, których realizacja uzależniona była od jak najtrafniejszego przewidywania. Pierwszy raz terminu foresight miał użyć H.G. Wells 19 listopada 1932 r. w audycji BBC, w której wzywał do rozpoczęcia badań nad przyszłością i dziwił się, że jest tak wielka liczba badaczy przeszłości a ani jednego „profesora foresight”9. W latach 40. i 50. XX wieku w USA badania typu foresight rozwijała 9

H.G. Wells, Wanted: Professors of Foresight!, „Futures Research Quarterly” 1987, Vol. 3, No. 1, s. 89–91; Wells powiedział: „It seems an odd thing to me that though we have thousands

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

15

Grzegorz Korczyński, Przemysław Wyganowski

m.in. RAND Corporation w kontekście strategii wojskowych, jak też programów zbrojeniowych. W środowisku akademickim, przede wszystkim inżynierskim, zaczęto stosować i rozwijać różne techniki wchodzące w zakres foresight, szczególnie w badaniach dotyczący rozwoju i innowacji. Najbardziej znanym przykładem jest rozwijana we wspomnianej RAND Corporation metoda delficka. Na uczelniach zaczęły powstawać, zgodnie z postulatem Wellsa, fakultety badań nad przyszłością. Ze świata nauki i biznesu poszczególne metody foresight przeniesione zostały w końcu do administracji publicznej. Obecnie badania przyszłości typu foresight zaczynają być coraz powszechniej wykorzystywane w pracach wielkich organizacji międzynarodowych, na przykład w Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD) czy w Unii Europejskiej (European Union, EU). W 2022 r. swój pierwszy raport tego typu dotyczący perspektywy średnio- i długoterminowej – Raport Foresight Strategiczny opublikowała Komisja Europejska, wskazując jednocześnie, że będzie szerzej wykorzystywała to narzędzie w kształtowaniu kierunków polityk unijnych10. Ze względu na ograniczony zakres artykułu jego autorzy nie przedstawiają procesów decyzyjnych Unii Europejskich, jednak widzą potrzebę prowadzenia takich szczegółowych analiz tej problematyki w przyszłości. Przyczyn wzrastającej popularności badań przyszłości typu foresight można również szukać w konsekwencjach kryzysu finansowego 2008 r. Tak jak zamach 11 września 2001 r. spowodował poważne zmiany w funkcjonowaniu instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo (np. przechodzenie od zasady „need to know” na rzecz zasady „need to share”), tak kryzys 2008 r. wymusił dalsze doskonalenie i szersze upowszechnianie skuteczniejszych narzędzi badania przyszłości. Wskazuje się, że potrzeba nowego typu refleksji nad przyszłością – foresight – związana jest m.in. z faktem, że podejmujemy działania w warunkach, które są niestabilne, nieprzewidywalne, niepewne, nowe, niejasne (tzw. „TUNA conditions”)11.

10

11

16

and thousands of professors and hundreds of thousands of students of history working upon the records of the past, there is not a single person anywhere who makes a whole time job of estimating the future consequences of new inventions and new devices. There is not a single Professor of Foresight in the world. But why shouldn’t there be?”. Cyt. za: Ch. Neels, A Systematic Literature Review of the Use of Foresight Methodologies Within Technology Policy Between 2015 and 2020, https://www.ucl.ac.uk/steapp/sites/steapp/files/final_neels_111120.pdf (5.07.2023). 2022 Strategic Foresight Report. Twinning the green and digital transitions in the new geopolitical context, OIB, Belgium, Manuscript completed in June 2022, https://knowledge4policy. ec.europa.eu/publication/2022-strategic-foresight-report-%E2%80%9Ctwinning-green-digitaltransitions-new-geopolitical_en (6.07.2023). A. Wilkinson, Strategic Foresight…, s. 23. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Możliwości wykorzystywania analiz przyszłości typu foresight…

Samo długoterminowe – dalekowzroczne – badanie przyszłości nie jest jednak niczym nowym. Możemy cofnąć się aż do antycznej Grecji, do czasów wojny peloponeskiej, lub też raczej refleksji nad nią autorstwa popularnego wśród współczesnych geopolityków Tukidydesa. W swojej refleksji Tukidydes wykazywał, że właśnie dalekowzroczne rozważania Spartan o przyszłej pozycji i sile rozwijających szybko swoje imperium Ateńczyków, doprowadziły ich do przekonania o konieczności zaangażowania się w coś na kształt wojny prewencyjnej, która, jak to zwykle bywało w dziejach ludzkości, wymknęła się spod kontroli i doprowadziła do nieplanowanych przez nikogo strategicznych skutków. Ostatnio bardzo wielu współczesnych autorów przywołuje ten archetypiczny dla strategicznego myślenia przykład. Wskażmy choćby Grahama T. Allisona, który zastanawiał się, czy USA i Chiny skazane są na wpadnięcie w „pułapkę Tukidydesa”12. Z kolei w raporcie RAND Corporation pióra Michaela J. Mazarra, The Societal Foundations of National Competitiveness13, również cytowany jest Tukidydes, a konkretnie przytaczany jest fragment, w którym delegacja z Koryntu przekonuje Spartan o niebezpieczeństwie, jakie stanowią dla nich Ateńczycy. Można potraktować to jako kronikarski zapis starożytnego „foresightu”.

5. Metodologia foresight Współczesna metodologia14 foresight nie jest jednoznacznie skodyfikowana. Różni autorzy w odmienny sposób wymieniają metody wchodzące ich zdaniem w jej skład. Profesor Katarzyna Halicka z Politechniki Białostockiej wymienia w „Ocenie metod o potencjale zastosowania w Prospektywnej Analizie Technologii” 195 metod15, jednocześnie w „Przeglądzie metod o potencjale zastosowania w nurcie technologicznym PAT” wskazuje 90 rzeczywiście przydatnych metod16. Z kolei fiński naukowiec T. Kuosa ogranicza się do 37 metod, z których część obejmuje dość obszerne podzbiory (np. można doszukać się ponad 40 metod samego tworzenia scenariuszy)17. Zdaniem autorów niniejszego artykułu najła12 13 14

15 16 17

G.T. Allison, Skazani na wojnę? Czy Ameryka i Chiny unikną pułapki Tukidydesa?, Bielsko-Biała 2018, s. 25, 51–65. M.J. Mazarr, The Societal Foundations of National Competitiveness, https://www.rand.org/ pubs/research_reports/RRA499-1.html (3.07.2023). Pod pojęciem „metodologia” autorzy poniższego artykułu roboczo rozumieją zestaw technik analitycznych i procedur badawczych, których realizacja jest konieczna przy przeprowadzaniu badania typu foresight i opracowywania ich wyników w postaci raportu typu foresight. K. Halicka, Prospektowa analiza technologii…, s. 208. Tamże, s. 182. Metody wykorzystywane w procesie opracowywania raportów Strategic Foresight: data/web mining, early warning systems, environmental scanning, emerging issues detection, systematic reading, surveys, Delphi, brainstorming sessions, spying, surveillance, trend and cross-impact

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

17

Grzegorz Korczyński, Przemysław Wyganowski

twiejsze do wykorzystania w dziedzinie stosunków międzynarodowych wydają się być: tworzenie scenariuszy, metoda delficka, metoda skanowania horyzontu. Wspólnym elementem większości metod foresight jest rozszerzanie horyzontów prowadzonych badań, m.in. poprzez odejście od myślenia linearnego na rzecz myślenia systemowego. Wpływa to na zmianę charakteru pracy zarówno analityków jak i strategów korzystających z badań typu foresight. Zdaniem autorów artykułu głównym zadaniem analiz przyszłości niekoniecznie jest opracowywanie wizji przyszłości. Istotniejsze jest formułowanie pytań, określanie zakresu przewidywań, dobieranie odpowiednich uczestników procesu. Przy tym należy podkreślić, że dobór metod badań typu foresight zależy od postawionego problemu badawczego, odbiorców wyników tych badań oraz dostępnych środków (zasoby finansowe, dostępni eksperci, dostęp do danych, czas, który można poświęcić na badanie). W obiegu pojęciowym obok terminu foresight funkcjonuje termin strategic foresight, który również nie jest łatwo zdefiniować. Przykładowo w literaturze przedmiotu można spotkać również użycie terminu strategic foresight na określenie sposobu użycia ludzkich zdolności opowiadania historii w celu wykorzystania wiedzy18. Autorzy artykułu proponują, aby pod pojęciem strategic foresight rozumieć sposób oparty na następujących przesłankach: – przyjęcie perspektywy długoterminowej, a co najmniej średnioterminowej, czyli co najmniej 5 lat (należy przy tym dodać, że spotyka się też perspektywę dwudziestoletnią i dłuższą), – oparcie się na badaniach prowadzonych według metod, – przyjęciu zasady, że analizy dotyczą możliwych alternatywnych przyszłości, – odbiorcami produktu są osoby podejmujące strategiczne decyzje. Ważne wydaje się ustalenie, jak będą wykorzystywane wyniki badań przyszłości typu foresight. Autorzy artykułu proponują, aby wprowadzić następujące rozróżnienie: a) badania, które będą wykorzystane do osiągnięcia przewagi konkurencyjnej i nie będą ani publikowane, ani przekazywane poza organizację z oczywi-

18

18

analysis, social networking analysis, data management, FSSF, futures triangle, futures triangle, futures wheel, self-organized map, abduction, causal layered analysis, pattern management, synthesis, induction, falsification, scenarios, visioning, what “ifs”, wild cards, visualizing options, normative methods, backstaging, strategic thinking, getting across insight, logic-deductive conclusions, range of options created, changes in thinking, perception of the minds involved in strategy work. (patrz np. T. Kuosa, Practising Strategic Foresight in Government. The cases of Finland, Singapore and the European Union, „RSIS Monograph” 2011, No. 19, s. 11). „Strategic Foresight offers a way of making use of our inherent storytelling abilities in order to engage tactic knowledge, make assumption explicite, forge new shared understanding (i.e. meaning making) and anticipate and prepare for what has yet not happened”. A. Wilkinson, Strategic Foresight…, s. 3. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Możliwości wykorzystywania analiz przyszłości typu foresight…

stych przyczyn – konkurencja nie powinna być o tym uprzedzana, gdyż mogłaby rozpocząć działania, aby ewentualne przewagi zniwelować (z przyczyn oczywistych autorzy artykułu nie mają możliwości wskazania konkretnych przykładów); b) badania, które będą służyć do opracowania dokumentu publicznego, szeroko dystrybuowanego. Mają charakter komunikatu, mogą być elementem dyplomacji publicznej (patrz np. komunikaty Komisji Europejskiej19); c) badania, na podstawie których stworzone zostaną dokumenty niepubliczne, które jednak mogą być przekazywane niektórym partnerom. Mogą służyć komunikacji strategicznej, w tym prezentacji sposobu myślenia lub wytłumaczenia stanowiska, mogą również służyć rozpoczęciu dialogu lub wywołaniu jakiegoś tematu (z przyczyn oczywistych autorzy artykułu nie mają możliwości wskazania konkretnych przykładów); d) badania, na podstawie których powstają dokumenty „mieszane” – część zostaje opublikowana, a część może być przeznaczona jedynie dla osób podejmujących decyzje strategiczne (np. amerykańskie Global Trends20). Same badania prowadzące do powstania analizy typu foresight mogą mieć dodatkowy cel integracji środowiska ekspertów oraz wpływania na ich sposób myślenia. Ten element można czasami zauważyć w „grach wojennych”.

6. Badania/analizy przyszłości typu foresight w sferze stosunków międzynarodowych Jak zauważył już w 2013 r. Łukasz Nazarko: „Polityczne i gospodarcze wydarzenia ostatnich lat skutecznie zburzyły komfortowe poczucie, że sytuacja międzynarodowa jest stabilna, a przyszłość stosunkowo przewidywalna. Rosnąca złożoność i niepewność charakteryzująca obecny świat wymaga od przywódców politycznych i biznesowych stosowania metod systematycznej refleksji nad przyszłością przy podejmowaniu decyzji”21. Autor zwrócił dalej uwagę na fakt, że ekstrapolacja trendów staje się nie tylko niewystarczająca, ale często wręcz bezużyteczna przy budowaniu długofalowych strategii. Zauważył też, że zamiast 19

20 21

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Sprawozdanie dotyczące prognozy strategicznej z 2020 r. Prognoza strategiczna – w kierunku bardziej odpornej Europy, https:// eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0493#:~:text=Bruksela%2C%20dnia%209.9.2020%20r.%20COM%282020%29%20493%20final%20KOMUNIKAT,STRATEGICZNA%20%C2%B1%20W%20KIERUNKU%20BARDZIEJ%20ODPORNEJ%20EUROPY%. (4.07.2023). Office of the Director of National Intelligence – Global Trends (dni.gov), https://www.dni.gov/ index.php/gt2040-home (24.09.2023). Ł. Nazarko, Foresight w stosunkach…, s. 1.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

19

Grzegorz Korczyński, Przemysław Wyganowski

określać, jaka jest szansa, że coś się wydarzy, lepiej określać związki przyczynowo-skutkowe charakteryzujące poszczególne warianty przyszłości. W ostatnich latach coraz większą uwagę w ministerstwach spraw zagranicznych zaczyna przywiązywać się do problematyki badań nad przyszłością. Jednym z dowodów takiej tendencji są dwie ostatnie inicjatywy: 1. Genewskie Centrum Polityki Bezpieczeństwa prowadzi projekt badawczy zatytułowany Strategic Foresight in Ministries of Foreign Affairs22, który ma na celu przeanalizowanie, jak ministerstwa spraw zagranicznych wykorzystują strategiczne analizy dalekowzroczne oraz inne praktyki badania przyszłych zdarzeń; 2. Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Europejskich Republiki Słowacji opublikowało w 2022 r. na swojej stronie internetowej analizę długoterminową zatytułowaną Strategic Foresight for the Foreign and European Policy of the Slovak Republic, Risks and opportunities for Slovakia in a transforming world, prace nad którą były prowadzone przy udziale OECD. Ministerstwo Spraw Zagranicznych Republiki Słowacji planuje wykorzystać wyniki tego raportu w przygotowywaniu Średnioterminowej Strategii dla Zagranicznej i Europejskiej Polityki Słowacji. Innym przykładem stosowania metodologii foresight są wspominane już prace prowadzone w ramach Unii Europejskiej. Należy jednak zauważyć, że prace nad analizami typu foresight w ramach UE wykraczają często poza ścisłą dziedzinę stosunków międzynarodowych. Jakkolwiek wydaje się, że nikt nie neguje przydatności analiz przyszłości typu foresight w dziedzinie polityki zagranicznej, to ich stosowanie w tym środowisku niesie ze sobą szereg wyzwań. Głównym problemem badania przyszłości typu foresight jest wysoki stopień złożoności współczesnego świata. Co więcej, w systemie tym istnieje tak wiele powiązań, że nie da się ich wszystkich równocześnie analizować. Trzeba decydować, które elementy systemu są najważniejsze (i w związku z tym trzeba je bezwzględnie uwzględniać), a które można pominąć. Bardzo ważną i trudną kwestią jest również wybór tematu badań oraz określenie jej perspektywy. Należy zauważyć, że badane mogą być zarówno poszczególne państwa, organizacje międzynarodowe jak też zjawiska, trendy i sytuacje. Dopiero po ustaleniu podstawowych parametrów badawczych można zacząć zastanawiać się nad wyborem najużyteczniejszych metod. Dużym wyzwaniem dla osób prowadzących badania typu foresight w instytucjach spraw zagranicznych jest sprawa prezentacji wyników swoich badań przełożonym oraz sformułowania odpowiedniej „narracji”, która będzie nośnikiem przesłania wyników badawczych w instytucji i ewentualnie poza nią. Zazwyczaj wyniki żmudnych i czasochłonnych prac są dla zespołu badawczego lub osoby opracowującej rezultaty badań niezwykle cenne w każdym detalu i przedstawie22

20

GCSP Research Project – Strategic Foresight in Ministries of Foreign Affairs, https://www. gcsp.ch/Strategic-Foresight-in-Ministries-of-Foreign-Affairs (6.07.2023). SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Możliwości wykorzystywania analiz przyszłości typu foresight…

nie ich w zwięzłej formie, możliwej do zaprezentowania osobom podejmującym strategiczne decyzje, jest trudne. Dodatkowo, sama forma prezentacji, oprócz jej zwięzłości, powinna być atrakcyjna dla odbiorcy. Należy podkreślić, że analiza przyszłości typu foresight, po zakończeniu badań i nadaniu jej formy umożliwiającej prezentację, powinna być po jakimś czasie zaktualizowana. W zależności od tematu aktualizacja może być konieczna już po 3 miesiącach lub po roku. Wymaga to specyficznej organizacji i kultury pracy oraz – co pociąga za sobą wydatki budżetowe, zawsze niechętnie przyjmowane – utworzenia stałej struktury odpowiedzialnej za bieżącą analizę i okresową aktualizację wyników. Wskazane jest również uwzględnienie w instytucjach spraw zagranicznych, postulowanego w biznesie oddzielenia badań, czyli w tym wypadku prac nad analizą przyszłości, od ich wdrażania. W dziedzinie stosunków międzynarodowych oznacza to konieczność oddzielenia organizacyjnego struktury zajmującej się badaniami typu foresight od struktury opracowującej strategię. Prostym i często stosowanym sposobem rozwiązania tego problemu i uniknięcia ewentualnej restrukturyzacji jest zlecenie przeprowadzenia badania typu foresight podmiotom zewnętrznym. Niestety, w wypadku instytucji spraw zagranicznych, przy wyborze takiego podejścia, traci się możliwość wykorzystania unikalnej wiedzy i ekspertyzy zgromadzonej w instytucji. Specyfika prac ministerstw spraw zagranicznych sprawia, że trudno jest niekiedy precyzyjnie określić, które dziedziny badań typu foresight pozostają w kompetencji ministerstwa, a które wykraczają poza nie. Przykładem ilustrującym ten problem niech będzie raport Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego23. Zakres raportu obejmuje czterowymiarową analizę odporności: w wymiarze społecznym i ekonomicznym, w wymiarze geopolitycznym, w wymiarze ekologicznym, oraz w wymiarze cyfrowym. O ile wymiar geopolityczny to bez wątpienia domena ministerstw właściwych do spraw zagranicznych, o tyle w pozostałych wymiarach nie są już one instytucjami wiodącymi. Dochodzimy tutaj do ważnego punktu – w dzisiejszym, coraz bardziej powiązanym i skomunikowanym świecie wiedza MSZ w wielu obszarach może nie być wystarczająca. Z drugiej strony, wydaje się, że wiedza MSZ może stanowić bardzo ważny element w wielu obszarach, pozornie pozostających daleko poza zainteresowaniem ministerstw spraw zagranicznych. Jednak, zdaniem autorów niniejszego artykułu, najtrudniejszym ograniczeniem związanym z wykorzystywaniem metod analiz typu foresight jest fakt, że badania te są skomplikowane i czasochłonne. Spójrzmy na same techniki budowania scenariuszy w dziedzinie stosunków międzynarodowych. Jak w 2007 roku 23

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Sprawozdanie dotyczące prognozy…, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ (5.07.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

21

Grzegorz Korczyński, Przemysław Wyganowski

zaważyli Peter Bishop, Andy Hines i Terry Collins24, scenariusze, będące archetypiczną formą studiów nad przyszłością, obejmują osiem kategorii różnych technik, w skład których wchodzi kilka wariantów, co daje dwa tuziny metod używanych do rozwijania scenariuszy. W skład scenariuszy kategorii I – „osądy” (ang. judgment) wchodzą metody: 1. „genialna prognoza” (ang. genius forecasting), 2. wizualizacja (ang. visualisation), 3. odgrywanie ról (ang. role playing), w tym również gry wojenne, 4. metoda Coates’a i Jarratt’a. W skład kategorii II – „scenariuszy bazowych/oczekiwanych” (ang. baseline/expected scenarios) wchodzą metody: 1. ekstrapolacja trendów, 2. Manoa, scenariusze systemowe (ang. systems’ scenarios), 3. analiza wpływu trendów (ang. trend impact analyses). W skład kategorii III – „wypracowywania scenariuszy a priori” (ang. elaboration of fixed scenarios) wchodzą dwie metody: 1. „wrzucanie” (ang. incasting), oraz 2. Matryca SRI (tzn. matryca Stanford Research Institute). W skład kategorii IV – „sekwencji wydarzeń” (ang. event sequencies) wchodzą metody: 1. drzewo prawdopodobieństwa (ang. probability tree), 2. socjowizja (ang. sociovision), 3. mapowanie rozbieżności (ang. divergence mapping). W skład kategorii V – „rzutowania wstecz” wchodzą metody: 1. misja horyzontalna HMM (stosowana w NASA, ang. HMM horizon mission methodology), 2. wpływ przyszłych technologii (pochodząca z IBM, ang. impact of future technologies), 3. mapowanie przyszłości (ang. futures mapping). W skład kategorii VI – „wymiarów niepewności” (ang. dimesions of uncertainty) wchodzą: 1. matryca GBN, 2. analiza morfologiczna, w skład której wchodzi również analiza Field Anomaly Relaxation FAR, 3. OS/OE czyli rozwój opcji/ocena opcji (ang. option development and option evaluation), 4. metoda MORPHOL (jest to oprogramowanie komputerowe zarządzające w specyficzny sposób analizą morfologiczną). W skład kategorii VII – „analiz wpływu krzyżowego” wchodzą metody: 1. SMIC-PRO-EXPERT, 2. Interaktywna symulacja przyszłości IFS (ang. interactive future simulation). W skład kategorii VIII – „modelowania” wchodzą metody: 1. analiza wpływu trendów TIA (ang. trend impact analysis), 2. analiza wrażliwości (ang. sensitivity analysis) oraz 3. scenariusze dynamiczne (które są kombinacją metod rozwoju scenariuszy oraz analizy systemowej). Sam wybór metody odpowiedniej do tematu badania nie jest prosty. Przyjmijmy, że wybraną metodą jest wielokrotnie stosowana Field Anomaly Relaxation (FAR)25. R.G. Coyle w swoim opracowaniu o metodzie FAR zwraca uwagę na fakt, że wynalazca tej metody R. Rhyne stwierdził, iż przeprowadzenie dwóch pełnych cykli FAR zabiera nie mniej niż 6 miesięcy dwóch badaczy zatrudnionych na pełny etat. R.G. Coyle uważa, że można ten czas skrócić – przy jednym 24 25

22

P. Bishop, A. Hines, T. Collins, The current state of scenario development: An overview of techniques, Foresight, „The Journal of Future Studies” 2007, Vol. 9, No 1, s. 10. R. Rhyne, Field Anomaly Relaxation, „Futures” 1995, Vol. 27, No. 6, s. 657–674. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Możliwości wykorzystywania analiz przyszłości typu foresight…

cyklu powinno być to wykonalne przy zaangażowaniu 20 osób przez tydzień na pełny etat (800 roboczogodzin)26. Sama analiza FAR jest jedynie częścią procesu badania typu foresight – po zakończeniu jej należy przeprowadzić kolejne analizy badawcze, np. analizę systemową, a później opracować sposób prezentacji wyników badania. Zastosowanie tej metody (np. do badania kwestii broni jądrowej w Pakistanie)27, która może być używana zarówno przy pracy grupowej jak i indywidualnej jest niezwykle czasochłonne, składa się we wstępnej fazie m.in. ze skonstruowania matrycy badawczej i przeprowadzenia analizy prawdopodobieństwa współwystępowania poszczególnych czynników, po czym dopiero rozpoczęcia tworzenia zrębów scenariusza, który nie będzie jeszcze narracją (powstaje w metajęzyku). Z kolei przy przyjęciu zupełnie innego podejścia do tworzenia analizy i zastosowaniu metody delfickiej stajemy przed koniecznością zaangażowania znacznej liczby ekspertów, którzy zgodzą się sumiennie wypełnić ankietę badawczą, której wyniki będą podstawą do prowadzenia dalszych prac. Przy ograniczonych zasobach (dla przypomnienia: zasoby finansowe, eksperci, dostęp do danych, czas, który można poświęcić na badanie), jakimi dysponuje każda instytucja spraw zagranicznych, wymaga to wysokiej kultury pracy i przekonania o wartości podejmowanych działań. Oddzielnym tematem jest wykorzystywanie metod foresight do rozwoju instytucjonalnego oraz reform samych ministerstw spraw zagranicznych. Zastosowanie foresight, o którym piszą autorzy niniejszego artykułu, może pozwolić przygotować się na nadchodzące zmiany, nie tylko w otoczeniu międzynarodowym, ale także w sferze technologicznej.

7. Zakończenie Na zakończenie autorzy pragną przedstawić uwagę natury ogólnej. Jak już zaznaczano, przyszłości nie da się przewidzieć. Nie bez przyczyny „przepowiadanie przyszłości” to umiejętność zaliczana do sfery działań nadprzyrodzonych. Nie ma możliwości badania przyszłości, ponieważ przedmiot badań jeszcze nie istnieje. Jednak działania, które podejmuje się w dziedzinie polityki zagranicznej w czasie rzeczywistym, należy podejmować, mając na uwadze szanse i zagrożenia, które mogą pojawić się, chociaż nie muszą, w przyszłości. Ograniczanie się do bezpośrednich, krótkoterminowych skutków dzisiejszych decyzji, czynów i zaniechań 26 27

G.R. Coyle, Field Anomaly Relaxation (FAR), https://www.millennium-project.org/publications-2/futures-research-methodology-version-3-0/ (26.09.2023). L.D. Young, Using systems thinking to design actionable futures: a nuclear weapons example, w: Young European Journal of Futures Research, https://eujournalfuturesresearch.springeropen. com/articles/10.1186/s40309-018-0138-8, (2.09.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

23

Grzegorz Korczyński, Przemysław Wyganowski

jest niewystarczające. Nie bez przyczyny typ badań i analiz, o których autorzy artykułu tutaj piszą, określane są anglojęzycznym terminem „dalekowzroczność”. Jak to zauważyli Lotje Boswinkel i Tim Sweijs z Haskiego Centrum Studiów Strategicznych przy okazji rozważań o przyszłych wojnach: „Należy dokonać wyborów uodpornionych na zmienną przyszłość, które uwzględnią główne wyzwania w zakresie bezpieczeństwa i określą niezbędne reakcje polityczne”28. Zakładając konieczność zajmowania się materią niepewną, jednak po pewnym czasie weryfikowalną, badacz lub grupa badaczy musi wykazać się sporą dawką pokory wobec przedmiotu swoich studiów i analiz. Trzeba być też przygotowanym na czasami dość szybką, nieprzyjemną weryfikację przyjmowanych założeń badawczych. Ponieważ, jak to zauważył Herman Kahn, „Najbardziej prawdopodobna przyszłość – nie wydarzy się”29.

Bibliografia Allison G.T., Skazani na wojnę? Czy Ameryka i Chiny zmierzają do starcia?, Warszawa 2018. Bishop P., Hines A., Collins T., The current state of scenario development: An overview of techniques, Foresight, „The Journal of Future Studies” 2007, Vol. 9, No. 1. Boswinkel L., Sweijs T., Wars to come, Europeans to act. A multimethod foresight study into Europe’s military future, The Hague Centre for Strategic Studies, 2022, https://hcss.nl/ report/wars-to-come-europeans-to-act. Coyle G.R., Field Anomaly Relaxation (FAR), w: https://www.millennium-project.org/publications-2/futures-research-methodology-version-3-0//. GCSP Research Project – Strategic Foresight in Ministries of Foreign Affairs, https://www. gcsp.ch/Strategic-Foresight-in-Ministries-of-Foreign-Affairs. Halicka K., Prospektywna analiza technologii – metodologia i procedury badawcze, Białystok 2016. Kahn H., The coming boom: economic, political and social, Simon and Schuster, New York, USA 1982. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Sprawozdanie dotyczące prognozy strategicznej z 2020 r. Prognoza strategiczna – w kierunku bardziej odpornej Europy, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0493#:~:text =Bruksela%2C%20dnia%209.9.2020%20r.%20COM%282020%29%20493%20final%20 KOMUNIKAT,STRATEGICZNA%20%C2%B1%20W%20KIERUNKU%20BARDZIEJ %20ODPORNEJ%20EUROPY%. Kuosa T., Practising Strategic Foresight in Government. The cases of Finland, Singapore and the European Union, „RSIS Monograph”, No. 19, 2011. 28

29

24

„Future-proof choices need to be made that address the principal security challenges and pinpoint necessary policy responses”, L. Boswinkel, T. Sweijs, Wars to come, Europeans to act. A multimethod foresight study into Europe’s military future, The Hague Centre for Strategic Studies, October 2022, https://hcss.nl/wp-content/uploads/2022/10/Wars-to-come-Europeans-toact-full-report-HCSS-2022-V2.pdf (5.07.2023). „The most likely future isn’t” w: H. Kahn, The coming boom: economic, political and social, Simon and Schuster, New York, USA 1982, s. 82. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Możliwości wykorzystywania analiz przyszłości typu foresight…

Mazarr M.J., The Societal Foundations of National Competitiveness, https://www.rand.org/ pubs/research_reports/RRA499-1.html. Nazarko Ł., Foresight w stosunkach międzynarodowych, „Biuletyn Instytutu Zachodniego” 2013, nr 143, https://depot.ceon.pl/bitstream/handle/123456789/8342/Lukasz_Nazarko_ Foresight_w_stosunkach_miedzynarodowych.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Neels Ch., A Systematic Literature Review of the Use of Foresight Methodologies Within Technology Policy Between 2015 and 2020, https://www.ucl.ac.uk/steapp/sites/steapp/ files/final_neels_111120.pdf. Office of the Director of National Intelligence – Global Trends (dni.gov) https://www.dni. gov/index.php/gt2040-home. Rhyne R., Field Anomaly Relaxation, „Futures” 1995, Vol. 27, No. 6. 2022 Strategic Foresight Report. Twinning the green and digital transitions in the new geopolitical context, OIB, Belgium, Manuscript completed in June 2022 https://knowledge4policy.ec.europa.eu/publication/2022-strategic-foresight-report-%E2%80%9Ctwinninggreen-digital-transitions-new-geopolitical_en. Wells H.G., Wanted: Professors of Foresight!, „Futures Research Quarterly” 1987, Vol. 3, No. 1. Wilkinson A., Strategic Foresight Primer, 2017, https://cor.europa.eu/Documents/Migrated/ Events/EPSC_strategic_foresight_primer.pdf. Wiśniewska J., Analiza kierunków rozwoju technologii – wybrane aspekty metodologiczne, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania” 2013, Nr 34. Young L.D., Using systems thinking to design actionable futures: a nuclear weapons example, w: Young European Journal of Futures Research, https://eujournalfuturesresearch. springeropen.com/articles/10.1186/s40309-018-0138-8.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

25

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1) 2023, 26–44 DOI: 10.33896/SZ.2023.1.2

Jakub Greloff ORCID: 0000-0002-6991-4340 Ministerstwo Spraw Zagranicznych

Wprowadzenie do strategii promocji Polski w polityce zagranicznej Introduction to the strategy of promoting Poland in foreign policy Abstrakt: Autor analizuje początkowe fazy procesu tworzenia i wdrażania strategii w obszarze polityki zagranicznej. Budowa autorytetu międzynarodowego Polski jest stałym i podstawowym odniesieniem kolejnych zagadnień. Tekst inicjuje cykl artykułów obejmujących kolejno tematykę: strategii, brandingu narodowego, dyplomacji publicznej, analizy strategicznej potencjału własnego jak i otoczenia międzynarodowego, oraz wdrożenia strategii, które łącznie mogłyby posłużyć za przewodnik dla zespołów tworzących strategie sektorowe w polityce zagranicznej. Słowa kluczowe: strategia, cel, polityka zagraniczna, decyzje strategiczne, dylematy. Abstract: The article concerns the first phases of the process of creating and implementing foreign policy strategies. Building Poland’s international authority is a constant and basic reference for subsequent issues. The text initiates a series of articles covering the following topics: strategy, national branding, public diplomacy, strategic analysis of our own potential and the international environment, and the implementation of strategies, which together could serve as a guide for teams creating sector strategies in foreign policy. Key words: strategy, goal, foreign policy, strategic decisions, dilemmas.

26

Wprowadzenie do strategii promocji Polski w polityce zagranicznej

„This is why strategy is the central political art. It is about getting more out of situation than the starting balance of power would suggest. It is the art of creating power”1. Lawrence Freedman

1. Wstęp Marzeniem każdego praktyka jest prawdziwa innowacja, czyli taka, która tworzyłaby nową rzeczywistość2. Przygotowanie strategii może być pierwszym krokiem w tym kierunku. Niniejszy artykuł jest wprowadzeniem do problematyki tworzenia strategii sektorowej w polityce zagranicznej. To konieczny etap wstępny, bez którego trudno byłoby myśleć o przystąpieniu do zespołowej pracy nad projektem „strategia”. Praca w Departamencie Dyplomacji Publicznej i Kulturalnej Ministerstwa Spraw Zagranicznych, następnie studia MBA ukierunkowane na budowanie strategii, a także późniejsza praca w Departamencie Strategii Polityki Zagranicznej, stały się okazją do podsumowań i dostarczyły narzędzi do uczynienia tego w sposób ustrukturyzowany. Zasadnicze pytanie na jakie szukałem odpowiedzi, to czy można dyplomację publiczną robić inaczej? A co za tym idzie, co warto zmienić, z jakimi partnerami warto ją realizować, jakimi narzędziami, według jakiego planu, i na ile strategie mają szanse stać się rzeczywistością. Budowanie strategii promocji Polski jest działalnością z pogranicza polity advising, political consulting i political advice. Pierwsze polega na doradztwie przy kształtowaniu reguł funkcjonowania instytucji politycznych i regulacji prawnych, drugie na doradztwie o charakterze komunikacyjnym i strategicznym przy procesach politycznych, trzecie zaś na doradztwie opartym na ekspertyzach naukowych, i ocenie treści merytorycznych poszczególnych obszarów polityki3. Podstawowy problem wizerunkowy Polski, to wedle badań brak bądź szczątkowość wiedzy o kraju za granicą (np. Azja, USA, Hiszpania, Włochy, Francja)4. Terra incognita obejmuje także inne kraje naszego regionu. Polska nieznana – ta diagnoza brzmi jak gotowe hasło dla kampanii marketingowej. Choć Polska 1 2 3 4

L. Freedman, Strategy: A history, New York 2013, s. XII. K. Obłój, Pasja i dyscyplina strategii: Jak z marzeń i decyzji zbudować sukces firmy, Warszawa 2016, s. 25. M. Sus, Doradztwo w polityce zagranicznej Polski i Niemiec: Inspiracje dla Polski na przykładzie wybranych ośrodków eksperckich, Wrocław 2011, s. 32. Marka Polska: Koncepcja, Warszawa 2018, s. 15.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

27

Jakub Greloff

współtworzy Europę od przeszło tysiąca lat, i nieraz przypadło jej występować na scenie dziejów w pierwszoplanowych rolach, to jednak skala rozdźwięku między oczekiwaniami a rzeczywistością, w kontekście świadomości społeczeństw innych krajów na nasz temat, jest zastanawiająca.

2. Strategia Gdyby sięgnąć do genezy słowa strategos, okaże się, że starożytni Grecy nazywali w ten sposób najwyższego dowódcę armii lub floty. Był to generał wyposażony w wielką władzę, odpowiedzialny za przygotowanie i rozegranie wojny5. Na strategów wybierano dowódców doświadczonych w walce, którzy odnieśli już pewne sukcesy. Stąd niektórzy z nich stawali się strategos eudokimos – sławnymi wodzami. Co więcej strategos zajmował przeważnie miejsce w pierwszym szeregu formacji i walczył z żołnierzami ramię w ramię. W starożytności czymś naturalnym było ścisłe powiązanie planowania z wdrożeniem. Strategia to mapa wskazująca drogę do miejsca w przyszłości, które chcemy osiągnąć6. Pokonywanie obranej marszruty wiąże się z wyborem sposobu w jakim będziemy się dostosowywać i zmieniać, by wykorzystać szanse w stale zmieniającym się otoczeniu. Na tym polega strategiczne dopasowanie7. Musimy z góry wiedzieć jakie są nasze silne strony i „gdzie szanse na sukces są najbardziej obiecujące”8. Liczy się nie tylko znajomość własnych zasobów, ale precyzyjna wiedza na temat największego problemu, czy przeszkody stojącej na drodze do celu. W strategii musi znaleźć się odpowiedź na to wyzwanie. Jego pokonanie lub neutralizacja wymagać będzie od nas koncentracji sił i ukierunkowania ich w odpowiednim momencie. Przytoczenie samych faktów, zależności czy wskaźników, to jeszcze za mało9. Kluczowe jest znalezienie w nich sensu, stąd „strategia jest sztuką

5 6

7 8 9

28

S. Jarmoszko, Militarne dziedzictwo a współczesne aplikacje strategii, Toruń 2015, s. 13. S. Anholt, J. Hildreth, Brand America: Tajemnica megamarki. Ameryka jako marka. Nauki dla Polski, Warszawa 2005, s. 138; W. Dziemianowicz, K. Szmigiel-Rawska, P. Nowicka, A. Dąbrowska, Planowanie strategiczne: Poradnik dla pracowników administracji publicznej, Warszawa 2012, s. 16. Ph. Kotler, G. Armstrong, J. Saunders, V. Wong, Marketing: Podręcznik europejski, Warszawa 2002, s. 116. R.P. Rumelt, Dobra strategia, zła strategia: Czym się różnią i jakie to ma znaczenie, Warszawa 2013, s. 17. O metodzie czynnikowej polegającej na identyfikacji, klasyfikacji oraz hierarchizacji czynników kształtujących procesy, zjawiska i zdarzenia, jako dogodnej w pracy nad strategią: A. Dawidczyk, J. Gryz, S. Koziej, Zarządzanie strategiczne bezpieczeństwem: Teoria, praktyka, dydaktyka, Łódź 2006, s. 25. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Wprowadzenie do strategii promocji Polski w polityce zagranicznej

interpretacji”10. Faza pracy nad teorią powinna być czymś oczywistym nawet dla praktyka i człowieka czynu. Strategia jest sztuką „w najwyższym stopniu praktyczną”11. Uwagi generała Carla von Clausewitza, który przyczynił się do narodzin nowoczesnej strategii w dobie wojen napoleońskich, są przejawem tego samego łącznego podejścia do planowania i wdrożenia, jakie stosowali starożytni: „Ponieważ wszystkie te rzeczy przeważnie określić się dadzą tylko jako założenia, które nie zawsze są trafne, a mnóstwo innych bardziej szczegółowych w ogóle nie da się naprzód określić, wynika stąd, że strategia musi sama ruszyć w pole, aby kierować już na miejscu i do całości wprowadzać takie zmiany, które są natychmiast niezbędne”12. Posługując się kategoriami naukowymi „strategia przypomina hipotezę, a jej wdrożenie eksperyment”13. Strategia jest raczej sztuką opartą na obserwacjach i koncepcjach, niż wiedzą, w obrębie której można stawiać kategoryczne sądy. Według teorii gier, strategia to „kompletny plan działania gracza, uwzględniający wszystkie możliwe sytuacje”14. Składa się z listy graczy, opisu możliwych ruchów graczy, opisu stanu wiedzy graczy w momencie decyzji, opisu w jaki sposób akcje graczy prowadzą do wyników, a także specyfikacji ich preferencji względem możliwych wyników. Występuje zatem pewna zależność: strategia jest tym bardziej wymagana, im większe jest prawdopodobieństwo udaremnienia naszych działań przez innych graczy powodowanych własnymi interesami. Przykładem tego jest storytelling w przestrzeni międzynarodowej, kto pierwszy przedstawi swoją interpretację zdarzeń, ten ma największe szanse na upowszechnienie swojego narodowego punktu widzenia. Strategia to zatem przejście przez poniższą bądź podobną sekwencję: cel, diagnoza, własne silne strony, słabe punkty otoczenia, przewagi, narzędzia, przewidywanie, mapa drogowa, dopasowanie, największe przeszkody, koncentracja, dźwignia, oraz spójność działań wdrożeniowych. Są to ustalenia które znajdą zastosowanie w dalszych częściach artykułu.

10 11 12 13 14

K. Obłój, Strategia organizacji, Warszawa 2007, s. 383. T. Mahnken, Teoria strategii, [w:] J. Baylis, J. Wirtz, C. Gray, E. Cohen (red.), Strategia we współczesnym świecie: Wprowadzenie do studiów strategicznych, Kraków 2009, s. 71. C. von Clausewitz, O wojnie, Kraków 2010, s. 123; więcej o początkach nowoczesnej strategii: J. Kukułka, Problemy teorii stosunków międzynarodowych, Warszawa 1978, s. 120. R.P. Rumelt, Dobra strategia…, s. 279. J. Watson, Strategia: Wprowadzenie do teorii gier, Warszawa 2011, s. 37.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

29

Jakub Greloff

3. Decyzje strategiczne Strategia definiowana jako sztuka dokonywania wyborów wskazuje na aktywną stronę tego procesu15. Podejmowanie decyzji wobec zaistniałych szans, pomimo panujących uwarunkowań otoczenia i własnych ograniczeń, przeważnie pod presją wywieraną z zewnątrz, wymaga opanowania, biegłości i zręczności. A to już są cechy menadżerskie, opisujące bardziej stratega, aniżeli strategię. Decyzja strategiczna to nie każda decyzja podejmowana przez menedżera, ale taka, która jest spójna, ma długofalowe konsekwencje, wpływa na przewagę konkurencyjną na rynku, oraz na skuteczne eksploatowanie zasobów instytucji16. Zespół takich sekwencyjnie zaplanowanych decyzji tworzy łącznie strategię. Trudne decyzje dotyczące nawarstwionych problemów można podejmować w oparciu o pogłębione badania. Należy jednak zacząć od ustalenia, czy dodatkowe badania i symulacje pozwolą nam podjąć decyzje lepsze od tych, które podjęlibyśmy bez nich17. Chodzi o wskazanie, które informacje są nam niezbędne do podjęcia decyzji. Należy też określić osoby, które udzielą nam odpowiedzi na te pytania. By finalnie dokonać wyboru metod przy pomocy których najsprawniej i najskuteczniej zbierzemy te informacje. Następnie możemy przejść do fazy testów projektowanych instrumentów czy mechanizmów. Na końcu tego procesu sporządzany jest raport z zaleceniami. Strona formalna takiego dokumentu musi być dostosowana do potrzeb wdrożeniowych, z wyodrębnioną syntezą wyników dla jej wykonawców.

4. Cel strategiczny, misja, perspektywa Cel tym różni się od dążeń, że nie zawiera jedynie ogólnych życzeń, lecz odwołuje się do wykorzystania posiadanych zasobów18. Strategiczne cele w obszarze funkcjonowania państwa zawsze będą przedmiotem zainteresowania opinii publicznej. Stąd proces ich formułowania powinien być prowadzony z całą świadomością silnego powiązania zidentyfikowanych problemów wymagających interwencji publicznej, akceptowalnych przez społeczeństwo celów, z propono-

15 16 17 18

30

K. Obłój, Strategia…, s. 382. Tamże, s. 21. Ph. Kotler, N. Lee, Marketing w sektorze publicznym: Mapa drogowa wyższej efektywności, Warszawa 2008, s. 261–264. Zob.: J. Sobieraj, Przegląd wiedzy w zakresie rozwoju strategii, zarządzania strategicznego i analizy strategicznej, Radom 2018, s. 50; M. Barowicz, Karty dokonań: Systemy sterowania strategicznego, Kraków–Legionowo 2018, s. 224. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Wprowadzenie do strategii promocji Polski w polityce zagranicznej

wanymi sposobami ich osiągania19. Cele strategiczne powinny zatem służyć realizacji interesów państwa, wówczas będą one wprowadzać racjonalny porządek do polityki20. Misja nadaje organizacji stabilizację, to jej racja istnienia, dzięki niej wiadomo w jakim kierunku podąża obecnie organizacja21. Jest przede wszystkim komunikatem do wewnątrz. Zupełnie straci swój strategiczny wymiar, jeśli zostanie sformułowana jedynie jako slogan marketingowy prezentujący organizację na zewnątrz. Sprostanie potrzebom zarówno jej przyszłych wykonawców jak i zewnętrznych obserwatorów jest nie lada wyzwaniem. Misja jest szerszym ujęciem i bardziej ponadczasowym niż cel strategiczny. Wyraża to, co organizacja chce osiągnąć w otoczeniu, w dalekosiężnej perspektywie i co jest jej prawdziwą aspiracją22. Jest „sformułowaniem na użytek strategii wizji przyszłości firmy”23. Misja to określenie tożsamości organizacji i sensu jej istnienia24. Perspektywa to rozległy widok, czy też to, co się daje przewidywać w przyszłości. Dawniej była to nazwa optycznej lunety. Ma coś wspólnego z oglądaniem kosmosu, przewidywaniem ruchów ciał niebieskich, wnioskowaniem na podstawie szacunków i per analogiam na temat zjawisk odległych o miliardy lat świetlnych od ziemi. Wszystko to mówi nam coś o tym czym jest właściwa perspektywa. Chodzi o myślenie o działaniach z wyprzedzeniem w oparciu o nasze cele i możliwości25. Choć mówi się, że żyjemy w czasach chaosu, i tradycyjna trzyletnia perspektywa planów strategicznych jest anachroniczna26, nadal podejście strategiczne jest wyżej cenione niż taktyczne, czy losowe27. Są to dwie uzupełniające się szkoły planowania. Pierwszy punkt widzenia związany jest z „dzisiaj” naszej organizacji, to definiowanie obecnych potrzeb, dopasowywanie działalności do życzeń obecnie zgłaszanych przez odbiorców, monitorowanie bieżących działań i efektów, a także optymalizacja procesów. Drugi to myśl o „jutrze”, a zatem weryfikowanie definicji biznesu, przekształcanie działalności pod przyszłą kon-

19

20 21 22 23 24 25 26 27

A. Bartoszewicz, J. Herbst, Ł. Ostrowski, K. Starzyk, J.J. Wygnański, Od diagnozy do strategii. Partycypacyjne planowanie usług publicznych w samorządach lokalnych, https://stocznia.org. pl/app/uploads/2016/01/od_diagnozy_do_strategii.pdf, s. 87 (24.09.2023). H.J. Morgenthau, Polityka między narodami: Walka o potęgę i pokój, Warszawa 2010, s. 21. L. Moutinho, Strategic management in tourism, Wallingford, Cambridge, MA 2011, s. 241. Ph. Kotler, G. Armstrong, J. Saunders, V. Wong, Marketing: Podręcznik…, s. 118. K. Obłój, Strategia…, s. 384. M. Barowicz, Karty dokonań…, s. 233. L. Freedman, Strategy: A history, New York 2013, s. X. Ph. Kotler, J.A. Caslione, Chaos: Zarządzanie i marketing w erze turbulencji, Warszawa 2013, s. 83. L. Freedman, Strategy: A history…, s. IX.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

31

Jakub Greloff

kurencję i przyszłe potrzeby odbiorców, wykonywanie śmiałych posunięć zrywających z powielanymi metodami działania, reorganizacja struktur i procesów28. Administracja publiczna jest na tyle odmiennym od biznesu przedmiotem planowania strategicznego, że w literaturze można spotkać się z o wiele dłuższą perspektywą niż wyżej proponowana. Mówi się nawet, że strategia reformy takiej instytucji „nie może obejmować okresu krótszego niż 15 lat, w przeciwnym wypadku jest to tylko majsterkowanie, zmiana schematów organizacyjnych”29. Sektor usług publicznych30 rządzi się odmiennymi regułami niż działalność gospodarcza. Należy liczyć się ze znaczną inercją takiej organizacji. Trwałe przekształcenie kultury administracyjnej w organizacji jest zadaniem, od którego zależy powodzenie lub fiasko strategii w sektorze publicznym. Dobra strategia musi uwzględniać wiodącą rolę czynnika ludzkiego. A w odniesieniu do przyszłości powinna odwoływać się w opisie do takich kategorii jak: cele, uwarunkowania, wyzwania, czynniki ryzyka, zagrożenia, tendencje, trendy, prognozy i scenariusze31. Właściwy wektor myślenia strategicznego to przechodzenie od ogółu przewidywań, do szczegółu bieżących zadań.

5. Struktura strategii Istnieje wiele koncepcji sporządzania dokumentu strategicznego. Przedstawienie kilku z nich ukaże pełniejszy ogląd instrumentarium jakim dysponujemy. Proces planowania strategicznego można przedstawić w uproszczony, pięciopunktowy sposób: zdefiniowanie misji, przeprowadzenie analizy SWOT, sformułowanie celów, zdefiniowanie opcji strategicznych, zdefiniowanie strategicznych wyborów32. Opracowywanie dokumentu należy traktować jako jedną z faz złożonego interakcyjnego procesu strategicznego. Chodzi o przejście przez kolejne pytania: gdzie jesteśmy? Gdzie chcemy pójść? Jak tam dojść? Jeśli traktować strategię jako szereg decyzji do podjęcia, wówczas sama struktura dokumentu może przedstawiać terminarz działań analitycznych. 28 29

30

31 32

32

Ph. Kotler, J.A. Caslione, Chaos: Zarządzanie i marketing…, s. 179–180. P. Calame, Proces reformy w administracji publicznej, [w:] J. Czaputowicz, E. Borkowska (red.), Zarządzanie zmianą w administracji publicznej: Materiały z konferencji, Warszawa, 16–17 grudnia 2010 r., Warszawa 2012, s. 13. Usługa świadczona przez instytucję publiczną na rzecz obywateli, podmiotów gospodarczych oraz organizacji, a także inne formy komunikacji pomiędzy instytucjami publicznymi a obywatelami i organizacjami, służące realizacji zadań publicznych lub wywiązywaniu się obywateli i organizacji z obowiązków wobec państwa. J. Sobieraj, Przegląd wiedzy…, s. 32. L. Moutinho, Strategic management in tourism, Wallingford, Cambridge MA 2011, s. 241. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Wprowadzenie do strategii promocji Polski w polityce zagranicznej

Po pierwsze, w odniesieniu do planowania, należy zaliczyć do niej analizę: wewnętrznych i zewnętrznych warunków działania instytucji, realności celów, możliwości i zagrożeń działania, kierunków zmian w sferze warunków działania, kosztową poszczególnych wariantów, oraz ich oczekiwanych efektów. Po drugie, w odniesieniu do fazy organizacyjnej należy przeanalizować: wybrane działania i sposób ich organizacji, możliwości wykorzystania zasobów (ludzkich, kapitałowych, rzeczowych, informacyjnych). W fazie kontrolnej należy przeprowadzić analizę: porównawczą zamierzeń i uzyskanych efektów, relacji między nakładami a efektami działań, a także przyczyn odchylenia stanu faktycznego od oczekiwanego33. Planowanie scenariuszowe zakłada przyjęcie następującej sekwencji: 1) określenie najważniejszych pytań, na jakie musi odpowiedzieć analiza scenariusza; 2) określenie zakresu merytorycznego i czasowego analizy; 3) określenie głównych interesariuszy; 4) nakreślenie trendów z przeszłości, zaznaczenie turbulencji i sił, które doprowadziły do chaosu; 5) wyłonienie głównych niewiadomych powodujących chaos; 6) określenie scenariuszy głównych. Zwykle tworzy się 2 do 4 scenariuszy. Należy unikać scenariuszy „na najgorsze” i „na najlepsze”; 7) dokonanie oceny scenariuszy głównych – czy prowadzą do celu; 8) dążenie do opracowania scenariusza pomagającego w podjęciu decyzji. Ocenienie plusów i minusów każdego ze scenariuszy i uszeregowanie ich według prawdopodobieństwa34. Strategia może być konstruowana na wiele sposobów35. Plan marketingowy jest szczególnym rodzajem dokumentu strategicznego i jest adekwatny do zagadnienia strategii promocji Polski. Pierwszym etapem pracy planistycznej jest generowanie pomysłów i ich selekcja. Gdy sformułujemy już podstawowe założenia, przystępujemy do analizy biznesowej i opracowania narzędzi wdrożeniowych. Dalej przechodzimy do fazy testów, nazywanej próbnym marketingiem, i w zależności od sektora następuje komercjalizacja lub decyzja polityczna36.

33 34 35

36

B. Marciniak, Informacyjne podstawy podejmowania decyzji marketingowych, [w:] L. Garbarski (red.), Marketing: Koncepcja skutecznych działań, Warszawa 2011, s. 91. P. Kotler, J.A. Caslione, Chaos: Zarządzanie i marketing…, s. 105–106. Zob.: R.P. Rumelt, Dobra strategia…, s. 95; R. Koch, Strategia: Jak opracować i wprowadzić w życie najskuteczniejszą strategię przewodnik, Kraków 1998, s. 29; R. Kaplan, D. Norton, Masz problemy ze strategią? Przedstaw ją w formie mapy, [w:] W. Jankowski (red.), Sekrety skutecznych strategii, Warszawa 2007, s. 55; G.S. Yip, Strategia globalna, Warszawa 2004, s. 464; Harvard Business Review: Podręcznik przedsiębiorcy wszystko, czego potrzebujesz, żeby założyć i rozwinąć nową firmę, Poznań 2018, s. 55. Zob. Ph. Kotler, N. Lee, Marketing w sektorze…, s. 54.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

33

Jakub Greloff

6. Warunki wstępne Pierwszym krokiem poprzedzającym cały proces planowania strategicznego powinno być błyskawiczne znalezienie wstępnych odpowiedzi i hipotez. W literaturze określa się to progresywną aproksymacją37. Może się bowiem okazać, że nie warto poświęcać czasu i wysiłków na pogłębione badania, skoro i tak wiemy w którą stronę chcemy podążać. Korzystanie z precyzyjnych metod i narzędzi planowania strategicznego nie zawsze jest konieczne. Tyczy się to zwłaszcza sytuacji gdy rozważamy posunięcia taktyczne, a nie te o znaczeniu długookresowym. Jeśli interesuje nas tylko bieżące zarządzanie, czy reagowanie na powierzchniowe ruchy otoczenia, wówczas nie potrzebujemy strategii. Dziedzina autorytetu międzynarodowego nie jest kwestią doraźnych posunięć, ale budowy trwale osadzonego wśród odbiorców wizerunku i reputacji, wymagającą nakładów budżetu, zależną od międzyinstytucjonalnej koordynacji. Należy zatem przemyśleć, czy powinna być jedna centralna strategia, czy też więcej, każda właściwa specyfice poszczególnych agend rządowych? A jeśli każda instytucja miałaby swoją strategię, to czy powinna być tworzona przy zaangażowaniu wielu jej własnych działów, czy przez wyspecjalizowane zespoły? Czy należy podłóg przedstawionych strategii alokować zasoby (potrzeby), czy wedle oceny dotychczasowej skuteczności instytucji (efekty)? Jeżeli wdrożenie strategii miałoby zmienić pozycję Polski na arenie międzynarodowej, jej status quo, wówczas konieczna jest strategiczna decyzja. Do wstępnych warunków należy: zainicjowanie gromadzenia podstawowych danych przy wykorzystaniu nauk społecznych, zapewnienie politycznego zaplecza, w tym poparcia przywódców państwowych, wola transparentnej współpracy z prywatnymi kontrahentami, wykorzystanie platform dialogu rządu i biznesu, a także mechanizmów konsultacji społecznych, spójność z realizowanym w kraju programem społeczno-gospodarczym, stabilność finansowa strategii, i, o ile to możliwe, zapewnienie ponadpartyjnego konsensusu. Uruchomienie koła zamachowego planowania strategicznego zależne jest od pokonania na samym początku kilku barier: czy uzyskamy wieloletni budżet na realizację strategii, dzięki czemu skorzystamy z ekonomii skali? Czy nakłady finansowe pozwolą sprostać wymogom zagranicznego rynku reklamowego czy eventowego? Czy dysponujemy na tyle silnymi krajowymi markami, by można było skorzystać z ich pomocy? Czy będziemy w stanie przezwyciężyć opór przed zmianą dotychczasowego modelu działania? Czy agendy rządowe, bądź ich prywatni partnerzy, posiadają dostęp do kluczowych zagranicznych kanałów dystrybucji? Czy podmioty mające wdrażać strategie potrafią udowodnić 37

34

R. Koch, Strategia: Jak opracować…, s. 28. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Wprowadzenie do strategii promocji Polski w polityce zagranicznej

posiadanie dostępu do odpowiednich technologii? Jaki będzie kalendarz wprowadzania niezbędnych regulacji rządowych gwarantujących prace nad strategią i jej wdrożenie? Jakie będą koszty rezygnacji z wdrożenia strategii, czy związane z barierami wyjścia? Według teorii gier na wstępie należy przede wszystkim wyrobić sobie opinię o możliwym postępowaniu innych graczy, a zatem konkurentów, nim dokonamy wyboru własnej strategii38. Ten krok możemy przypisać do analizy interesariuszy. Strategia jest daleko bardziej produktem kapitału intelektualnego niż finansowego39. To zadanie wymagające od autorów „doskonałego rozumienia obecnego i przyszłego kształtu stosunków społecznych i politycznych”40. Wynika z tego, że outsourcing budowy strategii do agencji kreatywnych i marketingowych nie jest rozwiązaniem. Sektor prywatny samodzielnie nie stworzy takiego planu, który satysfakcjonowałby administrację publiczną. Aparat państwowy jest w stanie zrozumieć jedynie ktoś z wewnątrz. Podobnie na odwrót, urzędnicy nie stworzą samodzielnie takich narzędzi, które mogłyby konkurować z kampaniami realizowanymi przez biznes.

7. Dobry i zły dokument strategiczny Jak twierdzi J. Sobieraj, dobra strategia musi być prosta, „nie wymaga zaawansowanych narzędzi zarządzania strategicznego, macierzy, wykresów, trójkątów czy schematów”41. Dlaczego strategia kojarzy się niektórym z „zamulaniem” diagnozy nieistotnymi danymi? Wynika to z braku zakotwiczenia jej autorów w rzeczywistości, gdyż „wiele strategii zostało napisanych całkiem «zza biurka», bywa, że przez wynajętych ekspertów. Strategie po prostu kupuje się u nie zawsze kompetentnych specjalistów, którzy posługując się gotowym szablonem, piszą je na podstawie garści statystycznych danych”42. Do tego doliczyć można sytuacje w których dla samego zamawiającego bardziej liczy się to, by po prostu mieć strategię, niż by na jej podstawie w działać i na końcu móc ją rozliczyć. Najpoważniejsze braki, które skazują dokument na umieszczenie w szufladzie, to brak odniesień do aspektów finansowych rekomendowanych rozwiązań, a także brak szczegółowych założeń wdrożeniowych

38 39 40 41 42

J. Watson, Strategia: Wprowadzenie…, s. 70. S. Anholt, Tożsamość konkurencyjna: Nowe spojrzenie na markę, Warszawa 2007, s. 33. J. Sobieraj, Przegląd wiedzy…, s. 31. Tamże, s. 63. A. Bartoszewicz, J. Herbst, Ł. Ostrowski, K. Starzyk, J.J. Wygnański, Od diagnozy do…, s. 18.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

35

Jakub Greloff

w obszarze zarządzania zmianą. Zła strategia to taka, która została napisana by uniknąć ciężkiej pracy, która jest nieodłączna z prawdziwym planowaniem43. Jak zauważył Kotler, „doskonałość działań to nie to samo, co posiadanie silnej strategii”44. Najdoskonalsze działania promocyjne prowadzone bez narodowej strategii niekoniecznie przełożą się w przyszłości na wzrost gospodarczy, czy poprawę reputacji Polski, Polaków i polskich produktów.

8. Metody Strategia jest jak dobre opowiadanie45. Nie chodzi tu o posługiwanie się chwytliwymi sloganami, ale o inspirujący opis na potrzeby wewnętrzne organizacji. Pierwszą metodą jest zatem świadomie stosowany sposób prowadzenia narracji, która ułatwi odbiorcy wdrożenie. Metodą analizy uwarunkowań w jakich przyszło działać naszej organizacji jest PEST. P – czyli warunki polityczno-prawne, E – warunki ekonomiczne, S – warunki społeczne, T – warunki techniczne i technologiczne46. Jej uzupełnieniem może być analiza portfelowa, która kieruje uwagę kierownictwa na przedsięwzięcia stanowiące jądro podstawowej działalności organizacji. Natomiast metoda segmentacji rynku dzieli naszych partnerów, czy odbiorców, wedle grup o podobnych potrzebach, dzięki czemu łatwiej dostosujemy dedykowane usługi publiczne. Popularna technika analizy SWOT, porządkuje informacje wedle podziału na Strengths – silne strony, Weaknesses – słabe strony, Opportunities – szanse, okazje i Threats – zagrożenia. Lista kontrolna do tej analizy w obszarze marketingu to m.in.: reputacja organizacji, udziały w rynku, zadowolenie odbiorców, efektywność dystrybucji treści, efektywność personelu, zasięg geograficzny. W obszarze finansów należy rozważyć: koszt i dostępność kapitału, oraz stabilność finansową w horyzoncie długoterminowym. W odniesieniu do produkcji należy przyjrzeć się: zapleczu produkcyjnemu, korzyściom skali, mocom produkcyjnym, kwalifikacjom personelu, oraz terminowości. Kontrola organizacyjna to

43 44 45

46

36

R.P. Rumelt, Dobra strategia…, s. 73. Ph. Kotler, M. Loska, Kotler o marketingu: Jak kreować i opanowywać rynki, Kraków 1999, s. 25. Zob.: G. Shaw, R. Brown, P. Bromiley, Opowiadania o strategii, [w:] Doskonalenie strategii, Gliwice 2006, s. 79; T. Montague, Strategia sukcesu: Chcesz tworzyć historię czy ją opowiadać?, Warszawa 2013, s. 176. T. Taranko, Analiza warunków działania, [w:] L. Garbarski (red.), Marketing: Koncepcja skutecznych działań, Warszawa 2011, s. 83. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Wprowadzenie do strategii promocji Polski w polityce zagranicznej

przede wszystkim: kompetencje i wizja kierownictwa, duch przedsiębiorczości, oddany personel, i elastyczność w realizacji procedur47. Metodą prezentacji rekomendacji wdrożeniowych, rozmaitych ulepszeń, czy zmian, są mapy strategii, gdzie rysujemy sekwencje ruchów prowadzących do pożądanych efektów48. Pozwala to uniknąć rozpatrywania spraw w odseparowaniu od ich uwarunkowań. Każdy problem umiejscawiamy w sieci powiązań49. Chodzi zatem o to, jak puścić w ruch aktywa, by osiągnąć rezultaty. Model pięciu sił Portera wskazuje podstawowe determinanty kształtujące otoczenie naszej organizacji: bariery wejścia, dostawcy i odbiorcy, substytuty oraz rywalizacja między konkurentami50. W tym miejscu dochodzimy do zagadnienia benchmarkingu, a zatem dokonywania oceny punkt po punkcie własnej działalności w relacji do najlepszych praktyk w branży. Tak samo Kluczowe Czynniki Sukcesu, definiowane i mierzone są dzięki porównaniu z konkurencją51. Stosowanie powyższych metod kończy się przeważnie kontrolą wdrożenia, służy do tego BSC [Balanced Scorecard]. To metoda pozwalająca na pomiar postępów podczas realizacji długookresowej strategii. Cztery kluczowe perspektywy kontroli to: finansowa, odbiorcy, procesów wewnętrznych, nauki i rozwoju52.

9. Rodzaje strategii Strategia jest rezultatem bądź to zamierzonych działań i wyraża z góry precyzyjnie zaplanowane posunięcia zgodne z koncepcjami kierownictwa, bądź powstaje etapami, w wyniku działań inicjowanych i wdrażanych, wtórnie łączących się w pewną całość. Pierwsza z nich, strategia zamierzona, jest podejściem racjonalno-analitycznym do planowania. Druga, nazywana strategią wyłaniającą się, reprezentuje podejście ewolucyjne, powstaje w sposób „kroczący”. Technika ta przydatna jest, gdy brakuje danych do formułowania uprawdopodobnionych hipotez na temat przyszłości. A także, gdy organizacja musi dostosowywać się do działań i wyborów jej interesariuszy, a zatem gdy ma ograniczoną swobodę formułowania celów, i musi dysponować częstymi pomiarami, by udowodnić słuszność linii kierownictwa53.

47 48 49 50 51 52 53

Zob. Ph. Kotler, K.L. Keller, Marketing, Poznań 2012, s. 57. R. Kaplan, D. Norton, Masz problemy ze strategią?…, s. 44. J. Herbst, J. Rozenbaum, J.J. Wygnański, Mów do rzeczy: Jak korzystać z danych w działaniach rzeczniczych?, Warszawa 2013, s. 17. K. Obłój, Strategia…, s. 239. P. Kotler, G. Armstrong, J. Saunders, V. Wong, Marketing: Podręcznik…, s. 124. M. Barowicz, Karty dokonań: Systemy…, s. 125. Tamże, s. 89.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

37

Jakub Greloff

Pierwszym rodzajem strategii w stosunkach międzynarodowych jest strategia krajowej replikacji [home replication strategy], gdzie powiela się rozwiązania stosowane przez organizację we własnym kraju na inne rynki. Stoi za tym przekonanie, że skoro dysponujemy sprawdzonym modelem funkcjonowania, to zamiast przecierać nieznane ścieżki, należy dokonać transferu tych kompetencji, które są atutami. Zaletą jest lewarowanie zbudowanych już przewag na kolejne rynki oraz łatwość wdrożenia. Wadą, brak lokalnej responsywności, ryzyko alienacji odbiorców na nowych rynkach, a także brak suwerenności i nastawienia innowacyjnego zagranicznych placówek. Strategia multilokalna [multinational strategy], traktuje każdy region świata jako odrębną szansę. Elastyczne adaptacje uwzględniają różnice między narodami. Każdy rynek otrzymuje własny pakiet produktów i działań. Zaletą jest działalność zorientowana na odbiorcę, która ułatwia ugruntowanie się marki na nowym rynku. Nieuniknioną wadą są wyższe koszty działalności związane z duplikowaniem wielu procesów produkcji, a także mniejsza kontrola centrali organizacji nad podległą strukturą, czy znikomy transfer wiedzy i przewag pomiędzy rynkami. Strategia globalnej standaryzacji [global standarization strategy], jest przeciwieństwem powyższej. Celem jest integracja działań na jednym globalnym rynku, dzięki realizowaniu tych samych procesów, czy dostarczaniu standardowych produktów. Zaspokaja się w ten sposób tę samą potrzebę odbiorców na całym świecie. Wadą jest brak responsywności na rynkach. Wiedza rozwijana i zatrzymywana jest jedynie na poziomie centrali. Rozbudowują się mechanizmy kontroli placówek i wynikająca stąd biurokratyzacja całej organizacji. Strategia transnarodowa [transnational strategy] jest mieszanką trzech powyższych rodzajów strategii. Z jednej strony produkty są dostosowywane do potrzeb lokalnych rynków. Z drugiej, celem zarządczym kierownictwa jest zastosowanie ekonomii skali i redukcja kosztów. Z trzeciej natomiast, zapewnienie rozwoju i pozycji organizacji poprzez transfer wiedzy i innowacji stosowanych na rodzimym rynku. Próba połączenia zalet z powyższych strategii, wnosi nieuchronnie takie wady jak organizacyjne skomplikowanie i trudność wdrożenia54. Rodzaje strategii podzielić można także na cztery sposoby funkcjonowania organizacji na rynku: agresywną, konserwatywną, defensywną i konkurencyjną. Jeśli w naszej organizacji dominują mocne strony a otoczenie stwarza szanse do ich wykorzystania, wówczas stosowana jest pierwsza. Jeśli dysponujemy dużym potencjałem wewnętrznym, ale uwarunkowania w naszym otoczeniu uniemożliwiają nam ich wykorzystanie, przyjmujemy tymczasowo model drugi. Jeśli 54

38

M. Ciszewska-Mlinarič, Strategie firmy międzynarodowej: dylematy integracji, responsywności i uczenia się, [w:] K. Obłój, A. Wąsowska (red.), Zarządzanie międzynarodowe: Teoria i praktyka, Warszawa 2014, s. 117. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Wprowadzenie do strategii promocji Polski w polityce zagranicznej

słabości wewnętrzne dominują, a własne zasoby nie wystarczą by stawić czoła zewnętrznym uwarunkowaniom, organizacja musi uciec się do scenariuszy przetrwania. Jeśli zaś, nie możemy wykorzystać sprzyjających nam trendów na rynku ze względu na własne słabości, przyjmuje się strategię konkurencyjną na tych odcinkach gdzie jest to możliwe55. Konkurencyjność oznacza osiąganie lepszych wyników niż rywale. Wyniki można poprawić skokowo, gdy nasza organizacja „robi coś, czego nie robi nikt inny, w sposób, którego nikt inny nie może skopiować”56. To stwarza stabilną przewagę, której utrzymanie nie jest już tak kapitałochłonne. W zabezpieczeniu tej pozycji pomogą cztery mechanizmy: koncentracja na obrzeżach [edge-centric strategy], poszerzanie, łączenie i przeciwdziałanie. Skupienie na przeszukiwaniu peryferii rynku pozwala odkryć niezagospodarowane nisze, takie jak potrzeby odbiorców, niedostrzeżone trendy, czy nierozwiązane problemy57. Reakcja na trendy może być trojaka. Po pierwsze, zaaplikowanie trendu do oferty jako świadczonej usługi, wówczas oferta zostaje poszerzona. Po drugie, włączenie niektórych elementów trendu do istniejących usług. Po trzecie, przeciwdziałanie negatywnym skutkom trendu, które mogłyby doprowadzić do utraty niszy, poprzez wzmacnianie usług w dotychczasowym segmencie.

10. Dylematy i ryzyka Z dotychczasowych ustaleń wynika, że strategię można definiować łącznie jako: to co można wdrożyć do sposobu funkcjonowania z analizy SWOT, jako rozrysowanie mapy drogowej, pokonanie największego problemu, koncentrację siły, sztukę interpretacji, hipotezę, teorię gry, sztukę, decyzje do podjęcia, długookresowy plan, metodę porównawczą, przyjęcie odpowiedniej postawy, czy reakcję na zmiany. Każdy z tych elementów może mieć zastosowanie przy tworzeniu strategii polityki zagranicznej. Dylematów strategicznych w publicznym sektorze międzynarodowym jest wiele. Oto niektóre z nich: podejście całościowe do sytuacji problemowej i kompleksowe przeprowadzanie zmian, versus podejście cząstkowe, nastawione na małe zmiany; podejście profilaktyczne, skoncentrowane na zapobieganiu powstawaniu, narastaniu problemów i patologii, versus podejście „kluczowego ogniwa”, w którym identyfikuje się i oddziałuje na wybrane czynniki, blokujące bądź 55 56 57

J. Sobieraj, Przegląd wiedzy…, s. 125. J. Magretta, Tajniki modelu biznesowego, [w:] Sztuka budowania modelu biznesowego, Warszawa 2013, s. 65. P. Nunes, T. Breene, Przebuduj firmę, zanim będzie za późno. Uważaj na krzywe S, [w:] Sztuka budowania modelu biznesowego, Warszawa 2013, s. 22.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

39

Jakub Greloff

sprzyjające zmianom; podejście wzajemnej adaptacji, w której sztuką jest posługiwanie się wyłącznie dialogiem i kompromisem, versus podejście techniczne [short cut], w której problemy rozwiązuje się przy użyciu urządzeń; podejście społecznej mobilizacji, gdzie kluczem jest deliberacja i zmobilizowanie ludzkich zbiorowości do wspólnego przeprowadzenia uzgodnionych zmian, versus podejście klinowe, wspierające nowatorskie inicjatywy w celu kształtowania nowych stosunków i ról społecznych; czy podejście administracyjnego zarządzania, versus podejście pedagogii społecznej58. Czy można uwzględnić w strategii sytuacje nieprzewidywalne? Wydaje się być to zadaniem wewnętrznie sprzecznym. Lekceważenie chaosu prowadzi do powstawania dokumentów niedających organizacji żadnych gwarancji bezpieczeństwa, bądź do niewykorzystania nadzwyczajnych szans jakie przynieść może chaos59. Wydarzenia jakie przyniosły na świecie rok 2020 i 2022, pokazują jak na niewyobrażalną dotąd skalę umiejętność ta będzie decydowała o powodzeniu, a nawet przetrwaniu. System planowania i zarządzania w chaosie można zebrać w osiem kluczowych punktów: 1. Rozpoznanie źródła turbulencji i chaosu. 2. Rozpoznanie błędów w zarządzaniu popełnionych w reakcji na turbulencje. 3. Wprowadzenie systemu wczesnego ostrzegania. 4. Opracowanie scenariuszy głównych i dopasowanych do nich strategii. 5. Nadanie priorytetów scenariuszom i ich strategiom. 6. Wdrażanie działań wynikających z systemu zarządzania w chaosie. 7. Wdrażanie marketingowych działań w chaosie. 8. Osiąganie Trwałości Działalności60. Strategie z czasem ulegają skostnieniu, a organizacje dążą do stabilizacji, optymalizacji, normalności, czyli w konsekwencji do rutyny i uśpienia czujności. Wówczas stają się bezbronne wobec nagłych turbulencji. Każda organizacja powinna zatem posiadać swego rodzaju stację sejsmologiczną, która wykryje pierwsze nieznaczne wstrząsy w branży.

11. Zespół Przedstawione dotąd wyniki badań i założenia teoretyczne odnośnie budowania strategii należą do przestrzeni koncepcji. Cała sztuka w tym by tą przestrzeń opuściły i ustrukturyzowały działania. Do tego potrzebny jest zespół ludzi. Dość 58 59 60

40

S. Jarmoszko, Militarne dziedzictwo a współczesne aplikacje strategii, Toruń 2015, s. 176. Ph. Kotler, J.A. Caslione, Chaos: Zarządzanie i marketing…, s. 83. Tamże, s. 119. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Wprowadzenie do strategii promocji Polski w polityce zagranicznej

powszechny błąd polega na tym, że „wiele wzorowo poprowadzonych procesów strategicznych, z udziałem znacznej liczby pracowników, kończy się na opracowaniu końcowego dokumentu”61. Czy planiści i wdrożeniowcy to ludzie z dwóch światów? Dokument strategiczny może być instrumentem przywracania równowagi organizacyjnej w naszej instytucji. Powinien stanowić podwójne zobowiązanie: z jednej strony zespołu, że będzie pracował nad wspólnym celem, z drugiej strony kierownictwa wobec zespołu, że będzie działał w oparciu o wypracowane kierunki. Strategia powstaje jako owoc pracy zespołu. Istnieje wiele sposobów na generowanie pomysłów. Oto niektóre z nich: 1. Nieformalne sesje odbiorców naszych rozwiązań i ich projektantów. Tak możemy zbliżyć się do oczekiwań interesariuszy. 2. Udzielenie wolnego czasu projektantom na research w branży, poszukiwanie inspiracji, rozwój warsztatu, czy eksperymenty w ramach małych projektów. Rzecz raczej niespotykana w administracji publicznej. 3. Burza mózgów obowiązkowym punktem po każdym researchu. 4. Badanie odbiorców jaki kontent w naszej branży ich interesuje. 5. Obserwacja odbiorców z ukrycia. 6. Rutynowe przeglądanie publikacji branżowych w poszukiwaniu zapowiedzi nowych rozwiązań. 7. Targi jako obserwacja konkurencji. 8. Bezpośredni kontakt kierownictwa z zespołami na niższych szczeblach hierarchii. 9. Bank pomysłów otwarty i dostępny dla wszystkich pracowników organizacji62. Zespół powinien być złożony przede wszystkim z członków organizacji i oni powinni mieć w nim wiodącą rolę. Ponieważ „najbardziej przydatna wiedza to ta oparta na doświadczeniach zebranych przez organizację”63. Jeśli budowanie strategii zostanie objęte outsourcingiem, podobnie stanie się też z wolą jej wdrożenia przez członków naszej organizacji. Z tego też względu nie należy powoływać zespołu po to, by opracował strategię, formułował zalecenia i nadzorował ich realizację przez inny zespół64. Optymalnym rozwiązaniem wydaje się przyznanie wiodącej roli menedżerowi wdrożeniowemu, a konsultantowi rolę niejako sekretarza, lub facylitatora, który nadaje odpowiedni kształt dyskusji oraz dokumentowi. Wszyscy członko61 62 63 64

G. Roth, M. Kurtyka, Zarządzanie zmianą: Od strategii do działania, Warszawa 2008, s. 60. Ph. Kotler, K.L. Keller, Marketing…, s. 617. R.P. Rumelt, Dobra strategia…, s. 279. R. Koch, Strategia: Jak opracować i wprowadzić w życie najskuteczniejszą strategię przewodnik, Kraków 1998, s. 21.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

41

Jakub Greloff

wie zespołu budującego strategię powinni „mieć ogromną emocjonalną stawkę w ostatecznych efektach swojej strategii”65. Można to uzyskać wówczas, gdy ten sam zespół który stworzy strategię, będzie ją wdrażał.

12. Sukces Osiągnięcie pierwszego efektu wdrażanej strategii nigdy nie jest zaskoczeniem dla stratega. Sukcesy, a w szczególności ten pierwszy, są precyzyjnie zaplanowane, niemal wyreżyserowane. Jeśli bowiem pierwszy sukces nie nadchodzi, choćby niewielki, strategia traci wiarygodność. Jeśli nadchodzi zgodnie z zapowiedzią w oznaczonym czasie, może wówczas zaistnieć zjawisko samospełniającej się przepowiedni. Wszyscy uczestniczący nabierają zaufania do nowego kierunku, co z kolei uprawdopodobnia osiągnięcie kolejnych sukcesów, nawet jeśli nie byłyby już tak oczywiste jak ten pierwszy. Sukces wedle teorii gier osiągany jest wtedy, gdy rozumiemy naszych oponentów lepiej, niż oni rozumieją nas66. Konieczne jest zatem wypracowanie scenariuszy spodziewanych zachowań konkurencji. To jednak nie wszystko, by mieć udział w tworzeniu nowej wartości w dziedzinie soft power, trzeba zaproponować coś niekonwencjonalnego. Chodzi o kreatywną analizę dotychczasowych utartych sposobów myślenia, i zaproponowanie nowej dyscypliny konkurowania państw. Sukcesy w obszarze promocji Polski nie są celem samym w sobie, to tylko środek, który ma służyć zajęciu przez Polskę właściwego miejsca w świadomości innych społeczeństw, w szczególności wśród naszych partnerów z sektora bezpieczeństwa czy gospodarki. Powodzenie strategiczne to, po pierwsze, przygotowanie taktyczne zwycięstwa, a po drugie, wykorzystanie wywalczonego sukcesu w sposób długofalowy67. W kolejnych artykułach przedstawione zostaną elementy strategii promocji Polski wynikłe z ustaleń i osiągnięć brandingu narodowego, dyplomacji publicznej, analizy strategicznej potencjału własnego jak i otoczenia międzynarodowego, a także propozycje wdrożenia strategii.

Bibliografia Anholt S., Hildreth J., Brand America: Tajemnica megamarki. Ameryka jako marka. Nauki dla Polski, Warszawa 2005. Anholt S., Tożsamość konkurencyjna: Nowe spojrzenie na markę, Warszawa 2007. Barowicz M., Karty dokonań: Systemy sterowania strategicznego, Kraków–Legionowo 2018. 65 66 67

42

K. Obłój, Strategia…, s. 18. J. Watson, Strategia: Wprowadzenie do teorii gier, Warszawa 2011, s. 73. C. von Clausewitz, O wojnie, Kraków 2010, s. 272. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Wprowadzenie do strategii promocji Polski w polityce zagranicznej

Bartoszewicz A., Herbst J., Ostrowski Ł., Starzyk K., Wygnański J.J., Od diagnozy do strategii. Partycypacyjne planowanie usług publicznych w samorządach lokalnych, https:// stocznia.org.pl/app/uploads/2016/01/od_diagnozy_do_strategii.pdf. Calame P., Proces reformy w administracji publicznej, [w:] J. Czaputowicz, E. Borkowska (red.), Zarządzanie zmianą w administracji publicznej: Materiały z konferencji, Warszawa, 16–17 grudnia 2010 r., Warszawa 2012. Ciszewska-Mlinarič M., Strategie firmy międzynarodowej: dylematy integracji, responsywności i uczenia się, [w:] K. Obłój, A. Wąsowska (red.), Zarządzanie międzynarodowe: Teoria i praktyka, Warszawa 2014. Clausewitz C. von, O wojnie, Kraków 2010. Dawidczyk A., Gryz J., Koziej S., Zarządzanie strategiczne bezpieczeństwem: Teoria, praktyka, dydaktyka, Łódź 2006. Dziemianowicz W., Szmigiel-Rawska K., Nowicka P., Dąbrowska A., Planowanie strategiczne: Poradnik dla pracowników administracji publicznej, Warszawa 2012. Freedman L., Strategy: A history, New York 2013. Gadiesh O., Gilbert J.L., Delegowanie strategii: zza dyrektorskiego biurka na pierwszą linię frontu, [w:] Doskonalenie strategii, Gliwice 2006. Govindarajan V., Trimble C., Tworzenie nowatorskich przedsięwzięć w firmach o mocno zakorzenionej kulturze organizacyjnej, [w:] Sztuka budowania modelu biznesowego, Warszawa 2013. Hampden-Turner C., Trompenaars A., Siedem kultur kapitalizmu: USA, Japonia, Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Szwecja, Holandia, Warszawa 2012. Habermas J., Uwzględniając Innego: Studia do teorii politycznej, Warszawa 2009. Harvard Business Review: Podręcznik przedsiębiorcy wszystko, czego potrzebujesz, żeby założyć i rozwinąć nową firmę, Poznań 2018. Herbst J., Rozenbaum J., Wygnański J.J., Mów do rzeczy: Jak korzystać z danych w działaniach rzeczniczych?, Warszawa 2013. Jarmoszko S., Militarne dziedzictwo a współczesne aplikacje strategii, Toruń 2015. Jaspers K., Problem winy, Warszawa 1982. Kaplan R., Norton D., Masz problemy ze strategią? Przedstaw ją w formie mapy, [w:] W. Jankowski (red.), Sekrety skutecznych strategii, Warszawa 2007. Kissinger H., Dyplomacja, Warszawa 2003. Koch R., Strategia: Jak opracować i wprowadzić w życie najskuteczniejszą strategię przewodnik, Kraków 1998. Kotler Ph., Loska M., Kotler o marketingu: Jak kreować i opanowywać rynki, Kraków 1999. Kotler Ph., Keller K.L., Marketing, Poznań 2012. Kotler Ph., Armstrong G., Saunders J., Wong V., Marketing: Podręcznik europejski, Warszawa 2002. Kotler Ph., Lee N., Marketing w sektorze publicznym: Mapa drogowa wyższej efektywności, Warszawa 2008. Kotler Ph., Caslione J.A., Chaos: Zarządzanie i marketing w erze turbulencji, Warszawa 2013. Kukułka J., Problemy teorii stosunków międzynarodowych, Warszawa 1978. Kuźniar R., Polityka i siła: Studia strategiczne zarys problematyki, Warszawa 2005. Magretta J., Tajniki modelu biznesowego, [w:] Sztuka budowania modelu biznesowego, Warszawa 2013. Mahnken Th., Teoria strategii, [w:] J. Baylis, J. Wirtz, C. Gray, E. Cohen (red.), Strategia we współczesnym świecie: Wprowadzenie do studiów strategicznych, Kraków 2009.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

43

Jakub Greloff

Marciniak B., Informacyjne podstawy podejmowania decyzji marketingowych, [w:] L. Garbarski (red.), Marketing: Koncepcja skutecznych działań, Warszawa 2011. Marka Polska: Koncepcja, Warszawa 2018. Moutinho L., Strategic management in tourism, Wallingford, Cambridge 2011. Montague T., Strategia sukcesu: Chcesz tworzyć historię czy ją opowiadać?, Warszawa 2013. Morgenthau H.J., Polityka między narodami: Walka o potęgę i pokój, Warszawa 2010. Nunes P., Breene T., Przebuduj firmę, zanim będzie za późno. Uważaj na krzywe S, [w:] J. Perzyńska (red.), Sztuka budowania modelu biznesowego, Warszawa 2013. Obłój K., Pasja i dyscyplina strategii: Jak z marzeń i decyzji zbudować sukces firmy, Warszawa 2016. Obłój K., Strategia organizacji, Warszawa 2007. Patton C.V., Sawicki D.S., Clark J., Basic methods of policy analysis and planning, London, New York 2012. Ricoeur P., Krytyka i przekonanie: Rozmowy z François Azouvim i Markiem de Launay, Warszawa 2003. Roth G., Kurtyka M., Zarządzanie zmianą: Od strategii do działania, Warszawa 2008. Rumelt R.P., Dobra strategia, zła strategia: Czym się różnią i jakie to ma znaczenie, Warszawa 2013. Schelling Th.C., Strategia konfliktu, Warszawa 2013. Shaw G., Brown R., Bromiley P., Opowiadania o strategii, [w:] „Doskonalenie strategii”, Harvard Business Review, Gliwice 2006. Sobieraj J., Przegląd wiedzy w zakresie rozwoju strategii, zarządzania strategicznego i analizy strategicznej, Radom 2018. Sus M., Doradztwo w polityce zagranicznej Polski i Niemiec: Inspiracje dla Polski na przykładzie wybranych ośrodków eksperckich, Wrocław 2011. Taranko T., Analiza warunków działania, [w:] L. Garbarski (red.), Marketing: Koncepcja skutecznych działań, Warszawa 2011. Watson J., Strategia: Wprowadzenie do teorii gier, Warszawa 2011. Yip G.S., Strategia globalna, Warszawa 2004. Zybertowicz A., Przemoc i poznanie: Studium z nie-klasycznej socjologii wiedzy, Toruń 1995.

44

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1) 2023, 45–65 DOI: 10.33896/SZ.2023.1.3

Cezary Pawlak ORCID: 0000-0002-4295-7746 Akademia Piotrkowska

Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu na przykładzie rywalizacji mocarstw w wojnie na Ukrainie Extended method of conditional trend analysis in forecasting by example competition of powers in the war in Ukraine Abstrakt: Jednym z wyzwań dla systemu bezpieczeństwa państwa, w aspekcie zmieniającego się środowiska bezpieczeństwa, zarówno w obszarze zewnętrznym jak i wewnętrznym, jest jego przygotowanie do nadchodzących zmian. Studia nad przyszłością mają za zadanie określenie oraz uzmysłowienie decydentom, jakie zidentyfikowano trendy w środowisku bezpieczeństwa, określenie, które z nich są najniebezpieczniejsze oraz przedstawienie możliwości ich rozwoju, w tym przewidzenie okresu ich kulminacji. Dużym zagrożeniem wystąpienia tzw. dzikich kart (inaczej określanych mianem czarnych łabędzi1), jest brak zidentyfikowania w analizach otoczenia oraz warunków, które będą sprzyjać tendencji danego trendu. Należy podkreślić, że w ocenie przyszłości musi przewijać się myśl o wielu jej alternatywnych wersjach. Celem poniższego artykułu jest przedstawienie podejścia badawczego studiów nad przyszłością z dodatkowym pytaniem: co jeśli, dlaczego i kiedy? Przedstawiona w artykule metoda stanowi rozszerzenie stosowanej metody w prognozowaniu, określanego jako warunkowego badania trendów tj. badania wpływu zdarzeń na zidentyfikowane trendy. Rozszerzenie skupiać 1

Czarny łabędź – nieregularne wydarzenie o wielkim znaczeniu dla gospodarki i świata, którego obserwatorzy/analitycy nie byli w stanie przewidzieć, gdyż jest tak mało prawdopodobne, że praktycznie niemożliwe. Autorem (2007 r.) pojęcia jest libańsko-amerykański matematyk, statystyk, ekonomista oraz makler giełdowy prof. Nassim Nicholas Tal. E. Mączyńska, Czym jest „Czarny Łabędź”?, Gazeta SGH, https://gazeta.sgh.waw.pl/Czym jest „Czarny Łabędź”? (26.09.2023).

45

Cezary Pawlak

się będzie na dodaniu tzw. czynników warunkujących dany trend oraz go hamujących. Ponadto w proponowanym rozszerzeniu uwzględnia się tzw. punkty kluczowe (punkty na osi czasu mające największy wpływ na dany trend lub scenariusz). Proponowana metoda umożliwia również szacowanie statystycznego średniego tempa zmian. Pozwala to na rozpisanie możliwych scenariuszy w zależności od wyznaczonych punktów kluczowych oraz określenie z dużym prawdopodobieństwem okresu kulminacji trendu w zależności od sprzyjających warunków. Oprócz tego pozwala na opracowanie macierzy wpływu pozostałych zidentyfikowanych trendów w poszczególnych segmentach otoczenia2 oraz scharakteryzowanie prognozowanej wypadkowej zdarzeń. Oczywiście, analiza dotycząca badań nad przyszłością musi być później odpowiednio monitorowana w założonych przedziałach czasowych. W proponowanym rozwiązaniu główną uwagę w trakcie monitorowania skupia się na korygowaniu tendencji trendu i rosnącego prawdopodobieństwa powstałych scenariuszy oraz czasookresu ich kulminacji. Kulminacja sprecyzowana zostanie poprzez zmieniający się w czasie stosunek czynników sprzyjających do czynników hamujących daną tendencję trendu. Dla zobrazowania idei powyższej metody poddano wycinkowo analizę megatrendu zidentyfikowanego w większości pozycji prognostycznych zarówno narodowych takich jak „Analiza Środowiska Bezpieczeństwa w perspektywie 2035 roku”3 jak i sojuszniczych np. „Strategic Foresight Analysis 2017 Report (SFA)” jakim jest megatrend4 „strategiczna rywalizacja mocarstw”5. W związku z powyższym na pierwszym etapie badań wykorzystano wskazane analizy z obszaru geopolityki. Artykuł jest sprawozdaniem z seminarium i warsztatów naukowych przeprowadzonych na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika w Toruniu. Seminarium podyktowane było tzw. prognozie krótkoterminowej. W związku z powyższym część punktów kluczowych po publikacji będzie już nieaktualna, jednak tym bardzie wskaże to, czy rozważania i prognozy opracowane w ramach seminarium były słuszne. Biorąc pod uwagę obszerność całościowej analizy przedstawiono w artykule jej mały wycinek. W prognozie wykorzystano warunkową analizę trendu, którą rozszerzono o czynniki sprzyjające i hamujące dany trend /scenariusz, zidentyfikowano punkty krytyczne wraz z możliwym ich prawdopodobieństwem i skutkami. Słowa kluczowe: prognozowanie, analiza warunkowa, środowisko bezpieczeństwa, punkty kluczowe, wojna na Ukrainie. 2

3

4

5

46

C. Pawlak, Modelowanie trendów w prognozowaniu środowiska bezpieczeństwa, „Rocznik Bezpieczeństwa Międzynarodowego” 2022, vol. 16, nr 2, s. 87, https://rocznikbezpieczenstwa. pl/ojs/index.php/rbm/article/view/679/592?fbclid=IwAR3NuZIz-Os3CYjf6hmQ4kfrj0NMYGes_G0u8-UI8wqGcKiaMZ9Io1_cQPk Analiza Środowiska Bezpieczeństwa w perspektywie 2035 roku, trend Wielobiegunowość i policentryczność świata/redystrybucja siły militarnej i gospodarczej, CDiS SZ Bydgoszcz 2020, s. 10, https://cdissz.wp.mil.pl/u/Analiza_srodowiska_bezpieczenstwa_w_perspektywie_2035_roku_-_PL_xlIB9Px_r9YJlPQ.pdf. Mega trend, zmiana społeczna, polityczna lub technologiczna, wywierająca przez pewien czas wpływ na wszystkie dziedziny życia, https://megatrend – Słownik języka polskiego PWN (26.09.2023). Megatrendami można określić globalne siły, które mają wpływ zarówno na życie gospodarcze, jak i społeczne. https// 6 megatrendów będzie miało największy wpływ na kształt globalnej gospodarki – GazetaPrawna.pl Strategic Foresight Analysis 2017 Report, NATO ACT 2017, The Redistribution of Geostrategic Power, s. 11, https://www.act.nato.int/wp-content/uploads/2023/05/171004_sfa_2017_report_ txt.pdf (9.06.2023). SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu…

Abstract: One of the challenges for the state security system in the aspect of the changing security environment, both in the external and external areas and internal, is its preparation for the upcoming changes. Future studies are intended to determine and make decision-makers aware of the identified trends in the security environment, to outline which of them are the most dangerous and to present the possibilities of their development, including predicting the period of their culmination. There is a high risk of the so-called wild cards (otherwise known as black swans) is the failure to identify in the analyses the environment and conditions that will favour the tendency of a given trend. It should be emphasized that the assessment of the future must include the thought of many alternative versions. The purpose of the following article is to present the research approach of futures studies with the additional question: what if, why and when? Presented in the article, the method is an extension of the method used in forecasting, known as conditional trend research, i.e. examining the impact of events on identified trends, by adding the so-called factors determining a given trend and inhibiting it. Moreover, the proposed extension takes into account the so-called key points (points on the timeline that have the greatest impact on a given trend or scenario). The proposed method also allows for the estimation of the statistical average rate of change. This allows for the development of possible scenarios depending on the designated key points and the determination of the period of trend culmination with high probability, depending on favorable conditions. In addition, it allows you to develop an impact matrix of other identified trends in individual segments of the environment and to characterize the forecast resultant of events. Of course, the futures research analysis must then be properly monitored within the established time frames. In the proposed solution, the main attention during monitoring is focused on correcting the trends and the increasing probability of emerging scenarios and the time of their culmination. The culmination will be determined by the ratio of factors supporting and inhibiting a given trend tendency, changing over time. To illustrate the idea of the above method, a partial analysis of the mega trend identified in most forecast items, both national, such as “Analysis of the Security Environment in the Perspective of 2035” and allied, e.g. “Strategic Foresight Analysis 2017 Report (SFA)”, which is the mega trend “strategic competition “powers”. Therefore, the first stages of research used the indicated analyzes in the area of geopolitics. The article is a report from a seminar and scientific workshops conducted at the Nicolaus Copernicus University on May in Toruń. The seminar was dictated by the so-called short-term forecast. Due to the above, some of the key points will no longer be valid after publication, but this will indicate whether the considerations and forecasts developed during the seminar were correct. Taking into account the extensiveness of the overall analysis, a small part of it is presented in the article. The forecast used a conditional trend analysis, which was extended to include factors favouring and inhibiting the identified critical point along with the possible probability and effects. Key words: forecasting, conditional analysis, security environment, key points, war in Ukraine.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

47

Cezary Pawlak

Celem analiz nie jest przedstawienie konkretnej prognozy świata. Głównym zamiarem jest pomóc decydentom i obywatelom dostrzec, co może znajdować się poza horyzontem i przygotować się na szereg możliwych scenariuszy. National Intelligence Council USA

1. Wstęp Trwająca już ponad rok wojna pomiędzy Ukrainą (UKR), a Federacją Rosyjską (FR) coraz bardziej skłania większość polityków oraz ekspertów z dziedziny zarówno politologii jak i bezpieczeństwa do określania tej wojny mianem zastępczej6 w geopolitycznej grze o wpływy globalne, a także dominację w świecie. Coraz większe zaangażowanie innych podmiotów państwowych po obydwu stronach, zwłaszcza wciąż deklarowana pomoc militarna i finansowa Ukrainie przez USA i tzw. świat Zachodu podtrzymuje takie przekonanie7. W związku z powyższym można postawić następującą hipotezę – wynik wojny na Ukrainie będzie miał znaczący wpływ na przebieg megatrendu dotyczącego strategicznej rywalizacji mocarstw. Do zbadania postawionej hipotezy roboczej zastosowano rozszerzoną metodę analizy warunkowej trendu, której celem jest odpowiedź na główne pytania: Co jeśli? Dlaczego? Kiedy? Ze względu na czasochłonność oraz obszerność badań skupiono się na wycinku analizy ze wskazaniem na możliwe konsekwencje wyniku wojny na Ukrainie. Do rozważań przyjęto dwa scenariusze: 1. Rosja wygra wojnę – osiągnięcie celu minimum tj. opanowanie Donbasu i korytarza na Krym. 2. Ukraina wygra wojnę – powrót do granic z 1991 r. Analizę przeprowadzono w ramach badań w Centrum Doktryn i Szkolenia Sił Zbrojnych w Bydgoszczy, Seminarium Naukowego na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika w Toruniu oraz przeprowadzono próbę na czacie GPT 3,5 (Generative Pre-Trained Transformer)8 z użyciem sztucznej inteligencji na Uniwersytecie 6 7

8

48

K. Winkler, Ukraina – wojna zastępcza Rosji z NATO [OPINIA], Defence 24, https://defence24. pl/geopolityka/ukraina-wojna-zastepcza-rosji-z-nato-opinia (4.06.2023). Forsal.pl, Pomoc dla Ukrainy. Ranking państw, które dają najwięcej, https://forsal.pl/swiat/ bezpieczenstwo/artykuly/8570534,pomoc-dla-ukrainy-ranking-panstw-ktore-daja-najwiecej. html (9.06.2023). Architektura czatu GPT 3,5. Czat wersji GPT-3.5 jest dopracowaną wersją modelu GPT3 (Generative Pre-Trained Transformer). GPT-3.5 został opracowany w styczniu 2022 roku i ma SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu…

Adama Mickiewicza w Poznaniu. Praca badawcza oparta była na przeprowadzonych badaniach, w tym eksperymencie na potrzeby rozprawy doktorskiej pt. „Budowa odporności sił zbrojnych na działania hybrydowe jednym z gwarantów bezpieczeństwa państwa w kontekście zdarzeń na Ukrainie” oraz podczas ćwiczeń ze studentami na Uniwersytecie Łódzkim w ramach przedmiotu pt. Zarządzanie Konfliktem. Uszczegółowienia w wycinkowym aspekcie dokonano w ramach analizy scenariuszy rozwoju wojny na Ukrainie w czasie seminarium naukowego nt. „Środowisko bezpieczeństwa w perspektywie 2040 roku. Zmiana paradygmatu” przeprowadzonego w dniach 16–17.05.2023 r. na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika. Do badań wykorzystano metodę porównań, burzy mózgów oraz częściowo rozszerzoną metodę prognostyczną warunkowej analizy trendów (w obszarze tzw. 3 kroku, tj. tworzenia listy zdarzeń wraz z ich prawdopodobieństwem, skutkami w aspekcie czynników wspierających lub hamujących dany scenariusz). Zaproponowana metoda rozszerzająca analizę warunkową przede wszystkim zmniejsza subiektywizm prowadzonych badań poprzez wprowadzenia alternatywnych scenariuszy. Dodatkowo minimalizuje występowanie dzikich kart, a także pozwala na określenie prawdopodobieństwa, możliwych skutków oraz przybliżonego przedziału czasowego. Oryginalność polega przede wszystkim na wykorzystaniu własnych badań i zastosowaniu nowego rozszerzonego podejścia, gdzie każdy możliwy scenariusz jest rozpatrywany, w tym ze wskazaniem jego możliwych konsekwencji.

2. Identyfikacja trendu – kto w wyścigu do miana supermocarstwa W ramach wstępnej identyfikacji pretendentów do zidentyfikowanego już trendu strategicznej rywalizacji mocarstw zastosowano metodę porównawczą. W pierwszej kolejności rozważono, które z potencjalnych podmiotów państwowych i ewentualnych koalicji może realizować cele dominacji globalnej. Podstawowym przyjętym kryterium oceny było posiadanie broni nuklearnej oraz sytemu pozycjonowania. W tak zdefiniowanych kryteriach znalazły się następujące państwa i organizacje międzynarodowe o charakterze związku gospodarczo-politycznego (dążącego do związku federacyjnego): Stany Zjednoczone Ameryki (USA), Federacja Rosyjska (FR), Republika Indii (IND), Chińska Republika Ludowa (ChRL), Unia Europejska (UE)9. Dla dokładnej analizy porównawczej poten-

9

3 warianty każdy o parametrach 1.3B, 6B i 175B. Służy do nauki oraz opracowań z różnych dziedzin życia, https://iq.opengenus.org/gpt-3-5-model/ (7.06.2023). C. Pawlak, Siły zbrojne mocarstwa światowego. Analiza zdolności, „Pomorskie Forum Bezpieczeństwa Gdynia” 2017, NR III, s. 66; Szerzej https://wdiom.amw.gdynia.pl/wp-content/ uploads/2022/03/PFB_2017.pdf (20.06.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

49

Cezary Pawlak

cjałów przyjęto pewne uogólnienia (posiada, nie posiada). Jako obszary przyjęto model analizy strategicznej PEST z jej rozszerzeniem na: polityczny, militarny, ekonomiczny, społeczny, infrastruktury i informacyjny (PMESII). Na potrzeby artykułu przedstawiono jedynie wybrane potencjały, tj. militarny, gospodarczy, zasoby ludzkie – do użycia na polu walki, rozbudowaną infrastrukturę. Tabela 1. Porównanie potencjałów w wybranych kluczowych obszarach Obszar

Militarny

Podobszar

USA

FR

ChRL

IND

UE

Broń nuklearna

X

X

X

X

X

X

X

X Ograniczona zdolność – rozdrobnienie decyzyjne

CB

IRNSS

GALILEO

Armia konwencjonalna

X

X

Pozycjonowanie GPS GLONASS

Gospodarczo-ekonomiczny

Społeczny

Technologia IT/AI

X

X

X

X

Środki produkcji

X

X

X

X

Surowce

X

X

X

Zasoby finansowe

X

X

X

Zasoby demograficzne

X

X

X

Ograniczone w tym restrykcje w proOgraniczone ponowanym programie Fit For 55 X

X

X

Ograniczona – duża różnica narodowościowa oraz trend (skrajny pacyfizm)

Źródło: opracowanie własne.

Z powyższej tabeli przy zastosowania dużego uogólnienia, można wywnioskować, że pozycja FR oraz UE jako oddzielnych graczy wygląda gorzej niż pozostałych pretendentów. Jednakże w przypadku koalicji tych dwóch podmiotów zidentyfikowane braki w danych obszarach wzajemnie by się uzupełniły. Po takiej analizie, dla spełnienia założeń globalnego gracza można dostrzec potrzebę

50

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu…

budowy nowego euro-azjatyckiego sojuszu tj. od Lizbony do Władywostoku. Wynik/teza z przeprowadzonej analizy porównawczej komponuje się z badaniami i wypowiedziami zarówno ekspertów jak i polityków np. dyrektora DSPZ MSZ RP prof. Jacka Reginia-Zacharskiego: „I nie byłyby to tylko puste kalkulacje, gdyby nie fakt na realizowaną długofalową politykę, zwłaszcza w wykonaniu Niemiec i Federacji Rosyjskiej. W 2016 roku prezes Komisji Wschodniej Gospodarki Niemieckiej Wolfgang Buechele na konferencji ekonomicznej East Forum stwierdził, że należy budować wspólnotę gospodarczą «od Lizbony do Władywostoku»”10. Plany te mocno widoczne są obecnie, zwłaszcza przy wciąż narastającym kryzysie energetycznym. Wielu obserwatorów sceny politycznej i ekspertów z dziedziny bezpieczeństwa stwierdza, że Niemcy pomyliły się w swojej polityce, nic bardziej mylnego, realizowały długofalowy plan wyścigu do rangi gracza globalnego. Pozostaje pytanie, w jakim stopniu i czy zrezygnowano z zapędów mocarstwowych. Trafnie komentuje to prof. Jacek Reginia-Zacharski: „Jeżeli jest to właśnie taki projekt wieloletni, budowany tak naprawdę przez kilka czy kilkanaście lat, to jego losy, nawet w zmienionych warunkach, nie mogą się zakończyć z dnia na dzień”11.

3. Metodologia badań – aspekt teoretyczny Wciąż w naukach o bezpieczeństwie pozostaje olbrzymia luka dotycząca prowadzenia skutecznych badań prognostycznych. Dostrzegalny jest również rosnący subiektywizm związany z coraz bardziej rozbieżnym postrzeganiem ryzyka przez poszczególne podmioty państwowe i organizacje międzynarodowe. Co dla jednych jest bezpieczne, przez innych odbierane jest jako zagrożenie. Zależności pomiędzy realnym zagrożeniem a jego postrzeganiem opisał Daniel Frei: 1. Stan braku bezpieczeństwa – występuje duże zagrożenie, a jego postrzeganie jest prawidłowe, 2. Stan obsesji – nieuzasadnione wyolbrzymianie zagrożenia, 3. Stan fałszywego bezpieczeństwa – poważne zagrożenie jest lekceważone lub niedostrzegane, 4. Stan bezpieczeństwa – gdy nie występują poważne zagrożenia i są one prawidłowo postrzegane12. 10

11 12

Polskie radio 24, „Od Lizbony po Władywostok”. Prof. Reginia-Zacharski: wielkich projektów nie kończy się z dnia na dzień, https://polskieradio24.pl/130/5925/artykul/3001063,od-lizbonypo-wladywostok-prof-reginiazacharski-wielkich-projektow-nie-konczy-sie-z-dnia-na-dzien (5.06.2023). Polskie radio 24… J. Marczak, Bezpieczeństwo narodowe – pojęcie, charakter, uwarunkowania, [w:] R. Jakubczak, J. Flis (red.), Bezpieczeństwo narodowe Polski w XXI wieku: wyzwania i strategie, Warszawa 2006, s. 14.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

51

Cezary Pawlak

Standardowym przykładem różnego postrzegania ryzyka i zagrożeń jest przykład relokacji nielegalnych imigrantów zarówno w czasie kryzysu migracyjnego w 2015 r. jak i obecna decyzja Komisji Europejskiej dotycząca relokacji przymusowych imigrantów13. Fałszywe bezpieczeństwo vs obsesje oraz wizje zleceniodawców analiz są jednym z głównych powodów występowania tzw. dzikich kart – czarnych łabędzi. W związku z powyższym „śledzenie rzeczywistości, ocena przeszłości, realizm prowadzonych badań, pozwoli uniknąć efektu czarnych łabędzi – wydarzeń, które po fakcie wydają się dla wszystkich oczywiste, jednak uważane były za nieprawdopodobne”14. Należy zaznaczyć, iż tzw. szeroko rozumiane bezpieczeństwo to dziedzina interdyscyplinarna. Fakt znany, jednak nierealizowany w większości opracowań, a ważący na całościowej analizie. Koniecznością pozostaje zróżnicowanie stopnia zagrożenia, jest ono różne w zależności od badanego obszaru i bez określenia tzw. macierzy wpływu nie widać faktycznej korelacji wzajemnego wpływu badanych obszarów. Większość badań nad bezpieczeństwem oparta jest na metodzie analitycznej, polegającej na znalezieniu jedynie funkcji danego trendu15. Ważną kwestią jest wybór odpowiedniej postaci analitycznej badanego procesu. Najpowszechniejszą postacią tej funkcji jest funkcja liniowa16, z określeniem wartości oczekiwanej zmiennej prognozowanej oraz jej standardowe odchylenie17. Wymieniona metoda stosowana jest w większości dla oceny wahań rynkowych. Oprócz tego stosuje się odpowiednie modele, najbardziej rozpowszechniony to model Browna18 opisujący modelowanie trendu za pomocą szeregów czasowych, w tym wahania cykliczne, sezonowe oraz składowej przypadkowej. Aby uwzględnić 13

14

15

16

17 18

52

W polityce.pl KE chce relokacji albo pieniędzy. Rzecznik rządu: Będziemy się sprzeciwiać wszelkim mechanizmom przymusowej relokacji migrantów, https://wpolityce.pl/polityka/648121-ke-chce-relokacji-albo-pieniędzy-muller-nie-ma-na-to-zgody (9.06.2023). C. Pawlak, Modelowanie trendów w prognozowaniu środowiska bezpieczeństwa, „Rocznik Bezpieczeństwa Międzynarodowego” 2022, vol. 16, nr 2, s. 90, https://rocznikbezpieczenstwa. pl/ojs/index.php/rbm/article/view/679/592?fbclid=IwAR3NuZIz-Os3CYjf6hmQ4kfrj0NMYGes_G0u8-UI8wqGcKiaMZ9Io1_cQPk (20.06.2023). Funkcja trendu – Analityczna postać przyporządkowania średnich wartości zmiennej w postaci wykresu (Y) konkretnym wartościom zmiennej czasowej t ukazującej tendencję rozwojową na osi (X). Linia trendu to najczęściej funkcja prostoliniowa opisująca zmiany zjawiska w czasie. Trend liniowy jest specjalnym przypadkiem regresji liniowej gdzie zmienną objaśniającą X jest zmienna czasowa t. W takim przypadku mówimy, że mamy do czynienia z szeregiem czasowym, czyli danymi, które są uszeregowane względem czasu, Trend liniowy | Statystyka-zadania z rozwiązaniami, htpps//www. Statystyka – zadania.pl (30.05.2023). Prognozowanie. info. Prognozowanie modelu liniowego, http://www.prognozowanie.info/prognozowanie-na-postawie-modelu-liniowego/ (30.05.2023). Z. Tarapata, Symulacyjna metoda doboru optymalnych parametrów w prognostycznych modelach wygładzania wykładniczego, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Warszawie” 2000, nr 4, s. 2, http://tarapata.edu.pl/publikacje/Zn_wse_1_2000.pdf (7.03.2023). SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu…

możliwie jak najwięcej potencjalnych zdarzeń mających bezpośredni i pośredni wpływ na dany trend, stosuje się metodę warunkowej analizy trendu, w tym z możliwością jej rozszerzenia. o kluczowe pytania: co jeśli, kiedy i dlaczego? Podstawowe kroki w analizie warunkowej19 obejmują: 1. Wybieramy istotne dla dalszej analizy zmienne (aktualne trendy w badanym obszarze oraz ich tendencje rozwojowe) stanu modelu i odpowiadające im szeregi czasowe20. 2. Dobieramy rodzaj i współczynniki trendu (w tym przypadku dla funkcji liniowej tzw. kierunkowy określający również tendencje trendu) tj. uwzględnienie tzw. rozrzutu posiadanych danych21, jako podstawowa próba statystyczna oraz ich korelacji i otrzymanie funkcji liniowej, a także tendencji danego trendu22. Dodatkowo dopasowane do danych historycznych, po czym przeprowadzamy ekstrapolację trendu w założonym (oczekiwanym) horyzoncie czasowym. 3. Na podstawie wskazań ekspertów (dziedzinowych) np. z badań delfickich tworzymy listę zdarzeń, które mogą wpłynąć w istotny sposób na zmianę tendencji trendu, zapisujemy je w tabeli w formacie: [początek(n), koniec(n), zdarzenie(n), opis wpływu(n)], gdzie: początek i koniec(n) są granicami przedziału czasowego prawdopodobnego wystąpienia n-tego zdarzenia przy założeniu, że znany jest rozkład prawdopodobieństwa wystąpienia zdarzenia (n) na przedziale [początek(n), koniec(n)] (tabela 2). 4. Określamy prawdopodobieństwo (na bazie dyskretnej skali rozkładu prawdopodobieństwa – przykład tabela 5) wystąpienia zdarzenia w poszczególnych podokresach okresu prognozowania oraz wpływ (w klasycznej metodzie TIA wpływ procentowy) na krzywą trendu (wpływ dodatni, ujemny). 5. Dla każdego zdefiniowanego pojedynczego zdarzenia określamy jego prawdopodobieństwo. Jeżeli zdarzenia w danym roku przekraczają wartość zmiennej losowej, wówczas przyjmujemy, że zdarzenie występuje. Poprzez zsumowanie wartości wpływów ze wszystkich występujących zdarzeń w danym roku otrzymujemy wartość odchylenia od określonej krzywej trendu (ekstra-

19 20

21

22

Trand Impact Analysys Warunkowa Analiza Tendu, https://www.foresight.pl/metody-foresightu/ warunkowa-analiza-trendow.html (7.03.2023). Szereg czasowy to ciąg uporządkowanych obserwacji, których dokonuje się w określonych (zwykle stałych) odstępach czasu. Celem analizy szeregów czasowych jest identyfikowanie i analiza jego struktury, jak również prognozowanie – przewidywanie wartości w kolejnych odstępach czasu, https:// – Pogotowie statystyczne.pl/ szereg czasowy (27.09.2023). Zróżnicowanie zaobserwowanych wartości zmiennej, podstawowej (obok tendencji centralnej) charakterystyka próby statystycznej. Rozrzut jest tym większy, im bardziej te wartości odchylają się od tendencji centralnej. Prawidłowość zarysowująca się w rozwoju czegoś, https://sj.PWN.pl/ tendencja – definicja, synonimy, przykłady użycia (pwn.pl) (25.09.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

53

Cezary Pawlak

polowanej) oraz nową funkcję trendu. Operację tę wykonujemy dla wszystkich zdarzeń z listy. 6. Przeprowadzamy analizę statystyczną wyników otrzymanych w kroku 5, wyznaczając dla każdego podokresu prognostycznego medianę oraz górny i dolny kwartyl23. Oczywiście najważniejszym krokiem w analizie jest pkt 3, który można modyfikować poprzez rozszerzenie wpływu zdarzeń. Przykład takiego rozszerzenia podany jest w tabeli 2. Tabela 2. Analiza trendu w punktach decyzyjnych – przykład Zidentyfikowany trend Termin Wpływ na Punkty zidentyfikowany Spodziewany decyzyjne Początek trend koniec

Scenariusze działań

Możliwe konsekwencje

Punkt decyzyjny nr 1 Punkt decyzyjny nr 2 Źródło: C. Pawlak, Modelowanie trendów w prognozowaniu środowiska bezpieczeństwa. „Rocznik Bezpieczeństwa Międzynarodowego” 2022, vol. 16, nr 2, s. 88.

4. Analizy scenariusza wojna na Ukrainie – seminarium W ramach wspomnianego seminarium naukowego oraz warsztatów podjęto przeprowadzenie badania dotyczącego jednego z punktów krytycznych megatrendu z obszaru geopolityki – rywalizacji mocarstw, tj. scenariusza wojny na Ukrainie. Przeprowadzono je w czterech grupach badawczych. Analizie poddano dwa możliwe scenariusze (Rosja wygrywa, Ukraina wygrywa) w poszczególnych obszarach PMESII. Biorąc pod uwagę korzystanie ze zdefiniowanego megatrendu oraz jego punktów krytycznych, uczestnicy skupili się jedynie na zastosowaniu rozszerzonej analizy warunkowej trendu, tj. określeniu czynników sprzyjających dla danego scenariusza, w tym przypadku dla Rosji oraz Ukrainy jako wygranie wojny. 23

54

Encyklopedia zarządzania – Kwartyl – jedna z miar położenia oraz obserwacji i jego odchylenia. Służą do wyznaczania wartości cechy, wokół której grupują się dane. Celem jest skoncentrowanie większości danych wokół jakiegoś reprezentanta badanej cechy, https://mfiles.pl/ pl/index.php/Kwartyl (7.06.2023). SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu…

Badania przeprowadzono w ramach tzw. burzy mózgów w każdej z dedykowanych grup. Do prac oraz przeprowadzenia dyskusji przyjęto uogólnioną tabelę (patrz: tabela 3). Celem wypełnienia przedmiotowej tabeli było przede wszystkim wskazanie głównych czynników mających wpływ na dalszy przebieg wojny oraz indykację możliwych punktów kluczowych mogących zarówno przyspieszyć, odwrócić jak i opóźnić wynik wojny. Dodatkowo, jakie turbulencje w badanym obszarze mogą mieć wskazane punkty kluczowe w zależności od ich rozwoju. W skład grup badawczych weszli zarówno naukowcy z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika (UMK), Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego (UKW), Uniwersytetu Adama Mickiewicza (UAM), Akademii Wojsk Lądowych (AWL), Biura Bezpieczeństwa Narodowego (BBN) jak studenci UMK kierunku bezpieczeństwo narodowe. Dobór respondentów wynikał z uczestnictwa w projekcie Nowe Urządzenie Polskie 2x35. Uczestnicy podzieleni zostali na cztery grupy. Prace prowadzono równolegle w danych grupach nad scenariuszami – Rosja wygrywa wojnę (utrzymanie Donbasu i Krymu) oraz Ukraina wygrywa wojnę powrót do granic z 2014 r. lub 1991 r. Poszczególne grupy wypełniły przedmiotowe tabele (scenariusz rosyjski i ukraiński) wraz z określeniem prawdopodobieństwa, możliwych skutków i punktów kluczowych wg uznania i wiedzy uczestników.

Wpływ na dany scenariusz w przedziale czasowym jednego roku, kilku lat

Możliwe turbulencje wynikające z punktów kluczowych

Punkty kluczowe/decyzyjne mające wpływ na dany zidentyfikowany czynnik

Skutki globalne/ regionalne/ dla Polski

Podobszary

Prawdopodobieństwo

Obszary

Czynniki wspierające

Tabela 3. Czynniki wspierające dany scenariusz w poszczególnych obszarach PMESII

Polityka zewnętrzna polityczny Polityka wewnętrzna Działania zewnętrzne Militarny Działania wewnętrzne

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

55

Cezary Pawlak

Wpływ na dany scenariusz w przedziale czasowym jednego roku, kilku lat

Możliwe turbulencje wynikające z punktów kluczowych

Punkty kluczowe/decyzyjne mające wpływ na dany zidentyfikowany czynnik

Skutki globalne/ regionalne/ dla Polski

Podobszary

Prawdopodobieństwo

Obszary

Czynniki wspierające

Tabela 3. (cd.)

Ekonomia globalna i regionalna

Ekonomiczno-Gospodarcze Gospodarka i finanse wewnętrzne

Społeczny

W wymiarze globalnym i regionalnym W wymiarze wewnętrznym

Informacyjny

W wymiarze globalnym i regionalnym W wymiarze wewnętrznym W wymiarze regionalnym

Infrastruktury W wymiarze wewnętrznym Źródło: opracowanie własne – przykład.

Dla określenia prawdopodobieństwa, zważywszy na krótki termin prognozy, tj. okres ok. trzech lat przyjęto klasyczną – tradycyjną (wysokie prawdopodobieństwo – duże skutki/ryzyko, a nie odwróconą tabelę ryzyka – nowoczesną (niskie prawdopodobieństwo – duże skutki/ryzyko)24 (tabela 4). 24

56

Przetwarzanie w Cyklu Rozpoznawczym DU-2.1.18(A) Centrum Doktryn i Szkolenia Sił Zbrojnych, Bydgoszcz 2021, s. 68. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu…

Tabela 4. Matryca oceny istotności ryzyka Prawdopodobieństwo

Poziom Istotności Ryzyka

Bardzo prawdopodobne

5

10

15

20

25

Katastrofalne

Prawdopodobne

4

8

12

16

20

Duże

Możliwe

3

6

9

12

15

Średnie

Rzadkie

2

4

6

8

10

Małe

Mało prawdopodobne

1

2

3

4

5

Nieznaczne

Źródło: opracowanie własne – przykład.

Przyjęto również dyskretną skalę rozkładu prawdopodobieństwa (tabela 5). Dodatkowo zadaniem uczestników było wskazanie prawdopodobnych turbulencji i wpływu na rozpatrywany obszar lub cały scenariusz dla każdego punktu kluczowego na poziomie globalnym, regionalnym oraz dla Polski. Tabela 5. Dyskretna skala rozkładu prawdopodobieństwa MAŁO PRAWDOPODOBNE

Zagrożenia wcześniej niezidentyfikowane i nieudokumentowane, które mogą wystąpić tylko w wyjątkowych i sprzyjających okolicznościach. Przyjmują wartość 0–20%

RZADKIE

Zagrożenia udokumentowane, symptomy czy też inne okoliczności zagrożenia są mało znane. Przyjmują wartość 20–40%

MOŻLIWE

Zagrożenia udokumentowane, symptomy czy też mechanizm powstawania znamy. Może zdarzyć się w określonym czasie w sprzyjających warunkach. Przyjmują wartość 40–60%

PRAWDOPODOBNE

Zagrożenia znane i wcześniej spotykane. Jest prawdopodobne, że w przypadku sprzyjającego środowiska wystąpią w większości okoliczności. Przyjmują wartość 60–80%

BARDZO PRAWDOPODOBNE

Zagrożenia doskonale znane i systematyczne. Panuje odpowiednie środowisko dla ich powstania. Oczekuje się, że zagrożenia te zdarzą się w większości okolicznościach. Przyjmują wartość 80–100%

Źródło: A. Dębczak, C. Pawlak, J. Keplin, Analityczny Model Działań Hybrydowych, „Zeszyt Naukowy AON” 2015, s. 45.

Na potrzeby rozszerzenia Warunkowej Analizy Trendu opracowano również tzw. Arkusz kwalifikacyjny ryzyka dla zidentyfikowanych w ramach burzy mózgów punktów krytycznych. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

57

Cezary Pawlak

Tabela 6. Arkusz kwalifikacyjny ryzyka Zdefiniowany punkt krytyczny

Prawdopodobieństwo

Skutki

Wartość ryzyka

Geopolityka – scenariusz Rosja wygrywa wojnę

Źródło: opracowanie własne – przykład.

5. Sprawozdanie z badań – wyniki analizy scenariusza wojna na Ukrainie Dla zobrazowania prac grup, a przede wszystkim podejścia metodologicznego w artykule ujęto jeden wybrany obszar i podobszar z przeprowadzonej analizy (każdy scenariusz obejmuje po 8 str. A3) oraz dla jednego tylko scenariusza w ramach tzw. burzy mózgów i dyskusji plenarnej. Scenariusz – Rosja wygrywa wojnę (utrzymanie Donbasu i Krymu) Obszar Polityczny Podobszar Polityka zewnętrzna Czynniki wspierające 1. Szukanie sojuszników, zawiązywanie koalicji – budowanie „osi zła” (Iran, Korea Północna, Chiny, Serbia, Naddniestrze). 2. Podsycanie rywalizacji Chin w stosunku do USA. 3. Wspieranie NGO’s – przede wszystkim organizacje i aktywistów ekologicznych. 4. Nasilenie wspierania terroryzmu islamskiego – nasilenie fali uchodźców z południa Afryki, Azji do Europy oraz Ameryki Łacińskiej do USA.

58

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu…

5. Prowadzenie działań hybrydowych (podprogowych) – wpływanie na pogłębianie wewnętrznych podziałów w UE i USA. 6. Usunięcie prezydenta Łukaszenki i przejęcie struktur siłowych w Białorusi przez Rosję. Prawdopodobieństwo 1. Prawdopodobne. 2. Bardzo prawdopodobne. 3. Bardzo prawdopodobne. 4. Bardzo prawdopodobne. 5. Prawdopodobne. 6. Możliwe Skutki: Globalne/ Regionalne/ dla Polski 1. Duże Szukanie wspólnego wroga USA, NATO, Izrael. Łączenie wspólnych wysiłków przeciwko hegemoni zachodu. Możliwość rozszerzenia konfliktu (Bliski i Daleki Wschód, Bałkany) – zaangażowanie USA na innych kierunkach. Wycofywanie (minimalizacja) wsparcia dla UKR przez głównych graczy UE. Zwiększona pomoc dla UKR przez Polskę (społeczna – uchodźcy, ekonomiczna, militarna). 2. Duże Prowadzenie wojny zastępczej na Ukrainie celem osłabienia gospodarczego USA. Gra na pogłębienie podziałów wewnętrznych w USA i UE, utrzymanie lub wzrost tempa inflacji i wywołanie niezadowolenia społecznego, którego przyczyną jest wspieranie Ukrainy. Przejęcie przez Chiny Azji Centralnej oraz uzależnienie Rosji. Dla regionu próby wejścia Chin na rynki UE stopniowe zastąpienie partnerstwa gospodarczego zamiast Rosji. Dla Polski możliwość zwiększenia liczby uchodźców oraz internowanie części żołnierzy z Ukrainy. Wzrost wydatków socjalnych. 3. Duże Naciski NGO’s na poszczególne rządy dotyczące wymuszenia pokoju na UKR. Zwiększenie i przyspieszenie działań dotyczących bezemisyjności CO2, wprowadzenie pakietu Fit for 55, tym samym wymuszenie wsparcia finansowego przestawienia przemysłu na nowe ekologiczne technologie. W rezultacie dla: – UE – zmniejszenie możliwości finansowania UKR, wzrost niezadowolenia społecznego dotyczące prawdopodobnego wzrostu inflacji, – Polski – wyhamowanie inwestycji, zwiększenie inflacji, wzrost niezadowolenia społecznego.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

59

Cezary Pawlak

4. Duże Zwiększenie radykalizacji – ogłoszenie kolejnej krucjaty przeciw Zachodowi. Powołanie islamistycznych partii politycznych – naciski na rządy dotyczące autonomii dzielnic islamskich i utworzenia tzw. policji religijnej. Postępujący wzrost niezadowolenia społecznego. Budowa równoległych społeczeństw. Wymuszenie rozwoju sytemu bezpieczeństwa Polski na granicy wschodniej wraz z możliwym wzrostem agresji i liczby imigrantów z terenów Białorusi i Obwodu Królewieckiego. Sytuacja taka będzie sprzyjać destabilizacji wewnętrznej, w tym niepokojów społecznych i zamieszek. 5. Katastrofalne (Globalne i Regionalne) Granie i wpływanie Rosji na wzrost polaryzacji na tle ideologicznym, rasowym oraz religijnym. Zdominowanie i w krótkim czasie osiągnięcie asymetrii demograficznej. Rozwój równoległych społeczeństw, wzrost przestępczości zorganizowanej i pospolitej. Wybuchy zamieszek i konfliktów lokalnych. Dalszy rozłam społeczny w Polsce na tle światopoglądowym. 6. Średnie Zwiększenie pomocy dla Ukrainy do walki na kierunku północnym. Chwilowa przewaga Rosji na froncie, zwłaszcza w kwestii zasobów osobowych. Zwiększenie produkcji zbrojeniowej w Białorusi. Punkty kluczowe/decyzyjne mające wpływ na dany zidentyfikowany czynnik 1. Wybory w Turcji, Polsce, UE, USA. Osiągnięcie zdolności nuklearnych Iranu. 2. W realizacji (w czasie prowadzonego seminarium bez wiedzy, jaki będzie rezultat). 3. Wybory do parlamentu UE. 4. Uruchomienie obowiązkowej relokacji imigrantów przez UE. Wprowadzenie zapisów porozumienia klimatycznego ONZ dot. migrantów klimatycznych. 5. Wybory do parlamentu UE, oraz w USA i w krajach Europy. Wprowadzenie obowiązkowych regulacji relokacji migrantów oraz pakietu migracji klimatycznej. Klęska humanitarna – problemy żywnościowe. 6. Śmierć prezydenta Łukaszenki. Możliwe turbulencje wynikające z punktów kluczowych 1. (Przegrana obecnego prezydenta Recep Tayyip Erdoğana) Zwiększenie uwagi Turcji na problemy wewnętrzne w tym walki z inflacją i korupcją – (rezygnacja z walki o dominację w Libii i Syrii) oraz brak zaangażowania w Pakistanie. (Wygrana obecnego prezydenta Recep Tayyip Erdoğana) Kontynuacja obecnej polityki, możliwość zbliżania się do polityki Kremla, dążenie do od-

60

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu…

2.

3.

4. 5.

budowy Imperium Osmanów, zaangażowanie w Syrii, Libii, Azerbejdżanie i Pakistanie. (W zależności od wyniku wyborów – obecna opozycja) Prawdopodobne przeorientowanie polskiej polityki zagranicznej, zmiana głównych sojuszników z USA na UE. Możliwość ograniczenia pomocy dla UKR. (Wygrywa obecna struktura w UE) Dążenie do federalizacji państw członkowskich, zwiększenie roli UE w globalnej rozgrywce, zmniejszenie wpływów USA. (Wygrana Republikanów) Możliwy izolacjonizm USA, skupienie uwagi na wewnętrznych podziałach, walce z nielegalną migracją, inflacją. Rywalizacja USA – Chiny. Scedowanie bezpieczeństwa w Europie na któreś z państw europejskich lub budowa nowej koalicji. (Wygrana Demokratów) Prawdopodobnie dalsze wspieranie wysiłków na rzecz Ukrainy. Wyeliminowanie Rosji z rywalizacji mocarstw, możliwe udaremnienie wysiłków dominacji Niemiec i Francji w Europie. Możliwe działania Chin dotyczące wydłużenia konfliktu celem osłabienia USA i uzależnienia Rosji. Regionalne – przemodelowanie priorytetów UE i zwiększenie wydatków na ekologię. Pogłębienie inflacji i recesji, zwiększenie polaryzacji społecznej, prawdopodobieństwo wybuchu zamieszek – wykorzystanie armii dla wsparcia sił porządkowych. Dla UE i Polski ograniczenie możliwości odpowiedniego wsparcia finansowego dla Ukrainy. Odwrócenie uwagi od konfliktu, a zwiększenie wysiłków dla zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego poszczególnych krajów, w tym USA. Zwiększenie wewnętrznych wydatków na bezpieczeństwo poszczególnych państw. Kontynuacja polityki wielokulturowości, zwiększenie presji liberalno-lewicowych oraz ekologicznych, ustępstwa dla „mniejszości”. Możliwe walki wewnętrzne na Białorusi do wojny domowej włącznie. Wprowadzenie stanu wojennego na terytorium Białorusi, wzmożenie terroru przez nowo wybrany rząd. Zwiększenie pomocy dla Ukrainy. Prawdopodobna fala uciekinierów, uchodźców z Białorusi. Destabilizacja terytorium Europy, zwłaszcza Środkowo Wschodniej.

Wpływ zidentyfikowanych punktów krytycznych, w przedziale krótkoterminowym 1. Średni / Duży w dalszej perspektywie czasu. 2. Średni / Duży w dalszej perspektywie czasu. 3. Średni / Duży w dalszej perspektywie czasu. 4. Średni / Katastrofalny w dalszej perspektywie czasu. 5. Mały / Katastrofalny w dalszej perspektywie czasu. 6. Średni / Duży w dalszej perspektywie czasu. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

61

Cezary Pawlak

Wyniki analizy scenariusza wojna na Ukrainie – sztuczna inteligencja Jedną z kwestii krytykowanych przez ekspertów jest czasochłonność przedmiotowej analizy. W związku z tym przeprowadzono próbę wypełnienia tabeli 3. przez sztuczną inteligencję, w tym przypadku zastosowano czat GPT 3,5. Wyniki otrzymane za pomocą sztucznej inteligencji były bardzo zbieżne z efektami tzw. burzy mózgów dokonanej przez panelistów. Należy dodać, iż dane GPT 3,5 są ograniczone i niedokładne, system dysponuje bazą danych większości z 2022 r. Jednakże przy aktualnej bazie danych i większych możliwościach analitycznych np. GPT 4 otrzymane wyniki byłyby już nie tylko aktualne, ale bardziej rozbudowane o alternatywne rozwiązania. Świadczy to o możliwości wykorzystania narzędzi, takich jak sztuczna inteligencja do analiz strategicznych. Oczywiście na razie jest to tzw. surowy materiał do rozważań dla analityków – jednak w niedalekiej przyszłości z coraz większą perspektywą jej wykorzystania. Wnioski z przeprowadzonych badań Do głównych wniosków z przeprowadzonej analizy w formie zarówno burzy mózgów jak i dyskusji można zaliczyć: Scenariusz wygrania konfliktu przez Rosję 1. Czas – przedłużenie konfliktu – gra na korzyść Rosji. 2. Prawdopodobne zachwianie dominacji USA w świecie. 3. Najprawdopodobniej nastąpi wzrost znaczenia Chin. 4. Wystąpi uzależnienie ekonomiczne Rosji i prawdopodobnie UE od Chin. 5. Groźba rozszerzenia konfliktu na Europę Wschodnią. 6. Możliwość defragmentacji struktur NATO. 7. Powrót do resetu polityczno-ekonomicznego Europy Zachodniej z Rosją. Linia czasowa i punkty kluczowe Obszar Polityczny Punkty kluczowe na linii czasu – monitorowanie przebiegu konfliktu i możliwych scenariuszy w obszarze geopolitycznym w okresie krótkoterminowym: – wybory w Turcji 05.2023 r., – wybory parlamentarne w Polsce 10/11.2023 r., – wybory do parlamentu UE 05.2024 r., – wybory prezydenckie w USA 11.2024 r. Każdy z punktów kluczowych powinien posiadać alternatywny scenariusz dla rozwoju danego scenariusza tzn. Co, jeśli? Obszar Militarny Punkty kluczowe na linii czasu – monitorowanie przebiegu konfliktu i możliwych scenariuszy w obszarze militarnym: – zatrzymanie kontrofensywy ukraińskiej,

62

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu…

– przyjęcie wojny pozycyjnej, – osłabienie Ukrainy – zmęczenie sojuszników, – zawieszenie broni na warunkach Rosji (Donbas i Krym w granicach Rosji). Scenariusz wygrania konfliktu przez Ukrainę Wnioski końcowe – scenariusz wygrania Ukrainy 1. Kontrofensywa Sił Zbrojnych Ukrainy musi być zakończona sukcesem. 2. Prawdopodobny wzrost znaczenia flanki wschodniej NATO. 3. Wzrost znaczenia Chin – przejęcie Azji Centralnej. 4. Możliwy rozpad Federacji Rosyjskiej. 5. Wojny lokalne w zbuntowanych rejonach Federacji Rosyjskiej. 6. Prawdopodobne problemy z bronią masowego rażenia BMR po rozpadzie FR – zwiększenie podmiotów państwowych posiadających broń atomową. 7. Wyeliminowanie Rosji z rywalizacji mocarstw. 8. Możliwe utworzenie nowych koalicji w Europie. 9. Prawdopodobny wzrost znaczenia Polski w regionie – możliwość urzeczywistnienia projektu Międzymorza. Linia czasowa i punkty kluczowe Obszar Polityczny W ramach dyskusji plenarnej paneliści doszli do wniosku, że punkty kluczowe oraz ich rozwój dla scenariusza ukraińskiego są tożsame. Obszar Militarny Punkty kluczowe na linii czasu – monitorowanie przebiegu konfliktu i możliwych scenariuszy w obszarze militarnym: Rozpoczęcie kontrofensywy przez SZ UKR – prestiżowy sukces wojsk ukraińskich, np. rozcięcie lub okrążenie znacznych sił rosyjskich, – osłabienie morale wojsk rosyjskich i ucieczka lub w panice wycofanie wojsk FR, – odzyskanie Donbasu, – bunt w armii FR, – marsz wojsk ukraińskich na odzyskanie Krymu, – zawieszenie broni. Zakres – dalszych prac analityczno-prognostycznych Etap III. Zebranie i statystyczna obróbka danych prognostycznych – określenie tendencji trendu (danego scenariusza) w zależności od zdefiniowanych punktów kluczowych, Etap IV. Konstrukcja prognozy – zakres prawdopodobieństwa, ryzyka, skutków (min – max), SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

63

Cezary Pawlak

Etap V. Ocena dopuszczalności prognozy – szacowany stopień pewności oraz predykcje, Etap VI. Ocena trafności prognozy – monitorowanie uwzględnienie warunków/ punktów kluczowych.

7. Podsumowanie Przedstawiona na wstępie hipoteza robocza „Wynik wojny na Ukrainie będzie miał znaczący wpływ na przebieg mega trendu dotyczącego strategicznej rywalizacji mocarstw”, w ramach przeprowadzonej analizy została potwierdzona. Z wniosków wynikających z przeprowadzonych prac badawczych w ramach warsztatów geopolitycznych można stwierdzić, że wynik wojny na Ukaranie będzie miał olbrzymi skutek nie tylko dla przyszłości samej Ukrainy oraz Europy, ale i rywalizacji pretendentów do dominacji światowej. Na szali scenariusza ukraińskiego leży wstęp do nowego ładu geopolitycznego i geostrategicznego na świecie. Przyjęta metoda warunkowej analizy trendu, w tym przypadku skupiona na małym wycinku tj. analizy dwóch możliwych scenariuszy wskazała przede wszystkim, jakie są kluczowe aspekty (punkty kluczowe) powodzenia lub przegranej przez Ukrainę wojny. Dodatkowo stosując tę metodę można określić prawdopodobieństwo oraz skutki, wraz z oceną możliwych turbulencji w zależności od rozwoju zdefiniowanego punktu kluczowego. Należy również podkreślić, że już narzędziem do prowadzenia analiz jest sztuczna inteligencja, a jej zdolności będą wzrastać w najbliższym czasie. Oczywiście dużym ograniczeniem jest dostęp do materiałów klauzulowanych, zwłaszcza przy analizie obszarów geopolitycznego i militarnego. Podstawową zaletą stosowania warunkowej analizy trendu jest możliwość jej modyfikacji, zwłaszcza w identyfikowaniu punktów kluczowych oraz badaniu możliwych implikacji wraz z szacowaniem czasokresu.

Bibliografia Analiza Środowiska Bezpieczeństwa w perspektywie 2035 roku, trend Wielobiegunowość i policentryczność świata/redystrybucja siły militarnej i gospodarczej, CDiS SZ Bydgoszcz 2020, https://cdissz.wp.mil.pl/u/Analiza_srodowiska_bezpieczenstwa_w perspektywie_2035_roku_-PL_xlIB9Px_r9YJlPQ.pdf. Architektura czatu GPT 3,5, https://iq.opengenus.org/gpt-3-5-model/. Dębczak A., Pawlak C., Keplin J., Analityczny Model Działań Hybrydowych, „Zeszyt Naukowy AON” 2015, http://yadda.icm.edu.pl/baztech/element/bwmeta1.element.baztech-c32d717be082-4bf2-9681-9fe35cd98277.

64

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Rozszerzona metoda warunkowej analizy trendu w prognozowaniu…

Centrum Doktryn i Szkolenia Sił Zbrojnych, Przetwarzanie w Cyklu Rozpoznawczym DU-2.1.18(A), Bydgoszcz 2021. Mączyńska E., Czym jest „Czarny Łabędź”?, Gazeta SGH, https://gazeta.sgh.waw.pl/Czym jest „Czarny Łabędź”? Encyklopedia zarządzania – Kwartyl, https://mfiles.pl/pl/index.php/Kwartyl. Forsal.pl, Pomoc dla Ukrainy. Ranking państw, które dają najwięcej, https://forsal.pl/ swiat/bezpieczenstwo/artykuly/8570534,pomoc-dla-ukrainy-ranking-panstw-ktore-dajanajwiecej.html. Pawlak C., Modelowanie trendów w prognozowaniu środowiska bezpieczeństwa, „Rocznik Bezpieczeństwa Międzynarodowego” 2022, vol. 16, nr 2, https://rocznikbezpieczenstwa. pl/ojs/index.php/rbm/article/view/679/592?fbclid=IwAR3NuZIz-Os3CYjf6hmQ4kfrj0NMYGes_G0u8-UI8wqGcKiaMZ9Io1_cQPk. Pawlak C., Siły zbrojne mocarstwa światowego. Analiza zdolności, „Pomorskie Forum Bezpieczeństwa” 2017, nr 3, https://wdiom.amw.gdynia.pl/wp-content/uploads/2022/03/ PFB_2017.pdf. Polskie radio 24, „Od Lizbony po Władywostok”. Prof. Reginia-Zacharski: wielkich projektów nie kończy się z dnia na dzień, https://polskieradio24.pl/130/5925/artykul/3001063,odlizbony-po-wladywostok-prof-reginiazacharski-wielkich-projektow-nie-konczy-sie-zdnia-na-dzien. Pogotowie statystyczne, https:// – Pogotowie statystyczne.pl/ szereg czasowy Prognozowanie.info, Prognozowanie modelu liniowego, http://www.prognozowanie.info/prognozowanie-na-postawie-modelu-liniowego/ Słownik języka polskiego, https:// megatrend – Słownik języka polskiego PWN. Strategic Foresight Analysis 2017 Report, NATO ACT 2017, The Redistribution of Geostrategic Power, https://www.act.nato.int/wp-content/uploads/2023/05/171004_sfa_2017_ report_txt.pdf. Trand Impact Analysys Warunkowa Analiza Tendu, https://www.foresight.pl/metody-foresightu/warunkowa-analiza-trendow.html. Tarapata Z., Symulacyjna metoda doboru optymalnych parametrów w prognostycznych modelach wygładzania wykładniczego, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Warszawie” 2000, nr 4, http://tarapata.edu.pl/publikacje/Zn_wse_1_2000.pdf. Winkler K., Ukraina – wojna zastępcza Rosji z NATO [OPINIA], Defence 24, https:// defence24.pl/geopolityka/ukraina-wojna-zastepcza-rosji-z-nato-opinia.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

65

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1) 2023, 66–81 DOI: 10.33896/SZ.2023.1.4

Łukasz Donaj ORCID: 0000-0002-7720-1260 Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu

Unia Europejska a Rosja w kontekście pełnoskalowej agresji z 2022 roku na Ukrainę. Wybrane zagadnienia The European Union and Russia in the Context of the Full-Scale Agression in 2022 on Ukraine. Selected Issues Abstrakt: Niniejszy artykuł przedstawia putinowską wizję europejskiej (dez)integracji, a w kontekście wybuchu pełnoskalowej wojny na Ukrainie w 2022 roku – jest próbą oceny wpływu agresji Rosji na Ukrainę na relacje rosyjsko-europejskie. W końcowej części artykułu poruszono też kwestię zmiany (stagnacji?) mentalności obywateli Rosji w kontekście postrzegania i reagowania na przestępczą politykę władz rosyjskich. Autor stara się udowodnić, że partnerskie relacje unijno-rosyjskie od początku były skazane na niepowodzenie, a wydarzenia ostatnich lat pokazują, że traktowanie Rosji jako pełnoprawnego uczestnika relacji cywilizowanych państw jest bezcelowe. Słowa kluczowe: Rosja, Unia Europejska, Ukraina, wojna, mentalność. Abstract: This article presents Putin’s vision of European (dis)integration, and in the context of the outbreak of a full-scale war in Ukraine in 2022, it is an attempt to assess the impact of Russia’s aggression against Ukraine on Russian-European relations. The final part of the article also raises the issue of changing (stagnation?) mentality of Russian citizens in the context of perceiving and

66

Unia Europejska a Rosja w kontekście pełnoskalowej agresji z 2022 roku na Ukrainę

reacting to the criminal policy of the Russian authorities. The author tries to prove that EU-Russian partnership relations were doomed to failure from the beginning, and the events of recent years show that treating Russia as a full participant in the relations of civilized states is pointless. Key words: Russia, European Union, Ukraine, war, mentality.

1. Wstęp W 2013 r. Ośrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia1 opublikował artykuł pod tytułem: „Greater Europe. Putin’s Vision of the European (Dis)integration” (autor: Marek Menkiszak). Była to analiza pisana już po wojnach w Czeczenii2, wojnach gazowych z Białorusią i Ukrainą3, wojnie z Gruzją4 i wielu innych sporach i konfliktach, w których w przestrzeni postradzieckiej uczestniczyła – a w większości przypadków prowokowała – Rosja5. Niniejsza publikacja stanowi pogłębioną analizę putinowskiej wizji europejskiej (dez)integracji oraz ocenę wpływu zmasowanej agresji Rosji na Ukrainę na relacje rosyjsko-europejskie. W końcowej części poruszono też kwestię zmiany (stagnacji?...) mentalności obywateli Rosji w kontekście postrzegania i reagowania na przestępczą politykę władz rosyjskich. Autor postara się udowodnić, że partnerskie relacje unijno-rosyjskie od początku były skazane na niepowodzenie, a wydarzenia ostatnich lat pokazują, że traktowanie Rosji jako pełnoprawnego uczestnika relacji cywilizowanych państw jest bezcelowe.

2. Wielka Europa versus europejska integracja Marek Menkiszak wyjaśnia znaczenie rosyjskiej wizji Wielkiej Europy. Zakłada ona stworzenia częściowo zintegrowanej wspólnej przestrzeni obejmującej głównie Rosję i obszar UE. Jest ona podnoszona przez Władimira Putina od 2001 roku. 1 2

3

4

5

O nas, https://www.osw.waw.pl/pl/o-nas (16.06.2023). Zob. szerzej np.: Ł. Donaj, Zachód i wojna w Czeczenii w rosyjskich mediach, [w:] P. Kraszewski, T. Mikulski, T. Wallas (red.), Zbliżanie się Wschodu i Zachodu. Studia – analizy – rozpoznania, Poznań 2000, s. 231–237. Zob. szerzej np.: Ł. Donaj, Gazprom i jego wpływ na współczesne bezpieczeństwo energetyczne w Unii Europejskiej. Wybrane problemy, [w:] M. Pietrasiak (red.), Mocarstwa i mocarstwowość: perspektywa azjatycka, Piotrków Trybunalski 2012, s. 143–175. Zob. szerzej np.: Ł. Donaj, Gruzja zaczęła, Rosja sprowokowała. EU Monitoring Mission Georgia jako próba salomonowego rozwiązania konfliktu, [w:] B. Przybylska-Maszner (red.), Misje cywilne Unii Europejskiej, Poznań 2010, s. 81–106. Zob. Ł. Donaj, A. Połtorakov, Perspektywy aktywizacji „punktów zapalnych” na Ukrainie, „Rocznik Wschodni” 2003, nr 9, s. 103–112.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

67

Łukasz Donaj

Nie pojawiła się ona w próżni, lecz stanowi kontynuację idei głoszonych przez jego poprzedników: Borysa Jelcyna i Michaiła Gorbaczowa. Powraca ona regularnie jako ogólnikowe polityczne hasło, jednak dopiero po 2010 r. doczekała się ona rozwinięcia. Nigdy jednak nie przybrała charakteru szczegółowego programu politycznego. Pojawiała się ona w okolicznościach wzrostu dynamiki politycznej w relacjach pomiędzy Zachodem i Rosją, przynoszących czy to nadzieje na realizację postulatów władz rosyjskich, czy też wzrost poczucia zagrożenia dla jej interesów, zwłaszcza na obszarze Wspólnoty Niepodległych Państw6. Począwszy od roku 2002 aż do 2011, stopniowo skrystalizowała się specyficzna architektura Wielkiej Europy. Miałaby ona składać się w istocie z dwóch bloków integracyjnych: zachodniego, obejmującego Unię Europejską, z dominującą pozycją Niemiec oraz wschodniego, ujmującego tworzącą się Unię Eurazjatycką, z hegemoniczną pozycją Rosji7. Bloki te miałyby, poprzez zawierane porozumienia i powoływane instytucje, stworzyć częściowo zintegrowany obszar bezpieczeństwa, gospodarczy, energetyczny i humanitarny. Tworzenie takiej wspólnej przestrzeni nie prowadziłoby jednak do systemowego przyjmowania przez Rosję i jej sąsiadów wartości i standardów europejskich i nie ograniczałoby Rosji pola manewru w polityce zagranicznej jako wielkiego mocarstwa, balansującego pomiędzy różnymi centrami siły. Władze rosyjskie traktowały przy tym priorytetowo budowę wschodniego bloku Wielkiej Europy – integracja eurazjatycka miałaby poprzedzać integrację ogólnoeuropejską8. Cele, jakie przyświecały Władimirowi Putinowi w forsowaniu tej koncepcji, obejmowały: – wzmocnienie potencjału Rosji, w tym poprzez transfer europejskiego kapitału i technologii; – zwiększenie wpływu Rosji na politykę europejską i na bezpieczeństwo europejskie oraz na gospodarki państw UE, w tym poprzez tworzenie więzi kooperacyjnych i wymianę aktywów; – osłabienie obecności i wpływu USA w Europie; umocnienie hegemonii Rosji na obszarze WNP i jej uznanie przez UE;

6 7

8

68

M. Menkiszak, Greater Europe. Putin’s Vision of the European (Dis)integration, „Prace OSW”, Warszawa 2013, s. 5. Putin calls for “Eurasian Union” of ex-Soviet republics, BBC, https://www.bbc.com/news/ world-europe-15172519 (4.10.2011). Zob. także: Ł. Donaj, Rosja oraz konflikt na Ukrainie w wypowiedziach byłego kanclerza Niemiec G. Schrödera – analiza wybranych publikacji na rosyjskich stronach internetowych, „Rocznik Bezpieczeństwa Międzynarodowego” 2015, nr 9, s. 31–43. M. Menkiszak, Greater Europe…, s. 5; Zob. także: Ł. Donaj, Wspólna Przestrzeń Gospodarcza jako kolejna inicjatywa neoimperialnej polityki Federacji Rosyjskiej, [w:] W. Malendowski (red.), Świat współczesny. Wyzwania, zagrożenia i współzależności w procesie budowy nowego porządku międzynarodowego, Poznań 2008, s. 129–148. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Unia Europejska a Rosja w kontekście pełnoskalowej agresji z 2022 roku na Ukrainę

–

przeciwdziałanie ekspansji gospodarczej i politycznej UE, USA, a także Chin na obszarze WNP9. Mimo iż realizowana pod hasłem budowy jednolitej Europy bez linii podziałów, idea Wielkiej Europy miałaby prowadzić w praktyce do trwałego podziału Europy na dwa obszary geopolityczne10. Jak zauważa M. Menkiszak, Wielka Europa pojawiała się w deklaracjach rosyjskich przywódców, zwłaszcza Władimira Putina jako hasło. Idea ta jednak nie doczekała się uszczegółowienia w postaci chociażby mniej lub bardziej oficjalnego dokumentu. Jej najbardziej konkretnym publicznym przedstawieniem pozostaje artykuł Władimira Putina w Süddeutsche Zeitung z listopada 2010 roku, ale i on oferuje jedynie ogólne wskazówki co do celów i sposobów jej realizacji. Z drugiej strony jednak nie sposób nie zauważyć, że wiele inicjatyw podejmowanych przez Rosję w jej polityce wobec UE i państw europejskich wpisywało się w deklarowane założenia koncepcji Wielkiej Europy. Nie jest ona zatem jedynie pustym sloganem, ale raczej pewnym programem politycznym, choć dość ogólnikowym. Idea ta powracała z wyraźną regularnością wówczas, gdy w obliczu przesileń w międzynarodowej polityce i gospodarce rosła dynamika interakcji pomiędzy Rosją i kluczowymi państwami europejskimi11. Przyglądając się efektom rosyjskich inicjatyw zmierzających do realizacji elementów koncepcji Wielkiej Europy, nie można się oprzeć wrażeniu ich znikomości. W sferze bezpieczeństwa, mimo wielu lat systematycznych starań, Rosji nie udało się doprowadzić do budowy nowego systemu bezpieczeństwa europejskiego, który podważyłby dominację NATO w tej sferze i zapewnił Rosji możliwość współdecydowania. Idea zawarcia traktatu o bezpieczeństwie europejskim poniosła fiasko12. W sferze gospodarczej Rosja w końcu wstąpiła w 2012 roku do Światowej Organizacji Handlu. Jednak po akcesji skoncentrowała się na maksymalnym wykorzystaniu luk i odrębnych interpretacji szczegółowych jej warunków do hamowania procesu znoszenia barier w handlu, w tym z UE. Perspektywa zawarcia pogłębionego porozumienia o wolnym handlu Rosja – UE, zamiast przybliżyć, oddaliła się. Rosyjskie i europejskie firmy podpisywały co prawda kolejne porozumienia o współpracy, dochodziło też do akwizycji pojedynczych firm europejskich przez podmioty rosyjskie, a niekiedy do transakcji wymiany aktywów pomiędzy firmami. Nie prowadziło to jednak do przełomu w kooperacji przemysłowej czy technologicznej13. 9 10 11 12 13

M. Menkiszak, Greater Europe…, s. 5–6. Tamże, s. 6. Tamże, s. 39. Tamże. Tamże.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

69

Łukasz Donaj

W sferze energetycznej narastało wrażenie, że nie tylko nie jest realne stworzenie postulowanej przez Rosję jednolitej europejskiej przestrzeni energetycznej, opartej na zasadach odmiennych od Traktatu Karty Energetycznej, ale że narasta konflikt interesów Rosji i UE w tej sferze. Spór o implementację trzeciego pakietu energetycznego UE i śledztwo Komisji Europejskiej w sprawie podejrzenia o stosowanie niedozwolonych praktyk monopolistycznych ze strony Gazpromu były tylko ważniejszymi tego przykładami14. W sferze humanitarnej dokonywano kolejnych drobnych kroków w liberalizacji reżimu wizowego pomiędzy Rosją a UE, jednak mimo ogromnej presji politycznej ze strony Rosji ciągle niepewna była perspektywa całkowitego zniesienia wiz w ruchu osobowym15. W sferze politycznej nie doszło do powstania, lobbowanego przez władze rosyjskie, nowego stałego organu Rosji i UE, mającego odbywać konsultacje i podejmować decyzje w kwestiach politycznych i bezpieczeństwa. Trójkąt Moskwa-Berlin-Paryż spotykał się nieregularnie i odgrywał rolę wizerunkową, nie stając się rzeczywistym ośrodkiem decyzyjnym. Rosji nie udało się także nadal doprowadzić do formalnego uznania przez UE i jej państwa członkowskie Unii Celnej czy Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej łączącej ją z Białorusią i Kazachstanem za partnera politycznego i gospodarczego, z którym zawiera się porozumienia. Rosja i UE mimo wieloletnich negocjacji, nie były nawet w stanie uzgodnić treści nowego podstawowego porozumienia tworzącego ramy prawne wzajemnych stosunków16. Największym rozczarowaniem ze strony władz Rosji była jednak postawa rządu Niemiec, które wszak miały stać się głównym partnerem Moskwy w realizacji koncepcji Wielkiej Europy. Co prawda Berlin ciągle był w awangardzie europejskiej współpracy gospodarczo-energetycznej z Rosją, ale coraz bardziej widoczne były różnice i napięcia pomiędzy stronami w niektórych istotnych kwestiach. Niemcy wprawdzie wspólnie z Rosją postulowały powołanie nowego organu konsultacyjnego pomiędzy UE i Rosją, ale wydaje się, iż Moskwa nie była zadowolona, że władze niemieckie nie zagwarantowały konsensu w tej kwestii w UE. Niemcy popierały dalszą liberalizację reżimu wizowego pomiędzy UE i Rosją, ale wyraźnie opierały się przed definiowaniem terminów całkowitego zniesienia wiz. Rosję drażniły coraz częstsze po stronie niemieckiej słowa krytyki w związku z naruszaniem swobód obywatelskich w Rosji. Władze rosyjskie miały za złe silne wsparcie, jakiego niemiecki komisarz ds. polityki energetycznej Günther Oettinger udzielał Ukrainie broniącej się przed presją ze strony Rosji. Kreml najwyraźniej podejrzewał, że to władze niemieckie, dążące 14 15 16

70

M. Menkiszak, Greater Europe…, s. 39–40. Tamże, s. 40. Tamże. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Unia Europejska a Rosja w kontekście pełnoskalowej agresji z 2022 roku na Ukrainę

do wymuszenia na Rosji obniżenia cen eksportowanego gazu, stały za śledztwem Komisji Europejskiej przeciw Gazpromowi. Wreszcie to Niemcy były głównym decydentem podczas kryzysu cypryjskiego wiosną 2013 roku, gdy – nie konsultowane z Rosją – porozumienie Cypru i Eurogrupy uderzyło w rozległe interesy rosyjskich firm i oligarchów w tym państwie. Prowadzi to do refleksji, iż jeżeli władze rosyjskie rzeczywiście wierzyły, że znajdą po stronie europejskiej silnych partnerów do realizacji przynajmniej części założeń koncepcji Wielkiej Europy, to była to jednak błędna kalkulacja. Zderzyły się tu ze sobą różne podejścia. Po stronie Rosji dominowała chęć zawarcia szeregu strategicznych porozumień rosyjsko-europejskich opartych na nowych, wspólnie wynegocjowanych zasadach, a następnie ewentualnego napełniania ich treścią. Po stronie europejskiej: chęć wciągnięcia Rosji w system norm i standardów europejskich i realizowania pragmatycznej współpracy tam, gdzie interesy stron były zbieżne. Rosja nie doceniła ani siły powiązań transatlantyckich, ani niechęci państw europejskich do zasadniczej rewizji europejskiego ładu instytucjonalnego, przeceniła za to swą atrakcyjność jako partnera współpracy w kluczowych sferach. Przede wszystkim jednak, nawet w krótkich okresach swych zwrotów ku bardziej intensywnej współpracy w Europie, nie była gotowa do rzeczywistej transformacji wewnętrznej, także w sferze politycznej, bez której budowa wspólnej przestrzeni europejskiej z udziałem Rosji nie jest możliwa17.

3. Rosyjska agresja a granice cywilizowanego świata Zbrojna agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczęta w lutym 2014 roku coraz bardziej oddala ją od Europy18. Acz, nie sposób nie odnieść wrażenia, że Zachód wciąż w dużej mierze wolał układać się z agresorem, czytaj: prowadzić politykę w stylu „business as usual”. Wciąż trwały prace nad Nord Stream 219, a państwa UE na przestrzeni lat 2015–2020 sprzedały sprzęt wojskowy za 346 mln euro (sprzedawano broń Rosji pomimo sankcji, jakie zostały nałożone 17

18 19

M. Menkiszak, Greater Europe…, s. 39–41. Szerzej zob. także: L. Gibadło, (Nie)zawodny partner. Wizyta Scholza w Waszyngtonie, „Analizy OSW” 2023, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2023-03-07/nie-zawodny-partner-wizyta-scholza-w-waszyngtonie (7.03.2023); L. Gibadło, S. Płóciennik, Zatarty „silnik Europy”. Relacje francusko-niemieckie w czasach multikryzysu, „Komentarze OSW” 2023, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarze-osw/2023-01-19/zatarty-silnik-europy-relacje-francusko-niemieckie-w-czasach (19.01.2023). Ł. Donaj, Rosja wobec Ukrainy (2014–2015), [w:] A. Stelmach, L. Hurska-Kowalczyk (red.), Ukraina po (Euro)majdanie, Toruń 2016, s. 227–250. Nord Stream 2 powstanie. Jest porozumienie Gazpromu z zachodnimi koncernami, PAP, jk, https://www.polskieradio.pl/42/3168/Artykul/1499532,Nord-Stream-2-powstanie-Jestporozumienie-Gazpromu-z-zachodnimi-koncernami (4.09.2015).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

71

Łukasz Donaj

po zaanektowaniu Krymu, najwięcej zaś sprzedały Francja, Niemcy i Włochy)20. Mimo jednakże wspomnianego powyżej rozdźwięku między deklaracjami a działaniami, nie sposób nie docenić późniejszych działań UE na rzecz Ukrainy. Nie wchodząc już w szczegóły, podkreślić należy, że przywódcy UE wielokrotnie domagali się, by Rosja niezwłocznie zaprzestała działań wojskowych, bezwarunkowo wycofała wszystkie siły i sprzęt wojskowy z Ukrainy oraz w pełni respektowała integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy. Podkreślali prawo Ukrainy do wyboru własnego losu i wyrażali uznanie dla Ukraińców za ich odwagę w obronie swojego kraju. W odpowiedzi na agresję wojskową Unia znacznie rozszerzyła sankcje wobec Rosji: dodała do listy sankcyjnej dużą liczbę osób i podmiotów oraz przyjęła bezprecedensowe środki. Co zwłaszcza istotnie, mimo pewnych tarć wewnątrzunijnych, UE zgodnie i zdecydowanie zapewnia Ukrainie wsparcie humanitarne, polityczne, finansowe oraz wojskowe21. Co chyba jednak najistotniejsze, Ukraina (wraz z Mołdawią) otrzymała w zeszłym roku status kraju kandydującego do UE, a Bruksela powiązała to z siedmioma warunkami nieodzownymi do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych, co byłoby kolejnym kluczowym krokiem na długiej, może kilkunastoletniej drodze do UE22. Prezydentowi Wołodymyrowi Zełenskiemu bardzo zależy na starcie tych negocjacji jeszcze przed końcem tego roku. Trzeba do tego jednomyślnej zgody 27 państw Unii. Polska i kraje bałtyckie są od początku „za”, a w ostatnich 20

21

22

72

L. Brillaud, A. Curic, M. Maggiore, L. Miñano, N. Schmidt, EU member states exported weapons to Russia after the 2014 embargo, https://www.investigate-europe.eu/en/2022/eu-states-exported-weapons-to-russia/ (17.03.2022); Mimo embarga broń płynęła do Rosji. Najwięcej sprzedały Francja, Niemcy i Włochy, oprac. PRC (2022), https://www.money.pl/ gospodarka/mimo-embarga-bron-plynela-do-rosji-najwiecej-sprzedaly-francja-niemcy-i-wlochy6748956682058560a.html (16.06.2023). Zob.: Reakcja UE wobec rosyjskiej inwazji na Ukrainę, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-response-ukraine-invasion/#invasion (15.06.2023); Solidarność UE z Ukrainą, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, https:// www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-response-ukraine-invasion/eu-solidarity-ukraine/ (15.06.2023); P. Khmilevska, The European Union in face of Russia’s war with Ukraine, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2022, nr 16, s. 191–207. Na podstawie: T. Bielecki, Ukraina bliżej rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z UE, https:// wyborcza.pl/7,75399,29894675,ue-ukraina-wypel.html (21.06.2023); Commission Opinion on Ukraine’s application for membership of the European Union, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL AND THE COUNCIL, Brussels, 17.6.2022 COM(2022) 407 final; M. Emerson, T. Akhvlediani, D. Cenusa, V. Movchan, A. Remizov, The EU accession prospects of Ukraine, Moldova and Georgia. First responses to the conditions set by the European Commission, CEPS IN-DEPTH ANALYSIS, https://www.ceps.eu/download/publication/?id=39271&pdf=CEPSIn-depth-analysis-2023-06_EU-Accession-Prospects-of-Ukraine-Moldova-and-Georgia.pdf (23.03.2023); Вступний іспит для України: що маємо зробити для виконання рекомендацій ЄС, Коаліція Реанімаційний Пакет Реформ, https://rpr.org.ua/wp-content/uploads/2022/12/ Koalitsiia-RPR_Vstupnyy-ispyt-dlia-Ukrainy.pdf (7.12.2023). SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Unia Europejska a Rosja w kontekście pełnoskalowej agresji z 2022 roku na Ukrainę

tygodniach rośnie gotowość do takiej decyzji także w sporej części zachodnich krajów Unii. Decyzja o rozpoczęciu negocjacji członkowskich z Ukrainą (i może z Mołdawią) powinna zapaść na szczycie UE w grudniu tego roku po oficjalnej opinii Komisji Europejskiej zatwierdzonej w październiku. Droga do tej opinii jest otwarta, gdyż w czerwcu b.r. Komisja Europejska na posiedzeniu ambasadorów państw Unii poinformowała, że w jej ocenie Ukraina wywiązała się ze swych zobowiązań dotyczących reformy systemu sądownictwa oraz prawa medialnego, poczyniła „duże postępy” w sprawie Sądu Konstytucyjnego oraz „pewne postępy” w kwestii systemu antykorupcyjnego, w sprawie przepisów ograniczających pranie brudnych pieniędzy, w sprawie ustawy deoligarchizacyjnej oraz mniejszości narodowych23. Warto podkreślić, że przyznanie statusu kandydackiego Ukrainie (i Mołdawii) w 2022 roku miało rangę symbolicznego odejścia od przekonania dużej części Europy, że tak wielkie połacie obszaru poradzieckiego geograficznie i kulturowo nie nadają się na część Zachodu. Ponadto prezydent Emmanuel Macron w swym programowym przemówieniu na Słowacji zamiast terminu „rozszerzenie” zaczął używać pojęcia „zjednoczenia” Europy. Francja, tradycyjnie sceptyczna wobec dalszego powiększania Unii, długo promowała pogląd, że reforma instytucji i procedur UE jest warunkiem wstępnym rozszerzenia. Teraz E. Macron, nie porzucając swej idei reformy instytucjonalnej, sygnalizuje, że nie powinna ona być pretekstem do ciągłego odkładania rozszerzenia24. Tym oto sposobem wojna w Ukrainie powoli, lecz stopniowo zmienia też Unię Europejską25. Czy pełnoskalowa agresja z 2022 r. zmieni postrzeganie i stosunki UE z przestrzenią postradziecką, a zwłaszcza z Rosją? Ostatnie lata to próba znalezienia przez UE przestrzeni do ponownego zaangażowania się FR, próba przywrócenia swego rodzaju pragmatycznego dialogu w konkretnych kwestiach (np. źródłach energii). Sytuację komplikował również fakt, że w UE nie było jednomyślności co do tego, jak traktować RF i jak prowadzić z nią biznes i dialog. To z kolei było wygodne dla rosyjskiej polityki dzielenia i rządzenia26. Współpraca stwarza sytu23 24

25

26

Tamże. Tamże. Szerzej zob.: Reformy instytucjonalne Unii Europejskiej, https://cbpe.pl/2022/01/11/ reformy-instytucjonalne-unii-europejskiej/ (15.01.2022); M. Szczepanik, Plan reform Unii Europejskiej według Emmanuela Macrona: bilans i perspektywy, https://www.pism.pl/publikacje/Plan_reform_Unii_Europejskiej_wed_ug_Emmanuela_Macrona bilans_i_perspektywy (19.11.2018); J. Szymanek, Europejska Wspólnota Polityczna, „IFOS. Biuro Analiz Sejmowych” 2023, nr 3(305), https://orka.sejm.gov.pl/wydbas.nsf/0/2CAE2D0403032A35C125896A0041296B/%24File/Infos_305.pdf (24.09.2023). M. Roszak, Wojna w Ukrainie po cichu reformuje Unię Europejską, https://www.gazetaprawna. pl/wiadomosci/swiat/artykuly/8662805,wojna-w-ukrainie-unia-europejska-ursula-von-derleyen-wolodymyr-zelenski.html (19.02.2023). Zob. szerzej: S. Braghiroli, Update to week 4 video lecture: the trajectory of EU–Russia relations in light of the war in Ukraine (SVJS.TK.031), https://www.youtube.com/watch?v=T-

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

73

Łukasz Donaj

ację korzystną dla wszystkich zainteresowanych. Jest to podstawowa i naczelna zasada UE, która przejawia się również w jej miękkiej sile w stosunkach międzynarodowych poprzez aspiracje rozwoju gospodarczego i społecznego. Jednocześnie UE rzuca wyzwanie Rosji, która w stosunkach międzynarodowych traktuje grę o sumie zerowej i w konsekwencji traktuje inicjatywy takie jak Partnerstwo Wschodnie jako zagrożenie dla swojej potęgi i wpływów w bliskiej zagranicy. Rosja konsekwentnie prowadzi intensywne i wyrafinowane kampanie informacyjne, aby podważyć postrzeganie UE w krajach Partnerstwa Wschodniego i zwiększyć napięcia społeczne w tych państwach27. Doskonale widać to chociażby w podejściu do inicjatyw integracyjnych – tych w UE i tych w przestrzeni postsowieckiej pod przywództwem FR28. Widać to także w odmiennym podejściu do zarządzania konfliktami we „wspólnym sąsiedztwie” UE i FR29. Trzeba zdecydowanie powiedzieć: nie ma powrotu do stosunków między cywilizowaną Europą a Rosją, które usiłowano stworzyć po rozpadzie ZSRR30. Jak zauważa Stefan Meister, rosyjska wojna napastnicza przeciwko Ukrainie nie tylko oznacza koniec kolektywnej architektury bezpieczeństwa w Europie, uzgodnionej po zakończeniu zimnej wojny, lecz tworzy też nową rzeczywistość dla polityki sąsiedztwa Unii Europejskiej w Europie Wschodniej. Najpóźniej od aneksji Krymu w 2014 roku i wojny w Donbasie rosyjscy przywódcy definiują UE jako przeciwnika. Rosja wyraźnie pokazała, że nie zaakceptuje integracji byłych republik radzieckich w ramach UE i NATO oraz że jest gotowa powstrzymać ten proces na drodze militarnej. Toczona od lutego 2022 roku wojna przeciwko Ukrainie to podjęta przez Rosję próba siłowego podzielenia Europy na sfery wpływów, wpisująca się w jej imperialną politykę. Jednak wojna ta raczej przyśpieszy koniec rosyjskiej hegemonii i trwale osłabi globalną rolę Rosji. Dla UE decydujące znaczenie ma to, jak dopasuje ona swoją politykę sąsiedztwa i rozszerzenia do nowej rzeczywistości, uwzględniając przy tym wszystkich sąsiadów. Wzajemne powiązania między Partnerstwem Wschodnim w ramach europejskiej polityki sąsiedztwa a europejską polityką rozszerzenia wymagają

27 28

29 30

74

Smobd2qGPo (27.03.2022); C. Carta, S. Braghiroli, Measuring Russia’s Snag on the Fabric of the EU’s International Society: The Impact of the East-West Cleavage upon the Cohesion amongst the EU Member States vis-à-vis Russia, „Journal of Contemporary European Research” 2012, vol. 7(2). M. Gahler, Boosting the EU’s soft power in Eastern Partnership countries, „European View” 2021, vol. 20(1), s. 20. S. Braghiroli, A. Makarychev, Video lecture (round-table discussion): the impact of Eastern Partnership on EU – Russia relations (SVJS.TK.031), https://moodle.ut.ee/mod/hvp/view. php?id=986520 (27.03.2022); T. Marocchi, EU-Russia Relations: Towards an Increasingly Geopolitical Paradigm, Heinrich-Böll-Stiftung European Union 2017, s. 13. A. Legucka, Conflict management in the Eu-Russia shared neighbourhood: between soft and hard power, „Zeszyty Naukowe AON” 2013, nr 4(93), s. 113–147. S. Braghiroli, Update to week 4 video lecture: the trajectory… SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Unia Europejska a Rosja w kontekście pełnoskalowej agresji z 2022 roku na Ukrainę

wytyczenia nowego kierunku strategicznego i większego skupienia się na zintegrowanym bezpieczeństwie w różnych jego wymiarach. Rosyjska inwazja wobec Ukrainy położyła kres wszelkiej polityce współpracy między UE a Moskwą w ramach wspólnego sąsiedztwa. Z punktu widzenia polityki bezpieczeństwa Rosja stanowi obecnie największe zagrożenie dla państw członkowskich UE i ich wschodnich sąsiadów. Dotychczasowa polityka UE polegająca na stopniowych reformach i transformacji tych państw bez realistycznej perspektywy członkostwa została zastąpiona nową koniecznością w zakresie polityki bezpieczeństwa – bezwzględną potrzebą udzielenia Ukrainie pomocy wojskowej i finansowej, aby mogła przetrwać jako państwo, oraz ograniczenia skutków wojny w odniesieniu do państw takich jak Mołdawia i Gruzja. Ta sekurytyzacja wschodnich sąsiadów wywołuje skutki dla kwestii bezpieczeństwa infrastruktury, łączności, handlu i energetyki oraz wpływa na równowagę władzy w regionalnych strefach konfliktu. Stary model Partnerstwa Wschodniego bez perspektywy członkostwa, oparty na niekończącym się procesie rozszerzenia w odniesieniu do Bałkanów Zachodnich, wyczerpał się jeszcze przed wojną i istotnie zaszkodził wiarygodności UE. Jej bardzo biurokratyczne podejście i powolne procesy negocjacyjne toczone przez państwa członkowskie przy uwzględnieniu interesów narodowych już nie wystarczają, aby sprostać wyzwaniom w zakresie polityki bezpieczeństwa i szybko zmieniającej się rzeczywistości u wschodnich sąsiadów. Wyeksponowano wprawdzie zasadniczą zdolność UE do działania w związku z rolą, jaką odegrała ona w polityce sankcji wobec Rosji oraz doraźnego wsparcia dla Ukrainy i Mołdawii w obszarach takich jak finansowanie budżetu, energetyka i pomoc dla uchodźców. Przyszła polityka sąsiedztwa UE wymaga jednak zmian strukturalnych, aby Bruksela wytyczała w średniej i długiej perspektywie kierunki polityki prowadzącej do zwiększenia bezpieczeństwa, zrównoważonego rozwoju i przemian demokratycznych u swoich wschodnich sąsiadów. Rosyjska hegemonia na obszarze postradzieckim dobiega obecnie końca i będzie oznaczać dla unijnej polityki sąsiedztwa większe wyzwania niż te, które obserwowaliśmy w 1991 roku – oprócz tradycyjnej polityki wspierania transformacji i rozwoju gospodarczego będzie trzeba uwzględnić w większym zakresie kwestie strategiczne oraz konkurujące ze sobą interesy. Prowadzenie polityki wobec państw objętych Partnerstwem Wschodnim nie będzie możliwe, jeśli nie połączy się jej z polityką wobec Turcji, regionu Morza Czarnego, państw Azji Środkowej i Bałkanów Zachodnich. Integracja tych regionów z UE w obszarach takich jak energetyka, rozwój gospodarczy oraz wyznaczanie norm i standardów w ramach konkurencji z Chinami zyskuje na znaczeniu. Jednocześnie pomimo gospodarczego i militarnego osłabienia Rosja przez dłuższy czas zachowa jeszcze zdolność do zakłócania tego procesu – dyskredytowania UE oraz destabilizowania państw regionu. Właściwą odpowiedzią Unii Europejskiej na aktualne wyzwania SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

75

Łukasz Donaj

w zakresie geopolityki i polityki bezpieczeństwa byłoby przedstawienie wiarygodnej perspektywy integracji gospodarczej, obecność w poszczególnych krajach poprzez silniejsze instytucje, wywieranie stabilizacyjnego wpływu poprzez aktywne działania na rzecz pokoju oraz wyznaczanie norm w zakresie standardów socjalnych i ekologicznych. Kluczowym zadaniem dla państw członkowskich UE pozostaje przy tym zwycięstwo Ukrainy, jej długookresowa odbudowa oraz integracja z UE. W przypadku powodzenia będzie to miało pozytywne skutki dla wszystkich krajów sąsiadujących z UE, a także dla zmian w Rosji31.

4. Podsumowanie Jak wskazuje Piotr Śledź, argumentowi stanowiącemu, że dozbrajanie Ukrainy32 eskaluje konflikt przeciwstawić można pewien eksperyment myślowy – warto wyobrazić sobie, co stałoby się, gdyby zostało ono a priori zaniechane. Bez wsparcia z zewnątrz – materialnie w postaci dostaw uzbrojenia i politycznie, a więc na drodze sankcji i presji dyplomatycznej wobec Rosji – najeźdźcy niechybnie zajęliby większe połacie terytorium Ukrainy. Biorąc pod uwagę jej powierzchnię i ograniczone militarne zasoby Rosji, jak również determinację Ukraińców do walki z agresorem, trudno byłoby spodziewać się skutecznego zajęcia całego kraju, od Ługańska po Lwów. Same walki z dużym prawdopodobieństwem trwałyby więc nadal, z tą różnicą, że polem bitwy nie byłyby Bachmut i Awdijiwka, ale obszary oddalone o kilkaset kilometrów w kierunku zachodnim – być może Odessa lub Żytomierz. Być może miałyby w większym stopniu charakter partyzancki, a o sposobach zwalczania nieregularnych formacji zbrojnych przez Rosję wiemy już niemało, choćby na podstawie doświadczeń z obu wojen czeczeńskich. Ponadto losy mieszkańców Buczy, Irpienia czy Mariupola pokazują dobitnie, jaki los spotyka ludność cywilną na terenach okupowanych (nawet przez krótki czas), zatem im więcej byłoby takich, z tym większą pewnością można domniemywać, że liczba aktów zbrodni wojennych i ich ofiar (i tak już ogromna) znacząco wzrosłaby. Rosyjskim remedium na braki w zasobach są przecież wojna na wyczerpanie – a więc działania obliczone wprost na pogor31

32

76

S. Meister, Wojna Rosji przeciwko Ukrainie – nowy kształt wschodniej polityki sąsiedztwa UE, https://pl.boell.org/pl/2023/01/31/wojna-rosji-przeciwko-ukrainie-nowy-ksztalt-wschodniejpolityki-sasiedztwa-ue (31.01.2023). P. Śledź, Peacesplaining? Pomiędzy „pokojem za wszelką cenę” a „si vis pacem, para bellum”, https://studiastrategiczne.pl/blog-peacesplaining-pomiedzy-pokojem-za-wszelka-cene-a-si-vispacem-para-bellumblog/ (17.05.2023); J. Tarociński, A. Wilk, Dostawy broni – konieczność dla Ukrainy, wyzwanie dla Zachodu, „Komentarze OSW” 2023, https://www.osw.waw.pl/pl/ publikacje/komentarze-osw/2023-05-11/dostawy-broni-koniecznosc-dla-ukrainy-wyzwanie-dlazachodu (11.05.2023). SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Unia Europejska a Rosja w kontekście pełnoskalowej agresji z 2022 roku na Ukrainę

szenie losu ludności cywilnej – oraz zastraszenie miejscowych okrucieństwem stosowanych metod. Ale kluczowy jest argument ad populum – Ukraińcy po prostu chcą walczyć o swoją ziemię z agresorem, niezależnie od okoliczności. Potwierdzają to badania opinii publicznej – w sondażu z lutego 2023 r., przeprowadzonym z okazji Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa33, 95% badanych deklaruje, że walki powinny być kontynuowane, nawet gdyby towarzyszyły im regularne bombardowania miast; 91% – w razie użycia taktycznej broni jądrowej nad Morzem Czarnym; a 89% – gdyby Rosja zdecydowała się na jej wykorzystanie na polu bitwy lub uderzyła takim ładunkiem na któreś z ukraińskich miast. Panuje w tej sprawie zatem ogólnonarodowy konsensus. Ukraińcy mają do niego pełne prawo zarówno w świetle norm międzynarodowych (art. 51 KNZ), jak i w wymiarze etycznym (większość koncepcji wojny sprawiedliwej odnosi się do wojny obronnej). Warto zatem uszanować ich wolę i przyjąć do wiadomości, że cena nie tylko koncesji terytorialnych, ale przede wszystkim złamania suwerenności i narodowej tożsamości, zagrażającego przetrwaniu narodu (np. w świetle licznych wypowiedzi W. Putina ową tożsamość kwestionujących), do zapłacenia za zakończenie wojny może być uznawana za zbyt wysoką. Mimo to wielu obserwatorów i komentatorów, często słabo zorientowanych w lokalnym kontekście, przywołane okoliczności ignoruje – zupełnie, jak gdyby lepiej niż sami Ukraińcy znali ich wolę i potrzeby34. Nie należy mieć złudzeń, że nawet po szybkim zakończeniu wojny – acz, jak już prędzej chyba należy mówić o kolejnym zamrożonym konflikcie/wojnie – znikną problemy. Zbrodnicze działania Rosji znów rozbudziły/rozbudzą demony nacjonalistycznego, stereotypowego myślenia o „innych”. Jednakże, czy można się np. dziwić Ukraince, która w ruinach swego zniszczonego domu mówi: „Mogę o nich mówić tylko źle. Nigdy nie sądziłam, że zaatakują Ukrainę. To są źli ludzie. Niektórzy ludzie mówią, że «to tylko Putin». Nie, nie tylko. Wina jest całej Rosji. Gdyby wiedzieli, co robią ich żołnierze, gdyby otworzyli oczy, może myśleliby inaczej i nie pozwoliliby ich dzieciom walczyć w tej krwawej wojnie. Tak wiele dzieci zginęło, tak wielu rodziców. To jest straszne (…) Nasza Ukraina taka mała, a Rosja taka wielka, ale tutaj wszyscy ludzie się zjednoczyli, wszyscy razem walczą. A Rosjanie nic nie widzą, nawet jak ich krewni dzwonią i mówią «zabijacie nas», oni odpowiadają «nie, to wy nas zabijacie». Obwiniam ich wszystkich”35. ?... 33

34 35

P. Śledź, Peacesplaining? Pomiędzy…; Munich Security Index 2023. Appendix to the Munich Security Report 2023. With Additional Survey Results and Analysis, February 2023, https:// www.kekstcnc.com/media/5821/munich- security-index-2023.pdf (16.06.2023). P. Śledź, Peacesplaining? Pomiędzy…. D. Drob, Nasze dzieci wszystko pamiętają. Wszystko widziały. Są jak małe, wystraszone wróble [REPORTAŻ Z UKRAINY], https://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci /7,114881,29492307,przedmiescia.html#s=BoxMMtImg2 (24.02.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

77

Łukasz Donaj

Na koniec osobista refleksja: przez ostatnie 20 lat współpracowałem z wieloma osobami, ośrodkami z Ukrainy, Białorusi i Rosji. Odnośnie Rosjan – jedni wolą milczeć, inni się zradykalizowali i popierają politykę rządu. Oczywiście jestem przeciwny stereotypom, ale trzeba też wspomnieć o mentalności. Profesor Tadeusz Klimowicz (jeden z najwybitniejszych polskich rusycystów, długoletni kierownik Zakładu Literatury i Kultury Rosyjskiej na Uniwersytecie Wrocławskim; badacz literatury rosyjskiej, autor wielu książek m.in.: „Obywatele Arkadii. Losy pisarzy rosyjskich po roku 1917” [1993], „Przewodnik po współczesnej literaturze rosyjskiej i jej okolicach (1917–1996)” [1996] i zbioru „Pożar serca. 16 smutnych esejów o miłości, o pisarzach rosyjskich i ich muzach” [2005, przekład rosyjski 2015] stwierdził rok temu, po rozpoczęciu pełnoskalowej agresji militarnej Rosji na Ukrainę: „Można latać na wczasy na Lazurowe Wybrzeże, kupić Chelsea albo rezydencję we Włoszech, a myśleć jak poddany cara w XIX wieku. Rosjanie się nie zmienią”36. Jeden z moich znajomych z Rosji – osoba świetnie wykształcona – którego próbowałem przekonać o tym, że to jego kraj jest agresorem, że nie można milczeć, że nie można aprobować zbrodniczej polityki Kremla odpowiedział mi: „Jako człowiek – współczuję Ukraińcom. Jako obywatel Federacji Rosyjskiej, muszę wierzyć, że władza rosyjska robi to dla naszego dobra”. Niestety taka wiara, niepoparta żadnymi merytorycznymi – lub bardzo wątpliwymi argumentami – stanowi niebezpieczną pożywkę dla brutalnych reżimów autokratycznych oraz totalitarnych. Żal, że większość Rosjan tego nie rozumie. W świetle powyższego – raz jeszcze: trudno jest sobie wyobrażać stosunki Unii Europejskiej z Rosją, która miałaby być traktowana jako przewidywalny, cywilizowany partner.

Bibliografia Bielecki T., Ukraina bliżej rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z UE, https://wyborcza. pl/7,75399,29894675,ue-ukraina-wypel.html (21.06.2023). Braghiroli S., Makarychev A., Video lecture (round-table discussion): the impact of Eastern Partnership on EU – Russia relations (SVJS.TK.031), https://moodle.ut.ee/mod/hvp/ view.php?id=986520 (27.03.2022). 36

78

Klimowicz Tadeusz, https://www.ifs.uni.wroc.pl/o-instytucie-2/pracownicy-emerytowani-2/39-klimowicz-tadeusz (14.04.2023); M. Maciorowski, Kiedyś wierzyłem, że Rosjanie się zmienią, ale teraz już nie. Rozmowa z prof. Tadeuszem Klimowiczem, https://wyborcza.pl/alehistoria/7,121681,28224440,kiedys-wierzylem-ze-rosjanie-sie-zmienia-ale-teraz-juz-nie.html#S. main_topic_ua-K.C-B.4-L.2.duzy (16.03.2022).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Unia Europejska a Rosja w kontekście pełnoskalowej agresji z 2022 roku na Ukrainę

Braghiroli S., Update to week 4 video lecture: the trajectory of EU-Russia relations in light of the war in Ukraine (SVJS.TK.031), https://www.youtube.com/watch?v=TSmobd2qGPo (27.03.2022). Brillaud L., Curic A., Maggiore M., Miñano L., Schmidt N., EU member states exported weapons to Russia after the 2014 embargo, https://www.investigate- europe.eu/en/2022/ eu-states-exported-weapons-to-russia/ (17.03.2022). Carta C., Braghiroli S., Measuring Russia’s Snag on the Fabric of the EU’s International Society: The Impact of the East-West Cleavage upon the Cohesion amongst the EU Member States vis-à-vis Russia, „Journal of Contemporary European Research” 2012, vol. 7(2). Commission Opinion on Ukraine’s application for membership of the European Union, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN COUNCIL AND THE COUNCIL, Brussels, 17.6.2022 COM(2022) 407 final. Donaj Ł., Gazprom i jego wpływ na współczesne bezpieczeństwo energetyczne w Unii Europejskiej. Wybrane problemy, [w:] M. Pietrasiak (red.), Mocarstwa i mocarstwowość: perspektywa azjatycka, Piotrków Trybunalski 2012. Donaj Ł., Gruzja zaczęła, Rosja sprowokowała. EU Monitoring Mission Georgia jako próba salomonowego rozwiązania konfliktu, [w:] B. Przybylska-Maszner (red.), Misje cywilne Unii Europejskiej, Poznań 2010. Donaj Ł., Połtorakov A., Perspektywy aktywizacji „punktów zapalnych” na Ukrainie, „Rocznik Wschodni” 2003, nr 9. Donaj Ł., Rosja oraz konflikt na Ukrainie w wypowiedziach byłego kanclerza Niemiec G. Schrödera – analiza wybranych publikacji na rosyjskich stronach internetowych, „Rocznik Bezpieczeństwa Międzynarodowego” 2015, nr 9. Donaj Ł., Rosja wobec Ukrainy (2014–2015), [w:] A. Stelmach, L. Hurska-Kowalczyk (red.), Ukraina po (Euro)majdanie, Toruń 2016. Donaj Ł., Wspólna Przestrzeń Gospodarcza jako kolejna inicjatywa neoimperialnej polityki Federacji Rosyjskiej, [w:] W. Malendowski (red.), Świat współczesny. Wyzwania, zagrożenia i współzależności w procesie budowy nowego porządku międzynarodowego, Poznań 2008. Donaj Ł., Zachód i wojna w Czeczenii w rosyjskich mediach, [w:] P. Kraszewski, T. Miluski, T. Wallas (red.), Zbliżanie się Wschodu i Zachodu. Studia – analizy – rozpoznania, Poznań 2000. Drob D., Nasze dzieci wszystko pamiętają. Wszystko widziały. Są jak małe, wystraszone wróble [REPORTAŻ Z UKRAINY], https://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/7,114881, 29492307,przedmiescia.html#s=BoxMMtImg2 (24.02.2023). Emerson M., Akhvlediani T., Cenusa D., Movchan V., Remizov A., The EU accession prospects of Ukraine, Moldova and Georgia. First responses to the conditions set by the European Commission, CEPS IN-DEPTH ANALYSIS, https://www.ceps.eu/download/ publication/?id=39271&pdf=CEPS-In-depth- analysis-2023-06_EU-Accession-Prospectsof-Ukraine-Moldova-and-Georgia.pdf (23.03.2023). Gahler M., Boosting the EU’s soft power in Eastern Partnership countries, „European View” 2021, vol. 20. Gibadło L., (Nie)zawodny partner. Wizyta Scholza w Waszyngtonie, „Analizy OSW” 2023, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2023-03-07/nie-zawodny-partner-wizytascholza-w-waszyngtonie (7.03.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

79

Łukasz Donaj

Gibadło L., Płóciennik S., Zatarty „silnik Europy”. Relacje francusko-niemieckie w czasach multikryzysu, „Komentarze OSW” 2023, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarze-osw/2023-01-19/zatarty-silnik-europy-relacje-francusko-niemieckie-w-czasach (19.01.2023). Khmilevska P., The European Union in face of Russia’s war with Ukraine, „Rocznik Integracji Europejskiej” 2022, nr 16. Klimowicz Tadeusz, https://www.ifs.uni.wroc.pl/o-instytucie-2/pracownicy-emerytowani-2/39-klimowicz-tadeusz (15.06.2023). Legucka A., Conflict management in the Eu-Russia shared neighbourhood: between soft and hard power, „Zeszyty Naukowe AON” 2013, nr 4. Maciorowski M., Kiedyś wierzyłem, że Rosjanie się zmienią, ale teraz już nie. Rozmowa z prof. Tadeuszem Klimowiczem, https://wyborcza.pl/alehistoria/7,121681,28224440,kiedys-wierzylem-ze-rosjanie- sie-zmienia-ale-teraz-juz-nie.html#S.main_topic_ua-K.C-B.4-L.2.duzy (16.06.2023). Marocchi T., EU-Russia Relations: Towards an Increasingly Geopolitical Paradigm, Heinrich-Böll-Stiftung European Union 2017. Meister S., Wojna Rosji przeciwko Ukrainie – nowy kształt wschodniej polityki sąsiedztwa UE, https://pl.boell.org/pl/2023/01/31/wojna-rosji-przeciwko-ukrainie-nowy-ksztaltwschodniej-polityki-sasiedztwa-ue (31.01.2023). Menkiszak M., Greater Europe. Putin’s Vision of the European (Dis)integration, „Prace OSW” Warszawa 2013. Mimo embarga broń płynęła do Rosji. Najwięcej sprzedały Francja, Niemcy i Włochy, oprac. PRC (2022), https://www.money.pl/gospodarka/mimo-embarga-bron-plynela-do-rosjinajwiecej-sprzedaly-francja-niemcy-i-wlochy- 6748956682058560a.html (16.06.2023). Munich Security Index 2023. Appendix to the Munich Security Report 2023. With Additional Survey Results and Analysis, February 2023, https://www.kekstcnc.com/media/5821/ munich-security-index-2023.pdf (16.06.2023). Nord Stream 2 powstanie. Jest porozumienie Gazpromu z zachodnimi koncernami, PAP, jk, https://www.polskieradio.pl/42/3168/Artykul/1499532,Nord-Stream-2-powstanie-Jestporozumienie-Gazpromu-z-zachodnimi-koncernami (4.09.2015). O nas, https://www.osw.waw.pl/pl/o-nas (16.06.2023). Putin calls for „Eurasian Union” of ex-Soviet republics, https://www.bbc.com/news/world-europe-15172519 (4.10.2011). Reakcja UE wobec rosyjskiej inwazji na Ukrainę, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eu-response-ukraine-invasion/#invasion (15.06.2023). Reformy instytucjonalne Unii Europejskiej, https://cbpe.pl/2022/01/11/reformy-instytucjonalne-unii-europejskiej/ (15.01.2022). Roszak M., Wojna w Ukrainie po cichu reformuje Unię Europejską, https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/swiat/artykuly/8662805,wojna-w-ukrainie-unia-europejska-ursulavon-der-leyen-wolodymyr-zelenski.html (19.02.2023). Szczepanik M., Plan reform Unii Europejskiej według Emmanuela Macrona: bilans i perspektywy, https://www.pism.pl/publikacje/Plan_reform_Unii_Europejskiej_wed_ug_Emmanuela_Macrona_bilans_i_perspektywy (19.11.2018). Solidarność UE z Ukrainą, Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, https://www.consilium. europa.eu/pl/policies/eu-response-ukraine-invasion/eu-solidarity-ukraine/ (15.06.2023). Szymanek J., Europejska Wspólnota Polityczna, „IFOS. Biuro Analiz Sejmowych” 2023, nr 3(305), https://orka.sejm.gov.pl/wydbas.nsf/0/2CAE2D0403032A35C125896A0041296B/%24File/Infos_305.pdf (24.09.2023).

80

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Unia Europejska a Rosja w kontekście pełnoskalowej agresji z 2022 roku na Ukrainę

Śledź P., Peacesplaining? Pomiędzy „pokojem za wszelką cenę” a „si vis pacem, para bellum”, https://studiastrategiczne.pl/blog-peacesplaining-pomiedzy-pokojem-za-wszelkacene-a-si-vis-pacem-para-bellumblog/ (17.05.2023). Tarociński J., Wilk A., Dostawy broni – konieczność dla Ukrainy, wyzwanie dla Zachodu, „Komentarze OSW” 2023, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarze-osw/2023-05-11/ dostawy-broni-koniecznosc-dla-ukrainy-wyzwanie-dla-zachodu (11.05.2023). Вступний іспит для України: що маємо зробити для виконання рекомендацій ЄС, Коаліція Реанімаційний Пакет Реформ, https://rpr.org.ua/wp-content/uploads/2022/12/ Koalitsiia-RPR_Vstupnyy-ispyt-dlia-Ukrainy.pdf (7.12.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

81

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1) 2023, 82–117 DOI: 10.33896/SZ.2023.1.5

Jacek Reginia-Zacharski ORCID: 0000-0002-1939-1246 Uniwersytet Łódzki

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej przeciw agresji Federacji Rosyjskiej “Positive” and “negative” peace – reflections in the shadow of the Ukrainian defensive war against the aggression of the Russian Federation Abstrakt: Agresja rosyjska na Ukrainę 24 lutego 2022 roku i ludobójcza wojna, prowadzona przez Federację Rosyjską przeciwko państwu i narodowi ukraińskiemu, po raz kolejny postawiły przed badaczami wyzwanie weryfikacji aktualności pojęć wojny i pokoju we współczesnym świecie. Przekonanie, któremu hołdowano od początku lat 90. XX wieku, wykluczające możliwość wielkiej wojny systemowej toczącej się na obszarze Europy, przestało być aktualne. Jednocześnie – co trzeba podkreślić – dywidenda pokoju1, z której Stary Kontynent korzystał przez ponad trzydzieści lat, spowodowała, że świadomość wojny i pokoju, a także narzędzia badawcze mogą się wydawać anachroniczne, a nawet zapomniane. Kilkaset dni toczącej się wojny wymusiło przyśpieszony kurs i intensywne prace badawcze, które być może zdołają wypełnić tę widoczną lukę poznawczą. O ile refleksja na temat współczesnej wojny dzięki wielkiemu rozwojowi prac analitycznych wydaje się nadążać za polityczną i militarną rzeczywistością, to zagadnienia pokoju pozostają nadal w cieniu. Pojawiające się tak naprawdę od początku wojny „inicjatywy pokojowe” niestety bardzo często funkcjonują w koncepcyjnej 1

82

Przez pokój rozumieć należy brak wojny/konfliktu systemowego, który zagrażałby istniejącemu ładowi regionalnemu.

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

w próżni. Widoczne jest również częste nieodpowiedzialne posługiwanie się nieadekwatnymi pojęciami. A warto przypomnieć napisane kilkanaście lat temu słowa gen. J.B. Bartholomeesa – „złe definiowanie stanowi grunt do złego decydowania”. W poniższym artykule przedstawiony został krytyczny przegląd narzędzi służących rozwiązywaniu konfliktów zbrojnych – przede wszystkim zbadany zostanie negocjacyjny model konfliktu, oraz zrewidowane zostaną koncepcje „pokoju pozytywnego” i „pokoju negatywnego”. Przedstawione rozważania teoretyczne posłużą do analizy współczesnych wydarzeń i inicjatyw międzynarodowych, towarzyszących wojnie ukraińsko-rosyjskiej. Autor wyraża nadzieję, że przyczyni się to do dyskusji nad możliwościami „dyplomatycznego zakończenia wojny”. Tak zadeklarowane cele i zamiary niewątpliwie są bardzo ambitne – poniższy tekst powinien być traktowany co najwyżej jako przyczynek do dalszych badań. Podjęcie tego tematu jest jednak niezbędne w obliczu coraz to silniej uprawdopodabniającej się hipotezy o głębokim przemodelowaniu systemu i ładu międzynarodowego. Słowa kluczowe: wojna ukraińsko-rosyjska, pokój pozytywny i negatywny, agresja. Abstract: The aggression, launched by Russia on February 24, 2022, and the genocidal war waged by the Russian Federation against the state and people of Ukraine, have once again posed to researchers the question of the timeliness of the concepts of war and peace in the modern world. The conviction that had been held since the early 1990s, virtually ruling out the possibility of a major systemic war taking place in the European area, is no longer valid. At the same time – and this should be emphasized – the peace dividend that the Old Continent has enjoyed for thirty years or more has made phenomena of war and peace, as well as research tools, seem anachronistic and even forgotten. Several hundred days of ongoing war have forced an accelerated course and intensive research work that may be able to fill this apparent gap. While reflection on modern war thanks to the great development of analytical work seems to be keeping pace with political and military realities, issues of peace are still in the shadows. The “peace initiatives” that have actually been emerging since the beginning of the war unfortunately very often function in a conceptual vacuum. The irresponsible use of inadequate concepts is also apparent. It is worth recalling the words of Gen. J.B. Bartholomees, written a dozen years ago – “wrong defining is the ground for wrong deciding”. The article will present a critical review of tools for resolving armed conflicts – first of all, the negotiation model of conflict will be examined, and the idea of “positive peace” and “negative peace” will be revisited. The effects of theoretical considerations will be superimposed on a series of contemporary international events and initiatives accompanying the Ukrainian-Russian war. The author hopes that this will contribute to a realistic assessment of the possibility of a “diplomatic end to the war”. Such studies are undoubtedly very ambitious – certainly, the following text should be treated as a contribution to further research. Nevertheless such studies are necessary in the face of the increasingly plausible hypothesis of a profound remodeling of the international system and order. Key words: Ukrainian-Russian war, positive and negative peace, aggression.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

83

Jacek Reginia-Zacharski

1. Wstęp Złamanie przez Federację Rosyjską swoistego „tabu” na obszarze „od Vancouver do Władywostoku”2 – sięgania po siłę zbrojną w relacjach międzynarodowych oraz lekceważenie zasady nienaruszalności granic i suwerenności państw – podważyło funkcjonowanie całego systemu3. Realizowana przez rosyjskiego agresora polityka – szczególnie po 24 lutego 2022 roku, charakteryzuje się zbrodniami opisanymi w czterech obszarach jurysdykcji Międzynarodowego Trybunału Karnego (Statutu Rzymskiego z 1998 roku, wraz z późniejszymi uzupełnieniami). Składają się na nie ludobójstwo, zbrodnie przeciw ludzkości, zbrodnie wojenne i zbrodnie przeciw pokojowi4. To ostatnie pole w literze przepisów prawa i praktyce MTK uaktywnione zostało dopiero po 2010 roku5. Mimo nadal podnoszonych kontrowersji co do przyjętych wówczas sformułowań, należy zauważyć, że nie stanowią one szczególnej nowości – w znacznej części zapisy zostały expressis verbis zaczerpnięte z Rezolucji Zgromadzenia Ogólnego NZ nr 3314/ XXIX z grudnia 1974 roku6, w szczególności artykułu 3 Aneksu. Jakkolwiek od 2016 roku Rosja (choć znalazła się wśród państw-założycieli) nie jest stroną MTK7, zatem nie uznaje jurysdykcji Trybunału; nie ulega wątpliwości, że od 2014 roku wypełnia elementy definicji agresora według ONZ8. 2 3

4

5

6 7

8

84

Formuła KBWE, potwierdzona na konferencji przeglądowej w Budapeszcie w 1994 roku. H. van der Wusten, Violence, Development, and Political Order, [w:] C. Flint (red.), The Geography of War and Peace. From Death Camps to Diplomats, red. C. Flint, New York 2005, s. 62–63. M. Olesiuk-Okomska, Przestępstwa międzynarodowe podlegające rozpoznaniu przez międzynarodowe trybunały karne (International Crimes Within the Jurisdiction of International Criminal Courts and Tribunals), „International Journal of Legal Studies” 2017, No. 2, vol. 2, s. 79–80. Tamże, s. 82–83. Do czasu postanowień konferencji rewizyjnej w Kampali (10–11 lipca 2010 r.) zbrodnie przeciw pokojowi i zbrodnia agresji nie były procedowane z uwagi na brak podstaw definicyjnych. Polska ratyfikowała uzupełnienie w 2014 roku (ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o ratyfikacji poprawek do Rzymskiego Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego, sporządzonego w Rzymie dnia 17 lipca 1998 r., przyjętych podczas konferencji rewizyjnej w Kampali (rezolucje nr 5 i 6) w dniach 10 i 11 czerwca 2010 r. (Dz.U. 2014, poz. 500). UN A/RES/3314(XXIX): United Nations General Assembly Resolution 3314 (XXIX) – 14th of December 1974. Definition of Aggression. Russia to Withdraw From the International Criminal Court, „The Moscow Times” (Nov. 16, 2016) – WEB: https://www.themoscowtimes.com/2016/11/16/putin-issues-decree-to-withdrawfrom-the-international-criminal-court-a56170#google_vignette (20.062023). UN A/RES/3314(XXIX): Annex – Art. 3; Vide: ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o ratyfikacji… art. 2: „a) napaść lub atak sił zbrojnych jednego państwa na terytorium innego lub okupacja militarna, także przejściowa, wynikła z takiej napaści lub ataku lub jakakolwiek aneksja przy pomocy siły terytorium państwa lub jego części przez inne państwo; b) bombardowanie przez siły zbrojne państwa terytorium innego państwa lub użycie przez państwo jakiejkolwiek innej broni przeciw terytorium innego państwa; c) blokada portów lub wybrzeży państwa przez siły zbrojne innego państwa; d) zaatakowanie przez siły zbrojne państwa lądowych, morskich lub SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

Pełnoskalowa agresja, rozpoczęta 24 lutego ubiegłego roku i popełniane przez Siły Zbrojne Federacji Rosyjskiej zbrodnie nie powinny w tej sprawie pozostawiać żadnych wątpliwości. Notabene używanie przez Rosję określenia „specjalna operacja wojskowa” nie posiada właściwie żadnego znaczenia prawnego, jako że „… «akt agresji» oznacza użycie przez państwo sił zbrojnych przeciwko suwerenności, terytorialnej integralności lub politycznej niepodległości innego państwa lub w jakikolwiek inny sposób niezgodny z Kartą Narodów Zjednoczonych”9. Jednocześnie należy odnotować, że niemal od początku interwencji pełnoskalowej, w przestrzeni politycznej pojawiać się zaczęły „inicjatywy pokojowe” oraz oferty mediacji. Według różnych źródeł i klasyfikacji ich liczba może wynosić nawet kilkanaście. Przed analizą tych projektów niezbędne jest zbadanie znaczenia takich terminów (i wartości) jak „pokój”, „rozejm”, „zwycięstwo” itd. Kolejnym krokiem będzie próba określenia stanu rzeczy, uwzględniająca głębokie uwarunkowania polityczne walczących i zaangażowanych stron. Autor postara się znaleźć odpowiedź na banalne z pozoru pytanie: o co toczy się ta wojna? oraz dokonać wstępnej klasyfikacji konfliktu. Przedmiotem badań uczyniono współczesne rozumienie i interpretacje pokoju oraz zawieszenia broni (rozejmu), czy wreszcie faktu zaprzestania walk. Sam problem badawczy jak i pole badania naznaczone są wysokim stopniem skomplikowania – w znacznej części wynikającym z nieoczywistych konotacji wojny w systemie międzynarodowym. Od 1945 roku bowiem wojna agresywna jako sposób rozwiązywania konfliktów międzynarodowych objęta została abolicją. Jednocześnie nadal uznawana jest (co prawda za skrajne) narzędzie polityki. Tę sytuację można porównać do dysonansu kognitywnego, który w tym wypadku istotnie utrudnia właściwe rozeznanie problemu oraz komplikuje sam proces analityczny. Wspomniana złożoność i niedookreśloność nakazuje poruszanie się po wielu obszarach rzeczywistości polityczno-społecznej. Niemniej sam problem można ująć jako poszukiwanie odpowiedzi na pytania o rzeczywiste znaczenie pokoju we współczesnym świecie oraz możliwości jego osiągnięcia i utrzymania – szczególnie w warunkach kinetycznego starcia państw. Celem

9

powietrznych sił zbrojnych lub morskich albo lotniczych flot innego państwa; e) użycie sił zbrojnych państwa przebywających na terytorium innego państwa, za zgodą państwa przyjmującego, w sposób sprzeczny z warunkami porozumienia, lub jakiekolwiek przedłużanie ich pobytu na takim terytorium po wygaśnięciu porozumienia; f) czyn państwa polegający na dopuszczeniu do użycia swego terytorium, które zostało udostępnione innemu państwu, do dokonania aktu agresji przez to inne państwo przeciwko państwu trzeciemu; g) wysyłanie przez państwo lub w jego imieniu uzbrojonych band, grup, jednostek nieregularnych lub najemników, dokonujących przeciwko innemu państwu aktów przemocy zbrojnej o wadze równoważnej z czynami wskazanymi powyżej lub mających w nich znaczny udział”. Ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o ratyfikacji… art. 2; UN A/RES/3314(XXIX): Annex – art. 1 (brzmienie identyczne).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

85

Jacek Reginia-Zacharski

badania jest pogłębiona refleksja nad „kategoriami pokoju” i – w konsekwencji – próba przełożenia efektów rozważań teoretycznych na praktykę działań politycznych. Główną oś poszukiwań wyznacza hipoteza, w myśl której współczesna polityka i stan stosunków międzynarodowych znacznie prawdopodobniejszym czynią doprowadzenie do „pokoju negatywnego” niż „pozytywnego”, a osiągane w warunkach toczących się konfliktów zbrojnych rozstrzygnięcia są raczej „zawieszeniami broni” lub „rozejmami” aniżeli trwałymi rozwiązaniami systemowymi (pokojem pozytywnym). Tak sformułowana hipoteza lokuje rozważania w paradygmacie (neo)realistycznym, na styku prądów ofensywnych i defensywnych tej szkoły. Część podmiotów międzynarodowych funkcjonuje bowiem w logice siłowej rywalizacji, obliczonej na osiągnięcie bezpośredniej dominacji w systemie10, bądź – pośrednio – dominacji w hegemonistycznym bloku. Inne, pozornie odwołując się do mechanizmów liberalnych, osiągają dzięki pogłębianiu kooperacji konstruowanie bloków defensywnych, włączanych w brutalną rywalizację11. W zakresie wykorzystanych metod obok – co oczywiste, analizy i syntezy, przydatne okazały się analiza systemowa oraz instytucjonalno-prawna.

2. Pokój „negatywny”12 i pokój „pozytywny”13 Badanie zagadnień związanych z pokojem sytuuje rozważania na styku kilku dyscyplin badawczych14. Na plan pierwszy wysuwają się perspektywy filozoficzna oraz stosunków międzynarodowych, z silnym podglebiem socjologicznym15. Nie wolno również abstrahować od specyficznych ujęć politologicznych (np. „teorii selektoratu” i „logiki politycznego przetrwania” B. Bueno de Mesquity – patrz niżej), tym bardziej, że domeny wewnętrzna i zewnętrzna we współczesnym świecie przeplatają się silniej niż kiedykolwiek. W docelowych obszarach refleksji 10 11 12

13 14

15

86

J.J. Mearsheimer, Tragizm polityki mocarstw, Kraków 2019. J.J. Mearsheimer, Wielkie złudzenie. Liberalne marzenia a rzeczywistość międzynarodowa, Kraków 2019. Określany w literaturze o proweniencji prawniczej jako pokój sensu largo – zob.: B. Wiśniewski, Teoria demokratycznego pokoju, [w:] R. Zięba, S. Bieleń, J. Zając (red.), Teorie i podejścia badawcze w nauce o stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2015, s. 57. Określany w literaturze o proweniencji prawniczej jako pokój sensu stricto – zob.: B. Wiśniewski, Teoria demokratycznego…, s. 52. Ch. Webel, Introduction: toward a philosophy and metapsychology of peace, [w:] Ch. Webel, J. Galtung (red.), Handbook of Peace and Conflict Studies, London–New York 2007, s. 4–11; Ch.F. Alger, Peace studies as a transdisciplinary project, [w:] Ch. Webel, J. Galtung (red.), Handbook of Peace…, s. 301–309; J. Galtung, Ch. Webel, Peace and conflict studies: looking back, looking forward, [w:] Ch. Webel, J. Galtung (red.), Handbook of Peace…, s. 397–400. Szeroko zagadnienie omówiła: A. Fligel, Filozofia pokoju globalnego Prawo do interwencji zbrojnej – analiza przypadku, „International Studies. Interdisciplinary Political and Cultural Journal” 2021, vol. 27, no. 1, s. 215–232. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

nad pokojem nie może również zabraknąć badań nad pokojem (Peace Research Studies)16, które wykształciły autonomiczne metodologie i siatki pojęciowe17. Aspekty normatywno-prawne wreszcie wyznaczają pole operacyjne dla rozważań nad pokojem we współczesnym świecie. Po uwzględnieniu powyższych perspektyw badawczych sformułować można kilka założeń teoretyczno-metodologicznych, które wyznaczą pole analityczno-badawcze. Dość solidnie ugruntowany pogląd pozwala na przyjęcie dwóch wymiarów postrzegania pokoju. Pierwszy, ujmujący zagadnienie w interpretacji „negatywnej”, definiuje pokój jako brak wojny18. Przy czym to ostatnie należy rozumieć jako brak walk prowadzonych przez legitymizowane (przynajmniej po jednej stronie) siły zbrojne co najmniej dwóch podmiotów (sił politycznych). W zależności od charakteru beligerantów mówić należy o wojnie międzypaństwowej (konflikcie międzynarodowym) lub wojnie domowej (konflikcie wewnętrznym). Ośrodki badawcze (np. Uppsala Conflict Data Project i SIPRI) wprowadzają również hybrydową kategorię wojen (konfliktów) wewnętrznych – umiędzynarodowionych, gdzie walki między legitymizowaną siłą polityczną a np. partyzantką realizowane są przy pośrednim zaangażowaniu sił trzecich. W tej grupie umiejscawiać można np. wojny zastępcze (proxy wars)19. W zależności od zasięgu działań i wywoływanych efektów można wyróżnić wojny (wąsko-)zlokalizowane i wojny (ogólno-)systemowe (regionalne, światowe)20. Analogicznie, „negatywny pokój” może być klasyfikowany jako międzypaństwowy lub wewnętrzny; bilateralny lub/i międzynarodowy (systemowy). Notabene klasyfikacji opartych na przywołanych kryteriach można skonstruować zdecydowanie więcej; część z nich z pewnością będzie się pokrywać. Podziały, zaproponowane powyżej, należy traktować jako przyczynek do pogłębionych rozważań i prac.

16

17 18 19

20

A. Drago, Peace Studies and the Peace Movement, „The Canadian Journal of Peace and Conflict Studies” 2012/2013, vol. 44/45, no. 2/1, s. 164–165; Autor przytacza lakoniczny, choć wyczerpujący opis: „Peace Studies to interdyscyplinarna dziedzina obejmująca systematyczne badania i nauczanie na temat przyczyn wojen i warunków pokoju. Koncentruje się na przyczynach wzrostu i spadku przemocy, warunkach związanych z tymi zmianami oraz procesach, w których te zmiany zachodzą”. A. Drago, Peace Studies…, s. 167–169. G. Milante, Peace and development, [w:] M. Caparini, G. Milante (red.), Sustaining peace and sustainable development in dangerous places, SIPRI Yearbook 2017, Oxford 2018, s. 216–217. C. Rondeaux, D. Sterman, Twenty-First Century Proxy Warfare, [w:] C. Rondeaux, D. Rothenberg, D. Sterman, P. Bergen (red.), Understanding the New Proxy Wars Battlegrounds and Strategies Reshaping the Greater Middle East, Oxford 2022, (e-book: brak paginacji – rozdział I); A. Stark, The Historical Evolution of Proxy Wars, [w:] A. Moghadam, V. Rauta, M. Wyss (red.), Routledge Handbook of Proxy Wars, Abington–New York 2023 (e-book: brak paginacji – rozdział 12). P. Żurawski vel Grajewski, Bezpieczeństwo międzynarodowe. Wymiar militarny, Warszawa 2012, s. 38–44.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

87

Jacek Reginia-Zacharski

Doceniając dorobek szkoły studiów nad pokojem, w szczególności ich „ojca-założyciela”, Johanna Galtunga – należy podkreślić, że negatywna interpretacja pokoju odnosi się do środkowej – kinetycznej fazy konfliktu zbrojnego (przemoc widoczna) i pomija fazę genetyczną (uwarunkowania głębokie i płytkie) a także finalną (rozwiązanie konfliktu)21. W istocie zatem zakończenie kinetycznego etapu konfliktu/wojny może być równoznaczne z zawieszeniem broni (rozejmem). W ujęciach prawnych i zwyczajowych w rzeczywistości politycznej sprzed 1945 roku pokój i rozejm – jakkolwiek pozostające ze sobą w zależności – były wyraźnie odrębne22. Co więcej, na ogół charakteryzowały się innymi regulacjami i statusem prawnym. W pewnym uproszczeniu można przyjąć, że ustalenia rozejmowe miały tworzyć akceptowalną przestrzeń dla podjęcia właściwych negocjacji na rzecz wypracowania parametrów (warunków) „trwałych rozwiązań politycznych”, czyli pokoju pozytywnego. W takiej optyce pokój negatywny w niewielkim stopniu różni się od rozejmu i stanowi w istocie co najwyżej część szerszego procesu pokojowego. Kolejnym wnioskiem, jaki nasuwa się z tej konstatacji jest teza o prowizoryczności rozejmów23. Rzeczywistość polityczna jednak dostarcza wielu przykładów rozejmów długotrwałych, wśród których jednym z najbardziej spektakularnych jest podpisane 27 lipca 1953 r. w Panmundżomie zawieszenie broni i ustanowienie strefy demarkacyjnej, które zakończyło działania zbrojne na froncie wojny koreańskiej (1950–1953). Do dzisiaj strony nie podpisały traktatu pokojowego, a liczne incydenty nie doprowadziły do wznowienia pełnoskalowej wojny24. Podobne uwagi można odnieść do tzw. zamrożonych konfliktów na terenie byłego ZSSR, które wykorzystywane są przez różne siły (głównie, choć nie zawsze bezpośrednio, przez Federację Rosyjską) do realizacji własnych celów politycznych w regionie25. Co pewien czas na tych terenach dochodziło do skoku napięć międzynarodowych i odnowienia działań zbrojnych, skutkujących rekonfiguracją wpływów w wymiarze regionalnym (Osetia Południowa, Naddniestrze, Abchazja, Górski Karabach)26. Najdobitniejszą ilustracją tego fenomenu 21 22 23 24 25

26

88

J. Galtung, Introduction: peace by peaceful conflict transformation – the transcend approach, [w:] Ch. Webel, J. Galtung (red.), Handbook of Peace… V.P. Fortna, Peace Time. Cease-Fire Agreements and the Durability of Peace, Princeton–Oxford 2004, s. 47–52, 217–218. Tamże, s. 152. Sh. Miyoshi Jager, Brothers at War. The Unending Conflict in Korea, Oxford 2013, passim (szczególnie nt. rozejmu s. 193–201). A. Legucka, Frozen and Freezing Conflicts in Eastern Europe and South Caucasus: Implications for Regional Security, „Yearbook of the Institute of East-Central Europe” 2017, Vol. 15, No. 2, s. 80–82. Tamże, s. 83–84. Jak słusznie zauważa Autorka: „[…] dzięki zaangażowaniu Rosji zakończono działania zbrojne w najważniejszych poradzieckich konfliktach: w Osetii Południowej (czerwiec 1992), Naddniestrzu (lipiec 1992), Górskim Karabachu (maj 1994) i Abchazji (maj SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

można uczynić porozumienie w Chasawiurcie (Dagestan), podpisane 31 sierpnia 1996 roku i kończące walki w I wojnie czeczeńskiej (1994–1996)27. Przetrwało ono zaledwie trzy lata. Badacze ze Sztokholmskiego Międzynarodowego Instytutu Badań nad Pokojem (Stockholm International Peace Research Institute – SIPRI) stworzyli obszerny model ukazujący spektrum zjawisk społeczno-politycznych, znajdujących się w dynamicznym cyklu, wyznaczanym triadą: pokój pozytywny – pokój negatywny – przemoc/wojna. Na marginesie warto zauważyć, że takie narzędzie badawcze bezpośrednio nawiązuje do dynamicznego modelu konfliktu Lincolna P. Bloomfielda i Amelii C. Leiss (Bloomfield-Leiss Dynamic Phase Model of Conflict), sformułowanego kilkadziesiąt lat temu28. W modelu SIPRI zjawiska również ukazane zostały w formule dynamicznej. Rysunek 1. Dynamiczny model cyklu pokój pozytywny – pokój negatywny – przemoc/wojna

Źródło: opracowanie własne na podstawie G. Milante, Peace and development, [w:] M. Caparini, G. Milante (red.), Sustaining peace and sustainable development in dangerous places, SIPRI Yearbook 2017, Oxford 2018.

27 28

1994). Żaden z tych konfliktów nie został jednak rozwiązany, ponieważ nie podpisano żadnych porozumień pokojowych, a jedynie zawieszenie broni”. A. Askerov, Historical Dictionary of the Chechen Conflict, Lanham–Boulder–New York–London 2015, s. 99–100 oraz 201–202. Patrz też Traktat moskiewski z maja 1997 r., s. 65 i dalsze. J. Reginia-Zacharski, Wojna w świecie współczesnym. Uczestnicy, cele, modele, teorie, Łódź 2014, s. 75–76.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

89

Jacek Reginia-Zacharski

Jedną z narzucających się interpretacji przywołanego modelu jest wniosek o ścisłym powiązaniu poszczególnych faz. O ile przejście z pokoju pozytywnego do przemocy/wojny odbywa się często bezpośrednio – z pominięciem pokoju negatywnego, to odwrotny proces charakteryzuje się inną dynamika i zawartością. Należy jednak podkreślić, że „droga od pokoju do wojny”, nie zawierając pełnego spektrum zjawisk z modelu SIPRI, posiada pewne elementy pokoju negatywnego, lokowane przede wszystkim w sferze kognitywnej29. Odpowiadają tej fazie środkowe etapy konfliktu z modelu Fiedricha Glasla, w których zidentyfikowano takie zjawiska, jak: (…) podejmowanie w sferze informacyjnej i w oparciu o ataki bezpośrednie działań, mających na celu zdelegitymizowanie racji przeciwnika oraz ośmieszenie jego stanowiska. Istotne jest tu również dążenie do przedstawienia go jako czynnika „antysystemowego” (co dodatkowo wzmacnia efekt delegitymizacji). (…) Istotą wzajemnych relacji konfliktowych staje się domena wzajemnych gróźb. Stosowane ultymatywne żądania, prowadzą do błyskawicznej eskalacji napięcia w konflikcie oraz zajmowania pozycji bez odwrotu. (…) Przeciwnik nie jest już postrzegany „jako osoba ludzka” (dehumanizacja). (…) Ograniczone akty agresji i zniszczenia przedstawiane są jako jedyna adekwatna reakcja. Efekty „ograniczonej przemocy” ukazane są jako zwycięstwa, „drobne” porażki natomiast jako poważne zagrożenia dla bytu i trwałości. (…) Głównym celem w konflikcie staje się rozbicie, rozproszenie i zniszczenie przeciwnika. Cele zniszczenia dotyczą podstawowych spoiw społecznych30.

Jak zaznaczono wcześniej, odwrotny kierunek procesu „droga od wojny do pokoju” charakteryzuje się inną dynamiką i – tym samym – innymi wrażliwościami systemowymi. W większości analizowanych w literaturze przedmiotu przypadków „negatywny pokój”, rozumiany jako zaprzestanie walk w wyniku rozejmu, należałoby określić jako „(s)pokój zbrojny”. Charakteryzuje się on wysokim poziomem napięcia między dotychczasowymi beligerantami31. Wobec nieusunięcia przyczyn konfliktu32, jak również braku wypracowania rozwiązania znajdującego się w „polu akceptacji”, kolejną cechę stanowi prowizoryczność i kruchość relacji między stronami wojującymi w okresie zawieszenia broni. Dość często, np. w wyniku incydentu, dochodzi do wznowienia walk.

29 30

31 32

90

W kwestii postrzegania strony przeciwnej jako „barbarzyńcy” zob.: A. Fligel, Filozofia pokoju globalnego…, s. 222–223. J. Reginia-Zacharski, Wojna w świecie…, s. 116–118. Szerzej: F. Glasl, Enriching conflict diagnosis and strategies for social change: A closer look at conflict dynamics, [w:] D. Körppen, B. Schmelzle, O. Wils (red.), A Systemic Approach to Conflict Transformation Exploring Strengths and Weaknesses, Berlin 2008, s. 43–53. P. Żurawski vel Grajewski, Bezpieczeństwo międzynarodowe…, s. 43. J. Galtung, Peace by Peaceful Means: Peace, Conflict, Development and Civilisation, London 1996, s. 197. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

3. Elementy negocjacji na rzecz zakończenia wojny – „negocjacyjny model rozwiązania konfliktu” Niezależnie od trwałości wypracowywanych rozwiązań – zawieszenia broni lub trwałego pokoju rozumianego w kategoriach porozumienia politycznego – istotnym, choć pozostający nieco poza głównym wątkiem rozważań, zagadnieniem jest miejsce prowadzenia negocjacji. Alan K. Henrikson w unikatowym opracowaniu wskazał, że niejednokrotnie inicjatywy zakończenia fazy kinetycznej czy też osiągnięcia trwałego pokoju rozbijały się o kwestię miejsca prowadzenia negocjacji. Wyróżnił kilkanaście możliwości/lokalizacji: 1) twoje miejsce, 2) moje miejsce, 3) nasze miejsce, 4) teren neutralny, 5) miejsce w pół drogi, 6) metropolia, 7) międzynarodowe miejsce, 8) niebezpieczne miejsce (miejsce zagrożenia/tragedii), 9) miejsce bezpieczne, 10) miejsce egzotyczne, 11) miejsce demonstracyjne, 12) „(nie)miejsce”33. W konkluzji swoich badań Henrikson stwierdza, że zagadnienie lokalizacji prowadzonych negocjacji jest niebywale istotne, bowiem „gdzie” niejednokrotnie znacząco wpływa na to „co” dyplomacja może osiągnąć w kategoriach sukcesu lub porażki. Analiza negocjacji w zależności od ich usytuowania w przyjętej 12-punktowej skali jakościowej pozwoliła na sformułowanie tezy, że lokalizacje w okolicy linii granicznych w konfliktach bilateralnych charakteryzują się dużo większą wrażliwością i kruchością osiąganych porozumień. Lokalizacje oddalone od miejsca konfliktu sprzyjają rozwiązaniom kooperacyjnym. Efektywnością zatem należy tłumaczyć dość wyraźną współcześnie tendencję do organizowania negocjacji rozejmowych i pokojowych w lokalizacjach odległych od obszaru konfliktu. Dodatkowym uzasadnieniem dla słuszności takiego wzorca jest odnotowanie globalnego znaczenia konfliktów zbrojnych we współczesnym świecie. Ujmując to innymi słowy można powiedzieć, że globalność rezonowania (wpływu) wojen i konfliktów zbrojnych uzasadnia umieszczanie negocjacji rozejmowych i pokojowych w odległych od pola walki obszarach. Podkreśla to regionalne i globalne znaczenie osiąganych porozumień34. Doprowadzenie do zawieszenia broni może być realizowane w oparciu o kilka scenariuszy. Jeden z nich wynikać może ze zbliżania się sytuacji na froncie do jednego z dwóch punktów brzegowych (pełne zwycięstwo lub osiągnięcie 33

34

A.K. Henrikson, The Geography of Diplomacy, [w:] C. Flint (red.), The Geography of War and Peace. From Death Camps to Diplomats, New York 2005, s. 372–388. O ile jedenaście pierwszych kategorii nie wydaje się konieczne do wyjaśnienia, to (nie)miejsce stanowi dość unikatową propozycję. Zakłada ona prowadzenie negocjacji np. w cyberprzestrzeni. Takie rozwiązanie wydaje się szczególnie warte uwzględnienia z uwagi na rozwój komunikacji cyfrowej i przeniesienia części aktywności dyplomatycznych do tej domeny. Tamże, s. 390.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

91

Jacek Reginia-Zacharski

założonych celów politycznych) w polu akceptacji35. Jedna ze stron wojujących, doznając porażki w działaniach zbrojnych, zwraca się do drugiej z wnioskiem o zaprzestanie działań zbrojnych36. O ile strona zwycięska uznaje, że znajduje się blisko kulminacyjnego momentu natarcia, jak też ewentualne zdobycze polityczne bliskie są rozwiązań optymalnych, przystaje na te propozycje. Tendencję tę właściwie oddaje opinia grona uznanych badaczy, w myśl której popularność metod negocjacyjnych rośnie wraz z globalizacją: Wynika to częściowo z lepszego zrozumienia procesów negocjacji opartych na interesach, metody strukturyzowania negocjacji w kierunku rozwiązania „win-win”, w którym obie strony osiągają satysfakcjonujące porozumienie w kwestiach krytycznych dla każdej z nich. Jednocześnie procesy globalizacji doprowadziły państwa i zamieszkujące je społeczeństwa do coraz większej bliskości – bliskości charakteryzującej się rosnącą gęstością interakcji, które przekraczają gospodarcze, handlowe, społeczne, kulturowe i polityczne sfery życia. Wraz ze wzrostem częstotliwości i głębokości tych interakcji wzrósł również potencjał konfliktów interesów, przekonań i wartości. Ogólnie rzecz biorąc, w kwestiach „niskiej polityki” – to znaczy polityki handlu, inwestycji, zasobów naturalnych, środowiska, polityki gospodarczej i tak dalej – konflikty te są rozwiązane poprzez procesy nieformalnego dialogu i negocjacji ukierunkowanych na identyfikację nowych norm, zasad i procedur, które będą regulować przyszłe relacje przy jednoczesnym obniżeniu kosztów transakcyjnych37.

Warto podkreślić raz jeszcze rolę racjonalnego podejścia oraz (oczywiste dla Autorów przewołanej tezy) dążenie do minimalizacji strat (ryzyk) i optymalizacji korzyści38. Prowadzi to do postulatu właściwego nakreślenia pola/obszaru akceptacji (rysunek 2). Negocjacyjny model rozwiązywania konfliktów od 1919 roku uległ daleko idącym ograniczeniom. Wynikały one bezpośrednio z przyjęcia do kultury wojny i pokoju formuły całkowitej odpowiedzialności za wywołanie wojny39, co już podczas drugiej wojny światowej skutkowało koncepcją bezwarunkowej kapitulacji. Pojawienie się broni masowego rażenia doprowadziło do renesansu modeli 35 36 37 38 39

92

St. Bieleń, Negocjacje w stosunkach w międzynarodowych, Warszawa 2013, s. 241 (u Autora: obszar negocjacji). F.O. Hampson, Ch.A. Crocker, P.R. Aall, Negotiation and international conflict, [w:] Ch. Webel, J. Galtung (red.), Handbook of Peace…, s. 35. F.O. Hampson, Ch.A. Crocker, P.R. Aall, Negotiation and international…, s. 36. Tamże, s. 40–42. Artykuł 231 Traktatu Wersalskiego wprowadzał jednostronną odpowiedzialność za rozpoczęcie wojny (wskazano Niemcy, przy czym delegacja niemiecka została do zaakceptowania tego sformułowania), ze wszelkimi tego konsekwencjami: „Rządy sprzymierzone i stowarzyszone oświadczają, zaś Niemcy przyznają, że Niemcy i ich sprzymierzeńcy, jako sprawcy, są odpowiedzialni za wszystkie szkody i straty, poniesione przez rządy sprzymierzone i stowarzyszone oraz przez ich obywateli na skutek wojny, która została im narzucona przez napaść ze strony Niemiec i ich sprzymierzeńców”. Cytat za: K. Dunaj, „Dyktat wersalski” i jego kontestacja w Republice Weimarskiej, „Miscellanea Historico-Iuridica” 2019, T. XVIII, z. 1, s. 159–160. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

negocjacyjnych – co bezpośrednio wynikało z nuklearnego ryzyka, łamiącego paradygmat racjonalności w polityce40. W konfliktach nieobarczonych ryzykiem zagłady totalnej i wyrównanych potencjałów dość często pojawia się scenariusz osiągnięcia przez walczące podmioty obustronnie dotkliwego pata (Mutually Hurting Stalemate)41. Rysunek 2. Pole/obszar akceptacji w negocjacyjnym modelu zakończenia konfliktu

Źródło: opracowanie własne.

Wobec utrzymujących się wyczerpujących walk bez szans na osiągnięcie przewagi przez którąkolwiek ze stron, otwiera się pole do zakończenia działań zbrojnych. Według Iry Zartmana zaprzestanie walki, a następnie przejście do fazy negocjacji pokojowych, wymaga pojawienia się (niezaangażowanej) strony trzeciej. Powodzenie takiego scenariusza jest warunkowane spełnianiem przez aktora niezależnego kilku kluczowych kryteriów. Podstawowym jest oczywiście bezstronność w toczącym się konflikcie, jak również brak własnych interesów w osiągnięciu optymalnego porozumienia42. Wydaje się, że predestynowane do pełnienia takiej roli są organizacje międzynarodowe43, posiadające szeroki man40 41 42 43

J.L. Gaddis, Zimna wojna. Historia podzielonego świata, Warszawa 2007, passim. I.W. Zartman, Negotiation and Conflict Management: Essays on Theory and Practice, New York 2008, s. 232. J. Bercovitch, J. Langley, The nature of the dispute and the effectiveness of international mediation, „Journal of Conflict Resolution” 1993, vol. 37, no. 4, s. 678–681. R. Wedgwood, Regional and subregional organizations in international conflict management, [w:] C.A. Crocker, F.O. Hampson, P. Aall (red.), Managing Global Chaos: Sources of and Responses to International Conflict, Washington 1996, s. 277–281.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

93

Jacek Reginia-Zacharski

dat oraz – wobec reprezentowania różnych interesów i bycia strażnikiem konsensusu, właściwe umiejscowienie w systemie44. Dotkliwości związane z brakiem możliwości osiągnięcia zwycięstwa militarnego mogą być potęgowane nakładanymi sankcjami międzynarodowymi. Wiele też zależy od odporności (rezylientności) wojujących stron. Wskazany scenariusz może zaistnieć w sytuacji, gdy strony uznają sytuację za rzeczywistą, stałą i nieodwracalną. Zartman określa ten stan jako „dojrzały moment konfliktu”, który charakteryzuje się „obustronnie kuszącą możliwością” (Mutually Enticing Opportunity)45. W dalszych etapach właściwie realizowana jest logika negocjacyjnego modelu rozwiązywania konfliktu (NMRK). Szczególna postacią NMRK jest galtungowska koncepcja transcendentnego rozwiązania konfliktu. Zakłada ona wyjście poza ograniczenia pola akceptacji, które wymusza sięganie po kompromis oparty na dzieleniu „zasobu” (przedmiotu sprzeczności/konfliktu). Takie rozwiązanie jednak wchodzi w zakres trwałych rozwiązań politycznych, które zgodnie z wcześniej zarysowanymi założeniami przypisane zostały do obszaru pokoju pozytywnego. Natomiast w kategoriach racjonalnego podejścia, opartego między innymi o twardy postulat minimalizacji strat, obustronnie dotkliwy pat charakteryzuje się narastającym poczuciem wzajemnego „topnienia zasobów”, co ilustruje rusunek 3. Rysunek 3. Obustronnie dotkliwy pat w negocjacyjnym modelu zakończenia konfliktu

Źródło: opracowanie własne. 44 45

94

J.S. Stedman, Spoiler problems in the peace process, „International Security” 1997, vol. 22, no. 2, s. 15–26. I.W. Zartman, Ripeness: The hurting stalemate and beyond, [w:] P.C. Stern, D. Druckman (red.), International Conflict Resolution after the Cold War, Washington 2000, s. 232–240. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

Warto zatrzymać się na chwilę przy zagadnieniu „kruchości” zawieszenia broni. Na przykład w praktyce operacji pokojowych ONZ niejednokrotnie wskazywano na zasadność szybkiego rozmieszczenia kontyngentów „błękitnych hełmów”46 po osiągnięciu zaprzestania walk, co oparte było o zaobserwowaną wysoką wrażliwość pierwszych kilkudziesięciu dni47. W ostatnich kilku latach takie diagnozowanie sytuacji było umocowane w rezolucji Rady Bezpieczeństwa 2098 z 2013 roku o utworzeniu „sił bojowych”, co związane było z wydarzeniami we wschodniej części Demokratycznej Republiki Konga48. Szczególnym przypadkiem jest rozmieszczenie prewencyjne, które również odwołuje się do „kruchości” etapu zawieszenia (bądź braku) starć kinetycznych49. Podobne stanowisko zajęto w odniesieniu do operacji stabilizacyjnych Sojuszu Północnoatlantyckiego50 (pozostaje ono zresztą w ścisłym związku z zapisami Karty Narodów Zjednoczonych51).

4. Rozejm i porozumienie pokojowe: współczesne trendy i uwarunkowania Powyższe uwagi uprawniają do stwierdzenia, że w praktyce międzynarodowej zawieszenie broni traktowane było na ogół jako pierwszy etap procesu pokojowego. Wprowadzane (ewentualnie) siły pokojowe miały stanowić osłonę dla kolejnej jego fazy – negocjacji pokoju pozytywnego, rozumianego jako trwałe porozumienie polityczne w formie traktatu, regulującego przyszłe relacje między wojującymi stronami. Jednak wyniki badań programu ETH/PRIO Civil Conflict 46 47

48

49

50

51

T. Findlay, The Use of Force in UN Peace Operations, Oxford–New York 2002, s. 339–341. T. Findlay, The new peacekeepers and the new peacekeeping, [w:] T. Findlay (red.), Challenges for the New Peacekeepers (SIPRI Research Report No. 12), Oxford 1996, s. 12–14; tenże, The Use of Force in…, s. 339; G. Lind, The Revival of Chapter VIII of the UN Charter: Regional Organisations and Collective Security, (PrintCenter) Stockholm 2004, s. 216–217. ‘Intervention Brigade’ Authorized as Security Council Grants Mandate Renewal for United Nations Mission in Democratic Republic of Congo, (28 March 2013, New York): Security Council SC/10964, Department of Public Information /News and Media Division, (WEB) https://press.un.org/en/2013/sc10964.doc.htm (2.07.2023). H.J. Sokalski, Odrobina prewencji. Dorobek dyplomacji prewencyjnej ONZ w Macedonii, Warszawa 2007, s. 97–100; E. Stamnes, United Nations Preventive Deployment in Macedonia: A Critical Security Studies Analysis, Saarbrücken 2010, passim; Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations. From Fragility to Resilience, OECD/DAC Discussion Paper 2008, s. 13–15. I.H. Daalder, NATO, the UN, and the Use of Force, March 1, 1999 – (WEB) https://www.brookings.edu/articles/nato-the-un-and-the-use-of-force/ (29.06.2023); F.O. Hampson, Ch.A. Crocker, P.R. Aall, Negotiation and international… H. Bourgeois, P. Labuda, When May UN Peacekeepers Use Lethal Force to Protect Civilians? Reconciling Threats to Civilians, Imminence, and the Right to Life, „Journal of Conflict and Security Law” 2023, vol. 28, no. 1, s. 4–6 i 17–19.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

95

Jacek Reginia-Zacharski

Ceasefire Dataset uzmysławiają ogromną dysproporcję między liczbą zawartych rozejmów a liczbą traktatów pokojowych52. Warto podkreślić, że G. Clayton rozróżnia zapisane porozumienia (written agreements) dotyczące zawieszenia broni i niekodyfikowane porozumienia/deklaracje o zaprzestaniu walk (commitment to stop hostilities). Te ostatnie stanowią 68% badanych przypadków53. Statystyki co prawda dotyczą wojen wewnętrznych, jednak dane odnoszące się do szerszego spektrum zjawisk konfliktowych potwierdzają tę prawidłowość54. Ilustruje to rysunek 4. Rysunek 4. Liczba konfliktów w relacji do liczby trwających i sfinalizowanych procesów pokojowych

Źródło: na podstawie: Th. Pettersson, S. Högbladh, M. Öberg, Organized Violence, 1989–2018 and Peace Agreements, „Journal of Peace Research” 2019, vol. 56 No. 4, s. 599.

Wypływa z tego dość jednoznaczny wniosek, iż dominującym wzorcem we współczesnych konfliktach zbrojnych jest „wygasanie walk” bez uruchamiania nawet procesów pokojowych, a często też pozbawione spisanych warunków zawieszenia broni. Notabene koresponduje to również z wcześniejszą praktyką 52

53 54

96

G. Clayton et alia, Introducing the ETH/PRIO Civil Conflict Ceasefire Dataset, „Journal of Conflict Resolution”, vol. 0/0 (2022), s. 2: „…w odniesieniu do konfliktów domowych w latach 1989–2020 dysponujemy informacją o 2202 rozejmach w 66 krajach w 109 konfliktach domowych i obejmujących 4091 deklaracji 469 różnych rządów i niepaństwowych grup zbrojnych”. Permanentne traktaty pokojowe natomiast stanowią promil tych wartości. G. Clayton et alia, Introducing the ETH/PRIO…, s. 3–4. S. Högbladh, Peace Agreements in Armed Conflicts: Focusing on Finding a Solution to the Conflict Incompatibility, „Pathways to Peace and Security” (UCDP) 2/61, s. 18–20. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

niewypowiadania wojen, czy brakiem stwierdzenia „stanu wojny”. Warto również zwrócić uwagę na zaobserwowaną między innymi przez Edwarda Luttwaka skłonność do „zamrażania konfliktów”, która stała się przyczynkiem do głośnego i obrazoburczego artykułu w „Foreign Affairs” – Give War a Chance55. Jednym z istotnych wniosków wysnuwanych przez Luttwaka jest przekonanie, iż „przedwczesne zamrażanie konfliktów” (premature peacemaking) w efekcie skutkuje ich przedłużeniem, bez możliwości rozstrzygnięcia oraz bez szans na osiągnięcie stanu krytycznego, dającego podstawę do budowy stabilnego porządku. Innymi słowy, sięganie po taką praktykę w istocie powoduje przewlekłe utrzymywanie wysokiego napięcia w stosunkach międzynarodowych, poważnie osłabiając wydolność systemu56. W zdecydowanie szerszy sposób zagadnienie zwycięstwa i stabilnego ładu powojennego postrzega Robert Kupiecki. Konieczność uwzględnienia poza obszarem militarnego starcia czynników innych, takich jak „…polityki, dyplomacji, czasu i opinii publicznej”57 przyczynia się do powiększania złożoności procesu pokojowego i wyraźnie go komplikuje58. Być może właśnie owa „złożoność” jest jedną z przyczyn niskiej obecności pełnego procesu pokojowego we współczesnym świecie. Ponadto z przytoczonej opinii należy wyciągnąć wniosek, iż „zwycięstwo militarne”59 nie wyczerpuje kompleksowego rozumienia zwycięstwa. Kupiecki zresztą stawia trzy kardynalne pytania, których zakres znacznie wykracza poza zagadnienia militarne: „Po pierwsze, jak powinno wyglądać zwycięstwo? Po drugie, jakimi sposobami należy je osiągnąć? Po trzecie, jaką cenę przyjdzie za to zapłacić (w kolejnych latach)”60? Szczególnie ten ostatni parametr wydaje się istotny do podkreślenia, zawiera bowiem perspektywę przyszłości (odpowiedź na pierwsze pytanie w pewnym sensie warunkuje odpowiedź na ostatnie). Zadaniem stawianym zatem przed zwycięstwem powinno być wygenerowanie takiego stanu rzeczy, aby powojenny ład charakteryzował się stabilnością i pozwał uniknąć w przyszłości kolejnego destrukcyjnego konfliktu zbrojnego w oparciu o wzorzec „…kontroli nad pokonanymi, umożliwiającego podjęcie przekształceń jego systemu politycznego i gospodarczego

55 56

57 58 59 60

E.N. Luttwak, Give War a Chance, „Foreign Affairs” 1999, July/August, s. 36–39. Tamże, s. 40: „Zbyt wiele dzisiejszych wojen przeradza się w endemiczne konflikty, które nigdy nie kończą, ponieważ ewentualne efekty zarówno decydującego zwycięstwa, jak i wyczerpania są blokowane w wyniku zewnętrznej interwencji. (…) Elity polityczne powinny aktywnie przeciwdziałać emocjonalnym impulsom interweniowania w wojny innych społeczeństw – nie dlatego, że są obojętne na ludzkie cierpienie, ale właśnie dlatego, że przejawiają troskę i chcą ułatwić nadejście pokoju”. R. Kupiecki, Teoria zwycięstwa. Przegląd problematyki, „Sprawy Międzynarodowe” 2013, nr 1, s. 7. Szerzej: D. Francis, Rethinking War and Peace, London–Ann Arbor 2004, s. 112–122. D. Francis, Rethinking War…, s. 14–15. Tamże, s. 16.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

97

Jacek Reginia-Zacharski

w sposób zgodny z celami legitymizowanego funkcjonowania w społeczności międzynarodowej”61. Powyższe rozważania pozwalają płynnie przejść do zagadnienia pokoju pozytywnego. Jeszcze w 1964 roku Johan Galtung definiował go w przeciwstawieniu „braku wojny i faktycznej przemocy fizycznej” jako stan „integracji społeczeństwa ludzkiego”62. To liberalne rozumienie pokoju sięga swoimi korzeniami przynajmniej do Kantowskiej idei wiecznego pokoju, wywodzącej się z przekonania o kluczowości zespolenia moralności i prawa (także – a być może przede wszystkim – w wymiarze międzynarodowym), co ilustruje słynne zdanie „W sensie obiektywnym moralność jest nauką praktyczną, jako suma praw nakazujących bezwarunkowe posłuszeństwo, zgodnie z którymi powinniśmy postępować”63. Naturalną konsekwencją takiego aksjomatu stało się przekonanie o potrzebie powszechnego i globalnego traktatu, który powinien być zawarty w dobrej wierze ze strony uczestniczących stron, z wyrzeczeniem się wcześniejszych pretensji i roszczeń w stosunku do pozostałych uczestników64. W istocie traktat taki prowadziłby do utworzenia fundamentu pod „federację narodów”. W przywołanej opinii Aleksandry Musioł tego typu myślenie towarzyszyło pierwszemu (jeśli nie liczyć Ligi Narodów) projektowi powszechnemu i globalnemu – Karcie Narodów Zjednoczonych65. Podstawą do osiągnięcia takiego punktu rozwoju społeczno-politycznego miałoby stać się dążenie do właściwie pojętego maksymalizowania dobrobytu ogólnego i poszanowania zawieranych umów66. Na etapie ostatecznym powstać by miała „federacja wolnych narodów”, z nową formułą kolektywnego bezpieczeństwa i trwałego pokoju67. W takim rozumieniu pozytywny pokój idzie zdecydowanie dalej niż brak wojny i jest „czymś więcej niż tylko pobożną aspi-

61

62 63

64 65 66 67

98

D. Francis, Rethinking War…, s. 19. R. Kupiecki wskazuje również na pakiet kardynalnych dylematów towarzyszących zwycięstwu: „na poziomie wojskowym – chronić wolność czy narzucać własne rozwiązania wojskowe; na poziomie politycznym – wspierać samookreślenie pokonanego czy wprowadzać własne rozwiązania polityczne; na poziomie ekonomicznym – eksploatować czy odbudowywać; na poziomie społecznym – szanować miejscową tradycję czy ją transformować; na poziomie dyplomatycznym – elastycznie pojmować wartości czy trzymać się pryncypiów i międzynarodowej legitymizacji” (s. 29). J. Galtung, An Editorial, „Journal of Peace Research” 1964, Vol. 1, No. 1, s. 2–4. Cytat za: A. Musiał, Common Concepts of Immanuel Kant’s „The Perpetual Peace” and The Charter of the United Nations, „Studies in Global Ethics and Global Education” 2018, no 10, s. 48. Tamże, s. 49. Th.G. Weiss, D. Zach Kalbacher, The United Nations, [w:] P.D. Williams (red.), Security Studies: An Introduction, London–New York 2008, s. 326–327. A. Moravcsik, Liberal International Relations Theory: A Social Scientific Assessment, Cambridge 2001, s. 14–15. M. Howard, The Invention of Peace, London 2001, s. 30.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

racją”68. Dosadnie miał to również wyrazić Albert Einstein, uznając, że „…pokój to nie tylko brak wojny, ale obecność sprawiedliwości, prawa, porządku – krótko mówiąc, rządu”69. Te poglądy i projekty wpisują się w liberalny model myślenia o stosunkach międzynarodowych, w którym głównej recepty na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa (przez kontrolę) upatruje się w ograniczeniu (a nawet likwidacji) anarchiczności relacji między podmiotami70. Osiągnięte to może zostać przez rozbudowę (w szerz i w głąb) reżimów międzynarodowych71. W najdalej idących koncepcjach pojawiają się postulaty stworzenia „rządu światowego”. Nawet jednak wśród „liberałów” takie poglądy budziły sprzeciw i krytykę. Raymond Aron uznawał paradygmat wrogości między narodami za niemożliwy do przezwyciężenia, choć z potencjałem do ograniczenia. Idee idące w stronę tworzenia „rządu światowego” uznawał za niebezpieczne utopie72. Jak zauważał, diagnozując najpoważniejsze bariery: „Organizacja światowa” musiałaby pozbawić państwa większości ich suwerenności militarnej, nie pozbawiając ich ani nawet nie próbując pozbawić ich zarządzania ich narodową egzystencją. Na tym polega trudność, jeśli nie sprzeczność – która jest tymczasowo nie do pokonania. Wszystkie modele „światowych konstytucji” zostały zapożyczone z zachodnich systemów konstytucyjno-pluralistycznych. Zakładają one albo państwo typu amerykańskiego, stworzone przez imigrantów, którzy przywieźli ze sobą dziedzictwo brutalnej historii, ale którzy uwolnili się od niej, zaczynając wszystko od nowa na podstawie kolonizacji; albo powolną akceptację dyscypliny prawnej przez jednostki i grupy świadome swojej wspólnoty73.

Co ciekawe, francuski myśliciel przywoływał, uznając jej zasadność, główną i nieusuwalną cechę polityczności państwa narodowego, a właściwie jego podstawowy atrybut, wprowadzony do debaty przez Carla Schmitta. W tej koncepcji kluczowe znaczenie dla polityki ma zdolność/kompetencja rozróżnienia między „przyjacielem a wrogiem”74. Aron zgadzał się z poglądem, że siła, która spaja społeczność, wynika częściowo z opozycji wobec innych, a wrogość jest natu-

68 69

70 71 72 73 74

Tamże, s. 31. Howard nie waha się z nazwaniem Kanta „wynalazcą pokoju” (the inventor of peace). Cytat za: D.A. Vallero, Just Engineering: Peace, Justice, and Sustainability, [w:] P. Aarne (red.), Vesilind Peace engineering: when personal values and engineering careers converge, Wodsville 2005, s. 43. D. Francis, Rethinking war…, s. 155–156. J.S. Levy, The causes of war and the conditions of peace, „Annual Review of Political Science” 1998, No. 1, s. 142–143. R. Aron, Peace and War. A Theory of International Relations, London–New York 2017, s. 756. Tamże, s. 757. Szerzej: G. Slomp, Carl Schmitt and the Politics of Hostility, Violence and Terror, New York 2009, s. 81–84 i 113–114.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

99

Jacek Reginia-Zacharski

ralna dla człowieka. Dlatego może być jedynie łagodzona, a nie eliminowana75. Marzenia o pokoju wieczystym pozostawały w sferze dążeń niespełnialnych, co więcej nieracjonalnych – zgodnie z opinią Alexisa de Toqueville’a: Jedną z najbardziej znanych słabości ludzkiego umysłu jest chęć pogodzenia sprzecznych zasad i kupienia spokoju kosztem logiki76.

Wracając do poglądów Schmitta na temat wojny i pokoju, warto podkreślić, że uznawał on pokój jako naturalną konsekwencję wojny, przy czym ten pierwszy rozumiany był jako relatywnie trwała regulacja77. Jednak niemiecki myśliciel dostrzegał zacieranie się dychotomii wojna–pokój we współczesnym świecie, znajdując źródło tego zjawiska w Hobbsowskich uwagach na temat natury ludzkiej i relacji miedzy narodami78. Ostatecznie logika podpowiada, że najbardziej prawdopodobnym i poniekąd – naturalnym scenariuszem jest stan zbrojnego pokoju, od czasu do czasu przerywanego erupcją wojny, jako czynnika korygującego79. Koresponduje to zresztą z opinią przywoływanego wcześniej Raymonda Arona, iż „powodem do wojny może być poszukiwanie pokoju”80, co sprawia, że przyczyny wojen są w istocie nieusuwalne (skoro pokój może być przyczyną wojny): Krytyka idealistycznej iluzji jest nie tylko pragmatyczna, ale także moralna. Idealistyczna dyplomacja zbyt często popada w fanatyzm; dzieli państwa na dobre i złe, na miłujące pokój i wojownicze. Przewiduje trwały pokój poprzez przez ukaranie tych drugich i triumf tych pierwszych. Idealista, wierząc, że zerwał z polityką władzy, wyolbrzymia jej zbrodnie. Czasami państwa przestrzegają swoich zasad i, pod pretekstem karania agresorów, posuwają się w skrajności do wojny i zwycięstwa; czasami, gdy ich interesy są zagrożone lub okoliczności zmuszają je do tego, podążają za swoimi możliwościami81.

Bardzo oryginalne, choć – przyznać trzeba – proste, rozumienie pokoju pozytywnego zaproponował Colin S. Grey. O ile w odniesieniu do pokoju rozumianego „wąsko” jako brak walk, podziela on raczej tradycyjne stanowiska, o tyle w perspektywie systemowej wprowadził pojęcie „wojny nie do pomyślenia”, jako składnika (wyznacznika) stabilnego i relatywnie trwałego stanu politycznego:

75 76 77 78 79 80 81

R. Aron, Peace and War…, s. 292–293. Cytat za: A. Macfarlane, Alexis De Tocqueville and the Making of the Modern World, Cambridge 2018, s. 14. G. Slomp, Carl Schmitt and…, s. 33. Tamże, s. 29–38, 49–51. Tamże, s. 80–85. W ujęciu „prewencyjnym” takie stanowisko zostało wyrażone w słynnej maksymie Flawiusza Wegecjusza Si vis pacem para bellum. R. Aron, Peace and War…, s. 584.

100

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

„Pokój” to słowo o dwóch głównych znaczeniach. Z jednej strony jest to prosty opis stanu braku wojny. Z drugiej strony, może ono zawierać normatywną ocenę stosunków politycznych, a także opisywać stan braku wojny. W drugiej definicji „pokój” odnosi się do relacji politycznych, w których wojna jest prawie nie do pomyślenia. Dla przykładu: w 1938 i 2007 roku między Wielką Brytanią a Niemcami panował pokój. Ale w 1938 roku pokój ten był niepewny (…). W 2007 roku wojna między tymi dwoma krajami była nie do pomyślenia. A jednak ten sam termin [pokój – JRZ] jest używany w obu przypadkach82.

5. Wojna, pokój i stabilny ład międzynarodowy Jednym z kluczowych pytań pozostaje Co powoduje pokój? Odpowiedzi mogą obejmować: równowagę sił; tymczasowo niepodważalną (i akceptowalną) nierównowagę sił; nuklearny pokój; oraz brak żywotnych interesów w sporze. Trwały pokój w systemowym rozumieniu Greya w domenie geopolitycznej zakłada porządek świata, w którym wojna jest „nie do pomyślenia” i pozostaje niepraktyczna z uwagi na przewagę kosztów nad ewentualnymi zyskami. Aby osiągnąć taki pokój konieczna jest realizacja dwóch przesłanek. Po pierwsze, wojna musi przestać być postrzegana jako użyteczne narzędzie / instrument polityki. Po drugie, musi zostać odrzucona kulturowo i normatywnie. Wojna nie może być społecznie akceptowalna – a polityka i strategia mają tendencję do odzwierciedlania i podążania za kulturą. Tak będzie dopóty – wg Greya – dopóki społeczności nie doznają nadzwyczajnego szoku związanego z bezpieczeństwem83. Rolę takiego wstrząsowego czynnika w dziejach pełniły zwykle potężne ogólnosystemowe wojny84, które prowadziły do zburzenia wcześniej istniejącego ładu międzynarodowego, będącego funkcją rozkładu potęgi. Ponadto niszczyły one zupełnie system międzynarodowy, który należy postrzegać jako zespół kodyfikowanych i – powszechnie akceptowanych (uniwersalnych) – niekodyfikowanych norm, określających model relacji między państwami i narodami. W pewnym uproszczeniu ten zbiór można nazwać „zasadą systemową”. Wojna, jako zjawisko z definicji charakteryzujące się „odwróceniem punktów odniesienia” funkcjonowania społeczno-politycznego w czasie pokoju85, oznaczała już 82 83 84 85

C.S. Gray, War, Peace and International Relations. An Introduction to Strategic History, London–New York 2007, s. 275. Tamże, s. 276. J.S. Levy, The causes of war and…, s. 47. H. Bull, The Anarchial Society. A Study of Order in World Politics, London 1977, s. 178; zob.: J. Reginia-Zacharski, Wojna w świecie współczesnym. Uczestnicy, cele, modele, teorie, Łódź 2014, s. 140–141. Rozpoczęcie wojny oznaczało jednocześnie otwarcia pola dla „przemocy nobilitowanej”.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

101

Jacek Reginia-Zacharski

w momencie wybuchu anihilację dotychczasowego porządku normatywnego86. Po zakończeniu czasu destrukcji – wojny – rozpoczynał się czas konstruowania. Im bardziej niszczycielska była wojna, tym większe obszary systemowe były do budowy na nowo87. Kolejne, długotrwałe „łady i systemy międzynarodowe” powstawały z reguły właśnie jako konsekwencja wyniszczających wojen ogólnosystemowych88, od wojny trzydziestoletniej poczynając, na drugiej wojnie światowej kończąc89. Nie wchodząc w głębsze analizy tego problemu, badania dotyczące ostatnich dwustu lat pozwalają uznać tę hipotezę za wysoce prawdopodobną. Zatem pokój systemowy, który powstaje w wyniku gwałtownej i traumatycznej destrukcji wcześniejszego ładu międzynarodowego oraz zakwestionowaniu „zasady systemowej” byłby poniekąd funkcją skali wojennego zniszczenia. Obserwacje Luttwaka, dotyczące negatywnej roli „zamrażania” konfliktów zbrojnych, niemal z definicji własnej zyskałyby solidne uzasadnienie. Co więcej, zablokowanie rozstrzygnięć militarnych i narzucenie – na przykład w oparciu o presję międzynarodową – traktatu pokojowego, abstrahującego od głębokich uwarunkowań i motywacji beligerantów, może wywoływać efekt i skutki „złego pokoju”. Uznawany przez wszystkie zainteresowane strony za głęboko niesprawiedliwy, w istocie nie prowadziłby on do trwałych rozwiązań – wręcz przeciwnie – sprzyjałby nakręcaniu negatywnej spirali behawioralnej i otwieraniu kolejnych pól konfliktu. Można postawić tezę, że sięgnięcie przez skonfliktowane strony po przemoc zbrojną i w konsekwencji wygenerowanie zniszczeń (czyli strat ludzkich i materialnych) stanowi właśnie w domenie „zachowań” moment krytyczny (granicę), poza którym osiągnięcie stabilnego i długotrwałego pokoju bez wcześniejszych decydujących rozstrzygnięć militarnych staje się trudne do osiągnięcia90. Inaczej ujmując

86 87

88

89 90

E. Dauphinee, War crimes and the ruin of law, „Millennium: Journal of International Studies” 2008, vol. 37, no. 1, s. 52–53. Poniekąd koresponduje to z poglądom głoszonym choćby przez H. Spencera o „pozytywnej” dla trwałości budowy przyszłego ładu roli zajadłości i destrukcyjności wcześniejszych wojen – J. Rumney, Herbert Spencer’s Sociology, New Jersey 2009, s. 244–246; M. Hawkins, Social Darwinism in European and American thought, 1860–1945: Nature as a Model and Nature as a Threat, New York 1997, s. 92–93. Podobne poglądy zawiera również przywołany wcześniej artykuł E. Luttwaka. P. Jackson, W. Mulligan, G. Sluga, Introduction, [w:] P. Jackson, W. Mulligan, G. Sluga (red.), Peacemaking and International Order after the First World War, Cambridge–New York 2018, s. 3–19; L. Neack, Elusive Security: States First, People Last, Lanham–Boulder 2007, s. 115–117. K.J. Holsti, The State, War, and the State of War, 1996, s. 6–16; tenże, Peace and War: Armed Conflicts and International Order, 1648–1989, New York 1991, s. 336–351. A. Kydd, B.F. Walter, Sabotaging the Peace: The Politics of Extremist Violence, „International Organization” 2002, vol. 56, no. 2, s. 268–271.

102

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

tę kwestię, należałoby powiedzieć, że potencjalne „punkty brzegowe” pola akceptacji, w wyniku użycia sił zbrojnych przesuwają się poza granice racjonalnego konsensusu91. Można to adekwatnie zilustrować, sięgając do modelu zaproponowanego przez Simona Fishera i zespół współautorów, w którym międzynarodowe konflikty zbrojne, a zatem i możliwości osiągnięcia ich rozwiązania, zostały poddane analizie z dwiema zmiennymi warunkującymi: celami (goals) oraz zachowaniami (behaviours)92. Wyznaczane w ten sposób cztery „typy”/kategorie starcia (brak konfliktu – konflikt ukryty – konflikt powierzchowny – konflikt pełnoskalowy) stanowią poniekąd opisy funkcji obu zmiennych93. W warunkach wojny szczególnie tę drugą domenę – zachowania, należy postrzegać jako zdecydowanie bardziej dynamiczną94. O ile bowiem domena celów podlega racjonalnej logice Clausewitzowskiego „tarcia”95 i „kulminacyjnego momentu ofensywy”96, domena zachowań charakteryzuje się emocjonalną i nieprzewidywalną dynamiką. Można zaryzykować stwierdzenie, że towarzyszące wojnie ofiary, zniszczenia i okrucieństwa „deracjonalizują” starcie oraz wprowadzą doń elementy wcześniej niezakładane97. Efekty działań destrukcyjnych generują wówczas nowe podłoża walk, powodując, że pierwotne cele stają się mało istotne – szczególnie widoczne to jest, gdy dochodzi do dominacji samonapędzającego mechanizmu akcja/reakcja nad domeną celów politycznych. Burzy to ostatecznie triadę Clausewitza – wojna przestaje być aktywnością „polityczną”. Taka rzeczywistość Martin van Creveld określił jako „wojny nietrynitarne”98. Negocjacyjny model rozwiązania konfliktu nie będzie tu miał zastosowania z uwagi na nieokreśloność punktów optymalizacji (satysfakcji) lub wysunięcie się ich poza akceptowalną skalę.

91 92 93 94 95 96 97

98

J.B. Bartholomees, Theory of Victory, „Parameters” 2008, vol. 38, no. 2, s. 27–32; R. Kupiecki, Teoria zwycięstwa…, s. 6–8. S. Fisher, J. Ludin, S. Williams, D.I. Abdi, R. Smith, S. Williams, Working with Conflict: Skills and Strategies for Action, London 2000, s. 32–33. J. Reginia-Zacharski, Wojna w świecie współczesnym…, s. 59–62. Patrz też: J.S. Levy, The causes of war…, s. 160–161. R.M. Milburn, Reclaiming Clausewitz’s Theory of Victory, „Parameters” 2018, Vol. 48, No. 3, s. 59. J. Reginia-Zacharski, Wojna w świecie współczesnym…, s. 205–206. H.C. Kelman, Social-psychological dimensions of international conflict, [w:] I.W. Zartman, J.L. Rasmussen (red.), Peacemaking in International Conflict: Methods and Techniques, Washington 1997, s. 201–208. M. van Creveld, Zmienne oblicze wojny: od Marny do Iraku, Poznań 2008, s. 301–309.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

103

Jacek Reginia-Zacharski

Rysunek 5. Wpływ zachowań skrajnych na możliwości użycia modelu negocjacyjnego w zarządzaniu konfliktem

Źródło: opracowanie własne.

W takiej sytuacji zatem – by posłużyć się retoryką Clausewitza – wojna nie jest już aktywnością polityczną, staje się samonapędzającym mechanizmem (wojną doskonałą), w którym cele mogą być formułowane jako anihilacja przeciwnika99 lub jego bezwarunkowe ukaranie. W tym drugim przypadku kluczowe jest traktowanie wojny w kategoriach starcia „dobra ze złem” – przestaje być ona sformalizowanym „pojedynkiem”100, swoistym „polem negocjacyjnym” – jest egzystencjalnym zwarciem, gdzie stawką jest przetrwanie101. Na marginesie warto odnotować, że to postrzeganie wojny zostało jako norma ujęte w Traktacie Wersalskim (1919), a abolicja użycia siły zbrojnej (a zatem jego kryminalizacja) w relacjach międzynarodowych (poza prawem do obrony i realizacją zadań w oparciu o mandat ONZ), wpisana w Karcie Narodów Zjednoczonych, ugruntowała taki stan. Ostatecznie zatem, każde państwo „jednostronnie” odwołujące się do przemocy zbrojnej i wypełniające kryteria agresora – w świetle definicji z 1974 i 2010 roku, jest winne „zbrodni przeciw pokojowi” (przynajmniej w odniesieniu do zasad międzynarodowych). Nasuwa się na koniec uwaga dość cyniczna – mimo solidnie rozbudowanego aparatu normatywno-prawnego dotyczącego zagadnienia wojny i dość jed99 J. Reginia-Zacharski, Wojna w świecie…, s. 160–162; P. Żurawski vel Grajewski, Bezpieczeń-

stwo międzynarodowe…, s. 57–58. 100 R.M. Milburn, Reclaiming Clausewitz’s Theory…, s. 55–56. 101 Sun Tzu, Sun Pin, Sztuka wojny, Gliwice 2004, s. 60: „Wojna jest największą sprawą państwa,

postawą życia i śmierci, Tao przetrwania lub zagłady”.

104

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

noznacznych możliwych interpretacji, dostrzegalna jest tendencja do realizacji scenariuszy, w których to zwycięzcy na polu walki piszą historie i interpretacje moralne. Częściowo umożliwia to skłonność do „etykietowania” toczących się wojen, która w wielu przypadkach daje efekt rozmycia kategoryzacji. Służą temu choćby takie „konstrukcje” jak wojna hybrydowa, wojna podprogowa, czy (sic!) wojna poniżej progu wojny102. Ostatnią ilustracją podobnego zabiegu było wspominane już stosowanie w odniesieniu do ewidentnej agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę określenia specjalna operacja wojskowa, co zostało zresztą podchwycone przez część innych państw. Takie kroki stwarzają przestrzeń, w której w przypadku ewentualnego zwycięstwa agresora możliwy jest powrót do relacji z nim. Nasuwa się tu wręcz porównanie z „sądem bożym”, w którym zwycięstwo stanowi legitymizację ostateczną. Przywołane wyżej badania tendencji dotyczących zagadnień rozejmu i pokoju oraz ostatnie rozważania na temat dynamiki oraz charakteru współczesnych konfliktów zbrojnych, upoważniają do kilku wniosków podsumowujących. Wobec upowszechniania się wojny, postrzeganej w kategoriach starcia z jednostronną oceną moralną i prawną, perspektywy użycia negocjacyjnego modelu rozwiązywania konfliktu i kreowania pokoju ulegają wyraźnemu ograniczeniu. Mając przed sobą jako wyraźnie dominującą perspektywę zniszczenia lub bezwarunkowego podporządkowania, beligeranci skłonni są raczej do „walki do końca” niż zgody na kompromis103. Z pewnością sporą rolę odgrywa tu również, oparte o powyższą diagnozę, przekonanie o tymczasowości ewentualnych rozwiązań kompromisowych. Dla ilustracji warto również przywołać interesująca diagnozę Bruce’a Bueno de Mesquity, który zauważył, że kleptokratyczne reżimy z dużym udziałem komponentu wojskowego (junty), jakkolwiek skłonne są do stosunkowo szybkiego sięgania po środki zbrojne dla realizacji „szybkiego zysku”, w sytuacji większego niż zakładany oporu, łatwo rezygnują z prowadzenia walki104. Można przypuszczać, że w rozumowaniu Mesquity sprowadza się to do minimalizowania strat przy nietrafionej „inwestycji”105. Nie wchodząc w dalsze dywagacje w tej kwestii, można przyjąć, że takie wnioski dobrze korespondują z obserwacją kilku ośrodków badawczych, które odnotowały fenomen polegający na tym, że 102 Patrz: M. Fryc, Polska strategia obronności wobec zagrożenia militarnego z elementami „wojny

hybrydowej”, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2015, Nr I, s. 62–64. na temat racjonalności i jej braku w zestawieniu z bezalternatywnością, patrz: M.A. Kaplan, System and Process in International Politics, Oxford 2005, s. 57–58. 104 B. Bueno de Mesquita, A. Smith, R.M. Siverson, J.D. Morrow, Survival, Cambridge MA–London 2003, s. 221. 105 B. Bueno de Mesquita, Systemic polarization and the occurrence and duration of war, „Journal of Conflict Resolution” 1978, vol. 22, no. 2, s. 245; B. Bueno de Mesquita, R.M. Siverson, G. Woller, War and the fate of regimes: A Comparative analysis, „American Political Science Review” 1992, vol. 86, no. 3, s. 642. 103 Szerzej

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

105

Jacek Reginia-Zacharski

współczesne konflikty zbrojne o ile nie kończą się szybko (maksymalnie dwa/ trzy tygodnie), wykazują silną tendencję do przechodzenia w trwającą latami fazę chroniczną. Notabene demokracje w „logice politycznego przetrwania” sięgają po środki militarne w relacjach międzynarodowych raczej niechętnie. Natomiast po decyzji o wejściu w konflikt z reguły zdecydowane są na walkę do zwycięskiego końca106. Stanowi to kolejną przesłankę potwierdzającą obserwację o wyraźnej tendencji do przewlekłości współczesnych wojen. Z tego zaś płynie kolejny wniosek – o ograniczonych możliwościach wypracowywania trwałych rozwiązań pokojowych, szczególnie w formie spisywanych traktatów, zyskujących sankcję międzynarodową – na przykład ze strony ONZ. Zdecydowanie dominującym wzorcem jest co najwyżej przerywanie walk (zawieszenie broni) z niewielkim udziałem towarzyszących temu ustalanych warunków z potencjałem przejścia do fazy preliminariów i negocjacji pokojowych. Z dużym prawdopodobieństwem można tłumaczyć tę tendencję traktowaniem rozejmów przez beligerantów jako szczególnej formy „pauzy strategicznej”, której główną rolą jest uzyskanie czasu na przegrupowanie i odbudowę sił przed kolejnym starciem.

6. Podsumowanie Właściwie od początku agresji rosyjskiej na Ukrainę w przestrzeni politycznej pojawiały się tak zwane inicjatywy pokojowe. Można nawet przyjąć, że wśród nich należy również umieszczać rosyjskie projekty z grudnia 2021 roku. Były one bowiem niczym innym jak (co prawda prowokacyjną) notyfikacją warunków wojny i pokoju, czyli w istocie, sformułowanym w ultymatywnym stylu, programem politycznym Federacji Rosyjskiej107. Natomiast już w marcu 2022 roku z inicjatywy białoruskiej doszło do pierwszych prób osiągnięcia zakończenia walk na Ukrainie108. Ich najpoważniejsza faza realizować się miała w Stambule, a rdzeniem postanowień miał stać się system międzynarodowych gwarancji bezpieczeństwa dla Kijowa i neutralizacja Ukrainy. Według twierdzeń strony białoruskiej fiasko tej misji wynikało ze stanowiska ukraińskiego. Kijów jednoznacznie odrzucił projekty neutralizacji państwa oraz – co wydawało się oczywiste – scenariusza, który w prosty sposób prowadziłby do zmiany władzy w państwie ukraińskim109. W istocie bowiem, przynajmniej w części, realizacja tych projektów sprowadzałaby się do przyjęcia w odniesieniu do państwa ukraińskiego 106 B. Bueno de Mesquita, A. Smith, R.M. Siverson, J.D. Morrow, The Logic of Political…, s. 218. 107 Rok wojny w analizach Ośrodka Studiów Wschodnich, A. Ebarhardt, T. Iwański, W. Konończuk

(red.), Warszawa 2023, s. 19–22. 108 Tamże, s. 66. 109 Tamże, s. 173, 187–188.

106

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

rozwiązań oczekiwanych przez Rosję w grudniu 2021 roku. Na marginesie warto odnotować, że jeszcze w styczniu i lutym roku 2022 nieoficjalnie ze strony części państw zachodnich sugerowane było zaspokojenie części oczekiwań rosyjskich (formuła „stworzenia Putinowi szansy wyjścia z twarzą”), w postaci neutralizacji Ukrainy właśnie. W takim świetle inicjatywy białoruskie nie pozostawały bez szans na zakulisowe wsparcie grupy państw zachodnich110. Z perspektywy minionego czasu inicjatywy Mińska i „okres stambulski” należy ocenić jako charakteryzujące się znikomymi szansami powodzenia. Dla strony rosyjskiej brzegowym punktem odniesienia były elementy „planów” z 2021 roku, natomiast stanowisko (punkt optymalizacji) ukraińskie było dla Kremla nie do przyjęcia. Ukraina zażądała gwarancji bezpieczeństwa na podobieństwo rozwiązań Paktu Północnoatlantyckiego (obrona zbiorowa zgodnie z art. 5) jako warunku neutralności. W kwietniu strona ukraińska zaczęła domagać się dwóch dokumentów: kodyfikowanego porozumienia o zawieszeniu broni z Rosją i porozumienia o bezpieczeństwie z grupą państw-gwarantów – z wyłączeniem Rosji. Z drugiej strony Moskwa nalegała na odgrywanie głównej roli w gwarancjach bezpieczeństwa, zakotwiczenie ich w Radzie Bezpieczeństwa ONZ (gdzie posiada status członka stałego) i uregulowanie wszystkich otwartych kwestii w jednym dokumencie. Strona rosyjska nalegała ponadto na powiązanie tych kwestii z własnymi żądaniami z grudnia 2021 r. dotyczącymi gwarancji bezpieczeństwa ze strony Stanów Zjednoczonych i NATO111. Na początku kwietnia 2022 r media światowe i opinia publiczna zostały poruszone doniesieniami z Buczy i Irpienia112, w których stwierdzono ponad wszelką wątpliwość dowody masowych zbrodni wojennych dokonanych przez wojska rosyjskie na cywilnej ludności Ukrainy113. W domenie zachowań wojennych było to przekroczenie linii, poza którymi negocjacyjny model rozwiązania konfliktu stał się niemożliwy. Zresztą następne miesiące dobitnie potwierdziły słuszność takiej obserwacji. Ewentualne aktywności negocjacyjne, na które jeszcze w lutym i marcu poważnie liczono, były wręcz trudne do wyobrażenia. Ponadto 26 kwietnia w Ramstein odbyła się pierwsza konferencja państw zachodnich, podczas której wsparciu wysiłku obronnego Ukrainy nadano kształt systemowy. Wcześniejsze działania pojedynczych państw (Polska znalazła się od początku wśród niekwestionowanych liderów), zostały spięte w ramy zbiorowe, stwarzając podstawy do zwiększenia skuteczności dostaw poprzez osiągnięcie 110 A.

Eberhardt, Długa droga do pokoju. Scenariusze wojny rosyjsko-ukraińskiej, „Analizy i Komentarze Centrum Studiów Strategicznych WEI”, Warszawa, 13 kwietnia 2023 r., s. 1–3. 111 S. Fischer, Peace Talks Between Russia and Ukraine: Mission Impossible, „SWP Comments” 2022, no. 65, s. 3. 112 A. Eberhardt, Długa droga do…, s. 2. 113 Rok wojny w analizach…, s. 225–228. SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

107

Jacek Reginia-Zacharski

synergii. Na koniec – w kwietniu i maju 2022 roku znacząco zmieniła się sytuacja na froncie. Rosyjskie ofensywy na północy należały już do przeszłości, Ukraińcy zdołali odbić znaczne obszary, a koncentracja operacyjna sił rosyjskich na długim południowym odcinku zapowiadała przewlekły konflikt. „Szybkie” zajęcie Kijowa przez Rosjan przestało być realnym scenariuszem tej wojny114. Ostatecznie 17 maja Rosja całkowicie wycofała się ze stambulskiej formuły negocjacyjnej115. Wszystkie te czynniki spowodowały, że ewentualne „punkty optymalizacji” negocjacji przesunęły się zdecydowanie poza linie ewentualnej akceptacji przeciwnika. Kolejne „inicjatywy” do możliwości bezpośrednich rozmów ukraińsko-rosyjskich nawiązywały w stopniu znikomym lub wcale. Tym bardziej, że na początku jesieni Kreml ogłosił inkorporację czterech obwodów ukraińskich do Federacji Rosyjskiej116. W listopadzie 2022 roku117 na Bali, podczas szczytu G-20 zgłoszone zostały ukraińskie warunki pokoju, znane jako 10-punktowy Plan Zełenskiego (Formuła Planu Pokojowego prezydenta Zełenskiego”. Zostały one ujęte w kolejnych obszarach sformułowanych jako konieczność zagwarantowania: 1) bezpieczeństwa radiacyjnego i nuklearnego; 2) bezpieczeństwa żywnościowego; 3) bezpieczeństwa energetycznego; 4) uwolnienia więźniów i powrotu osób deportowanych; 5) rzeczywistej implementacji i stosowania Karty ONZ i przewrócenie integralności terytorialnej Ukrainy; 6) wycofanie rosyjskich wojsk oraz zaprzestanie działań wrogich; 7) przywrócenia sprawiedliwości i osądzenie winnych zbrodni; 8) zakończenia zbrodni przeciw środowisku; 9) stworzenia mechanizmów przeciwdziałania eskalacji; 10) uzgodnienia politycznych warunków zakończenia wojny. Przy „planie Zełenskiego” zresztą warto się nieco dłużej zatrzymać. Stanowi on bowiem wyraźny punkt odniesienia dla wielu innych inicjatyw. Kilka z punktów jest w sposób nieusuwalny zakorzenionych w zasadach istniejącego nadal – choć zakwestionowanego przez Rosję – systemu międzynarodowego. Właściwie oddają to słowa Andrija Jermaka (szefa gabinetu prezydenta Ukrainy, jednego z kreatorów polityki zagranicznej Ukrainy), podsumowującego efekty spotkania w Dżudzie (5–6 sierpnia 2023 roku), zwołanego z inicjatywy Arabii Saudyjskiej. Przedstawiciel prezydenta Ukrainy stwierdził, że „[…] zaprezentowano różne opinie, ale wszyscy obecni potwierdzili przywiązanie swoich krajów do zasad 114 Rok wojny w analizach…, s. 177–290, 312–326. 115 S. Fischer, Peace Talks Between…, s. 4. 116 Rok wojny w analizach…, s. 472–474. 117 Kontekst militarny zob.: tamże, s. 439–459.

108

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

Karty Narodów Zjednoczonych, prawa międzynarodowego i poszanowania suwerenności i nienaruszalności integralności terytorialnej państw. Właśnie na tych zasadach opiera się Formuła Planu Pokojowego prezydenta Zełenskiego”118. Co warte podkreślenia, spotkanie było bodaj pierwszym o tak szerokiej formule partycypacji – udział w nim wzięły 42 delegacje. Innym – w zasadzie oczywistym – faktem była nieobecność przedstawiciela Federacji Rosyjskiej. Dla Kremla spotkania, w których punktem wyjścia ma być „Formuła Planu Pokojowego” są w sposób jednoznaczny nie do przyjęcia. Stanowi to kolejną przesłankę potwierdzającą obserwację o braku jakichkolwiek perspektyw dla „negocjacyjnego” modelu zakończenia wojny i wypracowania pokoju. Przynajmniej w tym momencie. Innym istotnym aspektem uniemożliwiającym implementację tego modelu są kolejne posunięcia rosyjskie, które trzeba lokować w domenie zachowań. Oczywiście ludobójstwo w Buczy i Irpieniu wyznaczyło (przynajmniej z perspektywy Kijowa) punkty „bez odwrotu”. Jednak w wymiarze politycznym anektowanie w wyniku nielegalnych referendów czterech obwodów Ukrainy do FR, które w ten sposób dołączyły do Krymu, zdecydowanie ograniczyły Moskwie pole manewru. Wycofanie się z tych postanowień Kremla byłoby niezmiernie kosztowne politycznie (a nawet samobójcze), Kijów natomiast – z powodów ogólnosystemowych, ale też wewnętrznych, nie zaakceptuje trwałej zmiany statusu tych ziem. Powoduje się to przybliżanie do strategicznego pata, w którym obie strony ponosić będą rosnące koszty i straty. W pierwszą rocznicę rozpoczęcia otwartej agresji (24 lutego 2023 roku) zaprezentowane zostało „Stanowisko Chin w sprawie politycznego uregulowania kryzysu ukraińskiego”119. Składało się ono z dwunastu elementów: 1) Poszanowanie suwerenności wszystkich krajów; 2) Porzucenie mentalności zimnowojennej; 3) Zaprzestanie działań wojennych; 4) Wznowienie rozmów pokojowych; 5) Rozwiązanie kryzysu humanitarnego; 6) Ochrona ludności cywilnej i jeńców wojennych; 7) Utrzymanie bezpieczeństwa elektrowni jądrowych; 8) Ograniczanie ryzyka strategicznego; 118 Plan pokojowy dla Ukrainy. Uczestnicy spotkania w Dżuddzie potwierdzili poszanowanie

nienaruszalności granic i zasad ONZ, https://tvrepublika.pl/Plan-pokojowy-dla-UkrainyUczestnicy-spotkania-w-Dzuddzie-potwierdzili-poszanowanie-nienaruszalnosci-granic-i-zasadONZ,148234.html (7.08.2023); M. El Dahan, Ukraine seeks progress towards peace at Saudi Arabia talks, https://www.reuters.com/world/ukraine-expects-difficult-successful-talks-saudiarabia-2023-08-05/ (7.06.2023). 119 Szerzej na temat stanowiska chińskiego: Polityka Chin wobec rosyjskiej agresji na Ukrainę – (PISM), https://www.pism.pl/publikacje/polityka-chin-wobec-rosyjskiej-agresji-na-ukraine (12.08.2023). SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

109

Jacek Reginia-Zacharski

9) Ułatwienie eksportu zboża; 10) Zniesienie jednostronnych sankcji; 11) Utrzymanie stabilności łańcuchów przemysłowych i dostaw; 12) Promowanie odbudowy po konflikcie120. Wkrótce rozpoczęła się chińska ofensywa dyplomatyczna – w marcu przewodniczący Xi Jingping złożył wizytę w Moskwie. Zrealizowana również została z inicjatywy chińskiej telefoniczna rozmowa Xi – Zełenski, a w maju z misją pokojową do Kijowa, Warszawy, Berlina, Paryża i Moskwy wyruszył specjalny wysłannik Li Hui (maj 2023 r.). Misja dyplomatyczna spotkała się z niejednoznacznymi ocenami, nie wpłynęła natomiast z pewnością na zdynamizowanie ewentualnego procesu pokojowego. W istocie trudno uznać chińską inicjatywę za projekt pokoju w toczącej się wojnie. Dwanaście punktów Pekinu stanowi raczej (poza punktami 3–7, nawiązującymi do wojny) zbiór postulatów dotyczących zasad „przyszłego ładu międzynarodowego”, co w wielu państwach tzw. kolektywnego Zachodu uznane zostało jako wskazanie, że dotychczasowy ład (i system) przestał istnieć i nie ma do niego powrotu. Tymczasem – niezależnie od oceny możliwości osiągnięcia takiego efektu, intencją „koalicji” wspierającej Ukrainę jest raczej odbudowa systemu i zapewnienie mu większej skuteczności. Odnośnie do właściwego przedmiotu ewentualnych negocjacji pokojowych, czyli wojny i jej bezpośrednich skutków, chiński projekt niemal się nie odnosi. Zabrakło na przykład zagadnienia kluczowego – stosunku do kwestii terytorialnej. Brak też stanowiska Pekinu w sprawie odpowiedzialności za agresję i – przede wszystkim – popełnione przez Rosję zbrodnie. Nic więc dziwnego, że inicjatywa Pekinu oraz misja Li Hui spotkały się raczej z chłodnym przyjęciem. Warto też odnotować, że komunikaty ze spotkania w Dżudzie nie wskazują na eksponowanie 12-punktowego planu Pekinu, co więcej – „Wall Street Journal” jeszcze przed rozpoczęciem konferencji informował o zmianie stanowiska chińskiego i skłonności do akceptacji formuły „pokoju bez aneksji”, która jest nie do przyjęcia dla Kremla121. Co prawda, niemal natychmiast pojawiły się zapewnienia o utrzymywaniu przez ChRL braku poparcia dla rozwiązań nieakceptowanych przez Kreml122, jednak już fakt uczestnictwa delegacji chińskiej w spotkaniu, na które nie zaproszono dyplomacji rosyjskiej, jest znamienny. Wydaje się zatem, że 12-punktowy program chiński powinien być traktowany jako ewentualna 120 China’s Position on the Political Settlement of the Ukraine Crisis (2023-02-24 09:00) https://

www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/202302/t20230224_11030713.html (2.08.2023). 121 L. Norman, St. Kalin, With China Attending, Ukraine Peace Discussions Inch Forward, https://

www.wsj.com/articles/with-china-attending-ukraine-peace-discussions-inch-forward-40855818 (6 sierpnia 2023) (8.08.2023). 122 Chun Han Wong, China Reassures Russia on Ukraine After Meeting on How to End the War, https://www.wsj.com/articles/china-reassures-russia-on-ukraine-after-meeting-with-others-onhow-to-end-the-war-a6960a81 (8.08.2023).

110

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

wykładnia „zasad generalnych”, które podczas ewentualnej konferencji pokojowej dyplomacja chińska będzie eksponować. Dla kompletności obrazu należy jeszcze odnotować szereg innych inicjatyw, zgłaszanych przez państwa z różnych kręgów strategicznych. W maju 2023 roku głośno było o podróży prezydenta RPA, Cyrila Ramaphosy do Kijowa i Moskwy. Dyplomacja południowoafrykańska łączyła wizyty z ewentualnymi ofertami koordynacji procesu pokojowego, jednak szczegółów ani efektów spotkań poza zdawkowymi komunikatami nie ujawniono. Aktywność ta została wsparta przez grupę liderów państw afrykańskich, między innymi przywódcę Konga Denisa Sassou Nguesso. Wobec braku danych na temat tych inicjatyw, ale przede wszystkim niepojawienia się jakichkolwiek efektów, czy „ciągu dalszego”, uzasadnione wydaje się przypuszczenie, że rzeczywistą motywację Ramaphosy należy wiązać ze spotkaniem ministrów spraw zagranicznych BRICS, które odbyło się na początku czerwca w Kapsztadzie. Oczekiwania zostały wywindowane bardzo wysoko – zainteresowanie przystąpieniem do antyzachodniego formatu miało wyrazić nawet dziewiętnaście państw123. Pod koniec sierpnia 2023 roku odbył się szczyt BRICS, którego gospodarzem była Republika Południowej Afryki. Wśród komunikatów znalazły się informacje o nieobecności na szczycie W. Putina. Natomiast oczekiwania związane ze spotkaniem istotnie wzrosły w stosunku do przełomu wiosny i lata – o ewentualnej akcesji do formatu ma decydować około czterdziestu państw124. Te informacje znacząco uprawdopodobniają hipotezę o narzędziowym traktowaniu tzw. inicjatyw pokojowych. Podobne uwagi można odnieść do głosów płynących z Brazylii – prezydent Luiz Inácio Lula da Silva wystąpił z apelem o „zakończenie wojny”, przekonując jednocześnie o „wspólnej winie” Ukrainy i Rosji oraz destrukcyjnej roli zachodniego wsparcia dla Ukrainy. Podczas kwietniowego spotkania z prezydentem Portugalii Marcelo Rebelo de Sousą, Lula da Silva stwierdził: „Jestem absolutnie pewien, że znajdziemy znacznie lepszy wynik dla świata, jeśli uda nam się znaleźć sposób na zawarcie pokoju. (…) Ta wojna nie powinna była się rozpocząć, Rosja nie powinna była dokonać inwazji, ale tak się stało. Faktem jest, że do tego doszło. Więc zamiast wybierać strony, chcę wybrać trzecią drogę, budowę pokoju”125. Podobnie w lipcu twierdził: „Ani Zełenski, ani Putin nie chcą teraz rozmawiać o pokoju, ponieważ obaj uważają, że mogą wygrać. (…) Rozma123 Możliwe rozszerzenie BRICS. Dołączyć chce kilkanaście państw, DoRzeczy, 26.04.2023, https://

dorzeczy.pl/swiat/432988/brics-rozszerzy-sie-o-19-panstw-dyskusja-na-szczycie-w-rpa.htm (5.08.2023). 124 T. Cock, More than 40 nations interested in joining BRICS, South Africa says, Reuters, 20.07.2023, https://www.reuters.com/world/more-than-40-nations-interested-joining-bricssouth-africa-2023-07-20/ (5.06.2023). 125 Lula speaks on Ukraine war: ‘I know what an invasion is’, Euronews, 23.04.2023, https://www. euronews.com/2023/04/23/lula-speaks-on-ukraine-war-i-know-what-an-invasion-is (8.06.2023). SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

111

Jacek Reginia-Zacharski

wialiśmy z Chinami, Indonezją (…) aby stworzyć grupę krajów, która w pewnym momencie będzie w stanie przekonać Rosję i Ukrainę, że pokój jest najlepszym rozwiązaniem”126. Stanowiło to nawiązanie do „projektu” ze stycznia 2023 roku, w którym zaproponowano powołanie grupy państw-mediatorów. Co warte odnotowania, Lula przekonywał też, że geograficzna odległość tych krajów od wojny stawiałaby je w lepszej pozycji do mediacji między Moskwą a Kijowem. Wspomniana przez Lulę Indonezja nie pojawiła się przypadkiem. W czerwcu podczas Shangri-La Dialogue w Singapurze minister obrony tego państwa, gen. Prabowo Subianto przedstawił plan, zakładający „…zawieszenie broni, tzn. zaprzestanie działań wojennych na obecnych pozycjach obu stron konfliktu. Wycofanie się po 15 kilometrów z wysuniętych pozycji i utworzenie w ten sposób nowej strefy zdemilitaryzowanej. Natychmiastowe utworzenie sił monitorujących, które rozmieszczone wzdłuż tej nowej strefy zdemilitaryzowanej. Zorganizowanie, przeprowadzenie i implementacja pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych referendum na spornych terytoriach, w celu obiektywnego ustalenia woli większości mieszkańców różnych spornych obszarów”127. Co ciekawe, inicjatywa z Shangri-La Dialogue w kilku miejscach zbieżna była z propozycjami włoskimi, przedstawionymi pod koniec maja Sekretarzowi Generalnemu ONZ, Antonio Guterresoowi. Zawierały one cztery postulaty: 1) zawieszenie broni i demilitaryzację linii frontu; 2) ogłoszenie Ukrainy państwem neutralnym, którego bezpieczeństwo gwarantowałaby bliżej nieokreślona grupa członków ONZ (szczegóły miałyby zostać określone na przyszłej konferencji pokojowej); 3) wypracowanie dwustronnego porozumienia między Rosją a Ukrainą w celu wyjaśnienia przyszłości Krymu i Donbasu. Umowa dotyczyłaby praw kulturowych i językowych oraz gwarantowałaby swobodny przepływ osób, towarów i kapitału (w propozycji Krym i Donbas dysponowałyby autonomią, w tym w kwestiach obrony, ale byłyby częścią Ukrainy); 4) wypracowanie wielostronnego porozumienia pokojowego między Unią Europejską a Rosją, które obejmowałoby stopniowe wycofywanie rosyjskich wojsk z Ukrainy i zniesienie zachodnich sankcji wobec Moskwy128. Oczywiście zaprezentowane „zestawienie” nie wyczerpuje listy pojawiających się inicjatyw. Należy choćby wspomnieć pewne kroki Berlina i Paryża, 126 H. von der Burhard, Brazil’s Lula upbeat on EU-Mercosur deal, calls for peace in Ukraine,

POLITICO, 19.07.2023, https://www.politico.eu/article/brazil-luiz-inacio-lula-da-silva-eu-russia-ukraine-war-mercosur-deal-calls-for-peace/ (5.08.2023). 127 20th Asia Security Summit: The Shangri-La Dialogue, Third Plenary Session – Saturday 3 June 2023; (International Institute for Strategic Studies – IISS) – https://www.iiss.org/globalassets/ media-library---content--migration/files/shangri-la-dialogue/2023/provisional-transcripts/p-3/ general-retd-prabowo-subianto-minister-of-defense-indonesia---as-delivered.pdf (5.08.2023). 128 E. Sylvers, Italy Circulates 4-Point Peace Plan, (20 maja 2022), https://www.wsj.com/livecoverage/russia-ukraine-latest-news-2022-05-20/card/italy-circulates-4-point-peace-plan-h2o9EfwULf6P1mwDbjdn (6.08.2023).

112

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

czy wreszcie bardzo eksponowane działania Turcji. Szczególnie te ostatnie skoncentrowane były na zagadnieniach związanych z tranzytem produktów rolnych – głównie zboża, szlakami przez Morze Czarne, chociaż niewątpliwie posiadały kontekst zdecydowanie szerszy. Ograniczany był on jednak znacząco pragmatyką działań Ankary, która unikała zajmowania jednoznacznego stanowiska wobec wojny, oferując „dobre usługi” mediacyjne i przede wszystkim własne terytorium jako miejsce negocjacji. Przedstawione „inicjatywy pokojowe” właściwie nie wychodzą poza pole, które można opisać jako doprowadzenie do fazy „pokoju negatywnego”, rozumianego jako zaprzestanie walk. Z perspektywy omówionego wcześniej dynamicznego modelu są to działania w pełni racjonalne. Niemniej zauważyć trzeba, że odnoszą się one przede wszystkim do uwarunkowań normatywnych, odwołujących się do postulatu zakończenia wojny jako stanu dotkliwego dla systemu międzynarodowego. Abstrahują tym samym od czynników przesądzających, czyli sytuacji na froncie i możliwości prowadzenia działań zbrojnych przez beligerantów. Nawet pobieżna analiza sytuacji wojennej przekonuje, że perspektywa obustronnie dotkliwego pata jest odległa. Równie odległe wydają się scenariusze zakładające jednostronną klęskę jednej ze stron wojujących. O ile jeszcze rok 2022 zaznaczał się w analizach przewidywaniami militarnej klęski Ukrainy (faza pierwsza) lub Rosji (faza druga po letnich kontrofensywach), to dominantą w 2023 jest raczej utrwalające się przekonanie o długotrwałości i przewlekłości konfliktu. Zima 2022/2023, która miała doprowadzić do załamania ukraińskich możliwości obrony, nie spowodowała takiego efektu; a kolejne pakiety sankcji nakładanych na Federację Rosyjską nie załamały rosyjskiej gospodarki. Nic też nie wskazuje na to, aby nastroje społeczne w tym państwie mogły stać się czynnikiem wpływającym na zakończenie wojny. Wspomniane abstrahowanie od sytuacji na froncie, charakterystyczne dla przywoływanych „inicjatyw pokojowych”, skłania do formułowania tezy o ich narzędziowym wykorzystywaniu dla realizacji własnych celów przez podmioty zgłaszające. Służyć one mogą (i służą) wykazywaniu aktywności na forum międzynarodowym i lewarowaniu pozycji w układzie regionalnym i instytucjach międzynarodowych. Pewnego rodzaju novum stanowiło spotkanie w Dżudzie, które zgromadziło przedstawicieli czterdziestu dwóch państw, stanowiąc bodaj najbardziej reprezentatywne forum (oczywiście poza organizacjami międzynarodowymi – np. ONZ i OBWE) międzynarodowe, jak się wydaje aspirujące do „zalążka” przyszłej konferencji pokojowej. Jak dotąd trudno o jednoznaczną ocenę tego wydarzenia, wobec braku pełnego komunikatu. Niemniej prawdopodobne przyjęcie za podstawę „Formuły Planu Pokojowego”, bezpośrednio odwołującej się do zasad międzynarodowych oraz nieobecność Federacji Rosyjskiej – państwa agresora, stanowią obiecujące przesłanki do przesunięcia bieguna odpowiedzialności i tym SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

113

Jacek Reginia-Zacharski

samym skrócenia pola negocjacyjnego Federacji Rosyjskiej. Jeśli tego rodzaju działania okazałyby się skuteczne, byłby to nowy element w arsenale środków wywierania wpływu na zakończenie konfliktu poprzez osiąganie efektów poza domeną kinetyczną. Sceptycznie natomiast chyba trzeba się odnosić do trwałości ewentualnie osiąganych rozwiązań.

Bibliografia ‘Intervention Brigade’ Authorized as Security Council Grants Mandate Renewal for United Nations Mission in Democratic Republic of Congo, (28 March 2013, New York): Security Council SC/10964, Department of Public Information /News and Media Division, (WEB) https://press.un.org/en/2013/sc10964.doc.htm. 20th Asia Security Summit: The Shangri-La Dialogue, Third Plenary Session – Saturday 3 June 2023; (International Institute for Strategic Studies – IISS) – https://www.iiss. org/globalassets/media-library---content--migration/files/shangri-la-dialogue/2023/provisional-transcripts/p-3/general-retd-prabowo-subianto-minister-of-defense-indonesia---asdelivered.pdf Alger Ch.F., Peace studies as a transdisciplinary project, [w:] Ch. Webel, J. Galtung (red.), Handbook of Peace and Conflict Studies, London–New York 2007. Aron R., Peace and War. A Theory of International Relations, London–New York 2017. Askerov A., Historical Dictionary of the Chechen Conflict, Lanham–Boulder–New York– London 2015. Bartholomees J.B., Theory of Victory, „Parameters” 2008, vol. 38, no. 2. Bercovitch J., Langley J., The nature of the dispute and the effectiveness of international mediation, „Journal of Conflict Resolution” 1993, vol. 37, no. 4. Bieleń St., Negocjacje w stosunkach w międzynarodowych, Warszawa 2013. Bourgeois H., Labuda P., When May UN Peacekeepers Use Lethal Force to Protect Civilians? Reconciling Threats to Civilians, Imminence, and the Right to Life, „Journal of Conflict and Security Law” 2023, vol. 28, no. 1. Bueno de Mesquita B., Smith A., Siverson R.M., Morrow J.D., The Logic of Political Survival, Cambridge MA–London 2003. Bueno de Mesquita B., Siverson R.M., Woller G., War and the fate of regimes: A Comparative analysis, „American Political Science Review” 1992, vol. 86, no. 3. Bueno de Mesquita B., Systemic polarization and the occurrence and duration of war, „Journal of Conflict Resolution” 1978, vol. 22, no. 2. Bull H., The Anarchial Society. A Study of Order in World Politics, London 1977. China’s Position on the Political Settlement of the Ukraine Crisis (2023-02-24) https://www. fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/202302/t20230224_11030713.html. Chun Han Wong, China Reassures Russia on Ukraine After Meeting on How to End the War, https://www.wsj.com/articles/china-reassures-russia-on-ukraine-after-meeting-withothers-on-how-to-end-the-war-a6960a81. Clayton G. et alia, Introducing the ETH/PRIO Civil Conflict Ceasefire Dataset, „Journal of Conflict Resolution” 2022, vol. 0/0. Concepts and Dilemmas of State Building in Fragile Situations. From Fragility to Resilience, OECD/DAC Discussion Paper 2008. Creveld M. van, Zmienne oblicze wojny: od Marny do Iraku, Poznań 2008.

114

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

Daalder I.H., NATO, the UN, and the Use of Force, March 1, 1999 – (WEB) https://www. brookings.edu/articles/nato-the-un-and-the-use-of-force/. Dauphinee E., War crimes and the ruin of law, „Millennium: Journal of International Studies” 2008, vol. 37, no. 1. Drago A., Peace Studies and the Peace Movement, „The Canadian Journal of Peace and Conflict Studies” 2012/2013, vol. 44/45, no. 2/1. Dunaj K., „Dyktat wersalski” i jego kontestacja w Republice Weimarskiej, „Miscellanea Historico-Iuridica” 2019, T. XVIII, z. 1. Eberhardt A., Długa droga do pokoju. Scenariusze wojny rosyjsko-ukraińskiej, „Analizy i Komentarze Centrum Studiów Strategicznych WEI”, Warszawa, 13 kwietnia 2023 r. El Dahan M., Ukraine seeks progress towards peace at Saudi Arabia talks, https://www. reuters.com/world/ukraine-expects-difficult-successful-talks-saudi-arabia-2023-08-05/. Findlay T., The new peacekeepers and the new peacekeeping, [w:] T. Findlay (red.), Challenges for the New Peacekeepers (SIPRI Research Report No. 12), Oxford 1996. Findlay T., The Use of Force in UN Peace Operations, Oxford–New York 2002. Fischer S., Peace Talks Between Russia and Ukraine: Mission Impossible, „SWP Comments”, no. 65 (November 2022). Fisher S., Ludin J., Williams S., Abdi D.I., Smith R., Williams S., Working with Conflict: Skills and Strategies for Action, London 2000. Fligel A., Filozofia pokoju globalnego Prawo do interwencji zbrojnej – analiza przypadku, „International Studies. Interdisciplinary Political and Cultural Journal” 2021, vol. 27, no. 1. Fortna V.P., Peace Time. Cease-Fire Agreements and the Durability of Peace, Princeton– Oxford 2004. Francis D., Rethinking War and Peace, London–Ann Arbor 2004. Fryc M., Polska strategia obronności wobec zagrożenia militarnego z elementami „wojny hybrydowej”, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2015, Nr I. Gaddis J.L., Zimna wojna. Historia podzielonego świata, Warszawa 2007. Galtung J., An Editorial, „Journal of Peace Research” 1964, Vol. 1, No. 1. Galtung J., Webel Ch., Peace and conflict studies: looking back, looking forward, [w:] Ch. Webel, J. Galtung (red.), Handbook of Peace and Conflict Studies, London–New York 2007. Galtung J., Introduction: peace by peaceful conflict transformation – the transcend approach, [w:] Ch. Webel, J. Galtung (red.), Handbook of Peace and Conflict Studies, London–New York 2007. Galtung J., Peace by Peaceful Means: Peace, Conflict, Development and Civilisation, London 1996. Glasl F., Enriching conflict diagnosis and strategies for social change: A closer look at conflict dynamics, [w:] D. Körppen, B. Schmelzle, O. Wils (red.), A Systemic Approach to Conflict Transformation Exploring Strengths and Weaknesses, Berlin 2008. Gray C.S., War, Peace and International Relations. An Introduction to Strategic History, London–New York 2007. Hampson F.O., Crocker Ch.A., Aall P.R., Negotiation and international conflict, [w:] Ch. Webel, J. Galtung (red.), Handbook of Peace and Conflict Studies, London–New York 2007. Hawkins M., Social Darwinism in European and American thought, 1860–1945: Nature as a Model and Nature as a Threat, New York 1997. Henrikson A.K., The Geography of Diplomacy, [w:] C. Flint (red.), The Geography of War and Peace. From Death Camps to Diplomats, New York 2005.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

115

Jacek Reginia-Zacharski

Högbladh S., Peace Agreements in Armed Conflicts: Focusing on Finding a Solution to the Conflict Incompatibility, „Pathways to Peace and Security” (UCDP) 2/61. Holsti K.J., Peace and War: Armed Conflicts and International Order, 1648–1989, New York 1991. Holsti K.J., The State, War, and the State of War, 1996. Howard M., The Invention of Peace, London 2001. Jackson P., Mulligan W., Sluga G., Introduction, [w:] P. Jackson, W. Mulligan, G. Sluga (red.), Peacemaking and International Order after the First World War, Cambridge–New York 2018. Kaplan M.A., System and Process in International Politics, Oxford 2005. Kelman H.C., Social-psychological dimensions of international conflict, [w:] I.W. Zartman, J.L. Rasmussen (red.), Peacemaking in International Conflict: Methods and Techniques, Washington 1997. Kupiecki R., Teoria zwycięstwa. Przegląd problematyki, „Sprawy Międzynarodowe” 2013, nr 1. Kydd A., Walter B.F., Sabotaging the Peace: The Politics of Extremist Violence, „International Organizations” 2002, vol. 56, no. 2. Legucka A., Frozen and Freezing Conflicts in Eastern Europe and South Caucasus: Implications for Regional Security, „Yearbook of the Institute of East-Central Europe” 2017, Vol. 15, No. 2. Levy J.S., The causes of war and the conditions of peace, „Annual Review of Political Science” 1998, No. 1. Lind G., The Revival of Chapter VIII of the UN Charter: Regional Organisations and Collective Security, (PrintCenter) Stockholm 2004. Luttwak E.N., Give War a Chance, „Foreign Affairs”, July/August 1999. Macfarlane A., Alexis De Tocqueville and the Making of the Modern World, Cambridge 2018. Mearsheimer J.J., Tragizm polityki mocarstw, Kraków 2019. Mearsheimer J.J., Wielkie złudzenie. Liberalne marzenia a rzeczywistość międzynarodowa, Kraków 2019. Milante G., Peace and development, [w:] M. Caparini, G. Milante (red.), Sustaining peace and sustainable development in dangerous places, SIPRI Yearbook 2017, Oxford 2018. Milburn R.M., Reclaiming Clausewitz’s Theory of Victory, „Parameters” 2018, Vol. 48, No. 3. Miyoshi Jager Sh., Brothers at War. The Unending Conflict in Korea, Oxford 2013. Moravcsik A., Liberal International Relations Theory: A Social Scientific Assessment, Cambridge 2001. Musiał A., Common Concepts of Immanuel Kant’s The Perpetual Peace and The Charter of the United Nations, „Studies in Global Ethics and Global Education” 2018, no. 10. Neack L., Elusive Security: States First, People Last, Lanham–Boulder 2007. Norman L., Kalin St., With China Attending, Ukraine Peace Discussions Inch Forward, https://www.wsj.com/articles/with-china-attending-ukraine-peace-discussions-inchforward-40855818. Olesiuk-Okomska M., Przestępstwa międzynarodowe podlegające rozpoznaniu przez międzynarodowe trybunały karne (International Crimes Within the Jurisdiction of International Criminal Courts and Tribunals), „International Journal of Legal Studies” 2017, No. 2, vol. 2. Plan pokojowy dla Ukrainy. Uczestnicy spotkania w Dżuddzie potwierdzili poszanowanie nienaruszalności granic i zasad ONZ, https://tvrepublika.pl/Plan-pokojowy-dla-UkrainyUczestnicy-spotkania-w-Dzuddzie-potwierdzili-poszanowanie-nienaruszalnosci-granic-izasad-ONZ,148234.html.

116

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Pokój „pozytywny” i „negatywny” – rozważania w cieniu ukraińskiej wojny obronnej…

Reginia-Zacharski J., Wojna w świecie współczesnym. Uczestnicy, cele, modele, teorie, Łódź 2014. Rok wojny w analizach Ośrodka Studiów Wschodnich, red. A. Ebarhardt, T. Iwański, W. Konończuk, Warszawa 2023. Rondeaux C., Sterman D., Twenty-First Century Proxy Warfare, [w:] C. Rondeaux, D. Rothenberg, D. Sterman, P. Bergen (red.), Understanding the New Proxy Wars Battlegrounds and Strategies Reshaping the Greater Middle East, Oxford 2022. Rumney J., Herbert Spencer’s Sociology, New Jersey 2009. Russia to Withdraw From the International Criminal Court, „The Moscow Times” (Nov. 16, 2016) – WEB: https://www.themoscowtimes.com/2016/11/16/putin-issues-decree-towithdraw-from-the-international-criminal-court-a56170#google_vignette. Slomp G., Carl Schmitt and the Politics of Hostility, Violence and Terror, New York 2009. Sokalski H.J., Odrobina prewencji. Dorobek dyplomacji prewencyjnej ONZ w Macedonii, Warszawa 2007. Stamnes E., United Nations Preventive Deployment in Macedonia: A Critical Security Studies Analysis, Saarbrücken 2010. Stark A., The Historical Evolution of Proxy Wars, [w:] A. Moghadam, V. Rauta, M. Wyss (red.), Routledge Handbook of Proxy Wars, Abington–New York 2023. Stedman J.S., Spoiler problems in the peace proces, „International Security” 1997, vol. 22, no. 2. Sun Tzu, Sun Pin, Sztuka wojny, Gliwice 2004. Sylvers E., Italy Circulates 4-Point Peace Plan, (20 maja 2022) – https://www.wsj.com/ livecoverage/russia-ukraine-latest-news-2022-05-20/card/italy-circulates-4-point-peaceplan-h2o9EfwULf6P1mwDbjdn UN A/RES/3314(XXIX): United Nations General Assembly Resolution 3314 (XXIX) – 14th of December 1974. Definition of Aggression. Ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o ratyfikacji poprawek do Rzymskiego Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego, sporządzonego w Rzymie dnia 17 lipca 1998 r., przyjętych podczas konferencji rewizyjnej w Kampali (rezolucje nr 5 i 6) w dniach 10 i 11 czerwca 2010 r. (Dz.U. 2014, poz. 500). Vallero D.A., Just Engineering: Peace, Justice, and Sustainability, [w:] P. Aarne Vesilind (red.), Peace engineering: when personal values and engineering careers converge, Woodsville 2005. Webel Ch., Introduction: toward a philosophy and metapsychology of peace, [w:] Ch. Webel, J. Galtung (red.), Handbook of Peace and Conflict Studies, London–New York 2007. Wedgwood R., Regional and subregional organizations in international conflict management, [w:] C.A. Crocker, F.O. Hampson, P. Aall (red.), Managing Global Chaos: Sources of and Responses to International Conflict, Washington 1996. Weiss Th.G., Zach Kalbacher D., The United Nations, [w:] P.D. Williams (red.), Security Studies: An Introduction, London–New York 2008. Wiśniewski B., Teoria demokratycznego pokoju, [w:] R. Zięba, St. Bieleń, J. Zając (red.), Teorie i podejścia badawcze w nauce o stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2015. Wusten H. van der, Violence, Development, and Political Order, [w:] C. Flint (red.), The Geography of War and Peace. From Death Camps to Diplomats, New York 2005. Zartman I.W., Negotiation and Conflict Management: Essays on Theory and Practice, New York 2008. Zartman I.W., Ripeness: The hurting stalemate and beyond, [w:] P.C. Stern, D. Druckman (red.), International Conflict Resolution after the Cold War, Washington 2000. Żurawski vel Grajewski P., Bezpieczeństwo międzynarodowe. Wymiar militarny, Warszawa 2012.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

117

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1) 2023, 118–142 DOI: 10.33896/SZ.2023.1.6

Izabela Oleksiewicz ORCID: 0000-0002-1622-7467 Politechnika Rzeszowska

Sabri Oz ORCID: 0000-0002-6280-726X Istanbul Ticaret University

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia EU migration and asylum policy – selected issues Abstrakt: Celem artykułu jest ukazanie trwającego od 2015 r. napływu uchodźców do UE i wskazanie najważniejszych determinantów „kryzysu migracyjnego” oraz ich skutków i wpływu na politykę azylową i uchodźczą państw członkowskich Unii Europejskiej, w szczególności ze względu na kluczowe czynniki, jakimi stały się w 2020 r. pandemia Covid-19, a od 2022 r. jest wojna ukraińsko-rosyjska. Fale migracyjne napływające do UE, a zwłaszcza po wybuchu wojny w Ukrainie, spowodowały wiele zmian politycznych, prawnych i społecznych. Zmusiło to instytucje Unii Europejskiej, ale także poszczególne państwa członkowskie, do ponownego przemyślenia swoich polityk wobec uchodźców. Analiza uchodźctwa w ramach Unii Europejskiej stanowi punkt wyjścia dla wprowadzenia zmian w ramach polityki azylowej oraz uchodźczej. Główną hipotezą przyjętą w artykule jest twierdzenie, że rzeczywistość polityczna, która zaistniała na skutek „kryzysu uchodźczego” w 2015, następnie pandemii Covid-19, i obecnie trwającej wojny na Ukrainie spowodowała ogromną relokację ludności i jednocześnie zweryfikowała unijne przepisy azylowe, które muszą zostać zrewidowane i dostosowane do zaistniałych potrzeb. W badaniu przyjęto podejście instytucjonalno-prawne. W tym kontekście kluczowa była analiza dokumentów urzędowych i politycznych UE, a także

118

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

analiza treści odpowiednich aktów prawnych oraz analiza danych statystycznych. Metoda analizy dokumentów pozwoliła na zbadanie zawartości aktów prawnych regulujących powyższą problematykę. Za pomocą metody statystycznej uporządkowano spostrzeżenia naukowe. Natomiast metoda instrumentalna pozwoliła na zaobserwowanie, jaki wpływ mają poszczególne instrumenty na zjawisko migracji i uchodźstwa. W ramach przeprowadzonej analizy badawczej dokonano także przeglądu literatury, wtórnych danych statystycznych oraz analizy ich treści. Słowa kluczowe: polityka uchodźcza, azyl, migracje, Unia Europejska. Abstract: The current migration waves in the European Union and especially after the outbreak of war in Ukraine have caused many political, legal and social changes. This has forced not only the institutions of the European Union itself, but also the individual Member States to rethink their policies towards refugees. The analysis of the refugee phenomenon within the European Union, has its relevance both in the European and international arena and is crucial to achieving a change of direction in asylum and refugee policy. The research problem of this article is to discuss the impact of the migration and refugee crisis that arose in Europe, and thus the EU, in 2015-2016, and its effects that have occurred and are occurring in refugee policy in the European Union and the Member States. On the other hand, the years 2020–2022 were of great importance, as they provided and showed many important answers related to the determinants of the refugee influx. Reality has shown that EU asylum rules need to be revised and adapted to the needs that have arisen as a result of the war and such a massive relocation. The research analysis of the above-mentioned topic includes a critical review of the literature, official and political documents, secondary statistical data and content analyses The authors here used statistical technique, historical, dogmatic, sociological and comparative methodologies. Key words: refugee policy, asylum, migration, European Union.

1. Wstęp W literaturze wyróżnia się trzy kryteria konstruowania pojęcia uchodźcy: − kryterium prawne – uchodźca należy do grupy osób, które zostały pozbawione swobody przekraczania granic w związku z utratą ochrony prawnej swojego państwa, − kryterium społeczne – uchodźca jest ofiarą przewrotu społecznego i politycznego niezależnie od międzynarodowej sytuacji prawnej, − kryterium indywidualistyczne – które uznaje więź istniejącą w relacji między jednostką a państwem1. 1

J.C. Hathaway, Evolution of refugee status in international law: 1920–1950, „International and Comparative Law Quarterly” 1984, vol. 33, no. 2, s. 350–380.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

119

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Warto tu wskazać na postanowienia Konwencji Narodów Zjednoczonych z dnia 28.07.1951 r.2 z Protokołem Dodatkowym z Nowego Jorku, podpisanym 31.01.1967 r.3 w sprawie statusu uchodźców. Konwencja zawiera definicję uchodźcy oraz warunki, jakie musi spełnić cudzoziemiec, aby ubiegać się o status uchodźcy. Zgodnie z Konwencją genewską z 1951 r. status uchodźcy nadawany jest na wniosek cudzoziemca, jeżeli cudzoziemiec – na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem w państwie pochodzenia z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej – nie może lub nie chce korzystać z ochrony swojego państwa (art. 1a Konwencji). Celem jest nadanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego potrzebującemu ochrony międzynarodowej oraz zapewnienie przestrzegania zasady non-refoulement. W zakresie swoich praw uchodźcy korzystają z wspomnianej zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Konwencji genewskiej. Zabrania ona państwom odsyłania uchodźców w jakikolwiek sposób do krajów, w których ich bezpieczeństwo byłoby zagrożone. Postanowieniami odpowiadającymi art. 33 ust. 1 Konwencji genewskiej są art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach4, art. 5 Powszechnej deklaracji5 i art. 7 paktu politycznego6.7 Wszystkie wspomniane przepisy odnoszą się do zakazu nieludzkiego traktowania uchodźców. Poszanowanie i integralność istot ludzkich jest ich gwarantowanym prawem. Identyczne przepisy zawiera art. 10 Paktu Politycznego i art. 3 Konwencji Europejskiej8. W Konwencji znajdują się również tzw. klauzule wyłączenia, włączenia i ustania. Są to kryteria, które określają, czy dana osoba może otrzymać status uchodźcy i czy ustały przesłanki do jego uznania9. 2 3 4

5

6 7 8 9

Dz.U. z 1991 r. nr 119, poz. 515. Dz.U. z 1991 r. nr 119, poz. 517. Tekst Konwencji określają postanowienia Protokołu nr 15 (CETS nr 213) począwszy od jego wejścia w życie w dniu 1 sierpnia 2021 r. oraz Protokołu nr 14 (CETS nr 194) począwszy od jego wejścia w życie w dniu 1 czerwca 2010 r. Tekst Konwencji został wcześniej zmieniony zgodnie z postanowieniami Protokołu nr 3 (ETS nr 45), który wszedł w życie 21 września 1970 r., Protokołu nr 5 (ETS nr 55), który wszedł w życie 20 grudnia 1971 r. oraz Protokołu nr 8 (ETS nr 118), który wszedł w życie 1 stycznia 1990 r., i zawierał również tekst Protokołu nr 2 (ETS nr 44), który zgodnie z art. z jej art. 5 ust. 3 stanowił integralną część konwencji od czasu jej wejścia w życie w dniu 21 września 1970 r. Deklaracja została ogłoszona przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w Paryżu 10 grudnia 1948 r. (rezolucja Zgromadzenia Ogólnego 217 A) jako wspólny standard osiągnięć dla wszystkich narodów. Tekst Deklaracji jest dostępny na: https://www.un.org/sites/un2.un.org/ files/2021/03/udhr.pdf (11.07.2023). Dz.U. z 1977 r. nr 38, poz. 167. L. Wiśniewski, Wolność przemieszczania się i wyboru kraju zamieszkania, Warszawa 1997. Konwencja została przyjęta przez 12 państw członkowskich Rady Europy w 1950 r. i weszła w życie w 1953 r. Polska ratyfikowała Konwencję w 1993 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284). A. Fermus-Bobowiec, E. Lis, Udzielanie ochrony międzynarodowej cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, „Studia Iuridica Lublinensia” 2016, vol. XXV, nr 4, s. 27.

120

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

Konwencja genewska zawiera również kategorię uchodźcy „na miejscu” (sur place). Są to osoby, wobec których przesłanki uzasadniające udzielenie ochrony ujawniły się dopiero po opuszczeniu przez nie państwa ojczystego10. Należy dokonać rozróżnienia uchodźcy, o którym mowa w Konwencji, od kategorii osób wewnętrznie przesiedlonych. Ta druga grupa obejmuje osoby, które ze względu na sytuację w swoim kraju zostały zmuszone do opuszczenia swojego kraju, ale tego nie zrobiły. Nie jest możliwe ustalenie statusu uchodźcy takiej osoby, ponieważ nie przebywa ona poza granicami kraju, którego jest obywatelem11. Mówiąc o formach ochrony cudzoziemców ubiegających się o pomoc inną niż status uchodźcy, należy przede wszystkim wspomnieć o instytucji azylu. Azyl to prawo każdego państwa do przyjmowania cudzoziemców na swoje terytorium z powodów politycznych lub humanitarnych. Prawo to wynika z suwerenności terytorialnej12. W tym obszarze E. Vierdag rozróżnia status formalny i materialny osób przebywających za granicą13. Status materialny odnosi się do praw osobistych, takich jak prawo do zrzeszania się, prawo do nauki, swobodnego przemieszczania się, zabezpieczenia społecznego itp. Status formalny dotyczy m.in. wjazdu na terytorium, wydalenia, pobytu w państwach trzecich, zasady non-refoulement, ekstradycji. Jest to obszar objęty prawem azylowym. Azyl jest obecnie podzielony na dwie odrębne kategorie, z których pierwsza to azyl polityczny (terytorialny), a druga to azyl dyplomatyczny. J. Jagielski14 uważa, że aktom prawa międzynarodowego, które dotyczą azylu politycznego, można nadać jedynie charakter pomocniczy, ponieważ nie są one wiążące. Odwołuje się w szczególności do Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 10.12.1948 r., Deklaracji Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych w sprawie azylu terytorialnego z 14.12.1967 r. czy Deklaracji Komitetu Ministrów Rady Europy z 18.11.1977 r. W istocie jest to ochrona zapewniana azylantom na terenie placówek dyplomatycznych krajów15. Jednak przepisy azylowe w wielu krajach odwołują regulację statusu prawnego uznanych osób ubiegających się o azyl, tj. status osoby ubiegającej się o azyl jako równoważny ze statusem uchodźcy w rozumieniu Konwencji16. Oznacza to, że udzielenie azylu traktowane jest w praktyce tych państw jako uznanie danej osoby za uchodźcę. 10 11 12 13 14 15 16

J. Chlebny, Postępowanie w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, Warszawa 2011, s. 15. D. Heinrich-Hamera, Międzynarodowa ochrona uchodźców wewnętrznych. Aspekty prawne i praktyka, Warszawa 2005, s. 17–31. B. Wierzbicki, Uchodźcy, Warszawa 1993. E. Vierdag, Asylum and Refugees In International Law, „Netherlands International Law Review” 1977, vol. XXIV, s. 294. J. Jagielski, Status cudzoziemca w Polsce, Warszawa 1997, s. 87. J. Chlebny, Postępowanie w sprawie…, s. 27. P. Kuczma, Prawo cudzoziemca do ubiegania się o udzielenie azylu terytorialnego, [w:] M. Jabłoński (red.), Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, Wrocław 2014, s. 88.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

121

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Ochrona uzupełniająca jest udzielana w sytuacjach, gdy cudzoziemiec nie spełnia warunków do nadania mu statusu uchodźcy, ale powrót do kraju jego pochodzenia stwarza ryzyko narażenia go na poważną krzywdę w postaci wyroku śmierci itp.17. Prawa obywateli państw trzecich przebywających w Unii Europejskiej (UE) są zapisane w wielu dokumentach prawnych. Na szczeblu europejskim jest to Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (CFR), która została uroczyście proklamowana przez Parlament, Radę i Komisję w Nicei w 2000 r. Po poprawkach Karta została ponownie proklamowana w 2007 r., a stała się prawnie wiążąca w dniu 1 grudnia 2009 r.18. Obecnie art. 18-19 KPP podkreśla, że prawo do azylu przysługuje każdemu cudzoziemcowi na zasadach Konwencji genewskiej z dnia 28 lipca 1951 r. oraz Protokołu nowojorskiego z dnia 31 stycznia 1967 r. i zakazuje zbiorowego wydalenia oraz chroni każdą osobę przed usunięciem, wydaleniem lub ekstradycją do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, że może ona zostać poddana karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu. Ze względu na niedawne poważne klęski żywiołowe, wojny wewnętrzne i międzynarodowe, ruchy strategiczne oraz czynniki społeczno-ekonomiczne, liczba osób ubiegających się o azyl i uchodźców stale rośnie. Wśród najbardziej znaczących regionów dotkniętych tą mobilnością są bez wątpienia państwa członkowskie Unii Europejskiej. W tym kontekście skutkuje to licznymi zmianami prawnymi, społecznymi, ekonomicznymi, a także przekształceniami strukturalnymi19. Ponieważ migracja jest zagadnieniem dynamicznym, kształtowanym przez ciągłą mobilność ludzi, odpowiednie prawodawstwo ma dynamiczną i elastyczną strukturę. Obecny kryzys migracyjny spowodował znaczne implikacje, zmuszając nie tylko instytucje Unii Europejskiej, ale także państwa członkowskie do rozważenia aktualizacji swoich polityk uchodźczych. W literaturze przedmiotu prowadzone są liczne badania na ten temat20. Badania te należy również oceniać krytycznie. 17

18 19 20

A. Szklanna, Ochrona prawna cudzoziemca w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Warszawa 2010. Por. E. Bończak-Kucharczyk, Sytuacja mieszkaniowa uchodźców z Ukrainy w Polsce. W świetle przepisów o pomocy udzielanej w związku z konfliktem zbrojnym, Warszawa 2022. Art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). P. Huntington, The Clash of Civilizations?, „Foreign Affairs” 1993, vol. 72, nr 3. Zob.: A. Gerard, S. Pickering, Gender, Securitization and Transit: Refugee Women and the Journey to the EU, „Journal of Refugee Studies” 2014, vol. 27, s. 338–359; S. Gürkan, R. Coman, The EU–Turkey deal in the 2015 ‘refugee crisis’: When intergovernmentalism cast a shadow on the EU’s normative power, „Acta Politica” 2021, vol. 56, s. 276–305; E. Harteveld, J. Schaper, S.L. De Lange, W. Van Der Brug, Blaming Brussels? The Impact of (News about) the Refugee Crisis on Attitudes towards the EU and National Politics: Blaming Brussels?, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 56, s. 157–177; A. Niemann, N. Zaun, EU refugee policies

122

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

2. Polityka azylowa i uchodźcza w prawie UE Polityka uchodźcza jest ściśle powiązana z polityką azylową Unii Europejskiej, która powstała w czasie kryzysu gospodarczego w latach 70. i 80. Po latach dyskusji między państwami członkowskimi UE w prawie wspólnotowym ustanowiono wspólne kryteria identyfikacji osób potrzebujących ochrony międzynarodowej jako wytyczne dla organów krajowych stosujących zasady Konwencji. Pierwotne prawo Unii Europejskiej nie definiowało katalogu praw jednostki. Zajmowało się przede wszystkim sprawami gospodarczymi i administracyjnymi. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (1957) nie zawierał katalogu praw i wolności człowieka, stąd znaczenie miały jedynie regulacje dotyczące tzw. społecznego wymiaru wspólnego rynku. Na mocy Traktatu wszelka dyskryminacja ze względu na narodowość była zakazana. Miała ona na celu ograniczenie liczby uchodźców i wprowadzała pewne obostrzenia. Pierwszy przepis pojawił się w Jednolitym Akcie Europejskim21, powołując się na zasady poszanowania praw człowieka. Kwestie masowych uchodźców zostały natomiast uregulowane w art. 100c ust. 2 Traktatu z Maastricht (1993). Na mocy Traktatu z Amsterdamu (1999) kwestie azylu i migracji zostały przeniesione z trzeciego do pierwszego22 filaru i tym samym stały się sprawami wspólnotowymi. Co więcej, gdyby Unia Europejska nie osiągnęła porozumienia w sprawie standardów praw uchodźców, spowodowałoby to wzmożony napływ ludności do krajów, w których prawa te są najlepiej chronione23. Traktat lizboński24 (2007) przekształcił działania podejmowane w dziedzinie azylu we wspólną politykę25. Jej celem nie jest już tylko ustanowienie mini-

21

22

23 24 25

and politics in times of crisis: theoretical and empirical perspectives, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 1; A. Storey, The ambiguity of resistance: Opposition to neoliberalism in Europe, „Capital & Class” 2008, vol. 32, s. 55–85; E. Thielemann, Why Refugee Burden-Sharing Initiatives Fail: Public Goods, Free-Riding and Symbolic Solidarity in the EU, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 1; N. Zaun, States as gatekeepers in EU asylum politics: Explaining the non-adoption of a refugee quota system, „Journal of Cachexia, Sarcopenia and Muscle” 2018, vol. 56, s. 144–162. Przyjęto, że podstawą polityki uchodźczej jest art. F Traktatu, który stanowi, że Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, normach prawnych i zasadach wspólnych dla wszystkich państw członkowskich. TA umieścił wszystkie sprawy dotyczące polityki azylowej w odrębnych dziale IV, co wiązało się z przeniesieniem zakresu tego obszaru z poziomu współpracy międzynarodowej do współpracy wspólnotowej. T. Grosse, Suwerenność i polityczność. Studium integracji europejskiej, Warszawa 2022. Dz.Urz. UE C 306, 17.12.2007. D. Heinrich-Hamera, Międzynarodowa ochrona uchodźców wewnętrznych. Aspekty prawne i praktyka, Warszawa 2005, s. 17–31; A. Grzelak, Traktat reformujący UE – proponowane zmiany w dziedzinie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE, [w:] J. Barcz (red.), Traktat reformujący Unię Europejską, „Koźmiński Law School Papers” 2007, nr 5,

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

123

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

malnych standardów, ale stworzenie wspólnego systemu o jednolitych statusach i procedurach. Traktat nie zmienił w żaden sposób procesu decyzyjnego w UE, jednak kontrola sądowa sprawowana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uległa znacznej poprawie. Każdy sąd państwa członkowskiego może teraz zwrócić się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a nie tylko do sądu krajowego ostatniej instancji, jak to było wcześniej. Powinno to pozwolić na rozwój orzecznictwa ETS w tym zakresie26. Wspólna polityka uchodźcza i azylowa ma podstawę prawną w art. 77–78 i 80 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE) i zgodnie z nim opiera się na wspomnianej już Konwencji genewskiej z 28 lipca 1951 r. oraz Protokole nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r. dotyczącego statusu uchodźców. Zadaniem UE jest ustanowienie i rozwój wspólnej polityki azylowej mającej na celu nadanie odpowiedniego statusu każdemu cudzoziemcowi potrzebującemu ochrony międzynarodowej. Zgodnie z art. 4 TFUE polityka azylowa należy do kompetencji dzielonych Unii Europejskiej i państw członkowskich; podstawowym zadaniem Rady i Parlamentu jest ustanowienie wspólnego systemu azylowego, który ma obejmować m.in.: − jednolity status azylu, − jednolity status ochrony uzupełniającej, − wspólny system tymczasowej ochrony, − wspólne procedury przyznawania i cofania jednolitego statusu azylu lub ochrony uzupełniającej, − kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku. Na mocy art. 67 i 78 Traktatu o funkcjonowaniu UE Unia stała się przestrzenią wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości z poszanowaniem praw podstawowych oraz różnych systemów i tradycji prawnych państw członkowskich. W ramach polityki azylowej jej podstawowym zadaniem na mocy art. 67 ust. 2 TFUE jest misja Schengen na granicach wewnętrznych, tzw. acquis communautaire w praktyce, zapewniając brak kontroli osób na granicach wewnętrznych i rozwijając wspólną politykę opartą na solidarności między państwami członkowskimi. Dokonano tego już w dyrektywie Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r.27 w sprawie minimalnych norm dotyczących kwalifikacji i statusu oby-

26 27

s. 86–97; T. Grosse, European Union policy towards China, [w:] M. Czubala Ostapiuk, A. Phirtskhalashvili, M. Dahl (red.), EU–Asia Relations in the XXI Century. Selected Aspects, Madrit–Porto 2021. P. Mickiewicz, H. Wyligała (red.), Dokąd zmierza Europa? Nacjonalizm, separatyzm, migracje – nowe wyzwania Unii Europejskiej, Wrocław 2009, s. 265–266. Dz.Urz. UE L 304, 30.09.2004.

124

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

wateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub osób z innych względów potrzebujących ochrony międzynarodowej. Akt ten po raz pierwszy formułuje również wspólną definicję statusu ochrony uzupełniającej, o której milczy Konwencja genewska. Kryteria wspólnej definicji opierają się na międzynarodowych instrumentach dotyczących praw człowieka i istniejących praktykach w państwach członkowskich. Harmonizacja zasad dotyczących uznawania i istoty statusu uchodźcy i ochrony uzupełniającej miała na celu ograniczenie wtórnego przemieszczania się osób ubiegających się o azyl między państwami członkowskimi, spowodowanego wyłącznie różnicami w ustawodawstwie krajowym. Akt wspólnotowy ma zastosowanie do obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, którzy są uprawnieni do pobytu na terytoriach państw członkowskich ze względu na potrzebę ochrony międzynarodowej, a nie na podstawie uznaniowego odwołania się władz państwowych do pomocy humanitarnej lub humanitarnej28. 25 października 2011 r. podpisano rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1168/201129. Kluczowe zmiany dotyczyły wzmocnienia zasobów agencji oraz zwiększenia ochrony praw podstawowych w toku jej działalności. Frontex uzyskał uprawnienia do nabywania samodzielnie lub we współwłasności z państwem członkowskim, lub dzierżawienia sprzętu technicznego do kontroli granic zewnętrznych. Agencji nadano również nowe uprawnienia związane z wyznaczaniem puli funkcjonariuszy straży granicznej do ewentualnego rozmieszczenia podczas wspólnych operacji lub projektów pilotażowych. Usprawniono także planowanie operacji granicznych, wprowadzając nowe rozporządzenie określające sposób przyjmowania planów działania obejmujących wszystkie elementy niezbędne do wspólnych operacji. Po dwóch latach powstał nowy mechanizm oceny i monitorowania stosowania Schengen acquis w państwach członkowskich30 który wprowadził zmiany do kodeksu granicznego Schengen. Pozwoliły one na przywrócenie kontroli granicznych w obrębie obszaru – w przypadku niewywiązywania się przez państwo z obowiązku ochrony zewnętrznej granicy Schengen i tym samym zagrożenia bezpieczeństwa całego obszaru – na okres do sześciu miesięcy, z możliwością

28 29

30

A. Fermus-Bobowiec, E. Lis, Udzielanie ochrony międzynarodowej…, s. 27. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1168/2011 z 25 października 2011 r., rozporządzenia Rady (WE) nr 2007/2004 wprowadzające Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011 r. Rozporządzenie Rady (UE) nr 1053/2013 z dnia 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania acquis i uchylająca decyzję Komitetu Wykonawczego z dnia 16 września 1998 r. w sprawie powołania Stałego Komitetu ds. Oceny i Wdrażania Schengen w życiu dorobek prawny, Dz.Urz. UE L 295, 6.11.2013.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

125

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

przedłużenia do maksymalnie dwóch lat31. Państwa członkowskie odrzuciły propozycje przyznania Komisji Europejskiej uprawnień do decydowania o tymczasowym przywróceniu granic, broniąc swoich prerogatyw w tym zakresie. W toku sporu instytucje wspólnotowe, czyli Komisja i Parlament, otrzymały jasny komunikat, że w kwestii imigracji państwa członkowskie chciały mniej, a nie więcej Europy32. Reakcja państw na wzmożoną falę migrantów i uchodźców ożywiła debatę na temat istoty polityki migracyjnej UE. Najważniejsze z nich dotyczyły wspólnego europejskiego systemu azylowego, ochrony zewnętrznych granic Unii Europejskiej oraz zarządzania strefą Schengen. W ramach reformy Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego w dniu 13 grudnia 2011 r. została opublikowana dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE w sprawie norm dotyczących kwalifikacji obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców do nadawania statusu uchodźcy i ochrona uzupełniająca została przyjęta w grudniu 2011 r. Celem wprowadzenia nowych przepisów było wyeliminowanie zjawiska tzw. turystyki azylowej. Dyrektywa zobowiązywała wnioskodawców do najszybszego dostarczenia niezbędnych danych do wniosku o udzielenie ochrony. Zgodnie z ww. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do ochrony uzupełniającej oraz treści udzielonej ochrony, uchodźcą jest obywatel państwa trzeciego, który na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem i który, przebywając poza państwem dawnego zwykłego pobytu, nie może lub z powodu uzasadnionej obawy nie chce korzystać z ochrony tego państwa, lub bezpaństwowiec, który, przebywając poza państwem byłego zwykłego pobytu, nie może lub nie chce na skutek uzasadnionej obawy wrócić do państwa poprzedniego zwykłego pobytu, pod warunkiem, że obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec nie został wykluczony z bycia obywatelem państwa trzeciego lub bezpaństwowcem uchodźcą.

31

32

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1051/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 562/2006 w celu ustanowienia wspólnych zasad tymczasowego przywracania kontroli granicznej na granicach wewnętrznych w wyjątkowych okolicznościach, Dz.Urz. UE L 295, 6.11.2013. A. Gruszczak, Schengen – kłopotliwy sukces, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” 2012, nr 2, s. 25–52; A. Grzymała-Kozłowska, R. Stefańska, Cudzoziemcy korzystający z ochrony w Polsce, „Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2014, nr 4, s. 207.

126

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

Reforma azylowa była kontynuowana w 2013 r., kiedy to przyjęto trzy dokumenty: tzw. Rozporządzenie Dublin III33, Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej34, Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową35. Pierwszy z wymienionych dokumentów doprecyzował zasady określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu, ustanawiając jednocześnie mechanizmy wczesnego ostrzegania i zarządzania kryzysami azylowymi. Reforma nie zmieniła jednak istoty samego systemu, pozostawiając największą odpowiedzialność za rozpatrywanie wniosków azylowych w rękach państw członkowskich. Pozostałe dwa dokumenty przewidywały głównie gwarancje procesowe i gwarancje praw osób ubiegających się o ochronę36. Dodatkowym wzmocnieniem było uruchomienie w czerwcu 2011 r. Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO), w celu udzielania i koordynowania wsparcia krajom, których systemy azylowe i uchodźcze znajdują się pod szczególną presją.

3. Kryzysy uchodźcze w UE w 2015 r. i 2022 r. oraz ich skutki Przepływy migracyjne nasiliły się w następstwie Arabskiej Wiosny w 2011 r.37 osiągając kryzys w latach 2015–2016, co zaprezentowano na wykresach 1. i 2. Jednak sytuacja w wielu krajach Afryki i Bliskiego Wschodu nie ustabilizowała się, a przedłużające się konflikty doprowadziły ostatecznie do kryzysu humanitarnego na południowych peryferiach Europy. Było to jednak tylko preludium do tego, co miało się wydarzyć w 2015 r. i 2022 r. W 2022 r. ponad 3 mln osób złożyło wnioski o status uchodźcy w państwach członkowskich UE, podczas, 33

34 35 36

37

Por.: F. Keller, Sprawozdanie z wykonania rozporządzenia Dublin III (2019/2206(INI)), Parlament Europejski, Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, Bruksela 2020. Dz.Urz. UE L 180, 29.06.2013. Tamże. I. Wróbel, Wspólnotowe prawo imigracyjne, Warszawa 2008; A. Potyrała, Kryzys uchodźczy a przyszłość unijnego systemu azylowego, [w:] K. Wojtaszczyk, J. Szymańska, Uchodźcy w Europie – uwarunkowania, istota, następstwa, Warszawa 2016, s. 159–164. Charakterystyczną cechą Arabskiej Wiosny były jednoczesne wystąpienia rewolucyjne w wielu państwach na Bliskim Wschodzie i Afryce Północnej w latach 2010–2013. Za początek Arabskiej Wiosny uważa się tzw. rewolucję jaśminową w Tunezji, która miała miejsce w okresie grudzień 2010 r.– marzec 2011 r. W jej wyniku obalono ówczesnego prezydenta Zajna al-Abidina Ibn Alego. Przyczynami Arabskiej Wiosny była walka o prawa człowieka, przeciwdziałanie korupcji, konflikty etniczne, czy liberalizacja systemu politycznego.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

127

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

gdy w 2014 r. liczba odnotowanych przypadków nielegalnego przekroczenia granicy UE wyniosła ponad 280 tys., czyli prawie trzy razy więcej niż w 2013 r., a w 2014 r. i 2015 r. było to 1 255,6 tys.38. Przyczyn tak znacznego zwiększenia napływu imigrantów w 2015 r. należy upatrywać w wydarzeniach tzw. Arabskiej Wiosny, głównie związanych z wojną domową w Syrii, połączonych z istotnymi problemami demograficznymi oraz o charakterze ekonomicznym i klimatycznym. Wszystko to razem spowodowało, że mieszkańcy Bliskiego Wschodu zaczęli szukać bezpieczniejszych i lepszych warunków życia w Europie. W związku z usytuowaniem geograficznym, największy nacisk migracyjny został wywarty na państwa znajdujące się na południu, czyli na Grecję i Włochy. Masowy napływ imigrantów doprowadził do ujawnienia mankamentów europejskiego systemu azylowego, które doprowadziły Unię Europejską do konieczności pochylenia się nad zagadnieniami dotyczącymi odpowiedzialności i solidarności państw członkowskich w obszarze realizowania polityki azylowej UE. Liczba Syryjczyków ubiegających się o ochronę międzynarodową podwoiła się w 2015 r. w porównaniu z rokiem poprzednim, osiągając 362,8 tys., a liczba Afgańczyków wzrosła prawie czterokrotnie do 178,2 tys. Wśród Irakijczyków liczba ta wynosiła ponad 7 121,5 tys. Były to trzy główne narodowości ubiegające się o azyl w państwach członkowskich UE w 2015 r., co stanowiło ponad połowę wszystkich osób ubiegających się o azyl. W latach 2015–2016 liczba wniosków o azyl w UE była najwyższa, po czym spadła, by w latach 2020–2021 ponownie wzrosnąć o 33,5%. Najwięcej wniosków o azyl wydano w latach 2017–2018 (+248% w porównaniu do 2016 r. lub +300% w porównaniu do 2015 r.)39. W porównaniu z 2014 r. liczba osób ubiegających się o azyl najbardziej wzrosła po raz pierwszy w 2015 r. w Finlandii (+822%), wyprzedzając Węgry (+323%), Austrię (+233%), Belgię (+178%), Hiszpanię (+167%) i Niemcy (+155%). W 2015 r. na milion mieszkańców państwa członkowskiego UE przypadało średnio 2470 osób ubiegających się o azyl po raz pierwszy. W 2015 r. największą liczbę wnioskodawców zarejestrowano w Niemczech (441 800 wnioskodawców, 35% wszystkich wniosków w państwach członkowskich UE), a następnie 38 39

Eurostat (11.07.2023). W latach 2016–2017 można zauważyć znaczny wzrost ogólnej liczby wniosków wysyłanych i otrzymywanych przez poszczególne państwa z powodu kryteriów rodzinnych. Takie dane liczbowe odzwierciedlają stan kryzysu migracyjnego, który rozpoczął się w UE w 2015 r. Od roku 2018 obserwowany jest spadek liczby wniosków, która jednak nie powróciła jak dotychczas do poziomu sprzed kryzysu migracyjnego. Natomiast na skutek wojny na Ukrainie ponownie nastąpił wzrost zjawiska migracyjnego. Dane statystyczne jasno obrazują, że pod względem liczby wniosków zarówno otrzymywanych jak i wysyłanych zdecydowanie we wszystkich latach na tle innych państw przodują Niemcy. W 2014 r. i w 2016 r. RFN otrzymała więcej wniosków niż wysłała. Po 2015 r. sytuacja odwróciła się. Oznacza to, że od czasu kryzysu migracyjnego w Niemczech w wielu przypadkach przebywały rodziny wnioskodawców, co decydowało o konieczności wysłania wniosków o przejęcie właśnie do organów niemieckich.

128

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

na Węgrzech (174 400 wnioskodawców, 14% wszystkich wniosków), Szwecji (156 100 wnioskodawców, 12% wszystkich wniosków), Austrii (85 500 wnioskodawców, 7% wszystkich wniosków), Włoszech (83 200 wnioskodawców, 7% wszystkich wniosków) i Francji (70 600 wnioskodawców, 6% wszystkich wniosków), co najlepiej obrazują wykresy 1 i 2. Wykres 1. Wnioski o udzielenie azylu złożone po raz pierwszy w latach 2014–2022

Źródło: Eurostat (11.05.2023).

Wykres 2. Lista wniosków azylowych w latach 2014–2021

Źródło: Eurostat (11.05.2023).

Liczne sprawozdania, w tym Eurostat, EASOS, orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) sądów40 krajowych, uwydatniły dysfunkcjonalność niektórych przepisów systemu dublińskiego, w szczególności w świe40

W celu zapewnienia jednolitej wykładni i stosowania prawa UE wydała kilka orzeczeń dotyczących głównie pytań prejudycjalnych, np. w sprawie Komisji Europejskiej przeciwko Węgrom

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

129

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

tle poszanowania praw podstawowych. Na przykład Grecja co roku wysyłała nieproporcjonalnie dużo wniosków o przejęcie z powodu kryteriów rodzinnych względem wniosków otrzymywanych. Wynika to uwarunkowań geograficznych tego państwa, ponieważ wnioskodawcy dostają się na teren Grecji od południa. Dane wskazują, że posiadają oni członków rodzin, którzy dotarli już wcześniej do innych państw UE, co warunkuje wysłanie wniosku o ich przejęcie. Grecja otrzymuje z kolei niewiele wniosków o przejęcie, co świadczyłoby o niewielkiej atrakcyjności tego państwa dla azylantów czy uchodźców. Biorąc pod uwagę kryterium rodzinne można wywnioskować, że jego stosowanie prowadzi do nierównych obciążeń poszczególnych państw członkowskich. Rodziny wnioskodawców osiedlają się w tych państwach członkowskich, które wydają im się najbardziej atrakcyjne z socjo-ekonomicznego punktu widzenia, co oczywiście oznacza dysproporcje w liczbie cudzoziemców zamieszkujących poszczególne europejskie państwa. Z kolei przeprowadzone badania wykazały niewielką przydatność kryterium nielegalnego pobytu w przypadku większości państw, co świadczyć może o istotnych trudnościach dowodowych w tymże zakresie41. Wydarzenia wcześniej wspomniane zmusiły Unię do podjęcia pilnych działań antykryzysowych. Pierwszym bodźcem do działania była seria wypadków z uchodźcami na Morzu Śródziemnym, w szczególności zatonięcie łodzi z ponad 800 uchodźcami z Afryki i Bliskiego Wschodu u wybrzeży Libii wiosną 2015 r. W następstwie tej tragedii42 zwołano nadzwyczajny szczyt Rady Europejskiej, na którym szefowie państw i rządów zaapelowali do Komisji Europejskiej o przedstawienie kompleksowej strategii migracyjnej dla UE, a Komisja Europejska przedstawiła Europejski program w zakresie migracji43. Aby zapewnić solidne podstawy dla polityki migracyjnej i azylowej, w proponowanym rozporządzeniu w sprawie zarządzania azylem i migracją wprowadzono rozporządzenie Dublin III44. Dwoma kluczowymi elementami tego rozporządzenia są przede wszystkim

41 42

43

44

(C-808/18) czy w sprawie VL (C-36/20 PPU). TSUE dokonał wykładni pojęcia „innych organów”, które są właściwe do przyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/data/database (11.07.2023). W nocy z 18 na 19 kwietnia na wodach libijskich zatonął kuter, przewożący ponad 800 uchodźców z Afryki i Bliskiego Wschodu, głównie z Syrii, Erytrei i Somalii. Prawie wszyscy pasażerowie zginęli. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Europejski program w zakresie migracji, COM(2015) 240, 13 maja 2015 r.; Z jednej strony niniejszy dokument przedstawia natychmiastowe środki, które należy podjąć, aby zapobiec dalszym incydentom z udziałem uchodźców i zaradzić sytuacji migracyjnej w południowej Europie, z drugiej strony nakreślono strategiczne podejście do poprawy zarządzania migracją w Unii w perspektywie krótko- i średnioterminowej. Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 (rozporządzenie Dublin III) zastępujące rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 (rozporządzenie Dublin II) ustanawia kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu.

130

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

rozszerzona definicja rodziny i ponowna kalibracja standardów dowodowych45. Wśród zadań, które UE podjęła niezwłocznie, znalazły się: ratowanie migrantów na morzu, zwalczanie przemytu ludzi, przyjmowanie osób poszukujących schronienia w ramach programów relokacji i przesiedleń, ożywienie współpracy z krajami pochodzenia i tranzytu migrantów, wdrożenie oraz mobilizacja pomocy finansowej dla państw członkowskich, których systemy azylowe były najbardziej obciążone. W dłuższej perspektywie polityka migracyjna UE została oparta na czterech filarach. Pierwszym miało być ograniczenie zachęt do nielegalnej migracji do Europy realizowane przez eliminację przyczyn migracji (działania na rzecz pokoju, ograniczanie ubóstwa czy walka ze zmianami klimatycznymi), zwalczanie siatek przemytników i handlarzy ludźmi oraz skuteczna polityka azylowa. Drugim filarem było wzmocnienie zarządzania zewnętrznymi granicami UE i ratowanie migrantów podejmujących ryzykowną przeprawę morską. Trzecim obszarem działań stał się wspólny europejski system azylowy, ze szczególnym uwzględnieniem reformy systemu dublińskiego. Czwarty filar europejskiej strategii migracyjnej wyszedł poza kontekst kryzysu migracyjnego, poszerzając perspektywę o holistyczną politykę wobec legalnych migrantów. Biorąc pod uwagę niekorzystne dla Europy trendy demograficzne, Komisja Europejska zapowiedziała ułatwianie pozyskiwania wysoko wykwalifikowanych pracowników z krajów trzecich oraz promowanie inicjatyw na rzecz lepszej integracji imigrantów46. Jedną z pierwszych inicjatyw Komisji Europejskiej w ramach strategii antykryzysowej była propozycja relokacji części uchodźców przybywających do państw członkowskich na południu Europy. Komisja postanowiła zastosować procedurę nadzwyczajną przewidzianą w art. 78 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)47, zgodnie z którą: w przypadku gdy jedno lub 45

46

47

System dubliński stworzył procedury do określenia państwa odpowiedzialnego za rozpoznanie wniosku o azyl, w praktyce jednak jego stosowanie spotyka się z trudnościami. Trudności te to w głównej mierze przedłużające się postępowania, nierówne obciążenie państw członkowskich, kryzys występujący w okresach natężonego przypływu osób ubiegających się o azyl. Obowiązkiem nałożonym na państwa członkowskie przez system dubliński jest konieczność rozpatrzenia każdego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, złożonego przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (art. 3 ust. 1 Rozporządzenia). Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, w procesie ustalania państwa odpowiedzialnego za rozpoznanie państwa odpowiedzialnego za rozpoznanie wniosku o azyl, w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę okoliczności odnoszące się do względów rodzinnych. Za „członka rodziny” uznawane są osoby, które wchodziły w skład rodziny jeszcze w państwie pochodzenia, a przebywają na terenie państw członkowskich i są to osoby wymienione art. 7 ust. 3 rozporządzenia Dublin III. Azyl i plan działania na rzecz integracji i integracji 2021–2027, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/pdf/action_plan_on_integration_and_inclusion_2021-2027.pdf (1.07.2023). Wniosek COM(2020) 613 final Komisji Europejskiej z dnia 23 września 2020 r.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

131

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

więcej państw członkowskich znajdzie się w sytuacji nadzwyczajnej w wyniku nagłego napływu obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć środki tymczasowe na rzecz zainteresowanego państwa członkowskiego. Środkiem tymczasowym był program przydziału 40 000 osób ubiegających się o azyl przybywających do Grecji i Włoch. Relokacja jest mechanizmem praktycznej realizacji zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności w rozumieniu art. 80 TFUE. Ważnym elementem ochrony międzynarodowej było ustanowienie sprawiedliwych i skutecznych procedur. Rozporządzenie48 w sprawie nowej procedury azylowej uchylające dyrektywę proceduralną (2013/32/UE) miało na celu ustanowienie prostszych i krótszych procedur rozpatrywania wniosków o azyl, przy jednoczesnym zagwarantowaniu skuteczności decyzji – tworzenie i usprawnianie wnioskodawców49. Z drugiej strony jedną ze zmian nowego Paktu, która dotyczy grup szczególnie wrażliwych, jest ustanowienie przyspieszonej procedury granicznej rozpatrywania wniosków o azyl, która również przygotowuje powroty po wydaniu decyzji odmownej (art. 41). Należy podkreślić, że procedury przyspieszone niosą ze sobą ryzyko błędów proceduralnych i niewłaściwego rozpatrywania wniosków azylowych50. Ze względu na ścisłe ograniczenia czasowe potrzeby wnioskodawców w zakresie ochrony mogą zostać przeoczone, a ich dostęp do pomocy prawnej i możliwość należytego skorzystania z prawa do odwołania się od negatywnych decyzji są ograniczone. Komisja Europejska przedstawiła 23 września 2020 r. nowy pakt w sprawie migracji i azylu51, który wyznacza nowy początek polityki uchodźczej i migra48

49

50

51

Wniosek COM(2016) 467 final Komisji Europejskiej z dnia 13 lipca 2016 r. dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólną procedurę udzielania ochrony międzynarodowej w Unii i uchylającego dyrektywę 2013/32/UE, https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/carriage/jd-reform-of-the-asylum-procedures-directive/report?sid=6801 (26.04.2023). Taki stan rzeczy świadczy o rozbieżnościach w polityce migracyjnej i uchodźczej poszczególnych państw członkowskich. W konsekwencji rodzi to natomiast dysproporcje w obciążeniu poszczególnych państw i stanowi jeden z przejawów tego, jak prawo krajowe wpływa na sposób stosowania mechanizmu dublińskiego. Ustalenie braku możliwości wykorzystania kryterium rodziny warunkuje sięgnięcie po kolejne z kryteriów, jakim jest posiadanie dokumentu pobytu lub wizy. Państwo, które taki dokument wydało, odpowiada za rozpoznanie wniosku o azyl. „Kryzys migracyjny”, Covid-19 i wojna na Ukrainie jednak dobitnie ukazały, że rzeczywista skala migracji weryfikuje wcześniejsze dość ambitne założenia i wymuszają realizację zasady indywidualnego rozpatrzenia każdego wniosku o ochronę międzynarodową, a także zapobiegają sytuacji, gdy poniżej pewnego progu natężenia przemocy nikt nie kwalifikuje się do ochrony międzynarodowej, a powyżej którego wszyscy ją otrzymają. Np. decyzja Rady Europejskiej w sprawie readmisji imigrantów przedostających się do Grecji z terytorium Turcji. Istotną rolę odgrywają warunki, w jakich będą przebywać odsyłani migranci. Wniosek COM(2020) 610 final Komisji Europejskiej z dnia 23 września 2020 r.

132

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

cyjnej dzięki ulepszonym, szybszym i skuteczniejszym procedurom. Nowy pakt przewiduje przezwyciężenie konfliktów politycznych, które uniemożliwiły reformę systemu azylowego w 2016 r. Na podstawie komunikatu Komisji nowy dokument przyjmuje bardziej „humanitarne podejście”, promuje zasadę solidarności między państwami członkowskimi UE i kładzie nacisk na ochronę grup szczególnie wrażliwych. W czerwcu 2021 r. Komisja Europejska przedstawiła strategię52 Schengen, kontynuowano również prace nad interoperacyjnością wielkoskalowych systemów informatycznych w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości53. W oczekiwaniu na dalsze postępy legislacyjne w sprawie proponowanej dyrektywy Komisja Europejska przyjęła w kwietniu 2021 r. pierwszą unijną strategię dotyczącą dobrowolnych powrotów i reintegracji54, w której promuje te rozwiązania jako integralne elementy wspólnego unijnego systemu powrotów obywateli państw trzecich. Ważnym wydarzeniem było wejście w życie w styczniu 2022 r. rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2021 r. nr 2021/2303 ustanawiającego Agencję Unii Europejskiej ds. Azylu (EUAA)55, które zastąpiło Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) i którego mandat został rozszerzony i wzmocniony. Wykres 3. Łączna lista wniosków azylowych w państwach członkowskich UE w latach 2010–2021

Źródło: https://www.europarl.europa.eu/infographic/asylum-migration/index_en (11.07.2023).

52 53 54 55

Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Strategia na rzecz w pełni funkcjonującej i odpornej strefy Schengen, Bruksela, 2.6.2021 (COM(2021) 277 final). Sprawozdanie w sprawie azylu 2022, http: euaa.europa.eu (11.05.2023). Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Strategia UE na rzecz dobrowolnych powrotów i reintegracji {SWD(2021) 121 final}, Bruksela, 27.4.2021 (COM(2021) 120 final). Dz.U.UE.L.2021.468.1, 2021.12.30.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

133

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Uchodźcy stanowili 2 712 477 osób przybyłych do UE w 2019 r., z których ubiegający się o azyl to 721 075 osób. Chwilowy spadek przyjazdów w 2020 r. był spowodowany lockdownem i pandemią Covid-19. Na trasach zachodnioi wschodniośródziemnomorskich odnotowano mniej przylotów w porównaniu z 2019 r., natomiast na trasach zachodnioafrykańskich, środkowo-śródziemnomorskich i zachodniobałkańskich odnotowano wzrost liczby przylotów. Pandemia Covid-19 dała nowy impuls do przyspieszenia wykorzystania cyfrowych technologii azylowych. W 2020 r. państwa członkowskie wdrożyły nowe systemy elektroniczne w obszarze polityki uchodźczej i azylowej, aby zwiększyć skuteczność, np. przez aplikacje internetowe lub rozmowy na odległość. Należy pamiętać, że postęp technologiczny zawsze stanowi zagrożenie w postaci cyberataku. Z kolei w 2021 r. wystąpił szczególnie duży wzrost liczby zezwoleń ze względów zawodowych. Wzrosły one z 39% w 2020 r. do 45% w 2021 r. W 2021 r. osoby ubiegające się o azyl pochodziły z ok. 140 krajów, w UE złożono wówczas 648 000 wniosków, z czego 537 300 to wnioski złożone po raz pierwszy. Oznacza to wzrost o 34% w porównaniu z 2020 r., ale spadek o 10% w porównaniu z 2019 r. (jest zgodny z poziomami z 2018 r. przed pandemią Covid-19). Znaczna część osób ubiegających się o wizę z krajów objętych ruchem bezwizowym wjechała do UE legalnie (15% osób ubiegających się o wizę po raz pierwszy w 2021 r. w porównaniu z 25% w 2020 r., głównie ze względu na spadek liczby osób ubiegających się o wizę z Ameryki Łacińskiej). Wzrost był w dużej mierze wynikiem większej liczby wniosków złożonych przez Afgańczyków i Syryjczyków, w tym wielu wniosków złożonych przez Afgańczyków jako wniosków ponownych. Syryjczycy stanowili największą grupę wnioskodawców w 2021 r., z ok. 117 000 wniosków w państwach członkowskich UE, a następną grupę stanowili Afgańczycy ze 102 000 wniosków. Na kolejnych miejscach uplasowali się obywatele Iraku (30 tys. wniosków), Pakistanu i Turcji (po 25 tys. wniosków) oraz Bangladeszu (20 tys. wniosków). Zdecydowanie największą liczbę wniosków o azyl otrzymały Niemcy (191 000), następnie Francja (121 000), Hiszpania (65 000) i Włochy (53 000). W 2021 r. około 14% (89 000) wszystkich wniosków stanowiły powtórne wnioski z tego samego państwa UE, co stanowi największą liczbę od 2008 r. Oznacza to wzrost o ponad połowę w porównaniu z 2020 r., kiedy złożono 57 000 powtórnych wniosków. Taka sytuacja wynika prawdopodobnie ze zmian wprowadzonych przez UE w tym samym roku do procedury tzw. szybkiej ścieżki, rozszerzenia jej zakresu na określone kategorie wnioskodawców czy zmiany terminów. W okresie od stycznia do lipca nastąpił wzrost liczby przejść granicznych na szlakach środkowośródziemnomorskich (+42%), na szlakach wschodniośródziemnomorskich (+122%) a na trasach zachodniośródziemnomorskich (+1%) w 2022 r. w porównaniu z tym samym okresem w 2021 r. Między styczniem

134

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

a lipcem 2022 r. nastąpił spadek liczby przejść granicznych na trasach przez wschodnią granicę lądową UE (-21%, 3300) w porównaniu z tym samym okresem w 2021 r. 33-procentowy spadek liczby ofiar śmiertelnych na morzu: w 2022 r. od stycznia do sierpnia na trzech głównych trasach zginęło lub zaginęło 1533 osób, w porównaniu do 2278 w tym samym okresie w 2021 r. Na koniec maja 2022 r. liczba wniosków oczekujących na rozpatrzenie wyniosła 774,1 tys., o 15% więcej niż rok wcześniej (675,2 tys.). Zaległości stale rosły między majem 2021 r. a kwietniem 2022 r.56. W 2021 r. wzrosła presja na zewnętrznych granicach UE, a liczba przyjazdów przekroczyła poziom sprzed pandemii, natomiast po inwazji Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r. miliony wysiedleńców szukało schronienia w UE57, m.in. w Polsce, na Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji, co zobrazowano w tabeli 1. Tabela 1. Szacunkowa liczba uchodźców z Ukrainy zarejestrowanych w Europie od lutego 2022 r. do 9 maja 2023 r. według wybranych państw Państwo

Liczba uchodźców z Ukrainy

Polska

1 593 860

Niemcy

1 061 623

Czechy

516 100

Włochy

175 107

Hiszpania

175 962

Wielka Brytania

203 700

Francja

118 994

Słowacja

114 628

Austria

96 766

Mołdawia

107 645

Rumunia

97 085

Rosja

2 852 395

Źródło: Statistica (11.07.2023).

Państwa te zareagowały niezwykle szybko, otwierając swoje granice i zezwalając na wjazd na swoje terytorium. 4 marca 2022 r. ustanowiono tymczasową ochronę, uznając istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy dzięki 56 57

Więcej danych: Eurostat, https://ec.europa.eu/eurostat/data/database (11.07.2023). S. Lau, EU warns China not to help Putin bust sanctions, Politico, 2022, https://www. politico.eu/article/eu-china-xi-jinping-russia-president-vladimir-putin-sanctions-ukraine-war/ (27.01.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

135

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Radzie ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych na wniosek Komisji Europejskiej. Należy zauważyć, że Ukraina jest wymieniona w załączniku II do rozporządzenia 2018/180658, które zwalnia obywateli z obowiązku wizowego podczas przekraczania granic zewnętrznych państw członkowskich UE, na pobyt do 90 dni w okresie sześciu miesięcy59. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Decyzji Rady UE 2022/382 celem jest wprowadzenie ochrony czasowej dla obywateli Ukrainy przebywających na tym obszarze i przesiedlonych w wyniku wybuchu wojny ukraińsko-rosyjskiej lub po tej dacie w wyniku inwazji wojskowej rosyjskich sił zbrojnych. Ochrony czasowej udziela się również obywatelom państw trzecich przesiedlonym w dniu 24.02.2022 r. lub po tej dacie, którzy przed tą datą korzystali z ochrony prawnej na mocy prawa ukraińskiego oraz członkom rodzin osób, o których mowa powyżej60. Warto zwrócić uwagę na sformułowanie użyte w art. 2 ust. 2 decyzji Rady UE „odpowiednia ochrona” przewidziana w prawie krajowym. Z kontekstu wypowiedzi należy domniemywać, że ustawodawca miał na myśli ochronę przewidzianą w prawie krajowym jako alternatywną, którą państwa członkowskie mogą zastosować względem bezpaństwowców i obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy są w stanie udowodnić, że przed dniem 24 lutego 2022 r. legalnie przebywali w Ukrainie na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały wydanego zgodnie z prawem ukraińskim, i którzy nie są w stanie w bezpiecznych i trwałych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia. „Odpowiednia ochrona” nie musi oznaczać korzyści identycznych z tymczasową ochroną przewidzianą w dyrektywie 2001/55/WE. Niemniej jednak przy wykonywaniu decyzji Rady państwo członkowskie jest zobowiązane do przestrzegania KPP Unii Europejskiej61 i Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności62 oraz zachowania zgodności z duchem dyrektywy 2001/55/WE. 58

59 60

61 62

Rozporządzenie 2018/1806 z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie wymiany państw trzecich, które muszą wymagać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych oraz tych, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.UE L 303 z 28.11.2018). Szerzej J. Gryz, Znaczenie migracji ludności dla bezpieczeństwa państw wspólnoty transatlantyckiej, „Sprawy Międzynarodowe” 2019, nr 2, s. 131–133. W myśl art. 2 ust. 4 do celów art. 2 ust. 1 status członka rodziny należy się tej osobie, o ile rodzina może się już znaleźć i przebywać w Ukrainie przed dniem 24 lutego 2022 r.: a) małżonka osoby, o której mowa w ust. 1 a) lub b), lub też znajduje się w stanie partnera/ partnerki tej osoby, z którą osoba ta pozostaje w związku, prawo urzędowe do cudzoziemców, b) małoletnie i niepozostające w związku małżeńskim dzieci osoby, o której mowa w ust. 1 a) lub b), lub dzieci jej małżonka, niezależnie od tego, czy urodziły się w związku małżeńskim, poza związkami, czy są przysposobione, c) innych mieszkających krewnych, którzy razem mieszkali razem jako jedna rodzina w czasie, kiedy występują okoliczności towarzyszące masowemu napływowi wysiedleńców, i którzy byli w tym czasie całkowicie lub dodali na dodatek osoby, o której mowa w ust. 1 a) lub b). Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.UE C 326, 26.10.2012). Dz.U. 1993 nr 61, poz. 284.

136

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

Władze UE zdecydowały się wybrać tymczasową ochronę jako najwłaściwszy środek ze względu na niezwykłe i wyjątkowe okoliczności, a przede wszystkim inwazję wojskową Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz napływ ogromnej liczby przesiedleńców. Ochrona tymczasowa umożliwia korzystanie z ujednoliconych praw na terenie całej UE w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony. Prawa związane z ochroną tymczasową zmniejszają konieczność natychmiastowego ubiegania się przez azylantów o ochronę międzynarodową i zmniejszają ryzyko przeciążenia systemu azylowego. Ponadto obywatele Ukrainy, jako podróżni zwolnieni z obowiązku wizowego, mają prawo do swobodnego poruszania się po terytorium UE przez okres 90 dni od daty wjazdu na terytorium pierwszego z państw członkowskich. Daje to możliwość wyboru państwa, w którym chcą skorzystać z prawa do tymczasowej ochrony oraz dołączyć do swojej rodziny i przyjaciół. Po wydaniu przez państwo członkowskie zezwolenia na pobyt zgodnie z dyrektywą 2001/55/WE osoba korzystająca z tymczasowej ochrony ma prawo podróżować po terytorium UE przez 90 w okresie 180 dni. Z prawa do tymczasowej ochrony można korzystać wyłącznie w państwie członkowskim, które wydało dokument pobytowy. Pozostaje to bez uszczerbku dla możliwości podjęcia przez państwa członkowskie decyzji w dowolnym momencie o wydaniu dokumentów pobytowych osobom korzystającym z tymczasowej ochrony na podstawie tej decyzji. Należy wspomnieć, że od czasu przyjęcia dyrektywy rozszerzono uprawnienia już istniejących instytucji, tj. Frontexu63, Europolu64 czy Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu (EUAA)65 w celu stałego monitorowania i analizowania sytuacji związanych z kryzysami migracyjnymi.

4. Podsumowanie Uchodźcy stanowią złożony problem, który w każdym państwie jest inny, ponieważ wpływają na niego różne czynniki, jak np. konflikty zbrojne, konflikty polityczne czy klęski żywiołowe. Prawodawstwo UE oparte na Konwencji Genew63

64

65

Regulation (EU) 2019/1896 of the European Parliament and of the Council of 13 November 2019 on the European Border and Coast Guard and repealing Regulations (EU) No 1052/2013 and (EU) 2016/1624 (Dz. UE L 295, 14.11.2019). Regulation (EU) 2016/794 of the European Parliament and of the Council of 11 May 2016 on the European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (Europol) and replacing and repealing Council Decisions 2009/371/JHA, 2009/934/JHA, 2009/935/JHA, 2009/936/JHA and 2009/968/JHA (Dz. UE L 135, 24.5.2016). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2303 z dnia 15 grudnia 2021 r. ustanawiające Agencję Unii Europejskiej ds. Azylu i uchylające rozporządzenie (UE) nr 439/2010 (Dz. UE L 468, 30.12.2021).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

137

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

skiej i Protokole Nowojorskim przewiduje wspólną politykę azylową i uchodźczą na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tytuł V). Na tej podstawie wydawane są odpowiednie rozporządzenia i dyrektywy regulujące obecną sytuację oraz podejmowane są działania dostosowujące prawo unijne do zmieniającej się rzeczywistości w wyniku najpierw kryzysu migracyjnego i uchodźczego, następnie pandemii Covid-19, a obecnie wojny ukraińsko-rosyjskiej. Kryzys migracyjny z 2015 r. ujawnił wiele niedociągnięć i luk w unijnej polityce azylowej i uchodźczej, a następnie Covid-19 i wojna na Ukrainie unaoczniła dobitnie jej dysfunkcyjność w sytuacji masowego napływu cudzoziemców. Rzeczywistość przerosła państwa europejskie. Instytucja ochrony tymczasowej, która miała stanowić odpowiedź na sytuację dużych fal migracyjnych okazała się być martwą literą prawa. Niestety działania podejmowane w celu ograniczenia napływu cudzoziemców przyjmują formę mechanizmów nieselektywnych, co odbija się negatywnie na prawach osób, które powinny zostać objęte ochroną międzynarodową. Z kolei stosowanie przyspieszonych procedur rozpatrywania wniosków o ochronę międzynarodową, choć samo w sobie jest wskazane w wyjątkowych sytuacjach i możliwe do pogodzenia ze standardami praw człowieka, wymaga znalezienia równowagi między wymogami rzetelności, szybkości i skuteczności. Komisja zauważyła również, że powszechnym problemem w Unii Europejskiej w dalszym ciągu jest składanie kilku wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jak wynika z badań Komisji, w 2019 r. 32% wnioskodawców złożyło już wcześniej wnioski w innych państwach członkowskich. To oznacza, że rozporządzenie Dublin III miało niewielki wpływ bądź w ogóle nie miało żadnego wpływu na uniemożliwienie składania kilku wniosków i w konsekwencji na ograniczenie niedozwolonego przemieszczania się. Aby zaradzić tej sytuacji, Komisja zaproponowała reformę wspólnego europejskiego systemu azylowego. Zaistniała sytuacja po wybuchu wojny ukraińsko-rosyjskiej, poprzedzonej w 2021 r. konfliktem na granicy z Białorusią w kwestii migracyjnej oraz wydarzeniami w 2020 r. i na początku 2022 r. spowodowała przymusowe przesiedlenie milionów ludzi, zwiększając istniejące zapotrzebowanie na rozwiązania ochronne na całym świecie. Rosyjska inwazja na Ukrainę zmusiła miliony ludzi do opuszczenia swoich domów i szukania schronienia w sąsiednich krajach. W międzyczasie ludzie nadal uciekali z niebezpiecznych punktów przesiedlenia – Demokratycznej Republiki Konga, Etiopii, Mozambiku, Mjanmy, Sudanu Południowego, Syrii, regionu Sahelu, Wenezueli i Jemenu. Według szacunków Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) w czerwcu 2021 r. na całym świecie było ponad 84 mln przesiedleńców66. Liczba ta obejmuje 26,6 mln uchodźców upoważnionych przez UNHCR, 4,4 mln osób ubiegających 66

Sprawozdanie na temat azylu za 2022 r., Luksemburg 2022, s. 8–9.

138

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

się o azyl, 48 mln osób wewnętrznie przesiedlonych i 3,9 mln Wenezuelczyków przesiedlonych za granicę. Brak zharmonizowanego podejścia UE do polityki azylowej we wszystkich państwach członkowskich niekorzystnie wpływa na wdrażanie środków wspomaganych dobrowolnych powrotów i reintegracji. Ponowny kryzys uchodźczy pokazał, że unijne przepisy azylowe wymagają reformy, dlatego baza danych Eurodac ma pomóc państwom członkowskim w lepszym monitorowaniu sytuacji osób ubiegających się o azyl i osób o nieuregulowanym statusie przebywających w Unii Europejskiej. Nowe rozporządzenie67 ma na celu zwalczanie nielegalnej migracji i ułatwianie powrotu tych osób do kraju pochodzenia. W szczególności dzięki tym zapisom baza danych umożliwi lepsze monitorowanie osób ubiegających się o azyl, a nie tylko liczby wniosków o udzielenie azylu, umożliwiając tym samym lepszą identyfikację osób składających więcej niż jeden wniosek. Jak słusznie zauważył S. Peers, sedno problemu aktualnej polityki azylowej i uchodźczej UE to kwestia nieproporcjonalnego przydziału osób ubiegających się o azyl w UE.

Bibliografia Azyl i plan działania na rzecz integracji i integracji 2021–2027, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/pdf/action_plan_on_integration_and_inclusion_2021-2027. pdf. Bończak-Kucharczyk E., Sytuacja mieszkaniowa uchodźców z Ukrainy w Polsce. W świetle przepisów o pomocy udzielanej w związku z konfliktem zbrojnym, Warszawa 2022. Chlebny J., Postępowanie w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, Warszawa 2011. Fermus-Bobowiec A., Lis E., Udzielanie ochrony międzynarodowej cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, „Studia Iuridica Lublinensia” 2016, vol. XXV, nr 4. Gerard A., Pickering S., Gender, Securitization and Transit: Refugee Women and the Journey to the EU, „Journal of Refugee Studies” 2014, vol. 27. Grosse T., Suwerenność i polityczność. Studium integracji europejskiej, Warszawa 2022. Grosse T., European Union policy towards China, [w:] M. Czubala Ostapiuk, A. Phirtskhalashvili, M. Dahl (red.), EU–Asia Relations in the XXI Century. Selected Aspects, Madrit– Porto 2021. Gruszczak A., Schengen – kłopotliwy sukces, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” 2012, nr 2. Grzelak A., Traktat reformujący UE – proponowane zmiany w dziedzinie Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE, [w:] J. Barcz (red.), Traktat reformujący Unię Europejską, „Koźmiński Law School Papers” 2007, nr 5. Grzymała-Kozłowska A., Stefańska R., Cudzoziemcy korzystający z ochrony w Polsce, „Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu” 2014, nr 4.

67

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzające kontrolę bezpieczeństwa obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych oraz zmieniające rozporządzenia (WE) nr 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 i (UE) 2019/ 817 (COM(2020) 612 final).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

139

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Gürkan S., Coman R., The EU–Turkey deal in the 2015 ‘refugee crisis’: When intergovernmentalism cast a shadow on the EU’s normative power, „Acta Politica” 2021, vol. 56. Harteveld E., Schaper J., De Lange S.L., Van Der Brug W., Blaming Brussels? The Impact of (News about) the Refugee Crisis on Attitudes towards the EU and National Politics: Blaming Brussels?, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 56. Hathaway J.C., Evolution of refugee status in international law: 1920–1950, „International and Comparative Law Quarterly” 1984, vol. 33, no. 2. Heinrich-Hamera D., Międzynarodowa ochrona uchodźców wewnętrznych. Aspekty prawne i praktyka, Warszawa 2005. https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migrationmanagement/migration-management-welcoming-refugees-ukraine_en. Huntington P., The Clash of Civilizations?, „Foreign Affairs” 1993, vol. 72, nr 3. Jagielski J., Status cudzoziemca w Polsce, Warszawa 1997. Keller F., Sprawozdanie z wykonania rozporządzenia Dublin III (2019/2206(INI)), Parlament Europejski, Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, Bruksela 2020. Kuczma P., Prawo cudzoziemca do ubiegania się o udzielenie azylu terytorialnego, [w:] M. Jabłoński (red.), Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, Wrocław 2014. Lau S., EU warns China not to help Putin bust sanctions, Politico, 2022, https://www.politico. eu/article/eu-china-xi-jinping-russia-president-vladimir-putin-sanctions-ukraine-war. Mickiewicz P., Wyligała H. (red.), Dokąd zmierza Europa? Nacjonalizm, separatyzm, migracje – nowe wyzwania Unii Europejskiej, Wrocław 2009. Niemann A., Zaun N., EU refugee policies and politics in times of crisis: theoretical and empirical perspectives, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 1. Oleksiewicz I., Stachurska-Szczesiak K., Polityka wobec uchodźców i zintegrowana polityka morska a bezpieczeństwo Unii Europejskiej, Lublin 2017. Potyrała A., Kryzys uchodźczy a przyszłość unijnego systemu azylowego, [w:] K. Wojtaszczyk, K.A. Szymańska (red.), Uchodźcy w Europie – uwarunkowania, istota, następstwa, Warszawa 2016. Storey A., The ambiguity of resistance: Opposition to neoliberalism in Europe, „Capital & Class” 2008, vol. 32. Szklanna A., Ochrona prawna cudzoziemca w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Warszawa 2010. Thielemann E., Why Refugee Burden-Sharing Initiatives Fail: Public Goods, Free-Riding and Symbolic Solidarity in the EU, „Journal of Common Market Studies” 2018, vol. 1. Vierdag E., Asylum and Refugees in International Law, „Netherlands International Law Review” 1977, vol. XXIV. Wierzbicki B., Uchodźcy, Warszawa 1993. Wiśniewski L., Wolność przemieszczania się i wyboru kraju zamieszkania, Warszawa 1997. Wróbel I., Wspólnotowe prawo imigracyjne, Warszawa 2008. Wróbel I., Wspólny europejski system azylowy – stan obecny i perspektywy rozwoju, „Centrum Europejskie Natolin” 2012, nr 1. Zaun N., States as gatekeepers in EU asylum politics: Explaining the non-adoption of a refugee quota system, „Journal of Cachexia, Sarcopenia and Muscle” 2018, vol. 56.

140

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Polityka migracyjna i azylowa UE – wybrane zagadnienia

Akty prawne Dyrektywa Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.UE L 212, 7.08.2001). Dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dz.Urz. UE L 304, 30.09.2004). Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.Urz. UE L 180 z 29 czerwca 2013 r.). Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.Urz. UE L 180 z 29 czerwca 2013 r.). Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 326, 26.10.2012). Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Europejski program w zakresie migracji z 13 maja 2015 r. [COM(2020)0315; Dok nr 2020/2111(INI)]. Konwencja Europejska o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 nr 61, poz. 284). Konwencja genewska Narodów Zjednoczonych dotyczące statusu uchodźców z dnia 28.07.1951 (Dz.U. z 1991 r., nr 119, poz. 515). Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 10.12.1948 r., https://www.un.org/sites/un2.un.org/ files/2021/03/udhr.pdf. Protokół Dodatkowy z Nowego Jorku podpisany 31.1.1967 r. (Dz.U. z 1991 r. nr 119, poz. 517). Rezolucja nr 2312 (XXII) dotycząca deklaracji o azylu terytorialnym, Zgromadzenie Ogólne ONZ, 14.12.1967. Rezolucja Parlamentu Europejskiego dotycząca ujednolicenia form ochrony uchodźców w o Unii Europejskiej z 10 lutego 1999 r., (Dz. UE C 150, 1999). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1168/2011 z 25 października 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 ustanawiające Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej, (Dz. Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011 r.) Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 (rozporządzenie Dublin III) zastępujące rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 (rozporządzenie Dublin II) (Dz.U. 180 z 29.06.2013 r.). Rozporządzenie Rady (UE) nr 1053/2013 z 7 października 2013 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu oceny i monitorowania w celu weryfikacji stosowania dorobku Schengen oraz uchylenia decyzji Komitetu Wykonawczego z 16 września 1998 r. dotyczące utworzenia Stałego Komitetu ds. Oceny i Wprowadzania w Życie Dorobku Schengen (Dz.Urz. UE L 295 z 6 listopada 2013 r.) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/794 z 11 maja 2016 r. w sprawie Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) oraz zastępujące i uchylające decyzje Rady 2009/371/WSiSW, 2009/934/WSiSW, 2009/935/WSiSW, 2009/936/WSiSW i 2009/968/WSiSW (Dz. UE L 135 z 24.05.2016).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

141

Izabela Oleksiewicz, Sabri Oz

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1896 z dnia 13 listopada 2019 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz uchylenia rozporządzeń (UE) nr 1052/2013 i (UE) 2016/1624 (Dz. UE L 295, 14.11.2019). Rozporządzenie 2018/1806 z dnia 14 listopada 2018 r. wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.UE L 303, 28.11.2018). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzające kontrolę przesiewową obywateli państw trzecich na granicach zewnętrznych oraz zmieniające rozporządzenia (WE) nr 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 i (UE) 2019/817 (COM (2020) 612 final). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2303 z dnia 15 grudnia 2021 r. ustanawiające Agencję Unii Europejskiej ds. Azylu i uchylające rozporządzenie (UE) nr 439/2010 (Dz. UE L 468, 30.12.2021). Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz. UE C 326, 26.10.2012. Traktat z Lizbony (Dz.Urz. UE C 306, 17.12.2007). Wniosek COM(2016) 467 final Komisji Europejskiej z dnia 13 lipca 2016 r. dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólną procedurę ochrony międzynarodowej w Unii i uchylającego dyrektywę 2013/32/UE. Wniosek dotyczący Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zarządzania azylem i migracją oraz zmieniającey dyrektywę Rady (WE) 2003/109 i proponowane rozporządzenie (UE) XXX/XXX [Fundusz Azylu i Migracji] COM(2020) 610 final Komisji Europejskiej z dnia 23 września 2020 r. Zalecenie Komisji (UE) 2020/1364 z dnia 23 września 2020 r. w sprawie legalnych dróg uzyskania ochrony w UE: promowanie przesiedleń, przyjmowania ze względów humanitarnych i innych uzupełniających dróg migracjiC/2020/6467, (Dz.UE L 317, 1.10.2020).

142

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1) 2023, 143–163 DOI: 10.33896/SZ.2023.1.7

Tomasz Grzegorz Grosse ORCID: 0000-0002-7270-8900 Uniwersytet Warszawski

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19 The German method of managing the crisis in the European Union on the example of the Covid-19 pandemic Abstrakt: Kryzys strefy euro ujawnił specyficzne metody zarządzania tym kryzysem, które były w dużym stopniu inspirowane przez dyplomatów i polityków niemieckich. Dlatego cztery elementy obserwowane w trakcie tego kryzysu można określić mianem „metody niemieckiej” zarządzania sprawami europejskimi. Polega ona na preferowaniu polityki oszczędności, wprowadzaniu silnej warunkowości finansowej, centralizacji zarządzania, wreszcie narracji mającej legitymizować wprowadzane zmiany i stygmatyzować przeciwników. Celem artykułu jest zweryfikowanie metody niemieckiej w odniesieniu do kryzysu pandemicznego w UE. Słowa kluczowe: polityka oszczędności, warunkowość finansowa, centralizacja, narracja antykryzysowa. Abstract: The Eurozone crisis revealed specific methods of crisis management of that crisis which were largely inspired by German diplomats and politicians. Therefore, the four elements observed in this Eurozone crisis can be described as the “German method” of managing European affairs. It consists in preferring austerity policy, introducing strong financial conditionality, centralizing management, and finally, a narrative that is supposed to

143

Tomasz Grzegorz Grosse

legitimize the introduced changes and stigmatize opponents. The aim of the article is to verify the German method in relation to the pandemic crisis in the EU. Key words: austerity policy, financial conditionality, centralization, anti-crisis narrative.

1. Wstęp Słynna maksyma Jeana Monneta głosi, że Europa będzie budowana w czasie kryzysów i będzie sumą przyjętych wówczas rozwiązań antykryzysowych1. Jeśli słuszna była intuicja jednego z ojców założycieli Wspólnot Europejskich, to postępy integracji mogą odbywać się przede wszystkim w sytuacjach nadzwyczajnych, które wymagać będą odejścia od wcześniejszych reguł i przyjęcia unikalnych rozwiązań. Tak więc wyjątkowa sytuacja oraz polityka antykryzysowa (ang. emergency politics) to okres spodziewanego przez Monneta rozwoju integracji. Jednocześnie suma przyjętych wówczas rozwiązań oznacza, że Wspólnoty, a następnie Unia Europejska, wprowadzały zarówno dobre i efektywne rozwiązania, jak również te połowiczne lub zgoła przeciwskuteczne. Unia integrująca się w czasie kryzysów będzie więc zarówno sumą zjawisk pozytywnych, jak i negatywnych. Tych, które przyspieszają rozwój integracji, ale również mogą być dla niej szkodliwe, przykładowo prowadząc do tendencji dezintegracyjnych. Co jest równie ważne, metoda rozwoju integracji przez kolejne kryzysy staje się wręcz modelem jej działania, albo cechą ustrojową. Polega ona niejednokrotnie na łamaniu prawa, w tym wkraczaniu w kompetencje państw członkowskich i narodowych demokracji. Jest to zjawisko określane w literaturze jako pełzające zawłaszczanie kompetencji (ang. competence creep)2 przez Unię Europejską. Wprowadzane są rozwiązania ustrojowe, które wcześniej były dyskutowane, a nawet testowane, ale z reguły nie uzyskiwały odpowiedniej aprobaty politycznej. W tym sensie wdrażane w czasie kryzysu zmiany mogą być przełomowe pod względem ustrojowym. Jednocześnie okres kryzysu cechuje wzmożona aktywność promocyjna, która stara się legitymizować rozwiązania, które nierzadko przecież łamią wcześniejsze reguły i przyzwyczajenia. Jak wcześniej wspomniałem, powoduje to polaryzację polityczną, stygmatyzowanie oponentów, a nawet próby ich odsunięcia od wpływu na władzę. Celem artykułu jest ocena metod zarządzania kryzysowego w Unii Europejskiej (UE). Metodologia badania polega na przywołaniu najważniejszych sposobów działania antykryzysowego w czasie problemów strefy euro po roku 1 2

J. Monnet, Memoirs, Collins 1978. S. Garben, Competence Creep Revisited, „Journal of Common Market Studies” 2019, vol. 57, no. 2, s. 205–222.

144

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

2010. Ten etap badania zostanie oparty na literaturze przedmiotu i najważniejszych wnioskach wynikających z tej literatury w zakresie ówczesnej polityki antykryzysowej. Następnie wnioski płynące z tego przeglądu literatury naukowej zostaną skonfrontowane z materiałem empirycznym dotyczącym kryzysu pandemicznego w UE. Celem będzie więc skonfrontowanie ze sobą obu kryzysów oraz odpowiedź na główne pytanie badawcze, czy w obu kryzysach były zastosowane podobne metody zarządzania. Główna hipoteza badawcza dotyczy wpływu decydentów niemieckich na stosowanie metod antykryzysowych. Twierdzę, że w kryzysie pandemicznym politycy, dyplomaci i eksperci niemieccy starali się stosować te same metody zarządzania antykryzysowego, co wcześniej w czasie problemów strefy euro, choć sytuacja polityczna z okresu pandemii Covid-19 była inna, jak również znacznie silniejsza opozycja innych państw członkowskich wobec polityki antykryzysowej forsowanej przez Berlin. Podstawa teoretyczna badania odnosi się głownie do liberalnego podejścia międzyrządowego w studiach europejskich, które zakłada, że największy wpływ na decyzje podejmowane w UE mają duże i najbardziej wpływowe państwa członkowskie, zwłaszcza Niemcy i Francja3. Uzupełnieniem dla tej teorii będą koncepcje dotyczące zarządzania kryzysowego (ang. emergency politics)4. Wspomniane teorie uzupełniam i rozwijam w kilku kierunkach. Przede wszystkim zakładam, że siła polityczna największych państw członkowskich w UE wynika z umiejętności zawierania przez Niemcy i Francję względnie trwałych sojuszy z innymi państwami członkowskimi. Ponadto uznaję, że szczególne znaczenie dla rozwoju integracji w XXI wieku, a także wpływu największych państw na te procesy, ma sytuacja kryzysowa wynikająca z kilku nakładających się na siebie kolejnych poważnych kryzysów dotykających UE. Uznaję, że dynamika integracji wynikająca z zarządzania kryzysowego ma konsekwencje ustrojowe dla UE, a także niesie za sobą zarówno tendencje rozwojowe, jak i dezintegracyjne dla tej organizacji. Wreszcie, bardzo duże znaczenie w zarządzaniu kryzysowym ma uzasadnienie stosowanej polityki, a więc narracje, które mają z jednej strony legitymizować ekstraordynaryjne działania, a z drugiej stygmatyzować ich potencjalnych oponentów. Specyficzne tendencje dotyczące polityki antykryzysowej (ang. emergency politics) zostały dobrze opisane przez naukowców w odniesieniu do kryzysu strefy euro po roku 2010. Wskazano na łamanie prawa unijnego, w tym obowiązujących traktatów, ich kreatywne reinterpretowanie, w taki sposób, aby

3 4

Np. A. Moravcsik, The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Ithaca 1998. V.A. Schmidt, European emergency politics and the question of legitimacy, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 6, s. 979–993.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

145

Tomasz Grzegorz Grosse

można było bez ich zmiany wprowadzać działania antykryzysowe5. Opisano także gwałcenie przez instytucje UE zasad demokratycznych, zwłaszcza w państwach pogrążonych w kryzysie, co prowadziło do słabnięcia jakości demokracji w tych krajach6. Dostrzeżono też zjawisko asymetrycznego osłabiania standardów demokratycznych, przede wszystkim w państwach najbardziej zadłużonych i korzystających z pomocy finansowej Unii7. Uwidoczniła się przy tym silna warunkowość, czyli uzależnianie wsparcia finansowego ze strony UE od spełnienia rygorystycznych żądań, dotyczących reform strukturalnych i oszczędności fiskalnych w państwach pogrążonych w kryzysie. Prowadziło to do nasilenia eurosceptycznych nastrojów w społeczeństwach przechodzących przez kryzys i w krajach zagrożonych niewypłacalnością, a także bardzo toksycznych napięć między państwami członkowskimi (przede wszystkim między płatnikami netto do funduszy pomocowych a dłużnikami)8. Ten sposób uprawiania polityki został określony jako „przymusowa Europeizacja”, kiedy to najsilniejsze ekonomicznie i politycznie państwa „bogatej północy” dyktowały warunki polityki antykryzysowej w państwach słabszych9. Towarzyszyła temu ognista retoryka po obu stronach barykady. Państwa bogate zarzucały tym najbardziej zadłużonym lenistwo i życie ponad stan. Te pogrążone w kryzysie zrzucały winę na źle zaprojektowana unię walutową, która była przede wszystkim korzystna dla najbogatszych, głównie Niemiec i Niderlandów10. Kontrowersyjna polityka ratowania strefy euro była dziełem polityków niemieckich. Miała ona kilka cech, które są istotne dla rozwoju integracji europejskiej w czasie tego kryzysu. Po pierwsze zmierzała do wprowadzenia mini5

6

7 8 9

10

Ch. Freudlsperger, F. Schimmelfennig, Transboundary crises and political development: why war is not necessary for European state-building, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 12, s. 1877; A.M. Mooij, The role of the European Central Bank in response to COVID19. An evaluation of its mandate, „Journal of European Integration” 2023, Vol. 45, No. 4, s. 649 –663. S. Wolff, S. Ladi, European Union Responses to the Covid-19 Pandemic: adaptability in times of Permanent Emergency, „Journal of European Integration” 2020, Vol. 42, No. 8, s. 1025–1040; V. D’Erman, A. Verdun, An Introduction: Macroeconomic Policy Coordination and Domestic Politics: Policy Coordination in the EU from the European Semester to the Covid-19 Crisis, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 1, s. 3–20. A. Steinbach, EU economic governance after the crisis: revisiting the accountability shift in EU economic governance, „Journal of European Public Policy” 2019, vol. 26, no. 9, s. 1354–1372. C. Moury, S. Ladi, D. Cardoso, A. Gago, Capitalising on Constraint: Bailout Politics in Eurozone Countries, Manchester 2021. V. Leontitsis, S. Ladi, The Changing Nature of European Governance and the Dynamics of Europeanization, [w:] E. Ongaro, S. Van Thiel (red.), The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe, London 2018, s. 765–781. M. Matthijs, K. McNamara, ‘The euro crisis’ theory effect: Northern saints, southern sinners, and the demise of the Eurobond, „Journal of European Integration” 2015, no. 37, s. 229–245; J. Warufakis, Porozmawiajmy jak dorośli. Jak walczyłem z europejskimi elitami, Warszawa 2019.

146

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

malistycznych zmian systemowych, które jednak nie rozwiązywały problemów strukturalnych unii walutowej w długim horyzoncie czasu11. Miały natomiast na celu przesunięcie kosztów dostosowań makroekonomicznych na państwa najsłabsze, przy jednoczesnym utrzymaniu asymetrycznych korzyści gospodarczych Niemiec. Elementem tych działań było aplikowanie polityki oszczędności, a więc wymuszanie bolesnych społecznie dostosowań po stronie krajów otrzymujących wsparcie finansowe. Po drugie, mechanizmem wdrażania polityki Berlina był przymus finansowy, a dokładnie rozliczne warunki stawiane państwom zadłużonym, którym oferowano wsparcie finansowe Unii i innych organizacji międzynarodowych12. Po trzecie, elementem neutralizującym napięcia polityczne między krajami bogatymi i tymi najbardziej zadłużonymi była technokracja unijna. Dlatego nastąpiło jej wzmocnienie, a więc centralizacja zarządzania, choć przy utrzymaniu wiodącego wpływu politycznego Berlina na całokształt polityki, w tym na działania implementacyjne realizowane przez urzędników unijnych. Jednocześnie technokracja uzyskała szeroki zakres dyskrecjonalności i uznaniowości działania w stosunku do państw poddanych presji „przymusowej Europeizacji”. Po czwarte, polityka antykryzysowa była uzupełniona przez kampanię retoryczną, która miała dyskredytować oponentów politycznych oraz legitymizować przymusowe środki sanacyjne. Te cztery elementy obserwowane w trakcie kryzysu strefy euro można określić mianem „metody niemieckiej” zarządzania sprawami europejskimi. Polega ona – przypomnijmy – na propagowaniu polityki oszczędności, wprowadzaniu silnej warunkowości finansowej, aprobowaniu centralizacji zarządzania, wreszcie narracji mającej legitymizować wprowadzane zmiany i stygmatyzować przeciwników. Centralizacyjny aspekt zarządzania w kryzysie strefy euro oznaczał zgodę na znaczący wzrost znaczenia Europejskiego Banku Centralnego (EBC), jako instytucji w największym stopniu zapobiegającej kłopotom gospodarczym w unii walutowej13. Jak się wydaje, Niemcy aprobowali zwłaszcza te działania tego banku, które wymuszały (pod groźbą odcięcia od płynności finansowej) koncesje od rządów objętych przymusem warunkowości14. Faktycznie zgodzili się również na znaczącą ekspansję polityki monetarnej w tym czasie, jak również na jej wejście w domenę fiskalną państw członkowskich, w tym w wyniku złamania wielu reguł traktatowych i innych regulacji unijnych. Choć ekspansja polityki monetarnej, a zwłaszcza skupowanie obligacji państwowych i prywatnych z państw naj11 12 13

14

J. Stiglitz, The Euro: And its Threat to the Future of Europe, New York 2016. F. Fabbrini, The Legal Architecture of the Economic Responses to COVID‐19: EMU beyond the Pandemic, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 1, s. 186–203. W. Schelkle, The Political Economy of Monetary Solidarity: Understanding the Euro Experiment, Oxford–New York 2017; F. Fabbrini, The Legal Architecture of the Economic Responses to COVID‐19…, s. 188. V.A. Schmidt, European emergency politics…, s. 989.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

147

Tomasz Grzegorz Grosse

bardziej zadłużonych, budziło opory ekonomistów niemieckich i przedstawicieli tego państwa w EBC, to jednak przyczyniło się do ustabilizowania strefy euro. Było to w interesie Niemiec. Ponadto, trybunał konstytucyjny RFN w swoich wyrokach starał się ograniczyć zapędy niestandardowych działań EBC15, co stanowiło element kontroli sprawowanej przez Niemcy nad polityką monetarną banku we Frankfurcie. Zdaniem specjalistów kryzys pandemiczny odbywał się w cieniu wcześniejszych kłopotów strefy euro, a obawa wielu decydentów koncentrowała się na stabilności finansowej i ekonomicznej południa unii walutowej16. Dlatego tak istotne jest przypomnienie polityki Niemiec w czasie destabilizacji systemu europejskiej waluty. Zastanawiając się więc nad polityką antykryzysową jako metodą rozwoju integracji w czasie pandemii Covid-19 należy postawić pytanie o cztery podstawowe zasady antykryzysowe proponowane przez Niemcy: oszczędność, warunkowość, centralizację i stygmatyzację oponentów. Można założyć, że jeśli zostały one w dużym zakresie podtrzymane, to projekt europejski był w tym czasie w dalszym ciągu kontrolowany przez decydentów niemieckich, a jego rozwój odbywał się zgodnie z ich preferencjami.

2. Niemcy wobec ekspansji polityki monetarnej Zdaniem Fritza Scharpfa integracja doprowadziła do sytuacji, kiedy w czasie poważnego kryzysu suwerenność jest rozproszona, co oznacza, że ani poziom europejski, ani narodowy nie mają odpowiedniego potencjału, aby skutecznie sprostać fundamentalnym zagrożeniom. W praktyce oznacza to, że instytucje technokratyczne są zmuszone przejmować rolę polityczną, najczęściej przekraczając nie tylko swój mandat polityczny, ale również zakres kompetencji17. Taka 15

16

17

F. Terpan, S. Saurugger, Integration through (case) Law in the context of the Euro area and covid-19 crises: Courts and monetary Answers to crise, „Journal of European Integration” 2020, no. 42, s. 1161–1176. U. Krotz, L. Schramm, Embedded Bilateralism, Integration Theory, and European Crisis Politics: France, Germany, and the Birth of the EU Corona Recovery Fund, „Journal of Common Market Studies” 2022, Vol. 60, No. 3, s. 526–544; L. Quaglia, A. Verdun, Explaining the response of the ECB to the COVID-19 related economic crisis: inter-crisis and intra-crisis learning, „Journal of European Public Policy” 2023, Vol. 30, No. 4, s. 635–654; M. Citi, C. de la Porte, NGEU and Vaccines Strategy in the Wake of the COVID-19 Pandemic: Outgrowing the Regulatory State, „Journal of Common Market Studies” 2022, Vol. 60, No. S1, s. 101–113; S. Wolff, S. Ladi, European Union Responses to the Covid-19 Pandemic…, s. 1031; F. Fabbrini, The Legal Architecture of the Economic Responses to COVID‐19…, s. 187; Ch. Freudlsperger, F. Schimmelfennig, Transboundary crises…, s. 1877. F. Scharpf, De-constitutionalisation and Majority Rule: A Democratic Vision for Europe, „European Law Journal” 2017, vol. 23, no. 5, s. 315–334.

148

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

sytuacja miała miejsce w czasie kryzysu strefy euro. Główną rolę w przezwyciężaniu kłopotów ekonomicznych wziął na siebie Europejski Bank Centralny (EBC). W dużym stopniu sytuacja powtórzyła się w czasie pandemii. Wspominana instytucja przystąpiła do działań antykryzysowych korzystając z doświadczeń wyniesionych z wcześniejszych zaburzeń w unii walutowej. W rezultacie skala polityki monetarnej EBC była niemal od samego początku znacząca, tak samo jak postępująca ekspansja kompetencyjna tej instytucji. Pandemia spowodowała, że stopy procentowe EBC zostały ustawione na historycznie niskim poziomie – niektóre spośród nich były negatywne. Jednocześnie bank uruchomił nowy instrument antykryzysowy, czyli Pandemiczny Program Zakupów Awaryjnych (ang. Pandemic emergency purchase programme, PEPP) na kwotę 1 850 mld euro. Skupował on papiery dłużne firm oraz władz państwowych, w tym także bezpośrednio od instytucji finansowych i banków. Następnie, w 2021 roku EBC uruchomił awaryjne długoterminowe operacje refinansujące związane z pandemią (ang. pandemic emergency longer-term refinancing operations), które zapewniały płynność w sektorze bankowym strefy euro. Głównym instrumentem pomocy tego programu było obniżenie o 25 punktów bazowych stopy procentowej w porównaniu ze średnią stopą stosowaną w podstawowych operacjach refinansujących Eurosystemu18. Zdaniem ekonomistów wspomniane działania doraźnie ustabilizowały sektor finansowy oraz obniżyły koszty zadłużenia dla państw oraz kredytobiorców, a więc dla realnej gospodarki. Niemniej po roku 2022 – w sytuacji gwałtownie rosnącej inflacji – mogło to prowadzić do kolejnego kryzysu. Było to przede wszystkim związane z tym, że wraz z podwyżkami stóp procentowych wartość obligacji stanowiących rezerwy instytucji finansowych gwałtownie spadała, a tym samym w sytuacji konieczności uruchomienia tych rezerw musiały być one sprzedawane z poważnymi stratami. Mogło to nakręcić spiralę kolejnego kryzysu19. Pomimo tego, EBC kontynuował swoją politykę z czasów kryzysu strefy euro, a więc ratował ją przed rozpadem poprzez rozluźnienie polityki monetarnej. Faktycznie coraz bardziej wykraczała ona poza traktaty unijne. Polityka banku była najbardziej kontrowersyjna w przypadku skupowania obligacji suwerennych, a więc emitowanych przez państwa członkowskie. Obniżało to koszty zadłużenia rządów, a więc oprocentowanie obligacji państwowych. Tym samym sprzyjało wzrostowi zadłużenia, zwłaszcza na południu unii walutowej i we Francji. Było to już wcześniej, tj. w czasie kryzysu strefy euro, problematyczne w świetle art. 125 TFUE. Formalnie zabraniał on pełnienia roli pożyczkodawcy ostatniej 18 19

T. Tesche, Pandemic Politics: The European Union in Times of the Coronavirus Emergency, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 2, s. 486. Nouriel Roubini warns of stagflation crisis as interest rate surge sinks economy, not inflation, 2 March 2023, ABC NEWS, https://www.abc.net.au/news/2023-03-03/nouriel-roubini-warnsof-stagflation-crisis/102045718 (27.03.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

149

Tomasz Grzegorz Grosse

instancji przez EBC lub ponoszenia odpowiedzialności UE i jej państw członkowskich za zobowiązania innych krajów (ang. no bailout clause)20. Ponieważ skala luzowania ilościowego w ramach PEPP była ogromna, dlatego bank zrezygnował z wcześniejszych ograniczeń w zakresie zakupu papierów dłużnych państw południowej części unii walutowej, przede wszystkim Grecji, Włoch i Hiszpanii21. Było to bardzo korzystne dla tych największych dłużników strefy euro, choć łamało wewnętrzne regulacje EBC. Mogło również naruszać art. 123 TFUE, który zabraniał zakupu obligacji suwerennych na rynku pierwotnym22. Takie postępowanie oznaczało, że EBC porzucił niemal wszystkie ograniczenia dla własnej polityki monetarnej z okresu kryzysu strefy euro po 2010 roku. Dlatego trudno było uznać ten bank za instytucję praworządną oraz odpowiednio legitymizowaną23. Polityka EBC wywoływała dużą konsternację wśród polityków niemieckich. Wprawdzie aprobowali oni w kolejnych kryzysach centralizację władzy w UE, a więc wzmacnianie uprawnień instytucji unijnych, niemniej mieli zastrzeżenia do ekspansji polityki monetarnej EBC oraz jej rosnącego wkraczania w politykę fiskalną członków unii walutowej. Centralizacja zarządzania w tym wypadku kłóciła się bowiem z postulatem dyscypliny fiskalnej rządów narodowych, na czym jeszcze bardziej zależało Niemcom. Dlatego kolejni przedstawiciele niemieccy we władzach EBC rezygnowali ze swojej posady na znak protestu wobec polityki monetarnej banku24. Trudno się dziwić postawie ekonomistów niemieckich – działania EBC przyczyniały się do wzrostu inflacji25. Już w roku 2021 przyniosło to pierwsze negatywne konsekwencje ekonomiczne i społeczne. Reakcja banku po raz kolejny dowodzi, że pandemia była traktowana w Europie Zachodniej w dużym stopniu jako kolejny etap kłopotów strefy euro, a wręcz jako dogrywka z wielkiego egzystencjalnego kryzysu tego systemu po roku 2010. Podobnie jak to miało miejsce wcześniej, EBC wykorzystał pandemię do wzmacniania swojej władzy przy faktycznym zawieszeniu wielu regulacji 20

21 22 23 24 25

M. Ruffert, The European Debt Crisis and European Union Law, „Common Market Law Review” 2011, vol. 48, no. 6, s. 1785–1787; P. Sester, The EBC’s Controversial Securities Market Programme (SMP) and Its Role in Relation to the Modified EFSF and the Future ESM, „European Company and Financial Law Review” 2012, vol. 9, no. 2, s. 174–175; N. Scicluna, Politicization without Democratization: How the Eurozone Crisis is Transforming EU Law and Politics, „International Journal of Constitutional Law” 2014, vol. 12, no. 3, s. 545–571; M. Znoykowicz-Wierzbicka, Pogłębianie integracji gospodarczej w strefie euro w świetle teorii optymalnego obszaru walutowego, „Studia BAS” 2019, Nr 3, s. 49–68. T. Tesche, Pandemic Politics…, s. 486. A.M. Mooij, The role of the European Central Bank in response to COVID19…, s. 656. Tamże, s. 657–658. L. Quaglia, A. Verdun, Explaining the response of the ECB…, s. 646. D.G. Dimitrakopoulos, G. Lalis, The EU’s initial response to the COVID-19 pandemic: disintegration or ‘failing forward’?, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, no. 9, s. 1402.

150

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

lub kreatywnym obchodzeniu zapisów traktatowych. Była to więc centralizacja kompetencji na szczeblu Unii, choć dokonywana wbrew stanowisku polityków i urzędników niemieckich. Pod rządami Włocha Mario Draghiego i Francuzki Christine Lagarde działania banku we Frankfurcie mogą być uznane za pewien wyjątek od niemieckiego modelu zarządzania kryzysowego. Oboje politycy wykorzystywali bowiem proces centralizacji do aktywnego wspierania zadłużonego południa strefy euro – wbrew polityce oszczędności i silnej waluty preferowanej przez władze niemieckie. Innym przykładem było podejście Komisji Europejskiej, która zabiegając o poszerzenie własnych kompetencji oraz dyskrecjonalności działania starała się je wykorzystać na rzecz najbardziej zadłużonych państw Europy Południowej, a tym samym przeciwko intencjom tzw. państw „oszczędnych” na czele z Niemcami. Okres pandemii przyniósł zmianę retoryczną w UE, a zwłaszcza wewnątrz strefy euro. Podkreślano bowiem, że kryzys zdrowotny przyszedł z zewnątrz i w żaden sposób nie jest zawiniony przez państwa poszkodowane, czyli w największym stopniu te znajdujące się na południu unii walutowej. Było to więc odejście od narracji piętnującej mieszkańców tego regionu słyszanej po roku 2010. Uznawano ich wówczas za winnych kryzysu, bo nadmiernie zadłużonych, nieskorych do reform, żyjących ponad stan i przyzwyczajonych do nadmiernej konsumpcji finansowanej przez bogatsze państwa z północnej części strefy euro. Teraz ta retoryka się zmieniła, co osłabiało pozycję Niemiec i ich sojuszników z Europy Północnej oraz Beneluksu. Uskrzydlało natomiast Francję i jej polityczne zaplecze z południa UE. Na fali kryzysu pandemicznego domagali się oni zerwania z podstawami niemieckiej metody zarządzania, a więc oszczędnością, warunkowością przyznawania pomocy finansowej, a także niechęcią do zwiększania europejskich programów redystrybucyjnych, zwłaszcza w postaci niepodlegających zwrotowi dotacji. Sojusznikiem w tej mierze okazał się EBC, którego szefowa wielokrotnie apelowała, aby rozluźnioną politykę monetarną banku uzupełniła ekspansja polityki fiskalnej, zwłaszcza na poziomie europejskim. Zapoczątkowało to silną tendencję centralizacyjną w polityce antykryzysowej. Zwolennikami tej centralizacji stali się w tym okresie przedstawiciele południa unii walutowej pod przywództwem francuskim.

3. Kontrofensywa niemiecka W czasie pandemii Francja oraz jej sojusznicy z południowej części unii walutowej przystąpiły do prawdziwej ofensywy politycznej, mającej na celu w gruncie rzeczy rozwiązanie systemowych dysfunkcji strefy euro. Elementem sprzyjającym dla tego natarcia była zmiana retoryczna, która dokonała się w Europie, SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

151

Tomasz Grzegorz Grosse

a która zdejmowała odium zaniedbań lub błędnej polityki z najbardziej zadłużonych krajów unii walutowej, które jednocześnie – nie z własnej winy – były najbardziej dotknięte kryzysem zdrowotnym26. Podstawowym celem tych państw było zwiększenie redystrybucji finansowej z bogatej północy na rzecz zadłużonego i mniej konkurencyjnego południa strefy euro. Problemu długu nie rozwiązywano przy tym zgodnie z preferencjami niemieckimi, a więc poprzez zwiększania oszczędności budżetowych, ale przez przeniesienie zadłużenia na poziom unijny. W tym celu zaproponowano tzw. corona-obligacje, które miały nie tylko być wspólnym europejskim długiem, ale co więcej, miały w części być przeznaczone na spłatę długów państw unii walutowej (w domyśle głównie tych z Europy Południowej). Tej formie redystrybucji sprzeciwiały się rzecz jasna kraje tzw. oszczędne, tj. pochodzące z głównie północnej części unii walutowej, na czele z Niemcami i Niderlandami. O ile z trudem tolerowały one ekspansję polityki monetarnej EBC na rzecz finansowania zadłużenia państw południowej części strefy euro, o tyle nie mogły zaakceptować uwspólnotowienia długu poprzez emisję corona-obligacji27. Tak jak już wspomniałem, Komisja Europejska solidaryzowała się z postulatami południa. Przykładem były propozycje wysuwane przez tę instytucję w zakresie znaczącego zwiększenia funduszy europejskich, a także ich oparcia w większym niż do tej pory zakresie na wspólnym zadłużeniu. W kwietniu 2020 roku przy udziale przewodniczącej Komisji spotkali się przywódcy Francji, Niemiec, Włoch, Hiszpanii oraz Niderlandów, w celu omówienia propozycji Komisji. Będący w przewadze zwolennicy redystrybucji unijnej wymuszali na tym spotkaniu ustępstwa od Berlina i Hagi. Do przełomu doszło w rozmowach bilateralnych między Emmanuelem Macron i Angelą Merkel w maju 2020 roku. Kanclerz Niemiec ustąpiła w zakresie powołania nowego funduszu europejskiego, który miał pochodzić ze wspólnie zaciągniętego długu przez Komisję Europejską gwarantowanego przez wszystkie państwa UE i wieloletnie ramy finansowe (WRF, czyli budżet unijny). Oznaczało to, że wsparcia dla osłabionych przez pandemię państw południa strefy euro udzielą wszyscy członkowie UE. Był to sukces kanclerz Merkel, której zależało na tym, aby nie pogłębiać podziału na członków unii walutowej i resztę, a ponadto, aby stabilizację południa strefy euro wzięła na siebie cała UE. Innym sukcesem Merkel była rezygnacja z pomysłu corona-obligacji, zwłaszcza tzw. wieczystych, a więc takich, które byłyby bezterminowe, a spłacane miały być jedynie odsetki od tego kredytu. Nowy instrument dłużny nazwany Europejskim Funduszem Odbudowy (a później Next Generation EU, NGEU) – nie prowadził więc do skokowego zwiększenia głównego budżetu 26 27

F.M. Ferrara, H. Kriesi, Crisis pressures and European integration, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 9, s. 1367. U. Krotz, L. Schramm, Embedded Bilateralism…, s. 532.

152

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

UE (tj. WRF). Ponadto, miał funkcjonować tylko przez kilka lat, formalnie do końca 2023 roku (faktycznie do roku 2026), choć jego spłata mogła być rozciągnięta aż do 2058 roku. Miał być dystrybuowany nie tylko w formie dotacji, ale również pożyczek, co było kolejnym sukcesem Merkel i jej sojuszników. Szczegóły funkcjonowania NGEU wypracowano na kolejnych szczytach Rady Europejskiej w 2020 roku28. Doszło wówczas do swoistej konfrontacji między dwoma obozami politycznymi, czyli między Europą Północną pod wodzą Berlina, a Europą Południową kierowaną przez Paryż29. Europa Środkowa była tylko tłem dla tego sporu, choć w pewnym sensie również pozwoliła na jego rozwiązanie. Krytyka dotycząca praworządności, której obiektem była przede wszystkim Warszawa i Budapeszt – ułatwiła bowiem ostateczny kompromis między Paryżem i Berlinem, a dokładnie przeforsowanie własnych celów przez stronę niemiecką. Nic więc dziwnego, że największą rolę negocjacyjną pełnili na tych szczytach przywódcy z Francji i Niemiec30. Wprawdzie oba kraje niejednokrotnie spierały się o przyszłość integracji, w tym o sposoby wychodzenia z kolejnych kryzysów, niemniej miały dominujący wpływ na decyzje UE, zwłaszcza po brexicie31. Ostatecznie uzgodniono, że fundusz odbudowy będzie wynosił 750 mld euro, w tym 390 mld euro w formie grantów oraz 360 mld jako pożyczki dla państw członkowskich. Największymi beneficjentami grantów były Hiszpania, Włochy, Francja i Niemcy32. Część pożyczkowa cieszyła się znacznie mniejszym zainteresowaniem wśród członków Unii, zwłaszcza z południa unii walutowej. W 2022 roku z tej formy wsparcia zamierzało skorzystać jedynie 7 państw (w tym Polska)33. Było to związane z tym, że ta forma wsparcia musiała zwiększać zadłużenie państwowe, a ponadto była uznawana za stosunkowo mało atrakcyjną formę zaciągania pożyczki. 28

29 30

31 32

33

European Council, Conclusions, EUCO 10/20, 17–18–19–20–21 July 2020, https://www. consilium.europa.eu/media/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf, European Council, Conclusions, EUCO 22/20, 10–11 December 2020, https://www.consilium.europa.eu/ media/47296/1011-12-20-euco-conclusions-en.pdf (29.04.2023). U. Krotz, L. Schramm, Embedded Bilateralism…, s. 528, 532. H. Kassim, The European commission and the COVID-19 pandemic, „Journal of European Public Policy” 2023, Vol. 30, No. 4, s. 626; F.M. Ferrara, H. Kriesi, Crisis pressures and European integration…, s. 1368. U. Krotz, L. Schramm, An Old Couple in a New Setting: Franco-German Leadership in the post-Brexit EU, „Politics and Governance” 2021, Vol. 9, No. 1, s. 48–58. RRF: Update of the maximum financial contribution, Commission note to the Council and European Parliament. 30 June 2022, https://commission.europa.eu/system/files/202206/2022_06_30_update_maximum_financial_contribution_rrf_grants.pdf (29.04.2023). L. Schramm, U. Krotz, B. De Witte, Building ‘Next Generation’ after the pandemic: The implementation and implications of the EU Covid Recovery Plan, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, Annual Review, s. 116.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

153

Tomasz Grzegorz Grosse

Sukcesem zwolenników federalizacji i centralizacji unijnej była gotowość wprowadzenia podatków europejskich, które miały spłacać NGEU, choć później pozostałyby już na stałe dochodami własnymi UE. Początkowo wprowadzono jedynie opłatę od plastiku, następnie graniczny podatek węglowy (ang. Carbon Border Adjustment Mechanism), ale zapowiedziano m.in. udział Unii w parapodatku z systemu ETS, od największych i najbardziej rentownych przedsiębiorstw wielonarodowych, podatku cyfrowym i od transakcji finansowych. Możliwe było także wprowadzenie kolejnych unijnych opłat i podatków w przyszłości. Planowano np. nowe formy opodatkowania przedsiębiorstw34. Podstawą dla tych działań miało być wprowadzenie wspólnej bazy podatkowej w UE, minimalnego poziomu opodatkowania przedsiębiorstw (w przypadku Polski podatki musiałby zapewne wzrosnąć przynajmniej do 25 proc.)35. Inne rozważane propozycje podatkowe przewidywały wprowadzenie podatku od bogactwa (ang. wealth taxation)36. Pogłębiało to federalizm fiskalny w UE, ale potencjalnie otwierało także drogę do zwiększenia władzy instytucji unijnych, przede wszystkim autonomii Komisji względem państw członkowskich37. Przejawem centralizacji było wzmocnienie kompetencji Komisji Europejskiej, w tym jej dyskrecjonalności nad zarządzaniem i dystrybucją NGEU. Na wniosek państw „oszczędnych” wprowadzono mechanizm kontroli sprawowanej przez instytucje międzyrządowe nad postępowaniem Komisji. Jednak praktyka pokazała, że o ile władza Komisji wzrosła znacząco, to system kontroli sprawowanej przez rządy narodowe był stosunkowo powierzchowny. Komisja uzyskała możliwość negocjowania z państwami członkowskimi tzw. kamieni milowych, czyli warunków stawianych w zamian za otrzymanie funduszy NGEU. W praktyce dawało to jej ogromną władzę nad poszczególnymi rządami, aby wymuszać reformy strukturalne, w tym dotyczące ograniczania wydatków budżetowych. Był to więc na koniec przejaw metody niemieckiej w polityce antykryzysowej. Powróciła bowiem kwestia oszczędności, ale również centralizacji zarządzania i rozbudowanej warunkowości. Komisja postawiła bowiem ogółem ponad 3,5 tys. warunków wszystkim państwom członkowskim. W przypadku Polski wśród kamieni milowych znalazło się m.in. zobowiązanie 34

35 36

37

Kolejna generacja zasobów własnych dla budżetu UE, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, COM(2021) 566 final, Bruksela, dnia 22.12.2021 r., s. 6. Por. Business Taxation for the 21st Century, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, COM(2021) 251 final, Brussels, 18.5.2021. ETUC Position on the next generation of own resources for the EU Budget, The European Trade Union Confederation, 16–17 March 2022, https://www.etuc.org/en/document/etuc-position-next-generation-own-resources-eu-budget (27.11.2022). F. Fabbrini, The Legal Architecture of the Economic Responses to COVID‐19…, s. 194.

154

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

do wprowadzenia nowego podatku od właścicieli samochodów, zmiany w regulaminie Sejmu, konieczność nałożenia składki ZUS we wszystkich rodzajach umów, jak również wprowadzenie większej liczby płatnych dróg w całym kraju38. Z kolei elity polityczne w Belgii sprzeciwiały się narzucanej przez Brukselę reformie emerytalnej, która wywoływała ogromne poruszenie społeczne i protesty związków zawodowych39. Nawet ten wyrywkowy przegląd wskazuje, że urzędnicy brukselscy wkraczali w szereg spraw publicznych, które zasadniczo nie były kompetencjami UE, a więc nigdy nie zostały przekazane do Unii przez państwa członkowskie. Komisja nie miała przy tym odpowiedniego mandatu demokratycznego do wymuszania tak daleko idących zmian, których ewentualne polityczne konsekwencje musieli ponieść rządzący na poziomie narodowym. Uzasadnieniem dla wzrostu dyskrecjonalności Brukseli i centralizacji zarządzania był przede wszystkim kryzys pandemiczny i chęć reformowania poszczególnych krajów, zwłaszcza największych beneficjentów funduszy unijnych z południa strefy euro. Dodatkowo pojawiła się argumentacja mająca legitymizować politykę warunkowości, a więc możliwość nakładania sankcji finansowych przez urzędników unijnych. Narracja ta dotyczyła poszanowania tzw. wartości europejskich oraz praworządności w UE. Zważywszy na wcześniejsze zastrzeżenia Berlina wobec Komisji, że jest zbyt otwarta na postulaty francuskie oraz pobłażliwa wobec zadłużenia krajów południowej części unii walutowej, ostatecznie urzędnicy europejscy wzięli pod uwagę także oczekiwania decydentów niemieckich. Według naukowców duże znaczenie miały tutaj nieformalne relacje między przewodniczącą von der Leyen a politykami niemieckimi40. Do tej pory podstawową procedurą inicjowania sankcji finansowych przez Komisję Europejską były art. 258–260 TFUE, a więc w sprawie naruszenia prawa UE. Odnosiła się ona za każdym razem do (dwóch kolejnych) wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE, a ewentualne kary nakładane na państwo członkowskie miały konkretny wymiar finansowy i czasowy, a także dotyczyły określonego przypadku naruszenia prawa UE. Po roku 2020 Komisja zaczęła blokować całość przyznanej alokacji dla państwa członkowskiego (czyli wszystkie przyznane fundusze UE), w sposób bezterminowy, bez uruchamiania odpowiedniej procedury prawnej oraz bez należytej kontroli sądów UE. W sposób oczywisty było to poszerzenie kompetencji KE, jak również jej dyskrecjonalności decyzyjnej – bezprecedensowe w historii integracji. Co ciekawe, dokonywało się to pod hasłem 38

39

40

M. Dobrowolski, Krajowy Plan Odbudowy – dobry interes, tylko dla kogo?, Rzeczpospolita, 22.12.2022, https://www.rp.pl/opinie-prawne/art37653571-marek-dobrowolski-krajowy-planodbudowy-dobry-interes-tylko-dla-kogo (29.04.2023). P. Tamma, Belgium’s knotty politics gives EU’s recovery fund its trickiest test yet, Politico, January 18, 2023, https://www.politico.eu/article/belgium-government-alexander-de-croo-paulmagnette-offers-litmus-test-for-eu-cash-for-reforms-recovery-fund/ (29.04.2023). H. Kassim, The European Commission and the COVID-19 pandemic…, s. 626.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

155

Tomasz Grzegorz Grosse

obrony praworządności w UE. Tę ekspansję władzy Komisji tłumaczy upolitycznienie jej działań, a zwłaszcza poparcie dla takiego postępowania ze strony wpływowych aktorów politycznych. Mam na myśli największe państwa Europy Zachodniej, w tym płatników netto do budżetu UE, jak również większość deputowanych w Parlamencie Europejskim41. Komisja wstrzymywała wszystkie fundusze z NGEU dla Polski, jednocześnie prowadząc negocjacje z rządem w Warszawie na temat warunków ich odblokowania, przede wszystkim w odniesieniu do reformy systemu sprawiedliwości. Cechą tych rozmów była uznaniowość i zmienność decyzji urzędników brukselskich w zakresie stawianych przed Warszawą kamieni milowych. Nawet jeśli polski rząd zawierał porozumienie i starał się dostosować do oczekiwań Brukseli, to później okazywało się, że jest to niewystarczające lub Komisja zwiększała swoje wymagania. Przykładowo oczekiwała ona likwidacji Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, a jak rząd spełnił ten wymóg i wprowadzono nowe zasady odpowiedzialności sędziów połączone z utworzeniem Izby Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego, to urzędnicy Komisji ponownie zakwestionowali te kompromisowe rozwiązania. Wynikało to przede wszystkim z presji politycznej wywieranej na von der Leyen przez Parlament Europejski oraz niektóre państwa Europy Zachodniej42. Podobne naciski wywierano w przypadku Węgier43. Paradoksem było to, że w przeciwieństwie do sytuacji z polityki spójności – Polska nie była największym beneficjentem funduszy NGEU. Występowała raczej w roli płatnika netto, biorąc pod uwagę specyficzny sposób przebiegu pandemii (uwzględniony w naliczaniu alokacji finansowych) oraz horyzont czasowy spłaty wspólnej pożyczki przez państwa członkowskie (czyli rok 2058)44. Ponadto, pomimo braku jakichkolwiek transferów z Unii, Polska zaczęła już w roku 2022 spłacać zaciągniętą przez Komisję pożyczkę (tj. NGEU), a także zgadzała się na kolejne podatki mające służyć spłacie tego długu. Nowe podatki 41 42

43

44

T.G. Grosse, Ekspansywny oportunista. Polityka Komisji Europejskiej wobec praworządności, „Kwartalnik Prawa Międzynarodowego” 2023, nr 1, s. 80. Przykładem może być presja niemieckich eurodeputowanych na zaostrzenie kursu przez von der Leyen: R. Neukirch, Zwei gegen von der Leyen, Der Spiegel, 24.03.2023, https://www. spiegel.de/politik/deutschland/europaeisches-parlament-daniel-freund-und-moritz-koerner-zweigegen-ursula-von-der-leyen-a-f975dfe6-20a2-41eb-9882-6e292d8c5111 (29.04.2023). Przykładowo frakcje głównego nurtu politycznego w Parlamencie Europejskim wystosowały list do Komisji Europejskiej żądając wstrzymania funduszy do tego kraju wskazując na pogwałcenie praw LGBTI oraz wolności wypowiedzi nauczycieli. Piętnaście państw Europy Zachodniej na czele z Francją i Niemcami poparły też Komisję w jej skardze do TSUE wobec dyskryminacji środowisk LGBTI w węgierskim systemie edukacyjnym. Por. E. Zalan, EU Parliament parties urge ‘no money for Orbán’s Hungary’, Euobserver.com, 24.04.2023, https:// euobserver.com/rule-of-law/156957 (29.04.2023). F. Heinemann, Simulating the distributive effects of the Macron-Merkel-Recovery Fund, ZEW expert brief, ZEW – Leibniz Centre for European Economic Research, 26.05.2020, https://www. zew.de/en/press/latest-press-releases/poland-may-become-largest-net-contributor (29.04.2023).

156

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

były przy tym niekorzystne dla Polaków, którzy wpłacali niewspółmiernie dużo w stosunku do bogatszych państw Europy Zachodniej. Tak było w przypadku opłaty od nieprzetworzonych opakowań plastikowych45 i było wysoce prawdopodobne w odniesieniu do unijnego udziału w opłatach ETS. Największym wygranym w sporze z Polską okazała się sama Komisja, która skutecznie rościła sobie prawo do szerokiej ingerencji w wewnętrzny ustrój państwa polskiego46. Co więcej, jesienią 2022 roku Komisja zablokowała fundusze przyznane Polsce w ramach Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2021–2027. Podobnie jak w przypadku NGEU, uczyniła to ze względu na polskie reformy sądownictwa. W ten sposób zamroziła całość przyznanych po roku 2020 funduszy UE dla Warszawy (110 mld euro na koniec 2022 roku), co ciekawe, bez formalnego wszczynania procedury warunkowości określonej w rozporządzeniu z grudnia 2020 roku47. Była to nowa procedura wprowadzona z inicjatywy Niemiec, która miała zwiększać możliwości nakładania sankcji finansowych na państwa niepraworządne. Komisja Europejska uznała, że nie została spełniona przez polskie władze „zasada horyzontalna”, jaką było „skuteczne stosowanie i wdrażanie Karty praw podstawowych”. Podstawa prawna tych działań była dość wątła. Komisja odniosła się bowiem z jednej strony do rozporządzenia ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące WRF (art. 73)48 oraz dokumentu technicznego tj. przyjętej przez polski rząd Umowy partnerstwa dla realizacji polityki spójności 2021–2027 w Polsce49. Warto zaznaczyć, że we wspomnianym dokumencie „zasady horyzontalne” odnoszące się do Karty praw podstawowych były rozumiane jako poszanowanie równości płci oraz osób niepełnosprawnych, a więc bez

45

46 47

48

49

Polska składka do budżetu UE z tego tytułu wyniosła w 2021 roku 1 696,4 mln zł, w 2022 r. wpłata została zaplanowana w wysokości 1 734,4 mln zł. Polska była piątym największym płatnikiem tego podatku w UE. Por. A. Ptak-Iglewska, Rząd nie dopilnował. W tym roku zapłacimy 60 mln zł więcej „podatku od zacofania”, Rzeczpospolita, 17.11.2022, https://www.rp.pl/ budzet-i-podatki/art37438591-rzad-nie-dopilnowal-w-tym-roku-zaplacimy-60-mln-zl-wiecejpodatku-od-zacofania (27.11.2022). M. Dobrowolski, Krajowy Plan Odbudowy… Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 433, 22.12.2020. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 231, 30.6.2021. Umowa Partnerstwa Polski i Unii Europejskiej 2021–2027, 6 grudnia 2021 r., s. 218, 255.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

157

Tomasz Grzegorz Grosse

odniesienia do kwestii niezależności sądownictwa50. W tym samym czasie Komisja wstrzymywała fundusze dla Węgier uznając, że Karta praw podstawowych wymusza na tym państwie rezygnację z ochrony dzieci przed ideami LGBT+ w systemie edukacji, przywrócenie wolności akademickich oraz respektowanie praw uchodźców51. Był to przykład arbitralności działań Komisji, jak również poszerzania własnych kompetencji w stosunku do państw członkowskich52. Wyrazem centralizacji zarządzania antykryzysowego było nie tylko przekazanie Brukseli ogromnej kontroli nad sposobem wydatkowania środków finansowych Unii53, ale również – przy tej okazji – nad wieloma innymi działaniami władz narodowych, które ze względu na traktatowy podział kompetencji zasadniczo nie powinny być przedmiotem zainteresowania urzędników europejskich. W ten sposób to technokracja unijna – a nie wyborcy w państwach członkowskich – mogła decydować o wielu aspektach polityk publicznych. W dodatku urzędnicy poszerzali swoją władzę bez względu na ład konstytucyjny panujący w poszczególnych krajach, jak również traktatową zasadę przyznania (czyli możliwości działania instytucji unijnych tylko w oparciu o przekazane przez państwa uprawnienia). Trudno uznać tego typu centralizację za przejaw demokratyczności i praworządności. Rzecz jasna tak daleko posunięta ekspansja władzy i arbitralności Brukseli nie byłyby możliwe bez wsparcia ze strony wpływowych patronów, czyli m.in. Berlina, ale również kompromisu dotyczącego NGEU, jaki został zawarty w szerszym gronie państw Europy Zachodniej.

4. Podsumowanie Kryzys był zbyt dobrą okazją, aby nie pojawiły się głosy domagające się ‘więcej Europy’, co oznaczało transfer kompetencji na poziom UE54. Przy tej okazji zachwiała się technologia odpowiedzi na kryzysy, którą określiłem mianem metody niemieckiej. Dotyczyła ona zwłaszcza polityki oszczędności preferowanej 50

51 52 53 54

K.L. Scheppele, J. Morijn, Frozen: How the EU is Blocking Funds to Hungary and Poland Using a Multitude of Conditionalities, Verfassungsblog, 4 April 2023, https://verfassungsblog. de/frozen/ (29.04.2023). Tamże. T.G. Grosse, Ekspansywny oportunista…, s. 99. Ch. Kreuder-Sonnen, J. White, Europe and the transnational politics of emergency, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 6, s. 959. K.H. Goetz, D.S. Martinsen, COVID-19: A dual challenge to European liberal democracy, „West European Politics” 2021, No. 44, s. 1003–1024; S. Ladi, D. Tsarouhas, EU economic governance and COVID-19: Policy learning and windows of opportunity, „Journal of European Integration” 2020, No. 42, s. 1041–1056.

158

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

przez to państwo, jak również niechęci do zbyt wielkich transferów fiskalnych oraz zaciągania wspólnego długu w UE. Pod wpływem Francji i jej sojuszników z Europy Południowej Berlin ustąpił w tych obszarach swej antykryzysowej polityki, niemniej nie oznaczało to całkowitej rejterady. Przy okazji kompromisu w sprawie powołania NGEU Niemcom udało się zatrzymać dalej idące pomysły dotyczące uwspólnotowienia zadłużenia, czyli sięgnięcia po instrument corona-obligacji. Ponadto, w zamian za zgodę na NGEU wprowadzono w UE warunkowość finansową na szeroką skalę. Miała ona m.in. na celu szereg zmian odnoszących się do polityki budżetowej w poszczególnych państwach, zgodnie z tradycyjnym postulatem Niemiec w zakresie zwiększania oszczędności. Skala warunków stawianych państwom członkowskim w zamian za dostęp do funduszy europejskich zwiększyła intensywność zjawiska tzw. pełzającego zawłaszczania kompetencji narodowych przez UE (ang. competence creep), zwłaszcza przez Komisję Europejską55. Pogłębiła się zatem centralizacja ustrojowa w Unii. Jej przejawem była ogromna skala dyskrecjonalności i uznaniowości działań urzędników unijnych, niekiedy nawet bez odpowiedniej podstawy prawnej. Centralizację wzmagała otwartość procesu warunkowości, a więc możliwość fakultatywnego zwiększania oczekiwań stawianych państwom, w zależności od sytuacji politycznej panującej w UE. W ten sposób rosło także upolitycznienie urzędników, którzy poddawali się presji ze strony Parlamentu Europejskiego oraz najbardziej wpływowych państw Europy Zachodniej. Innym przejawem działania antykryzysowego było niedomknięcie procesu spłaty zaciągniętego długu na NGEU, czyli pozostawienie sprawą otwartą decyzji dotyczących powoływania kolejnych dochodów własnych UE. Mogło to jeszcze bardziej umocnić centralizację i federalizację fiskalną w Unii. Przekazanie kolejnych uprawnień do Komisji Europejskiej lub agencji unijnych odbywało się w wyniku negocjacji dwóch koalicji państw wywodzących się przede wszystkim z Europy Zachodniej – jednej pod wodzą Paryża, a drugiej kierowanej przez Berlin. W czasie pandemii obie grupy krajów wzmogły swój nacisk polityczny na urzędników unijnych. W rezultacie postępowanie Komisji w tym czasie cechowała daleko posunięta tolerancja wobec zadłużenia państw Europy Południowej, co było sukcesem Francji, ale nie podobało się politykom niemieckim i ich sojusznikom. Przejawem tych kontrowersji była rewizja reguł w zakresie Paktu Stabilności i Wzrostu, w szczególności dotyczących poziomu długu i deficytu budżetowego. Obóz francuski dążył do uelastycznienia tych zasad, zaś koalicja niemiecka do pozostawienia podstawowych kryteriów bez zmian, jedynie przy okresowych wyłączeniach. Jednocześnie Berlin obawiał się pozostawić Komisji zbyt wielkie pole dla uznaniowości, obawiając się, że może 55

T.G. Grosse, Ekspansywny oportunista….

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

159

Tomasz Grzegorz Grosse

to służyć pobłażliwości dla największych dłużników w strefie euro56. Niemcy chciały zwiększyć znaczenie procedur i liczbowych benchmarków, jak również automatyzm sankcji finansowych nakładanych na dłużników. Zamierzały także zaostrzyć tempo redukcji długu, przynajmniej o 1 proc. w stosunku do PKB rocznie. Komisja uznała takie żądania za powrót do polityki oszczędności, która wymusi recesję57. O ile dyskrecjonalność Komisji wobec oszczędności fiskalnych budziła kontrowersje w łonie państw Europy Zachodniej, o tyle nie wzbudzała zastrzeżeń w odniesieniu do warunkowości odnoszącej się do tzw. wartości europejskich i praworządności. Tutaj obie wyżej wspomniane grupy krajów przyjęły wspólną linię postępowania, co zresztą w dużej mierze ułatwiło kompromis dotyczący NGEU, a także realizację niemieckich postulatów w zakresie zażegnania kryzysu pandemicznego. Zdaniem naukowców zwiększały się wprawdzie uprawnienia unijnej technokracji, ale przy pozostawieniu instrumentów kontroli nad Komisją przez instytucje międzyrządowe58. W moim przekonaniu wspomniane instrumenty nie miały w praktyce tak dalekiego wpływu politycznego na postępowanie Komisji. Znacznie ważniejsze było natomiast bardzo silne, nieformalne oddziaływanie ze strony dwóch największych państw Europy Zachodniej na urzędników. Metoda niemiecka zarządzania kryzysem przyniosła korzyści Komisji Europejskiej, a także samemu Berlinowi. Niemiej skala warunkowości oraz siłowego wymuszania dostosowań przez mniejsze lub mniej wpływowe państwa członkowskie mogła również wywołać sprzeciw polityczny i wzrost eurosceptycyzmu. Takich skutków ubocznych polityki antykryzysowej można było oczekiwać zwłaszcza w Europie Środkowej. To wszystko przypomina założenia koncepcji integracji „upadającej do przodu” (ang. failing forward)59. Pandemia została bowiem wykorzystana do postępów integracji, choć jednocześnie zasiano nasiona procesów odśrodkowych i dezintegracyjnych, które mogły ujawnić się w przyszłości. W ten sposób – zgodnie z założeniami Monneta – postępy integracji w czasie kryzysu były sumą zarówno zjawisk pozytywnych, jak i negatywnych.

56 57

58

59

W. van Gaal, Germany pushes ‘one-size-fits-all’ EU…. P. Tamma, It’ll be a tough job getting countries to approve EU’s spending rules reform, Politico, 26.04.2023, https://www.politico.eu/article/itll-be-a-tough-job-getting-countries-to-approve-eusspending-rules-reform-growth-pact-ursula-von-der-leyen-german-coalition/ (29.04.2023). L. Schramm, W. Wessels, The European Council as a crisis manager and fusion driver: assessing the EU’s fiscal response to the COVID-19 pandemic, „Journal of European Integration” 2023, 45:2, s. 257–273. E. Jones, R.D. Kelemen, S. Meunier, Failing forward? Crises and patterns of European integration, „Journal of European Public Policy” 2021, 28:10, s. 1519–1536.

160

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

Bibliografia Business Taxation for the 21st Century, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, COM(2021) 251 final, Brussels, 18.05.2021. Citi M., de la Porte C., NGEU and Vaccines Strategy in the Wake of the COVID-19 Pandemic: Outgrowing the Regulatory State, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. S1. D’Erman V., Verdun A., An Introduction: Macroeconomic Policy Coordination and Domestic Politics: Policy Coordination in the EU from the European Semester to the Covid-19 Crisis, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 1. Dimitrakopoulos D.G., Lalis G., The EU’s initial response to the COVID-19 pandemic: disintegration or ‘failing forward’?, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 9. Dobrowolski M., Krajowy Plan Odbudowy – dobry interes, tylko dla kogo?, Rzeczpospolita, 22.12.2022, https://www.rp.pl/opinie-prawne/art37653571-marek-dobrowolski-krajowyplan-odbudowy-dobry-interes-tylko-dla-kogo. ETUC Position on the next generation of own resources for the EU Budget, The European Trade Union Confederation, 16–17 March 2022, https://www.etuc.org/en/document/etucposition-next-generation-own-resources-eu-budget. European Council, Conclusions, EUCO 10/20, 17–18–19–20–21 July 2020, https://www. consilium.europa.eu/media/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf (29.04.2023). European Council, Conclusions, EUCO 22/20, 10–11 December 2020, https://www.consilium. europa.eu/media/47296/1011-12-20-euco-conclusions-en.pdf. Fabbrini F., The Legal Architecture of the Economic Responses to COVID‐19: EMU beyond the Pandemic, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 1. Ferrara F.M., Kriesi H., Crisis pressures and European integration, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 9. Freudlsperger Ch., Schimmelfennig F., Transboundary crises and political development: why war is not necessary for European state-building, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29 No. 12. Garben S., Competence Creep Revisited, „Journal of Common Market Studies” 2019, vol. 57, no. 2. Goetz K.H., Martinsen D.S., COVID-19: A dual challenge to European liberal democracy, „West European Politics” 2021, No. 44. Grosse T.G., Ekspansywny oportunista. Polityka Komisji Europejskiej wobec praworządności, „Kwartalnik Prawa Międzynarodowego” 2023, nr 1. Heinemann F., Simulating the distributive effects of the Macron-Merkel-Recovery Fund, ZEW expert brief, ZEW – Leibniz Centre for European Economic Research, 26.05.2020, https:// www.zew.de/en/press/latest-press-releases/poland-may-become-largest-net-contributor. Jones E., Kelemen R.D., Meunier S., Failing forward? Crises and patterns of European integration, „Journal of European Public Policy” 2021, Vol. 28, No. 10. Kassim H., The European commission and the COVID-19 pandemic, „Journal of European Public Policy” 2023, Vol. 30, No. 4. Kolejna generacja zasobów własnych dla budżetu UE, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, COM(2021) 566 final, Bruksela, dnia 22.12.2021 r. Kreuder-Sonnen Ch., White J., Europe and the transnational politics of emergency, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 6. Krotz U., Schramm L., An Old Couple in a New Setting: Franco-German Leadership in the post-Brexit EU, „Politics and Governance” 2021, vol. 9, no. 1.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

161

Tomasz Grzegorz Grosse

Krotz U., Schramm L., Embedded Bilateralism, Integration Theory, and European Crisis Politics: France, Germany, and the Birth of the EU Corona Recovery Fund, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 3. Ladi S., Tsarouhas D., EU economic governance and COVID-19: Policy learning and windows of opportunity, „Journal of European Integration” 2020, 42(8). Leontitsis V., Ladi S., The Changing Nature of European Governance and the Dynamics of Europeanization, [w:] E. Ongaro, S. Van Thiel (eds.), The Palgrave Handbook of Public Administration and Management in Europe, London 2018. Matthijs M., McNamara K., ‘The euro crisis’ theory effect: Northern saints, southern sinners, and the demise of the Eurobond, „Journal of European Integration” 2015, No. 37. Monnet J., Memoirs, Collins 1978. Mooij A.M., The role of the European Central Bank in response to COVID19. An evaluation of its mandate, „Journal of European Integration” 2023, Vol. 45, No. 4. Moravcsik A., The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, Ithaca 1998. Moury C., Ladi S., Cardoso D., Gago A., Capitalising on Constraint: Bailout Politics in Eurozone Countries, Manchester 2021. Neukirch R., Zwei gegen von der Leyen, Der Spiegel, 24.03.2023, https://www.spiegel.de/ politik/deutschland/europaeisches-parlament-daniel-freund-und-moritz-koerner-zweigegen-ursula-von-der-leyen-a-f975dfe6-20a2-41eb-9882-6e292d8c5111. Nouriel Roubini warns of stagflation crisis as interest rate surge sinks economy, not inflation, 2 March 2023, ABC NEWS, https://www.abc.net.au/news/2023-03-03/nouriel-roubini-warns-of-stagflation-crisis/102045718. Parliament and the Council, COM(2021) 251 final, Brussels, 18.05.2021. Ptak-Iglewska A., Rząd nie dopilnował. W tym roku zapłacimy 60 mln zł więcej „podatku od zacofania”, Rzeczpospolita, 17.11.2022, https://www.rp.pl/budzet-i-podatki/art37438591-rzad-nie-dopilnowal-w-tym-roku-zaplacimy-60-mln-zl-wiecej-podatku-od-zacofania. Quaglia L., Verdun A., Explaining the response of the ECB to the COVID-19 related economic crisis: inter-crisis and intra-crisis learning, „Journal of European Public Policy” 2023, Vol. 30, No. 4. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 231, 30.06.2021. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 433, 22.12.2020. RRF: Update of the maximum financial contribution, Commission note to the Council and European Parliament. 30 June 2022, https://commission.europa.eu/system/files/202206/2022_06_30_update_maximum_financial_contribution_rrf_grants.pdf. Ruffert M., The European Debt Crisis and European Union Law, „Common Market Law Review” 2011, vol. 48, no. 6. Scharpf F., De-constitutionalisation and Majority Rule: A Democratic Vision for Europe, „European Law Journal” 2017, vol. 23, no. 5.

162

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Niemiecka metoda zarządzania kryzysem w Unii Europejskiej na przykładzie pandemii Covid-19

Schelkle W., The Political Economy of Monetary Solidarity: Understanding the Euro Experiment, Oxford–New York 2017. Scheppele K.L., Morijn J., Frozen: How the EU is Blocking Funds to Hungary and Poland Using a Multitude of Conditionalities, Verfassungsblog, 4 April 2023, https://verfassungsblog.de/frozen/. Schmidt V.A., European emergency politics and the question of legitimacy, „Journal of European Public Policy” 2022, Vol. 29, No. 6. Schramm L., Krotz U., De Witte B., Building ‘Next Generation’ after the pandemic: The implementation and implications of the EU Covid Recovery Plan, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, Annual Review. Schramm L., Wessels W., The European Council as a crisis manager and fusion driver: assessing the EU’s fiscal response to the COVID-19 pandemic, „Journal of European Integration” 2023, Vol. 45, no. 2. Scicluna N., Politicization without Democratization: How the Eurozone Crisis is Transforming EU Law and Politics, „International Journal of Constitutional Law” 2014, vol. 12, no. 3. Sester P., The EBC’s Controversial Securities Market Programme (SMP) and Its Role in Relation to the Modified EFSF and the Future ESM, „European Company and Financial Law Review” 2012, vol. 9, no. 2. Steinbach A., EU economic governance after the crisis: revisiting the accountability shift in EU economic governance, „Journal of European Public Policy” 2019, Vol. 9, No. 26. Stiglitz J., The Euro: And its Threat to the Future of Europe, New York 2016. Tamma P., Belgium’s knotty politics gives EU’s recovery fund its trickiest test yet, Politico, 18.01.2023, https://www.politico.eu/article/belgium-government-alexander-de-croo-paulmagnette-offers-litmus-test-for-eu-cash-for-reforms-recovery-fund/. Tamma P., It’ll be a tough job getting countries to approve EU’s spending rules reform, Politico, 26.04.2023, https://www.politico.eu/article/itll-be-a-tough-job-getting-countries-toapprove-eus-spending-rules-reform-growth-pact-ursula-von-der-leyen-german-coalition. Terpan F., Saurugger S., Integration through (case) Law in the context of the Euro area and covid-19 crises: Courts and monetary Answers to crises, „Journal of European Integration” 2020, No. 42. Tesche T., Pandemic Politics: The European Union in Times of the Coronavirus Emergency, „Journal of Common Market Studies” 2022, vol. 60, no. 2. Umowa Partnerstwa Polski i Unii Europejskiej 2021–2027, 6 grudnia 2021 r. Warufakis J., Porozmawiajmy jak dorośli. Jak walczyłem z europejskimi elitami, Warszawa 2019. Wolff S., Ladi S., European Union Responses to the Covid-19 Pandemic: adaptability in times of Permanent Emergency, „Journal of European Integration” 2020, Vol. 42, No. 8. Zalan E., EU Parliament parties urge ‘no money for Orbán’s Hungary’, Euobserver.com, 24.04.2023, https://euobserver.com/rule-of-law/156957. Znoykowicz-Wierzbicka M., Pogłębianie integracji gospodarczej w strefie euro w świetle teorii optymalnego obszaru walutowego, „Studia BAS” 2019, Nr 3.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

163

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1) 2023, 164–186 DOI: 10.33896/SZ.2023.1.8

Radosław Bania ORCID: 0000-0002-7401-2923 Uniwersytet Łódzki

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu Counter-revolution in the Arab Spring – the case of Egypt and Bahrain Abstrakt: Każdej rewolucji towarzyszy opór, który może objawić się w momencie zaistnienia buntu społecznego lub na dalszym etapie transformacji ustrojowej. Przejawia się on w formie systemowej reakcji na nadchodzącą zmianę strukturalną, mającej na celu jej powstrzymanie, określanej jako kontrrewolucja. W niniejszym artykule dokonywana jest analiza porażki przemian rewolucyjnych w okresie Arabskiej Wiosny poprzez odniesienie się do zjawiska kontrrewolucji – zarówno tej o charakterze wewnętrznym, jak i międzynarodowym. W tym celu zostanie dokonane porównanie wydarzeń w dwóch państwach, które doświadczyły działań kontrrewolucyjnych – Egiptu i Bahrajnu. W artykule przyjmuje się hipotezę, że w okresie Arabskiej Wiosny państwa te doświadczyły działań kontrrewolucyjnych, które były podejmowane zarówno przez lokalne siły polityczne, jak również przez aktorów zewnętrznych. O ile działania podmiotów wewnętrznych są kluczowe dla powodzenia kontrrewolucji, to również wpływ aktorów zewnętrznych okazuje się czynnikiem istotnym dla powodzenia reakcji przeciwko przemianom rewolucyjnym. Celem artykułu jest udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: czy pojęcie kontrrewolucji jest użytecznym narzędziem do analizowania działań antyrewolucyjnych w państwach arabskich w okresie Arabskiej Wiosny; co zdecydowało o sukcesie działań kontrrewolucyjnych; jaką rolę odegrali aktorzy wewnętrzni i zewnętrzni w procesie powstrzymywania przemian politycznych. Słowa kluczowe: Arabska Wiosna, Bliski Wschód, kontrrewolucja, Egipt, Bahrajn.

164

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu

Abstract: Every revolution is accompanied by resistance, which may manifest itself at the moment of social revolt or occur at a later stage of systemic transformation. It manifests itself in the form of a systemic response to the impending structural change aimed at stopping it, referred to as counter-revolution. This article analyses the failure of the revolutionary transition during the Arab Spring by addressing the phenomenon of counter-revolution – both of an internal and international nature. To this end, a comparison will be made between events in two countries that experienced counter-revolutionary activities – Egypt and Bahrain. The article adopts the hypothesis that during the Arab Spring, these states experienced counterrevolutionary actions that were undertaken by both local political forces and external actors. While the actions of internal actors are crucial to the success of the counter-revolution, the influence of external actors also proves to be a significant factor in the success of the response against the revolutionary changes. The aim of this article is to answer the following questions: whether the concept of counter-revolution is a useful tool for analysing counterrevolutionary actions in Arab states during the Arab Spring; what determined the success of counter-revolutionary actions; what role did internal and external actors play in the process of containing political change. Key words: Arab Spring, Middle East, Counter-revolution, Egypt, Bahrain.

1. Wstęp Masowe wystąpienia społeczne w państwach bliskowschodnich, które miały miejsce w latach 2010–2012, nazywane Arabską Wiosną, pomimo wspólnego mianownika jakim był sprzeciw wobec ówczesnego rządu, w każdym państwie posiadały odmienną specyfikę, jeśli spojrzeć na nie z perspektywy każdego państwa z osobna. W każdym z nich przyniosły też odmienne efekty. Na jednym biegunie znalazły się państwa, w których bunt społeczeństwa nie był zdolny do zainicjowania przebudowy systemu politycznego, jak chociażby w monarchiach Zatoki Perskiej. Na drugim biegunie znajdują się państwa, które rozpoczęły proces transformacji ustrojowej – Tunezja, Egipt, czy też te, w których system polityczny nie został obalony, a jedynie dokonano jego modyfikacji zgodnej z oczekiwaniami społecznymi przy zachowaniu dotychczasowych form ustrojowych – Maroko i Jordania. Jednakże każdej zmianie społecznej i politycznej towarzyszy reakcja grup społecznych, które czerpią korzyści z akceptacji sposobu sprawowania władzy lub bezpośrednio w nim uczestniczą – a ich celem jest zachowanie i obrona istniejącego status quo. Każdej rewolucji towarzyszy zatem opór, który może wystąpić w momencie wybuchu buntu społecznego lub zaistnieć na dalszym etapie transformacji. W takich okolicznościach warto rozważyć zjawisko kontrrewolucji, rozumianej jako systemowa reakcja na nadchodzącą zmianę strukturalną, mającej na celu jej powstrzymanie.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

165

Radosław Bania

W badaniach historycznych i politologicznych za klasyczną definicję kontrrewolucji uznaje się tę autorstwa Alfreda Meusela, który opisywał ją jako próbę „odwrócenia przemian dokonanych w wyniku rewolucji”, stwierdzając również, że „jej sukces sygnalizuje triumf klasy wyższej, która została zagrożona i tymczasowo wyparta przez rewolucję”1. Taki sposób określenia zjawiska kontrrewolucji ma jednak pewną wadę. Wskazuje bowiem na wewnętrzny charakter kontrrewolucji, jako działań tych grup społecznych, które w wyniku działań rewolucyjnych straciły możliwość udziału w sprawowaniu władzy. Definicja Meusela pomija aspekt międzynarodowy zjawiska kontrrewolucji. O ile rewolucja jest aktem działania politycznego dokonującym się w wewnętrznym środowisku systemu politycznego, to nie sposób nie zauważyć, że wywołuje ona także reperkusje dla środowiska zewnętrznego państwa, czy też inaczej mówiąc, systemu międzynarodowego w wymiarze regionalnym lub globalnym. Na ten aspekt rewolucji zwrócił uwagę Nick Bisley stwierdzając, że co prawda jest wydarzeniem wewnętrznym, ale o istotnych implikacjach dla systemu międzynarodowego2. Objęcie rządów przez wyłonione w konsekwencji rewolucji nowe władze państwowe, wywołuje zmiany dotyczące układu sił w wymiarze międzynarodowym. Zakończona sukcesem rewolucja może stanowić nie tylko zachętę dla grup społecznych w państwach sąsiednich do wystąpienia przeciwko własnym rządom, ale także zmienia ona dotychczasową agendę polityki zagranicznej danego państwa. Tym samym w sposób bezpośredni odnosi się do oceny zaistniałej sytuacji przez pozostałych aktorów danego systemu i powoduje ich reakcję. Obie te sytuacje wystąpiły w trakcie Arabskiej Wiosny. Z jednej strony mamy bowiem do czynienia z przypadkiem, gdzie zmiana rewolucyjna wywołała opór sił wewnętrznych, a z drugiej strony państwa regionu np. Arabia Saudyjska3, podjęły działania skierowane na odwrócenie przemian rewolucyjnych w innych państwach, co powinno być określane jako kontrrewolucja międzynarodowa.

1 2 3

Cyt. za: Ch. Tilly, The Analysys of a Counter-Revolution, „History and Theory” 1963, vol. 3, no. 1, s. 30. N. Bisley, Counter-revolution, order and international politics, „Review of International Studies” 2004, vol. 30, s. 50. Należy jednak zauważyć, że zagadnienie reakcji Arabii Saudyjskiej na Arabską Wiosnę jest kwestią złożoną. Obejmuje bowiem szereg działań w wymiarze wewnętrznym, jak i międzynarodowym. Chociaż generalnie władze Królestwa występowały przeciwko działaniom rewolucyjnym, to na przykład w Syrii udzieliły poparcia działaniom antyrządowym. Pokazuje to że, generalną regułą dotyczącą reakcji KSA na wydarzenia w konkretnym państwie była ocena zagrożenia jakie stanowiły one dla interesów bezpieczeństwa państwa w wymiarze wewnętrznym i zewnętrznym. Szerzej na ten temat zob. w: M. Al-Rasheed, Saudi Internal Dillemas and Regional Responses to the Arab Uprisings, [w:] F.A. Gerges (red.), The New Middle East. Protest and Revolution in the Arab World, Cambridge 2014, s. 353–379.

166

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu

Zdaniem Nicka Bisleya kontrrewolucja międzynarodowa, definiowana jest jako „[…] międzynarodowy wysiłek mający na celu udział w walce o reorganizację struktur społecznych danego państwa i jego społeczeństwa”4. Może ona przybierać cztery formy. Forma pierwsza to interwencja zbrojna. Oznacza ona zastosowanie siły zbrojnej na terytorium państwa rewolucyjnego przez państwo, które uznaje zaistniałe zmiany za zagrożenie zarówno dla własnego porządku wewnętrznego, jak i układu sił w systemie międzynarodowym. Druga forma, to udzielanie wsparcia lokalnym silom kontrrewolucyjnym. Pomoc taka obejmuje szeroki wachlarz działań, w którym mieszczą się m.in. takie działania jak: dostarczanie uzbrojenia, pomocy szkoleniowej, przekazywanie środków finansowych. Trzecia forma, to nękanie. Może ono obejmować szereg działań, w ramach których mieszczą się takie formy aktywności, jak naruszania granic na małą skalę, działania propagandowe. Wreszcie ostatnią, czwartą formą działań kontrrewolucyjnych, jest izolowanie. W tym celu wykorzystuje się instytucje międzynarodowe, presję dyplomatyczną, sankcje, środki prawne itp. Celem takich działań jest pozbawienie państwa, w którym dokonała się rewolucja możliwości wchodzenia w normalne interakcje w systemie międzynarodowym5. W niniejszym artykule dokonano analizy porażki rewolucji w okresie Arabskiej Wiosny poprzez wykorzystanie pojęcia kontrrewolucji – zarówno tej o charakterze wewnętrznym, jak i międzynarodowym. W tym celu zostanie dokonane porównanie wydarzeń w dwóch państwach, które doświadczyły działań kontrrewolucyjnych – Egiptu i Bahrajnu. W artykule przyjmuje się hipotezę, że w okresie arabskiej wiosny państwa rewolucyjne doświadczyły działań kontrrewolucyjnych, które były podejmowane zarówno przez lokalne siły polityczne, jak również przez aktorów zewnętrznych. O ile działania podmiotów wewnętrznych są kluczowe dla powodzenia kontrrewolucji, to również wpływ zewnętrzny okazuje się czynnikiem istotnym dla powodzenia reakcji przeciwko przemianom rewolucyjnym. W celu weryfikacji hipotezy postawiono następujące pytania badawcze: 1. Czy pojęcie kontrrewolucji jest użytecznym narzędziem do analizowania działań antyrewolucyjnych w państwach arabskich w okresie Arabskiej Wiosny; 2. Co zdecydowało o sukcesie działań kontrrewolucyjnych; 3. Jaką rolę odegrali aktorzy wewnętrzni i zewnętrzni w procesie powstrzymywania przemian politycznych.

4 5

N. Bisley, Counter-revolution, order and…, s. 53. Tamże.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

167

Radosław Bania

2. Egipska „transformacja” – kontrrewolucja wewnętrzna Trwające ponad trzy tygodnie masowe wystąpienia antyrządowe w Egipcie przyniosły w konsekwencji ustąpienie Husni Mubaraka z urzędu prezydenckiego 11 lutego 2011 r.6. W ten sposób rozpoczynał się okres transformacji politycznej. Państwo i społeczeństwo egipskie stawały w obliczu konieczności określenia nowego kształtu sytemu politycznego. Otwartą pozostawała kwestia, czy upadek wieloletnich rządów autorytarnych przyniesie nową jakość w systemie sprawowania rządów, jak daleko zmiany te mogą sięgnąć i czy możliwy jest do ustanowienia rzeczywisty demokratyczny i konkurencyjny model systemu politycznego. Ustąpienie prezydenta H. Mubaraka otwierało pierwszy etap działań zmierzających w kierunku transformacji egipskiego systemu politycznego. Dotychczasowe prawne podstawy systemu ustrojowego w obliczu masowego buntu społecznego wyczerpały swoje możliwości organizowania życia politycznego w Egipcie. Bezpośrednio po ustąpieniu H. Mubaraka z urzędu prezydenckiego władza w państwie została przejęta przez armię egipską. Rolę ośrodka władzy państwowej zaczęła pełnić Najwyższa Rada Sił Zbrojnych (NRSZ) pod przewodnictwem ministra obrony marszałka Muhammada Husejna Tantawiego7. Rada wydała szereg komunikatów, które określały zasady funkcjonowania państwa w okresie przejściowym – od zawieszenia dotychczasowej konstytucji do czasu uchwalenia nowej ustawy zasadniczej8. Powyższe działania egipskich wojskowych były wymuszone potrzebami chwili, bowiem obalenie H. Mubaraka i przejęcie władzy przez NRSZ rodziło w społeczeństwie egipskim obawy o fasadowy charakter zaistniałej zmiany politycznej9. Wynikało to stąd, że cechą charakterystyczną egipskiego systemu politycznego począwszy od obalenia monarchii w 1952 roku, było oparcie najważniejszych struktur władzy na wojskowych lub osobach powiązanych z armią10. Egipskie siły zbrojne były przez dziesięciolecia głównym źródłem 6 7

8 9

10

M.M. Dziekan, K. Zdulski, R. Bania, Arabska wiosna i świat arabsku u progu XXI wieku, Łódź 2020, s. 40. P. Osiewicz, The Causes and Course of the Political Transformation in Egypt in 2011–2014, [w:] R. Fiedler, P. Osiewicz (red.), Transformation Process in Egypt After 2011 – The Causes, their Course and International Response, Berlin 2015, s. 53. M. Lipa, Przemiany polityczne w Egipcie po dymisji Husniego Mubaraka, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2012, nr 1, s. 66. M. Balcerzak, Przebieg Wielkiej Rewolucji Ludów Arabskich na przykładzie Tunezji, Egiptu, Libii i Syrii, [w:] J. Teska (red.), Middle East and North Africa. MENA źródłem szans i zagrożeń, Gdynia 2012, s. 289. Więcej na temat egipskiego systemu politycznego w okresie poprzedzającym Arabską Wiosnę zobacz w: K. Czajkowska, A. Diawoł-Sitko, Systemy polityczne wybranych państw Bliskiego Wschodu, Warszawa 2012, s. 130–153.

168

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu

rekrutacji na najwyższe stanowiska państwowe. Pomimo prób tworzenia partii rządzącej mającej stanowić podstawę sprawowania władzy, najważniejszą siłą i źródłem legitymizacji egipskiego systemu politycznego pozostawała armia11. W takich okolicznościach pojawiały się wątpliwości, czy ustąpienie prezydenta H. Mubaraka rzeczywiście stanowi początek nowej drogi politycznej dla Egiptu, czy też jednak jest jedynie spektakularną, ale pozorną zmianą, która ma na celu zachowanie dotychczasowych struktur politycznych w stanie możliwie nienaruszonym. Warto w tym kontekście podkreślić, że w kolejnych tygodniach i miesiącach 2011 roku nie ustawały protesty społeczne, które stanowiły wymierny wyraz tego, że działania zmierzające do wprowadzenia marginalnych zmian politycznych spotkają się z realnym sprzeciwem ze strony różnych grup opozycyjnych. Stała aktywizacja społeczna utrzymująca się w kolejnych tygodniach i miesiącach po ustąpieniu prezydenta Mubaraka powodowa, że proces transformacji politycznej zaczął jednak zmierzać w kierunku stworzenia w Egipcie realnego systemu pluralistycznego. Powołana przez NRSZ Komisja Konstytucyjna już na początku marca 2011 roku przedstawiła projekt poprawek do Konstytucji z 1971 roku12. Obejmowały one m.in. ograniczenie sprawowania urzędu prezydenckiego do dwóch czteroletnich kadencji, obniżały dotychczasowe wymagania stawiane przed kandydatami na ten urząd oraz gwarantowały swobodę tworzenia partii politycznych, przy zastrzeżeniu, że partie polityczne nie mogą opierać się na przynależności religijnej13. Poprawki konstytucyjne zostały przyjęte w ogólnonarodowym referendum, które odbyło się 19 marca 2011 r.14. Blisko 80% obywateli opowiedziało się za zmianami konstytucyjnymi15. Wydarzeniom tym towarzyszyła zmiana rządu. Z początkiem marca, pod naciskiem opozycji, ustąpił premier Ahmed Szafrik, mianowany do pełnienia tej funkcji jeszcze przez prezydenta H. Mubaraka w ostatnich dniach sprawowania przez niego władzy. Misję tworzenia nowego rządu otrzymał Essam Szaraf. Stanowiska ministerialne utracili politycy związani z H Mubarakiem. Nowy rząd miał stać się tymczasowym gabinetem złożonym z technokratów, którego głównym zadaniem stano-

11

12 13 14 15

K. Jędrzejczyk-Kuliniak, Siła polityczna w mundurach – militokracja po Arabskiej Wiośnie?, [w:] R. Bania, R. Czulda, K. Zdulski (red.), Problemy bezpieczeństwa Bliskiego Wschodu i Północnej Afryki (MENA), Łódź 2016, s. 51. The Carter Center, Final Report of the Carter Center Mission to Witness the 2011–2012 Parlamentary Elections in Egypt. Final Report, Atalanta [b.r.w.], s. 66. K. Czajkowska, A. Dawioł-Sitko, Systemy polityczne wybranych…, s. 149. The Carter Center, Final Report of the…, s. 66. Egypt approves constitutional changes, 20 March 2011, http://www.aljazeera.com/news/middleeast/2011/03/2011320164119973176.html (20.06.2023).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

169

Radosław Bania

wiło przygotowanie wyborów parlamentarnych i prezydenckich16. Te pierwsze zaplanowano początkowo na wrzesień, lecz później ich termin został przesunięty na koniec listopada. Jednakże nowa fala masowych demonstracji doprowadziła do przyśpieszenia terminu wyboru nowego parlamentu. 28 listopada rozpoczął się długotrwały proces wyboru nowej legislatury. Pierwsze odbyły się wybory do niższej izby parlamentu – Zgromadzenia Ludowego. Ostatecznie trzy tury wyborów wyłoniły nową izbę niższą, której pierwsze posiedzenie odbyło się 23 stycznia 2012 r. Wybory do wyższej izby – Senatu, odbywały się od końca stycznia do początku marca 2012 roku17. Najbardziej spektakularną cechą pierwszego etapu egipskiej drogi ku demokracji okazał się sukces jaki odniosły ugrupowania fundamentalistyczne – salafici, a przede wszystkim Bractwo Muzułmańskie18. Będąca politycznym ramieniem Bractwa Partia Wolność i Sprawiedliwość zdobyła 37% głosów w wyborach do Zgromadzenia Ludowego. Związana z ruchem salafickim Partia Światła zdobyła 24,4% głosów. Istotną niespodzianką wyborów był relatywnie słaby wynik wyborów ugrupowań liberalnych, które zdobyły łącznie 13,4% głosów, co stanowiło bezdyskusyjną porażkę19. Ostateczny wynik wyborów dał Partii Wolności i Sprawiedliwości 47% miejsc w Zgromadzeniu Ludowym, a drugą siłą w izbie niższej stawali się salafici. Wynik pierwszych całkowicie wolnych wyborów parlamentarnych w Egipcie pokazał, że początkowo największym beneficjentem upadku tradycyjnego systemu sprawowania rządów stały się ugrupowania fundamentalistyczne. Stanowiło to dość nieoczekiwaną konstatację dla wszystkich tych, którzy zakładali, że upadek rządów Mubaraka przyniesie wprowadzenie liberalnego, świeckiego ustroju politycznego20. Istotnym atutem Bractwa, który został zdyskontowany w okresie Arabskiej Wiosny było pozostawanie w opozycji wobec rządów kolejnych 16 17 18 19 20

Egipt: wojskowi przyjęli dymisję premiera Szafika, http://wiadomosci.onet.pl/swiat/egipt-wojskowi-przyjeli-dymisje-premiera-szafika/zppy3 (20.06.2023). W. Ostant, „Egipskie ciemności…” – od autorytaryzmu do autorytaryzmu, „Przegląd Politologiczny” 2014, nr 1, s. 240. Egypt’s Islamist parties win elections to parliament, http://www.bbc.com/news/world-middleeast-16665748 (28.07.2017). W. Ostant, „Egipskie ciemności…” – od autorytaryzmu…, s. 240. Przeoczono przy tym pewną prawidłowość, jaką można było zaobserwować w świecie arabskim. Ilekroć w jakimś państwie miały miejsce relatywnie konkurencyjne wybory parlamentarne, to ugrupowania fundamentalistyczne uzyskiwały korzystny wynik wyborczy, jak w Jordanii (1989), Algierii (1991), czy Autonomii Palestyńskiej (2006). Jednakże M.D.H. Robbins zauważa, że „[…] partie islamistyczne i ich kandydaci zyskują znaczącą przewagę głównie ze względu na dezorganizację systemu politycznego […] a zwyciężają głównie dzięki zwartej strukturze organizacyjnej oraz zdolności do zdobycia rozproszonych głosów.” M.D.H. Robbins, What Accounts for the Success of Islamist Parties in the Arab World, http:// www.belfercenter.org/sites/default/files/legacy/files/Robbins_-_Policy_Brief_-_FINAL.pdf (20.06.2023).

170

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu

egipskich prezydentów, począwszy od Gamala Abdel Nassera a skończywszy na Mubaraku. Bractwo przez kolejne dziesięciolecia funkcjonowało jako organizacja zdelegalizowana i poddawana różnorakim represjom, którym sprzyjał utrzymujący się w Egipcie stan wojenny wprowadzony w 1981 roku po zamachu na prezydenta Anwara as-Asada. Jednak państwu egipskiemu nie udało się rozbić jego struktur. Co więcej, w latach 90. XX wieku w okresie względnej liberalizacji egipskiego systemu politycznego Bractwu udawało się wprowadzić swoich członków do parlamentu jako deputowanych niezależnych. Okoliczności te decydowały o tym, że spośród egipskich ugrupowań politycznych Bractwo dysponowało największym kapitałem politycznym. Jego opozycja względem rządów wojskowych w Egipcie, przy jednoczesnym zaangażowaniu w działalności społeczną i opiekuńczą, stawiała Ikhwan w pozycji ugrupowania nieobciążonego współpracą z obalonym reżimem, a tym samym mogącym zagwarantować właściwy kierunek przemian politycznych21. Wydarzenia Arabskiej Wiosny zaskoczyły kierownictwo organizacji. Co więcej nie przejawiała ona w okresie buntu przeciwko otwartej aktywności. Członkowie Bractwa uczestniczyli w protestach, lecz nie jako oficjalni przedstawiciele organizacji. Przyjęta przez Bractwo taktyka była spowodowana obawami przed wykorzystaniem udziału ugrupowań fundamentalistycznych w propagandzie rządowej do wskazania, że protesty nie są efektem autentycznego buntu ludowego, lecz stoi za nimi inspiracja ze stronu ugrupowań fundamentalistycznych. Kwestia ta miała również swoje konotacje międzynarodowe, bowiem otwarty udział Bractwa mógł również stać się argumentem wykorzystanym przez reżim Mubaraka dla uzyskania wsparcia międzynarodowego dla podejmowanych przez niego prób siłowego zakończenia kryzysu politycznego, pod hasłem walki z fundamentalizmem i terroryzmem międzynarodowym22. Obalenie rządów prezydenta Mubaraka, a przede wszystkim decyzja NRSZ o wprowadzeniu zaakceptowaniu realnego systemu wielopartyjnego, stworzyły dla Bractwa nowe możliwości działania. Organizacja ta stawała się stopniowo jednym z podmiotów politycznych, które najaktywniej opowiadały się za radykalną przebudową systemu politycznego Egiptu. Najważniejszą decyzją w tym czasie pozostawało utworzenie przez nie własnego ugrupowania politycznego – Partii Wolności i Sprawiedliwości. Na jej czele znalazł się prominentny działacz Bractwa Muhammad Mursi. Działania PWiS koncentrowały się na ogłoszonych wyborach parlamentarnych. Prowadzone w trakcie kampanii wyborczej badania opinii publicznej dawały Bractwu duże szanse na odniesienie sukcesu wybor21 22

A. Purat, Znaczenie Bractwa Muzułmańskiego w polityce Egiptu oraz wydarzeniach Arabskiej Wiosny 2011 roku, „Przegląd Politologiczny” 2014, nr 1, s. 224. Tamże, s. 225.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

171

Radosław Bania

czego. Blisko 40% badanych deklarowało poparcie dla PWiS23. Nie bez znaczenia była umiejętnie prowadzona kampania wyborcza. Program partii akcentował konieczność walki z ubóstwem oraz korupcją. Warte podkreślenia jest jednak, że Bractwo unikało odwoływania się do ideologii religijnej, a główny punkt nacisku był kładziony na kwestie rozwoju gospodarczego, co w obliczu zapaści ekonomicznej państwa spowodowanej przedłużającym się kryzysem politycznym, przyniosło największy efekt w zakresie poparcia ze strony wyborców24. Nie bez znaczenia będzie również zwrócenie uwagi na to, że Bractwo stało się beneficjentem rosnącego niezadowolenia z polityki wewnętrznej prowadzonej przez NRSZ. Hasła walki z dyktaturą i tyranią w takich okolicznościach przysparzały Bractwu nowych zwolenników25. Doskonały wynik wyborczy, który przyniósł Bractwu zdobycie 235 z 439 miejsc w Zgromadzeniu Ludowym nie przełożył się jednak na możliwość sformowania własnego rządu. Konstytucja przyznawała prawo do desygnowania premiera prezydentowi, przy czym nie był on zobligowany w tym względzie wynikami wyborów parlamentarnych26. W takich okolicznościach zwycięstwo w wyborach parlamentarnych okazywało się być mało znaczące dla realnego sprawowania władzy, co przenosiło punkt ciężkości dalszej działalności politycznej na wybory prezydenckie. W kolejnych miesiącach decyzja o terminie wyborów prezydenckich była stale odraczana. Ostatecznie ustalono, że zostaną one przeprowadzone na przełomie maja i czerwca 2012 roku. Do pierwszej tury wyborów stanęło trzynastu kandydatów. Jednakże w zbliżających się wyborach największe szanse mieli: kandydat PWiS – Muhammad Mursi, związany z NRSZ – Ahmad Szafik oraz startujący jako kandydat niezależny, były dyplomata oraz sekretarz generalny Ligi Państw Arabskich – Amr Moussa27. Pierwsza tura wyborów prezydenckich przyniosła wygraną M. Mursiego, z niewielką przewagą nad A. Szafikiem. Dużą

23 24

25 26

27

M. Lipa, Polityczne aspekty Arabskiej Wiosny w Egipcie, [w:] P. Niziński, M. Lipa (red.), Porewolucyjny Egipt. Wybrane aspekty społeczne i polityczne, Kraków 2014, s. 14. J.C. Potts, Explaining the Muslim Brotherhood’s Electoral Success in Egypt: Examining the Parliamentary Elections of 2011 and Presidential Election of 2012, http://www.inquiriesjournal. com/articles/1519/explaining-the-muslim-brotherhoods-electoral-success-in-egypt-examiningthe-parliamentary-elections-of-2011-and-presidential-election-of-2012 (20.06.2023). W. Grabowski, Fundamentalizm muzułmański na Bliskim Wschodzie, Gdańsk 2013, s. 135. The Egyptian Experience of the Muslim Brotherhood in Power 2012–2013, A Report by 9 Bedford Raw, 3 June 2015, http://9bri.com/wp-content/uploads/2015/06/Report-II.9BRi.MuslimBrotherhood-in-Power.pdf (20.06.2023). Y. Knell, Egypt candidate: Veteran diplomat, Amr Moussa, http://www.bbc.com/news/worldmiddle-east-17234124 (20.06.2023).

172

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu

niespodzianką tego etapu wyboru nowego prezydenta była przegrana A. Moussy, który uzyskał o połowę głosów mniej niż pozostali kandydaci28. Druga tura wyborów prezydenckich odbywała się w obliczu narastającego napięcia politycznego. NRSZ, obawiając się niekorzystnego dla siebie wyniku wyborów prezydenckich, a co za tym idzie utraty wpływów politycznych i możliwości kreowania polityki wewnętrznej i zagranicznej, usiłowała doprowadzić do delegalizacji wyniku wyborów parlamentarnych. Zamierzano pozbawić w ten sposób kandydata PWiS silnego zaplecza politycznego. Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny unieważnił wybory parlamentarne jako niekonstytucyjne29, a wraz z początkiem drugiej tury wyborów prezydenckich NRSZ wydała dekret o rozwiązaniu Zgromadzenia Ludowego30. Działania te zmierzały do wyraźnego ograniczenia władzy prezydenckiej i uzależnienia jej od stanowiska wojskowych. Druga tura wyborów prezydenckich zakończyła się spodziewanym zwycięstwem kandydata Bractwa. 30 czerwca 2012 r. Muhammad Mursi został zaprzysiężony na urząd prezydenta Egiptu31. Przemawiając przed wielotysięcznym tłumem zgromadzonym na Placu Tahrir stwierdził „nie ma żadnej władzy ponad władzą ludu. Wy dajecie władzę, komu chcecie, i odbieracie ją, komu chcecie”32. Wybór nowego prezydenta, wyłonionego po raz pierwszy w historii Egiptu w wolnych wyborach, rodził jednak szereg pytań o dalszy kierunek transformacji egipskiego systemu politycznego. Jednakże kluczowe dla dalszego rozwoju wydarzeń okazały się być przede wszystkim relacje z dotychczasowym filarem władzy, jakim była armia. Początkowe tygodnie sprawowania urzędu prezydenckiego ukazywały, że na fali poparcia społecznego nowy prezydent będzie zdolny do zapanowania nad ambicjami egipskich wojskowych. Kolejnym wyzwaniem, przed jakim stawał nowy prezydent, było uchwalenie nowej ustawy zasadniczej mającej na celu ostateczne zdefiniowanie kierunku egipskiej transformacji politycznej. Pierwsze decyzje M. Mursiego szły w kierunku oczekiwanym przez egipskie społeczeństwo. Najważniejsze działania w początkowym okresie sprawowania rządów były ukierunkowane na umocnienie własnej pozycji politycznej. Zostało to dokonane poprzez mianowanie nowego rządu z udziałem przedstawicieli Bractwa i innych organizacji fundamentalistycznych. Jednak najbardziej spektakularnymi decy28

29 30 31 32

I. Black, Egyptian election results present ‘nightmare scenario’, „The Guardian [on-line]”, 25.05.2012, https://www.theguardian.com/world/2012/may/25/egyptian-election-results-nightmare-scenario (20.06.2023). P. Osiewicz, The Causes and Course of…, s. 57. M. Balcerzak, Przebieg Wielkiej Rewolucji Ludów Arabskich…, s. 289. Egipt: Mohamed Mursi zaprzysiężony na prezydenta, https://www.rmf24.pl/fakty/swiat/newsegipt-mohamed-mursi-zaprzysiezony-na-prezydenta,nId,616243 (20.01.2018). Cyt. za: tamże.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

173

Radosław Bania

zjami były te, które godziły w pozycję egipskich wojskowych. 12 sierpnia 2012 r. prezydent wydał dekret, na mocy którego na wojskową emeryturę zostali odesłani prominentni wojskowi, wśród nich szef sztabu armii egipskiej gen. Sami Hafiz Anan oraz przewodniczący RNSZ i minister obrony marsz. H. Tantawi33. Równocześnie anulowana została poprawka do Deklaracji Konstytucyjnej wprowadzona przez Radę, która ograniczała kompetencje głowy państwa. O ile te posunięcia szły w kierunku realizacji postulatów większości egipskich ugrupowań politycznych, to dalsze działania prezydenta Mursiego spotykały się z rosnącym sprzeciwem ze strony opozycji i coraz większej części egipskiego społeczeństwa. Szczególny sprzeciw opozycji wzbudziły dekrety prezydencie ogłoszone 24 listopada 2012 r. z terminem obowiązywania do uchwalenia nowej ustawy zasadniczej. Na mocy tych dekretów prezydent przyznawał sobie dodatkowe uprawnienia nieprzewidywane przez Deklarację Konstytucyjną. Na ich podstawie decyzje prezydenckie nie mogły być zakwestionowane przez jakąkolwiek instytucję państwową, w tym Sąd Najwyższy. Ogłoszenie dekretów prezydenckich wywołało pierwszy poważny kryzys polityczny okresu nowej prezydentury. Sędziowie Sądu Najwyższego złożyli oficjalny protest i zaapelowali do prezydenta o wycofanie dekretów. Część sędziów sądów egipskich zagroziła strajkiem. Doszło również do demonstracji antyprezydenckich, w wyniku których rannych zostało ponad 300 osób34. Zasięg i charakter sprzeciwu wobec dekretów skłoniły Mursiego do złożenia publicznej deklaracji o tymczasowym charakterze uchwalonych dekretów. Jednocześnie potwierdził jednak, że będą one obowiązywały do czasu uchwalenia nowej Konstytucji35. To właśnie wokół procesu tworzenia nowej ustawy zasadniczej zaczął narastać kolejny kryzys polityczny w Egipcie. Prezydent M. Mursi nie uznał bowiem decyzji o rozwiązaniu niższej izby parlamentu i zlecił jej przygotowanie projektu nowej konstytucji poprzez wyodrębnione z jego grona stuosobowe Zgromadzenie Konstytucyjne (Konstytuanta). Decyzja ta spotkała się ze sprzeciwem deputowanych liberalnych, którzy odmówili udziału w jego pracach. W ten sposób projekt Konstytucji był tworzony przez deputowanych fundamentalistycznych, co okazało się kluczowe dla dalszego rozwoju wydarzeń. W dniu 30 listopada 2012 r. został ogłoszony projekt nowej Konstytucji. Nowa ustawa zasadnicza licząca 234 artykuły, wprowadzała nowe zasady ustro33 34

35

Egypt’s Constitutional Decree Crisis, „Al Jazeera”, 6.12.2012, https://studies.aljazeera.net/en/ positionpapers/2012/12/2012126742876179.html (20.06.2023). Dekret Mursiego to „atak na niezależność sądów”. Egipt protestuje, http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/dekret-mursiego-to-atak-na-niezaleznosc-sadow-egipt-protestuje,290596. html (20.06.2023). W. Ostant, „Egipskie ciemności…” – od autorytaryzmu…, s. 242.

174

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu

jowe, które zmierzały w kierunku ograniczenia nadużyć władzy i stworzenia pluralistycznego systemu politycznego – m.in. ograniczenie okresu sprawowania władzy przez prezydenta do dwóch czteroletnich kadencji, wprowadzenie cywilnej kontroli nad siłami zbrojnymi. Miała również zapewnić realizację całego katalogu praw politycznych i obywatelskich36. Jednakże przeciwnicy Bractwa zwracali uwagę na zapisy, które mogły został wykorzystane dla ograniczania przyznanych wcześniej praw. Duże kontrowersje wzbudzał również zapis art. 2 wskazujący szariat jako główne źródło ustawodawstwa37. Ogłoszenie projektu spowodowało polaryzację społeczną. O ile przeciwnicy Bractwa organizowali manifestacje sprzeciwiające się uchwaleniu nowej Konstytucji, to jego zwolennicy również manifestowali, wyrażając swoje poparcie dla kierunku zmian ustrojowych. Pomimo masowych protestów przeciwko nowej Konstytucji, prezydent zaakceptował jej projekt i wyznaczył datę referendum konstytucyjnego na 15 grudnia. Dążąc do załagodzenia kryzysu wokół nowej ustawy zasadniczej, prezydent ogłosił 9 grudnia decyzję o anulowaniu dekretów z listopada 2012 roku38. Referendum konstytucyjne odbyło się w dwóch turach 15 i 22 grudnia. Pomimo niskiej frekwencji, która wyniosła 33%, projekt ustawy zasadniczej został zatwierdzony. 25 grudnia 2012 r. prezydent Mursi podpisał nową Konstytucję. Przyjęcie dokumentu zwierającego nowe zasady ustrojowe państwa należy uznać za największy sukces prezydenta i PWiS. Przyjęcie Konstytucji nie uspokoiło jednak sytuacji politycznej w Egipcie. Kolejne miesiące przyniosły dalszą aktywizację działań opozycji oraz cykliczne manifestacje uliczne skierowane przeciwko rządom PWiS. Skala protestów powodowała, że prezydent zdecydował o wprowadzeniu stanu wyjątkowego w rejonach występowania największych manifestacji antyrządowych. Zarówno polityka zagraniczna jak i wewnętrzna stały się obszarami, wokół których narastał konflikt pomiędzy prezydentem a przywódcami ugrupowań opozycyjnych zrzeszonych w ramach Frontu Ocalenia Narodowego39. Do ostatecznego przesilenia politycznego doszło latem 2013 roku. Na 30 czerwca 2013 r. organizacje opozycyjne zaplanowały masowe demonstracje antyrządowe, których uczestnicy 36

37 38

39

M. Sobczak, Egipt last minute demokracji? O co z chodzi z nową konstytucją?, http://www. newsweek.pl/swiat/egipt-last-demokracji--o-co-z-chodzi-z-nowa-konstytucja,99221,1,1.html (20.06.2023). Tamże. Mursi odwołał dekret, który wywołał protesty, „Dziennik Gazeta Prawna [on-line]”, 9.12.2012, https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/667512,mursi-odwolal-dekret-ktorywywolal-protesty.html,komentarze-najnowsze,1 (20.06.2023). M. Lipa, Polityczne aspekty…, s. 20.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

175

Radosław Bania

żądali ustąpienia prezydenta Mursiego z urzędu. Rozszerzające się demonstracje antyrządowe ponownie skłoniły do działania egipskich wojskowych. Szef sztabu armii egipskiej gen. Abdel Fateh as-Sisi wystosował wobec prezydenta ultimatum, żądając od niego zrezygnowania z pełnionego urzędu40. W dniu 3 lipca doszło do wojskowego zamachu stanu. Gen. A.F. Sisi ogłosił zawieszenie konstytucji, usunięcie prezydenta z urzędu i nominację na stanowisko tymczasowego prezydenta przewodniczącego sądu konstytucyjnego Adli Mansura41. Równolegle aresztowano prominentnych członków kierownictwa Bractwa Muzułmańskiego oraz organizacji i ugrupowań politycznych z nim związanych. Zwolennicy Bractwa i obalonego przez armię prezydenta zorganizowali serię demonstracji, jednak zostały one krwawo stłumione przez siły bezpieczeństwa i wojsko42. Kolejne miesiące przyniosły nową falę represji skierowanych przeciwko Bractwu Muzułmańskiemu i PSiW. Obalony prezydent M. Mursi został uwięziony i skazany w serii procesów na karę śmierci43. W 2016 roku, pod wpływem nacisków międzynarodowych, wyroki śmierci zostały ostatecznie anulowane, jednak część z nich zamieniono na wyroki dożywotniego więzienia44. Samo Bractwo zostało zdelegalizowane i uznane za organizację terrorystyczną Obalenie przez armię pierwszego demokratycznie wybranego prezydenta oznaczało w istocie powrót do starego systemu sprawowania rządów w Egipcie. Za wymowny symbol powrotu do dawnych form sprawowania władzy należy uznać wybór gen. A.F. Sisiego na urząd prezydencki w 2014 r. Przejawem powrotu do autorytarnych form sprawowania władzy stały się dekrety prezydenckie wydane w latach 2013–2015. Pierwsze z nich – Prawo o protestach z listopada 2013 roku, w istocie zastąpiło dekret o stanie nadzwyczajnym. Zabraniało ono m.in. zwoływania zgromadzeń publicznych w liczbie powyżej dziesięciu uczestników bez wcześniejszej zgody wydanej przez policję. Otrzymała ona również prawo do wycofania takiej zgody pod pretekstem zagrożenia dla porządku publicznego45. Wprowadzone w 2015 roku Prawo antyterrorystyczne 40 41

42 43

44

45

How Mohamed Morsi Egypt’s first elected president ended up on death row, https://www.theguardian.com/world/2015/jun/01/mohamed-morsi-execution-death-sentence-egypt (20.06.2023). Przewodniczący egipskiego trybunału konstytucyjnego Adli Mansur został zaprzysiężony na tymczasowego prezydenta Egiptu, https://samorzad.pap.pl/kategoria/archiwum/przewodniczacyegipskiego-trybunalu-konstytucyjnego-adli-mansur-zostal (20.06.2023). W. Ostant, „Egipskie ciemności…” – od autorytaryzmu…, s. 244. Egipt: były prezydent Muhammad Mursi skazany na dożywocie, http://www.polskieradio. pl/5/3/Artykul/16331http://www.polskieradio.pl/5/3/Artykul/1633195,Egipt-byly-prezydentMuhammad-Mursi-skazany-na-dozywocie95,Egipt-byly-prezydent-Muhammad-Mursi-skazanyna-dozywocie (20.06.2023). Egipt: Uchylono jeden z wyroków dożywocia dla b. prezydenta Mursiego, http://www.gazetaprawna.pl/amp/995083,egipt-uchylono-jeden-z-wyrokow-dozywocia-dla-b-prezydentamursiego.html (20.06.2023). J.M. Sharp, Egypt: Background and U.S. Relations, „CRS Report”, July 24, 2015, s. 6.

176

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu

dało agendom rządowym nowe uprawnienia, które mogą być wykorzystywane jako instrument ograniczania działalności ugrupowań politycznych. Raport amerykańskiego Departamentu Stanu z 2015 roku analizujący sytuację w Egipcie stwierdzał, że: „[…] najbardziej znaczącymi problemami w zakresie praw człowieka było rozszerzanie użycia przemocy przez egipskie siły bezpieczeństwa, włączając w to zabójstwa i tortury bez sankcji prawnej; ograniczanie osobistych wolności, włączając w to wolność wypowiedzi i prasy, zwoływania pokojowych zgromadzeń oraz tworzenia stowarzyszeń; ograniczenie prawa do obrony w trakcie procesów karnych”46.

3. Bahrajn – kontrrewolucja międzynarodowa Wśród arabskich monarchii Zatoki Perskiej najbardziej dramatyczne wydarzenia rozgrywały się w Bahrajnie. Pozornie mogłoby się wydawać, że w przypadku tego państwa podstawą dla zaistnienia ruchu antyrządowego nie są przede wszystkim uwarunkowania ekonomiczne. Wydarzenia, które rozpoczęły się masowymi protestami skierowanymi przeciwko sprawowaniu rządów przez rodzimą dynastię Al-Chalifów, powinny być rozpatrywane w kontekście cyklicznych napięć politycznych, jakich kraj ten doświadcza od momentu ogłoszenia niepodległości w 1971 roku. Autokratyczny charakter rządów spotykał się ze stałym sprzeciwem społeczeństwa Bahrajnu47. Dopiero jednak z początkiem XXI wieku, po fali masowych demonstracji antyrządowych, wprowadzono ograniczone reformy polityczne. W ich wyniku ogłoszono konstytucję oraz utworzono Zgromadzenie Narodowe. Jego izba niższa zyskała charakter wybieralny. Jednakże Zgromadzeniu przyznano jedynie głos doradczy w stanowieniu prawa, a inicjatywa ustawodawcza pozostała w gestii monarchy. W systemie politycznym Bahrajnu nie funkcjonowały formalne partie polityczne. Ich rolę pełniły nieformalne stowarzyszenia polityczne, które odzwierciedlały przede wszystkim podziały religijne, chociaż prezentowały one także całe spektrum poglądów, które można w pewnym uproszczeniu określić jako lewicowe, sekularystyczne czy wreszcie fundamentalistyczne. Najważniejsze ugrupowanie wspierające system rządów w państwie stanowiło sunnickie Narodowe Forum Muzułmańskie. Wśród ugrupowań opozycyjnych znajdowały się głównie szyickie organizacje – Narodowo-Muzułmańskie Stowarzyszenie al-Wifak oraz Stowarzyszenie Akcji Muzułmańskiej. 46 47

Cyt. za: tamże, s. 8. K.C. Ulrichsen, Bahrains’s Uprising. Domestic Implications and Regional and International Perspectives, [w:] The New Middle East…, s. 334–335.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

177

Radosław Bania

Warto przy tym podkreślić, że absolutystyczne rządy dynastii al-Chalifów spotykały się ze stałym oporem społecznym. Sprzeciw ten był wyrażany głównie przez większość szyicką, która stanowi 2/3 populacji kraju. Ludność szyicka pozostaje stale poddawana presji przez sunnicką dynastię. Niepodległe państwo zapewniło szyitom swobodę praktyk religijnych, jednak ograniczało ich prawa społeczne i polityczne48. Ustąpienie z urzędu prezydenta Egiptu wywołało wystąpienia antyrządowe także w Bahrajnie. W tym przypadku nie przyniosła efektu podjęta przez króla Hamada próba uspokojenia nastrojów społecznych poprzez przyznanie każdej rodzinie darowizny w wysokości 2700 USD z okazji dziesiątej rocznicy uchwalenia Karty Działań Narodowych – dokumentu, który zapowiadał szereg reform politycznych w państwie. Środek ten okazał się jednak nieskuteczny. Pierwsze manifestacje rozpoczęły się na Placu Perłowym w stolicy państwa Manamie 14 lutego 2011 r. Pierwsze żądania wyrażane przez protestujących miały przede wszystkim charakter postulatów społecznych, a w mniejszym stopniu politycznych. Te pojawiły się w trakcie kolejnych tygodni protestów. Istotna część postulatów dotyczyła zakończenia dyskryminacyjnych praktyk stosowanych wobec ludności szyickiej. Pomimo takiej sytuacji reakcja władz była nadmiernie brutalna, co w konsekwencji doprowadziło do eskalacji wydarzeń. Oddziały policji i wojska otrzymały zadanie rozpędzenia demonstracji na Placu Perłowym. W wyniku tych działań śmierć poniosły cztery osoby, a kilkanaście zostało rannych. Jednak użycie siły nie powstrzymało dalszych demonstracji, które w kolejnych dniach ulegały nasileniu. Dążąc do uspokojenia sytuacji król Hamad zdecydował się na koncyliacyjne gesty. W wystąpieniu publicznym zapowiedział zbadanie, jak to określił, kwestii nadużycia siły wobec demonstrantów oraz zapewnił o ukarania winnych. W tym czasie doszło do konsolidacji grup opozycyjnych, które zawarły sojusz polityczny pod nazwą „Ruch 14 lutego”49. Kolejne dni przyniosły jednak nasilenie manifestacji. W ich trakcie śmierć poniosło pięć osób, a ponad dwieście zostało rannych. Najważniejszym elementem tej fazy wydarzeń stanowiło pojawienie się wyraźnych już postulatów politycznych. Jednym z nich było żądanie ustąpienia szefa rządu szejka Chalify ibn Salmana al-Chalify, sprawującego ten urząd nieprzerwanie przez cztery dekady50. 48

49 50

Popular Protest in North Africa and the Middle Eeast (III): The Bahrain Revolt, https://www. crisisgroup.org/middle-east-north-africa/gulf-and-arabian-peninsula/bahrain/popular-protestsnorth-africa-and-middle-east-iii-bahrain-revolt (20.06.2017). Protests in Bahrain Turn Violent, https://worldview.stratfor.com/article/protests-bahrain-turnviolent (20.06.2023). Bahrain – Prime Minister Shaikh Khalifa, http://www.globalsecurity.org/military/world/gulf/ shaikh-khalifa.htm (20.06.2023).

178

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu

Wobec narastających protestów i nacisków międzynarodowych, w tym Stanów Zjednoczonych, władze Bahrajnu zmieniły taktykę działań. Król Hamad zaproponował przywódcom demonstracji podjęcie dialogu politycznego, a w celu podkreślenia znaczenia tej oferty zwolniono z więzień trzysta osób aresztowanych za działalność antypaństwową. Dokonano również reorganizacji rządu, jednak nie objęła ona stanowiska premiera. Oferta ta nie przyniosła efektu, głównie z powodu sporów pomiędzy ugrupowaniami antyrządowymi w zakresie uzgodnienia wspólnego stanowiska. Na początku marca 2011 roku demonstracje uległy nasileniu, przenosząc się poza Plac Perłowy w inne rejony miasta. 1 marca protesty przed gmachem Parlamentu doprowadziły do wstrzymania jego obrad na sześć godzin. 13 marca protestujący zablokowali dzielnicę finansową, co wzbudziło obawy o negatywny wpływ na sektor finansowy państwa, stanowiący jedną z podstaw gospodarki narodowej. W obliczu narastającego kryzysu wewnętrznego władze Bahrajnu zdecydowały się sięgnąć po rozwiązania nadzwyczajne. 13 marca monarcha ogłosił, że zwrócił się do Rady Współpracy Państw Zatoki o udzielenie pomocy w formie interwencji militarnej. Dzień później siły zbrojne Rady działające w ramach Sił Tarczy Półwyspu wkroczyły do Bahrajnu. Główną część kontyngentu wojskowego stanowiły oddziały Arabii Saudyjskiej w liczbie tysiąca żołnierzy. Towarzyszył im 500-osobowy oddział sił policyjnych wysłany przez Zjednoczone Emiraty Arabskie51. Natomiast działania sił lądowych zabezpieczały okręty marynarki wojennej Kuwejtu52. Dowództwo nad operacją przejął saudyjski wojskowy gen. Mutlak ibn Salam al-Azim53. Na początku operacji wydał on oświadczenie, w którym określił zadania, jakie zostały postawione przed Tarczą Zatoki w ramach interwencji w Bahrajnie. Al-Azim stwierdził, że celem operacji jest ochrona elementów infrastruktury państwowej a siły, którymi dowodzi nie zostaną wykorzystane do pacyfikacji demonstracji. W praktyce, zadanie to zostało powierzone władzom Bahrainu. Wkroczenie wojsk państw arabskich umożliwiło władzom Bahrajnu rozprawienie się z opozycją. Wyraźnie wygrała frakcja konserwatywna w rodzie panującym, skupiona wokół premiera szejka Chalify ibn Salmana. 15 marca monarcha ogłosił wprowadzenie stanu wyjątkowego, a siły bezpieczeństwa i jednostki sił zbrojnych przystąpiły do usuwania demonstrantów z Placu Perłowego i innych części miasta. Po trzech dniach operacja ta została zakończona faktycznym rozbiciem demonstracji. Symbolicznym wydarzeniem kończącym okres publicz51 52 53

S. Henderson, Bahrain’s Crisis: Saudi Forces Intervene, https://www.washingtoninstitute.org/ policy-analysis/bahrains-crisis-saudi-forces-intervene (20.06.2023). A.A. Holmes, The military intervention that the world forgot, http://america.aljazeera.com/ opinions/2014/3/bahrain-uprisinginterventionsaudiarabiaemirates.html O. Tansey, The International Politics of Authoritarian Rule, Oxford 2016, s. 140.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

179

Radosław Bania

nych wystąpień antyrządowych było zburzenie Pomnika Perły na centralnym placu miasta, który wcześniej urósł do rangi symbolu sprzeciwu wobec władz rządowych54. W okresie obowiązywania stanu wyjątkowego w władze prowadziły politykę represji wobec opozycji politycznej. Specjalne sądy wojskowe skazały na karę więzienia nie tylko przywódców i aktywnych uczestników wystąpień antyrządowych, ale również aktywistów zajmujących się ochroną praw człowieka. Stan wyjątkowy w Bahrajnie został zniesiony z dniem 1 czerwca 2011 r.55. Pod koniec tego miesiąca oddziały Tarczy Półwyspu opuściły terytorium królestwa. 31 maja król Hamad zapowiedział możliwość podjęcia dialogu politycznego z opozycją. Zachętą do jego rozpoczęcia stanowiło zwolnienie kilkuset osób zatrzymanych w trakcie pacyfikowania demonstracji. Amnestia nie objęła jednak członków najbardziej radykalnych ugrupowań szyickich. Monarcha zgodził się również na utworzenie specjalnej komisji, której zadaniem miało być zbadanie przypadków łamania praw człowieka w czasie demonstracji antyrządowych. Wezwanie do dialogu politycznego, do którego przystąpiła część ugrupowań politycznych przyczyniło się do względnego uspokojenia nastrojów społecznych. Jednakże sam system polityczny i sposób sprawowania władzy przez ród Chalifów nie uległ radykalnym zmianom.

4. Zakończenie W świetle analizy wydarzeń politycznych, które rozgrywały się w Egipcie i Bahrajnie należy stwierdzić, że przyjęta hipoteza badawcza została pozytywnie zweryfikowana. Pojęcie kontrrewolucji może być wykorzystywane jako objaśniające charakter wydarzeń, jakie rozgrywały się w tych państwach. W przypadku Bahrajnu opór rodu panującego wobec ustępstw politycznych postulowanych przez uczestników zgromadzeń antyrządowych stanowił o nasileniu buntu większej części społeczeństwa. Zagrożenie dla dotychczasowego systemu władzy wydawało się całkiem realne, biorąc pod uwagę skalę protestów. Jednakże ich zasięg i charakter wpisywał się także w szerszy kontekst polityki wewnętrznej i regionalnej. Otwartą kwestią pozostawało bowiem, czy ewentualne daleko idące ustępstwa ze strony rodu Chalifów lub ewentualna utrata władzy, nie będą dodatkowym czynnikiem, który doprowadzi do zwiększenia intensywności wystąpień 54

55

P. Kennicott, Bahrain’s Pearl Statue is gone, but it remains an icon of democracy, https:// www.washingtonpost.com/lifestyle/style/bahrains-pearl-statue-is-gone-but-it-remains-an-iconof-democracy/2011/05/10/AFKcnh2G_story.html (20.06.2023). Król nakazał zniesienie stanu wyjątkowego, TVN24 [on-line], 8.05.2011, https://tvn24.pl/swiat/ krol-nakazal-zniesienie-stanu-wyjatkowego-ra170357-3524437 (20.06.2023).

180

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu

antyrządowych w pozostałych monarchiach Zatoki. Istotny wpływ na rozwój wydarzeń miał również charakter relacji sunnicko-szyickich nie tylko w skali samego Bahrajnu, ale przede wszystkim w wymiarze regionalnym. Masowe demonstracje szyitów podnosiły dwie powiązane ze sobą kwestie. Po pierwsze, zadawano pytanie, czy nie są one przynajmniej w części inspirowane przez sąsiedni Iran, dążący do wzrostu swoich wpływów zarówno w subregionie Zatoki Perskiej, jak i w innych obszarach Bliskiego Wschodu. Po drugie, ewentualne obalenie panującej rodziny sunnickiej w państwie, w którym większość stanowią szyici, mogło także oznaczać utworzenie kolejnego ośrodka politycznego, będącego satelitą Teheranu. W głównej mierze te uwarunkowania zadecydowały o udziale aktorów zewnętrznych. Interwencja w Bahrajnie z perspektywy reakcji tej organizacji nie była jednak działaniem kolektywnym, lecz Arabii Saudyjskiej, która postrzegała ewentualny upadek rządów Chalifów w perspektywie własnych relacji z Iranem. Zatem można zaryzykować, że kontrrewolucja w Bahrajnie zakończyła się sukcesem ze względu na sprzyjające środowisko zewnętrzne w postaci aktywnego wsparcia ze strony części arabskich monarchii Zatoki Perskiej – Kuwejtu, Zjednoczonych Emiratów Arabskich, a przede wszystkim Arabii Saudyjskiej. Nie bez znaczenia pozostawał fakt, że działaniom Chalifów oraz Rady Zatoki nie sprzeciwiały się otwarcie Stany Zjednoczone. Ulokowanie na obszarze królestwa centrum dowodzenia amerykańskiej 5. Floty, było w tym kontekście rozstrzygające56. Należy jednak zaznaczyć, że interwencja zewnętrzna nie była ukierunkowana bezpośrednio przeciwko demonstrantom antyrządowym. Żołnierze Sił Tarczy Półwyspu nie angażowali się w działania pacyfikacyjne, te były prowadzone przez lokalne siły bezpieczeństwa. W przypadku Bahrajnu doszło zatem do połączenia oddziaływania kontrrewolucji wewnętrznej i międzynarodowej. Zdecydowanie odmiennie kształtowała się sytuacja w Egipcie. Skutki Arabskiej Wiosny w tym państwie wydają się być najbardziej rozczarowujące, biorąc pod uwagę fakt, że obalenie prezydenta Mubaraka było iskrą rozpalającą bunty społeczne w pozostałych państwach arabskich. Egipskie działania kontrrewolucyjne Mubaraka sprowadzały się do siłowego rozwiązania sytuacji kryzysowej. Decyzja o ustąpieniu przez niego z urzędu prezydenta była niewątpliwym zwycięstwem zbuntowanego społeczeństwa. Jednak nie sposób nie zauważyć, że realne decyzje zapadały gdzie indziej. W tym przypadku w ramach elity rządzącej. Ustąpienie Mubaraka było wywołane również tym, że najwyżsi oficerowie armii egipskiej odmówili swojego wsparcia prezydentowi. Czynili tak 56

A. Bayyenat, U.S. Policy Towards Bahrain and the Iran Factor, „Foreign Policy Journal”, http://www.foreignpolicyjournal.com/2011/06/08/u-s-policy-towards-bahrain-and-the-iran-factor (28.07.2017).

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

181

Radosław Bania

nie tylko dlatego, że dążyli do zachowania wizji armii jako instytucji broniącej społeczeństwa, ale chronili także swoją pozycję w systemie sprawowania władzy. Mubarak popełnił jednak błąd polityczny, usiłując przekazać władzę swojemu synowi57. Łamał w ten sposób istniejącą od czasów Nasera „tradycję” wyłaniania głowy państwa spośród przedstawicieli najwyższego dowództwa sił zbrojnych. Pozbawiony wsparcia armii H. Mubarak okazał się ostatecznie bezbronny w obliczu buntu społecznego. Oczywiste jest również, że armia broniła własnych interesów, a przede wszystkim dominującego miejsca w egipskim systemie politycznym. Świadczy o tym dążenie do sterowania procesem transformacji przez marszałka Tantawiego. Zadanie to nie powiodło się z uwagi na poparcie społeczne uzyskane przez Bractwo Muzułmańskie, domagające się realnej transformacji. Upadek rządów Bractwa był spowodowany wystąpieniem kilku okoliczności. Po pierwsze, postępującym rozczarowaniem społeczeństwa związanym z pogarszającą się sytuacją ekonomiczną; po drugie rosnącymi obawami dotyczącymi „islamizacji” państwa powstałymi wokół nowej konstytucji; po trzecie, narastającym konfliktem z ministerstwem obrony wokół zagadnienia kontroli cywilnej nad siłami zbrojnymi. Niewątpliwie rządy Bractwa wywołały autentyczny bunt społeczny. Nie miał on jednak tak masowego charakteru jak bunt z 2011 roku, a samo Bractwo zachowało w tamtym czasie zdolność do mobilizowania swoich zwolenników58. O upadku jego rządów nie zadecydował zatem masowy bunt społeczny, a kolejna interwencja egipskich sił zbrojnych w system władzy państwowej – de facto wojskowy zamach stanu. Tym samym w przypadku Egiptu źródłem kontrrewolucji i gwarantem jej sukcesu były instytucje lokalne. Najważniejszym czynnik decydujący o obaleniu M. Mursiego, a w konsekwencji powrotu do autorytarnego systemu politycznego stanowiło zachowanie strukturalnej jedności przez egipskie siły zbrojne. Tradycja świeckiej, republikańskiej, aczkolwiek wspierającej autorytarny system sprawowania rządów, armii nie została zachwiana. Na najwyższych szczeblach dowódczych nie pojawili się oficerowie, którzy mogliby wesprzeć prezydenta M. Mursiego i Bractwo Muzułmańskie. Nie bez znaczenia dla ostatecznego powodzenia egipskiej kontrrewolucji jest okoliczność sprzyjającego środowiska międzynarodowego. Państwa arabskie zgromadzone w Lidze Państw Arabskich wsparły przewrót dokonany przez armię oraz uznały rządy prezydenta Sisiego. Również Stany Zjednoczone, chociaż akcentowały niedemokratyczny charakter rządów nowego prezydenta, nie zdecydowały 57

58

G. Aftandilian, Presidential succsession in scenarions in Egypt and their impact on U.S.–Egyptian strategic relation, US Army War College 2011, s. 11–12, https://www.jstor.org/stable/ resrep11590?seq=1 (10.11.2021). P. Osiewicz, The Causes and Course of…, s. 58.

182

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu

się na jego potępienie. To poparcie nie miało jednak decydującego wpływu na sukces działań podjętych przez egipskich wojskowych. Odnosząc się do kwestii wystąpienia zjawiska kontrrewolucji w okresie Arabskiej Wiosny, należy stwierdzić, że charakter tego zjawiska rozumianego jako systemowy opór wobec postulowanej zmiany, był odmienny w poszczególnych państwach. W odniesieniu do tych rządów, które zdecydowały się na uznanie przynajmniej części postulatów protestujących i włączenia ich do systemu sprawowania władzy nie sposób mówić o kontrrewolucji w ramach danego systemu politycznego. W tych państwach doszło bowiem do mniej lub bardziej zaawansowanej korekty aktualnego systemu, która pozwoliła na zakończenie wystąpień antyrządowych bez przekształcania się ich w rewolucję. W przypadku państw, których władze sprzeciwiły się żądaniom demonstrantów z użyciem siły, można wyróżnić trzy kategorie. Pierwszą kategorię stanowią te, w których kontrrewolucja nie powiodła się – Tunezja59, Libia60. Drugą te, w których kontrrewolucja zakończyła się sukcesem – Bahrajn, Egipt. Natomiast trzecią stanowią te, w których kontrrewolucja wciąż trwa – Syria, Jemen. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na istotny czynnik, jakim jest wpływ czynników zewnętrznych. Kontrrewolucja w okresie Arabskiej Wiosny odniosła sukces tam, gdzie mogła liczyć na poparcie międzynarodowe, zarówno ze strony aktorów lokalnych, jak i spoza regionu Bliskiego Wschodu. Tam gdzie nie było ono możliwe, rozwiązanie siłowe stosowane przez władze państwowe nie przynosiło efektu, jak w przypadku Libii. Symptomatyczny jest w tym kontekście przypadek Syrii. Bowiem to właśnie wsparcie zewnętrzne, w postaci pomocy udzielonej przez Iran i Rosję, zdecydowało, że prezydent Baszar as-Assad wciąż znajduje się u władzy. Podporządkowane mu siły zbrojne odzyskują kontrolę nad kolejnymi obszarami państwa, członkostwo Syrii w Lidze Państw Arabskich ponownie stało się faktem.

59

60

Sytuacja Tunezji w ostatnich latach uległa drastycznej zmianie. Polityka wewnętrzna oraz zmiany konstytucyjne przeforsowane przez prezydenta Kaisa Saieda, wskazują na to, że w tym państwie dokonuje się powrót do autokratycznego modelu sprawowania władzy. Kwestia otwartą dla badań nad odejściem od okresu rządów stricte demokratycznych pozostaje, czy proces ten może być rozpatrywany jako kolejny przykład udanej kontrrewolucji będącej reakcją na zmiany systemowe wynikające z Arabskiej Wiosny, czy też jako etap rozwoju systemu politycznego po tym okresie. W przypadku Libii klęska M. Kaddafiego została przesądzona przez interwencję NATO. Natomiast w wyniku obalenia libijskiego przywódcy państwo doświadczyło wojny domowej pomiędzy lokalnymi ugrupowaniami zbrojnymi (tzw. II wojna domowa). Zob. M. Stępień, Wojna domowa w Libii w latach 2014–2018, „Myśl Ekonomiczna i Polityczna” 2019, nr 1, s. 294–315.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

183

Radosław Bania

Bibliografia Al-Rasheed M., Saudi Internal Dillemas and Regional Responses to the Arab Uprisings, [w:] F.A. Gerges (red.), The New Middle East. Protest and Revolution in the Arab World, Cambridge 2014. Aftandilian G., Presidential succsession in scenarions in Egypt and therir impact on U.S.-Egyptian strategic relation, US Army War College 2011, https://www.jstor.org/stable/ resrep11590?seq=1 Bahrain – Prime Minister Shaikh Khalifa, http://www.globalsecurity.org/military/world/gulf/ shaikh-khalifa.htm. Balcerzak M., Przebieg Wielkiej Rewolucji Ludów Arabskich na przykładzie Tunezji, Egiptu, Libii i Syrii, [w:] J. Teska (red.), Middle East and North Africa. MENA źródłem szans i zagrożeń, Gdynia 2012. Bayyenat A., U.S. Policy Towards Bahrain and the Iran Factor, „Foreign Policy Journal”, http://www.foreignpolicyjournal.com/2011/06/08/u-s-policy-towards-bahrain-and-theiran-factor Bisley N., Counter-revolution, order and international politics, „Review of International Studies” 2004, vol. 30. Black I., Egyptian election results present ‘nightmare scenario’, „The Guardian [on-line]”, 25.05.2012, https://www.theguardian.com/world/2012/may/25/egyptian-election-results-nightmare-scenario The Carter Center, Final Report of the Carter Center Mission to Witness the 2011–2012 Parlamentary Elections in Egypt. Final Report, Atalanta [b.r.w.]. Czajkowska K., Diawoł-Sitko A., Systemy polityczne wybranych państw Bliskiego Wschodu, Warszawa 2012. Dekret Mursiego to „atak na niezależność sądów”. Egipt protestuje, http://www.tvn24. pl/wiadomosci-ze-swiata,2/dekret-mursiego-to-atak-na-niezaleznosc-sadow-egiptprotestuje,290596.html. Dziekan M.M., Zdulski K., Bania R., Arabska wiosna i świat arabski u progu XXI wieku, Łódź 2020. Egipt: były prezydent Muhammad Mursi skazany na dożywocie, http://www.polskieradio.pl/5/3/ Artykul/16331http://www.polskieradio.pl/5/3/Artykul/1633195,Egipt-byly-prezydentMuhammad-Mursi-skazany-na-dozywocie95,Egipt-byly-prezydent-Muhammad-Mursiskazany-na-dozywocie. Egipt: Mohamed Mursi zaprzysiężony na prezydenta, https://www.rmf24.pl/fakty/swiat/newsegipt-mohamed-mursi-zaprzysiezony-na-prezydenta,nId,616243. Egipt: Uchylono jeden z wyroków dożywocia dla b. prezydenta Mursiego, http://www.gazetaprawna.pl/amp/995083,egipt-uchylono-jeden-z-wyrokow-dozywocia-dla-b-prezydentamursiego.html. Egipt: wojskowi przyjęli dymisję premiera Szafika, http://wiadomosci.onet.pl/swiat/egipt-wojskowi-przyjeli-dymisje-premiera-szafika/zppy3. Egypt approves constitutional changes, 20 March 2011, http://www.aljazeera.com/news/middleeast/2011/03/2011320164119973176.html. The Egyptian Experience of the Muslim Brotherhood in Power 2012–2013, A Report by 9 Bedford Raw, 3 June 2015, http://9bri.com/wp-content/uploads/2015/06/Report-II.9BRi. Muslim-Brotherhood-in-Power.pdf. Egypt’s Constitutional Decree Crisis, „Al Jazeera”, 6.12.2012, https://studies.aljazeera.net/en/ positionpapers/2012/12/2012126742876179.html.

184

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Kontrrewolucja w trakcie Arabskiej Wiosny – przypadek Egiptu i Bahrajnu

Egypt’s Islamist parties win elections to parliament, http://www.bbc.com/news/world-middle-east-16665748. Grabowski W., Fundamentalizm muzułmański na Bliskim Wschodzie, Gdańsk 2013. Henderson S., Bahrain’s Crisis: Saudi Forces Intervene, https://www.washingtoninstitute.org/ policy-analysis/bahrains-crisis-saudi-forces-intervene. Holmes A.A., The military intervention that the world forgot, http://america.aljazeera.com/ opinions/2014/3/bahrain-uprisinginterventionsaudiarabiaemirates.html How Mohamed Morsi Egypt’s first elected president ended up on death row, https://www. theguardian.com/world/2015/jun/01/mohamed-morsi-execution-death-sentence-egypt. Jędrzejczyk-Kuliniak K., Siła polityczna w mundurach – militokracja po Arabskiej Wiośnie?, [w:] R. Bania, R. Czulda, K. Zdulski (red.), Problemy bezpieczeństwa Bliskiego Wschodu i Północnej Afryki (MENA), Łódź 2016. Kennicott P., Bahrain’s Pearl Statue is gone, but it remains an icon of democracy, https:// www.washingtonpost.com/lifestyle/style/bahrains-pearl-statue-is-gone-but-it-remains-anicon-of-democracy/2011/05/10/AFKcnh2G_story.html Knell Y., Egypt candidate: Veteran diplomat, Amr Moussa, http://www.bbc.com/news/world-middle-east-17234124. Król nakazał zniesienie stanu wyjątkowego, TVN24 [on-line], 8.05.2011, https://tvn24.pl/ swiat/krol-nakazal-zniesienie-stanu-wyjatkowego-ra170357-3524437 Lipa M., Polityczne aspekty Arabskiej Wiosny w Egipcie, [w:] P. Niziński, M. Lipa (red.), Porewolucyjny Egipt. Wybrane aspekty społeczne i polityczne, Kraków 2014. Lipa M., Przemiany polityczne w Egipcie po dymisji Husniego Mubaraka, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2012, nr 1. Mursi odwołał dekret, który wywołał protesty, „Dziennik Gazeta Prawna [on-line]”, 9.12.2012, https://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/667512,mursi-odwolal-dekret-ktorywywolal-protesty.html,komentarze-najnowsze,1. Osiewicz P., The Causes and Course of the Political Transformation in Egypt in 2011–2014, [w:] R. Fiedler, P. Osiewicz (red.), Transformation Process in Egypt After 2011 – The Causes, their Course and International Response, Berlin 2015. Ostant W., „Egipskie ciemności…” – od autorytaryzmu do autorytaryzmu, „Przegląd Politologiczny” 2014, nr 1. Popular Protest in North Africa and the Middle Eeast (III): The Bahrain Revolt, https://www. crisisgroup.org/middle-east-north-africa/gulf-and-arabian-peninsula/bahrain/popularprotests-north-africa-and-middle-east-iii-bahrain-revolt. Potts J.C., Explaining the Muslim Brotherhood’s Electoral Success in Egypt: Examining the Parliamentary Elections of 2011 and Presidential Election of 2012, http://www.inquiriesjournal.com/articles/1519/explaining-the-muslim-brotherhoods-electoral-success-inegypt-examining-the-parliamentary-elections-of-2011-and-presidential-election-of-2012. Protests in Bahrain Turn Violent, https://worldview.stratfor.com/article/protests-bahrain-turn-violent. Przewodniczący egipskiego trybunału konstytucyjnego Adli Mansur został zaprzysiężony na tymczasowego prezydenta Egiptu, https://samorzad.pap.pl/kategoria/archiwum/przewodniczacy-egipskiego-trybunalu-konstytucyjnego-adli-mansur-zostal. Purat A., Znaczenie Bractwa Muzułmańskiego w polityce Egiptu oraz wydarzeniach Arabskiej Wiosny 2011 roku, „Przegląd Politologiczny” 2014, nr 1. Robbins M.D.H., What Accounts for the Success of Islamist Parties in the Arab World, http:// www.belfercenter.org/sites/default/files/legacy/files/Robbins_-_Policy_Brief_-_FINAL. pdf.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

185

Radosław Bania

Sharp J.M., Egypt: Background and U.S. Relations, „CRS Report”, July 24, 2015. Sobczak M., Egipt last minute demokracji? O co z chodzi z nową konstytucją?, http://www. newsweek.pl/swiat/egipt-last-demokracji--o-co-z-chodzi-z-nowa-konstytucja,99221,1,1. html. Stępień M., Wojna domowa w Libii w latach 2014–2018, „Myśl Ekonomiczna i Polityczna” 2019, nr 1. Tansey O., The International Politics of Authoritarian Rule, Oxford 2016. Tilly Ch., The Anaysis of a Counter-Revolution, „History and Theory” 1963, vol. 3, no. 1. Ulrichsen K.C., Bahrains’s Uprising. Domestic Implications and Regional and International Perspectives, [w:] F.A. Gerges (red.), The New Middle East Protest and Revolution in the Arab World, Cambridge 2014.

186

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

SPRAWY ZAGRANICZNE NR 1 (1)2023, 187–190

Noty o Autorach Dr hab. Radosław Bania, prof. UŁ jest pracownikiem Katedry Teorii i Historii Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Łódzkiego. Prowadzi badania o charakterze politologicznym i historycznym dotyczące regionu Bliskiego Wschodu. Koncentrują się one głównie na polityce mocarstw zachodnich – USA i Wielkiej Brytanii, wobec tego regionu. Jego badania dotyczą również problematyki bezpieczeństwa międzynarodowego w regionie bliskowschodnim, konfliktów międzynarodowych oraz polityki zagranicznej państw arabskich. Jest wiceprzewodniczącym zarządu Polskiego Towarzystwa Studiów Międzynarodowych oraz członkiem Polskiego Towarzystwa Nauk Politycznych i Polskiego Towarzystwa Orientalistycznego. Łukasz Donaj w 2004 r. uzyskał stopień doktora nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce (Polityka bezpieczeństwa niepodległej Ukrainy – Instytut Nauk Politycznych i Dziennikarstwa UAM), a w 2014 r. stopień doktora habilitowanego nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce (Uwarunkowania, proces i rezultaty transformacji w przestrzeni poradzieckiej na Wydziale Nauk Politycznych i Dziennikarstwa UAM). W latach 2009–2015 – adiunkt w Zakładzie Stosunków Międzynarodowych WNPiD UAM; od 2015 – profesor UAM/ uczelniany; opiekun studiów II stopnia na kierunku „stosunki międzynarodowe”; członek Rady Programowej kierunku studiów „Stosunki międzynarodowe” UAM oraz Rady Kształcenia Szkoły Nauk Społecznych UAM. Jest autorem/redaktorem trzynastu monografii i blisko 200 artykułów naukowych i recenzji (opublikowanych w języku polskim, angielskim, rosyjskim, ukraińskim i kazachskim); członkiem kilku rad redakcyjnych czasopism naukowych w Polsce i za granicą. Jego badania i nauczanie koncentrują się głównie na kwestiach bezpieczeństwa, sytuacji wewnętrznej i zewnętrznej Ukrainy, wolności prasy w krajach postsowieckich, komunikacji politycznej i mediach.

187

Noty o Autorach

Jakub Greloff – doktor nauk społecznych, absolwent historii na Uniwersytecie Warszawskim, oraz nauk o polityce na Uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyńskiego, a także studiów w Instytucie Nauk Ekonomicznych, gdzie uzyskał tytuł Executive Master of Business Administration Polskiej Akademii Nauk, pracuje w Departamencie Strategii Polityki Zagranicznej Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Prof. dr hab. Tomasz Grosse jest socjologiem, politologiem i historykiem. Wykłada na Uniwersytecie Warszawskim. Specjalizuje się w analizie polityk gospodarczych w UE i w państwach członkowskich, a także w zarządzaniu publicznym, geoekonomii, europeizacji i myśli teoretycznej dotyczącej integracji europejskiej. Ostatnio opublikował: „Suwerenność i polityczność. Studium integracji europejskiej (Warszawa 2022), „Cztery wymiary integracji” (Warszawa 2021), „Pokryzysowa Europa” (Warszawa 2018), „W poszukiwaniu geoekonomii w Europie” (Warszawa 2014) oraz zredagował książki: „Polityki europejskie w dobie kryzysu” (Warszawa 2016), „Oblicza kryzysu” (razem z M.A. Cichockim, Warszawa 2016) oraz „Paliwo dla dominacji. O ekonomicznych podstawach supremacji geopolitycznej” (Warszawa 2020). Stypendysta Uniwersytetu w Oxfordzie, Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego we Florencji, Uniwersytetu Yale, Uniwersytetu Georgetown, a także Instytutu Nauk Społecznych im. Max’a Planck’a w Kolonii. Grzegorz Korczyński – pracuje w Ministerstwie Spraw Zagranicznych RP od 1998 r. Specjalizuje się w m.in. w kwestiach bezpieczeństwa i w problematyce wschodniej. Posiada doświadczenie zarówno w dyplomacji wielostronnej i dwustronnej, polityce rozwojowej oraz relacjach ze światem latynoamerykańskim. Od kilku lat, w ramach szeroko pojętych prac nad strategią polityki zagranicznej, rozwija praktyczne mechanizmy analiz prospektywnych. Dr hab. Izabela Oleksiewicz, prof. PRz Pierwszym i podstawowym kierunkiem badawczym są teoretyczne zagadnienia związane z obowiązywaniem oraz skutecznością norm prawnych w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego UE oraz zakresem funkcji ochronnych, jakie bezpieczeństwo ma realizować, a w szczególności polityką antyterrorystyczną i cyberbezpieczeństwa Europy. Ponadto, kolejny obszar badawczy jest związany z wybranymi problemami wpływu standardów prawa Unii Europejskiej na systemy prawne poszczególnych państw członkowskich UE, a w szczególności w zakresie polityki uchodźczej i azylowej.

188

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

Noty o Autorach

Dr Sabri OZ – Assoc. Prof. Kierownik Industrial Policy and Technology Management Head of BeTa İlim Foundation Owner of Istanbul School of Metaverse. Podstawowym obszarem badawczym jest polityka przemysłowa i polityka gospodarcza UE oraz Turcji ze względu na konieczność stworzenia nowego modelu gospodarczego, jakie powinien zostać stworzony pomiędzy partnerami. Ponadto Autor prowadzi badania mające na celu wskazać nowy kierunek transformacji gospodarczej UE w dzisiejszej rzeczywistości. polityki, a także zajmuje się polityką migracyjną Turcji i zmianami w niej zachodzącymi na przestrzeni ostatnich wydarzeń w państwie. Ppłk rez. dr Cezary Pawlak, uczestnik czterech misji w rejonie konfliktu (Kambodża, 2 x Liban, Afganistan) wykładowca akademicki – Akademia Piotrkowska. Doktor w dyscyplinie naukowej bezpieczeństwo. Zainteresowania: geopolityka, historia wojskowości, jazda konna, kolekcjoner militariów. W swoich badaniach naukowych skupia się przede wszystkim na tzw. działaniach hybrydowych, odporności państwa, współczesnym terroryzmie oraz prognozowaniu. Autor definicji z zakresu bezpieczeństwa w procedowanej Encyklopedii bezpieczeństwa narodowego oraz ponad 40 artykułów. Dr hab. Jacek Reginia-Zacharski, prof. UŁ – politolog i historyk, specjalista w zakresie historii stosunków międzynarodowych, nauk politycznych, bezpieczeństwa międzynarodowego i narodowego. Rozprawę doktorską „Sprawa ukraińska w polityce Wielkiej Brytanii w latach 1917–1923” obronił na Wydziale Filozoficzno-Historycznym i uzyskał stopień doktor nauk humanistycznych w zakresie historii, w specjalności – historia stosunków międzynarodowych (2000). Rozprawa ukazała się drukiem w Wydawnictwie Adam Marszałek w 2004 r. W marcu 2001 roku został zatrudniony na stanowisku adiunkta w Katedrze Teorii Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa w Instytucie Nauk Politologicznych na WSMiP UŁ. W 2015 roku monografia: „Wojna w świecie współczesnym. Uczestnicy-cele-modele-teorie” została uznana przez Radę Wydziału Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie jako podstawa do nadania Jackowi Regini-Zacharskiemu stopnia doktora habilitowanego nauk społecznych (dyscyplina: nauki o polityce, specjalność: konflikty międzynarodowe). W latach 2016–2019 pełnił na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politologicznych Uniwersytetu Łódzkiego funkcję prodziekana ds. nauczania. Obecnie Jacek Reginia-Zacharski jest profesorem UŁ w Katedrze Teorii Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, którą kierował do 2021 roku. Od 1 września 2021 roku jest dyrektorem Departamentu Strategii Polityki Zagranicznej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023

189

Noty o Autorach

Przemysław Wyganowski – zawodowy dyplomata i urzędnik służby cywilnej, w Ministerstwie Spraw Zagranicznych od 1996 r. Specjalizuje się w dyplomacji wielostronnej m.in. polityce bezpieczeństwa oraz globalnych i regionalnych organizacjach i forach międzynarodowych. Posiada też doświadczenie w dyplomacji dwustronnej (Azja i Bliski Wschód). Był członkiem Rady ds. Uchodźców oraz zastępcą dyrektora Akademii Dyplomatycznej MSZ. Od kilku lat, w ramach szeroko pojętych prac nad strategią polityki zagranicznej, rozwija praktyczne mechanizmy analiz prospektywnych (foresight).

190

SPRAWY ZAGRANICZNE 1 (1) 2023