Les conditions dune GUP réussie synthèse cycle qualification Villes&TerrioresLR oct nov 2015

Les conditions d'une

Gestion Urbaine de Proximité

réussie pour les quartiers de la politique de la ville en Languedoc-Roussillon

Actes du cycle de qualification

Décembre 2015

Les séances en groupe d'appui ont permis de mettre en présence un groupe diversifié de participants, tant du point de vue de leurs fonctions (agents des collectivités en charge de la politique de la ville et/ou du renouvellement urbain, délégués du préfet, élus) que de leur niveau d'appropriation de la GUP et de ses enjeux. Un ensemble d'attentes différenciées ont ainsi pu être exprimées dès le tour de table initial : • pour une partie des acteurs présents, la GUP est une démarche totalement nouvelle qu'ils n'ont pas été amenés à déployer sur leur territoire. L'enjeu ici était donc de leur permettre de se familiariser avec cette démarche, aussi bien sur le plan théorique (principe, objectifs, fonctions) que sur le plan pratique (outils, modalités opérationnelles).

• pour d'autres participants, pour lesquels la GUP est davantage connue, il s'agissait avant tout d'obtenir de nouveaux éléments permettant d'alimenter la mise en œuvre opérationnelle de cette initiative, mais aussi sa mise en lien avec un ensemble d'autres dispositifs.

• pour certains « routiers » de la GUP, enfin, il était surtout question d'endiguer un certain essoufflement de la démarche, lié à la démobilisation des partenaires et/ou à un sentiment d'épuisement face à une GUP réduite à l'état de « service après-vente ». Dans leur cas, c'est essentiellement la question de l'anticipation et de la pérennisation de la GUP qui a donc été soulevée.

Malgré ces disparités, les interrogations ont largement porté sur l'articulation de la GUP avec les nouvelles mesures & dispositions imposées en matière de Politique de la ville (Contrat de Ville, Conseils Citoyens, NPNRU, Convention d'utilisation de l'abattement de TFPB...). L'intérêt de ce groupe d'appui était donc de pouvoir répondre à ces différentes interrogations, mais aussi de donner à voir un certain nombre de pistes d'action à travers l'expérience partagée des uns et des autres, dans une logique d'échange et de capitalisation. Le document présent retrace les grandes lignes de ces échanges, et se propose de les compléter par un rappel des dernières évolutions réglementaires en lien avec la GUP. Il est organisé en trois axes :

1 – Les enjeux de la GUP aujourd'hui....................................................................................................................................... 4 La GUP : de quoi parle-t-on ?

Une démarche qui doit s'adapter à la vocation du quartier Une fonction clef d'analyse des causes Une démarche essentielle, mais qui ne peut pas « tout »

2 – Gouvernance et outils de la démarche de GUP : une appropriation différenciée selon les territoires.............10 Articuler projet stratégique et opérationnalité La GUP au concret : des outils à adapter selon les contextes

3 – La GUP face aux récentes évolutions du contexte d'intervention..............................................................................20 GUP et NPNRU GUP et convention d'utilisation de l'abattement TFPB GUP et participation des habitants

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1.

Les enjeux de la

GUP aujourd'hui 4

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La GUP : de quoi parle-t-on ?

Les 2 séances ont été l'occasion de revenir sur le sens même de la démarche de GUP, et sur les multiples enjeux dont elle se révèle porteuse :

• Assurer un fonctionnement durablement amélioré des quartiers La GUP a pour vocation de garantir la pérennité des investissements réalisés dans le quartier, notamment dans le cadre des projets de renouvellement urbain. En cela elle doit permettre de ne pas retomber dans les écueils des premiers PRU, pour lesquels les aménagements ont souvent été suivis de dégradations immédiates en raison de graves déficits de gestion urbaine1. Au-delà des aspects financiers et matériels cependant, elle doit surtout permettre d'agir sur le fonctionnement socio-urbain du quartier. D'où l'intérêt de rappeler que cette démarche ne s'adresse pas uniquement aux quartiers en rénovation urbaine : durant les échanges, les participants ont particulièrement souligné l'importance d'engager cette démarche sur les territoires de la politique de la ville en général, hors grands projets ANRU & PNRQAD.

• Améliorer la qualité de vie des habitants Les champs d'interventions de la GUP s'étendent bien au-delà de la simple gestion technique. Par contraste avec les premières expériences de gestion urbaine, il s'agit en effet de contribuer significativement à l'amélioration du cadre de vie en travaillant sur l'appropriation des espaces, l'organisation d'une présence de proximité et la mise à contribution de l'ensemble des acteurs qui vivent et interviennent dans le quartier. La GUP doit aussi permettre un accompagnement et une régulation des usages dans les espaces collectifs (publics, privés, semi-privés). Dans le quartier de la maille II à Miramas par exemple, cette démarche a permis de pallier les grandes disparités d'entretien des jardins privatifs en rez-de-chaussée.

Un lycée agricole local a ainsi été mandaté afin d'aider les résidents à aménager leur jardin à leur goût (minéral, arbustif, méditerranéen ou potager), de sorte qu'ils puissent se l'approprier et l'entretenir par la suite.

Plus largement, certains participants ont fait savoir leur préférence pour la dénomination de Gestion Urbaine et Sociale de Proximité (GUSP) à celle de GUP, en ce qu'elle consacre la dimension éminemment sociale de la démarche (lien social, vivre ensemble). Il a cependant été rappelé que la question de l'introduction du « S » à l'acronyme ne doit pas polariser l'ensemble du débat : l'essentiel étant que la GUP intègre la question sociale de fait et qu'elle soit perçue comme telle par l'ensemble des partenaires mobilisés. Au-delà, la GUP/GUSP n'a pas vocation à « régler » les problématiques sociales, mais elle est en capacité à apporter une connaissance fine du contexte, des problématiques, et à mettre en lien les acteurs concernés.

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Sur ce sujet, voir par exemple l'article de Michel Bonetti, « Chronique de la dégradation annoncée des opérations de rénovation urbaine liée au déficit de gestion urbaine », CSTB, Laboratoire de Sociologie Urbaine Générative, Avril 2007 [En ligne]

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• Conforter l'attractivité de ces quartiers, assurer leur ouverture, donner l'envie d'y vivre et de s'y installer Trop souvent oubliée, la GUP est pourtant un outil de l'attractivité du quartier. Elle constitue, au même titre que la production de logements neufs et les politiques d'attribution, un levier potentiel au service de la tant promue « mixité sociale ». À défaut de pouvoir pleinement établir cette mixité – la notion ayant elle-même fait l'objet d'un débat durant la première séance - la GUP peut néanmoins contribuer à changer l'image du quartier et à favoriser son ouverture sur le reste de la ville.

Ce sont souvent de petites initiatives impulsées par la GUP qui, mises à bout à bout, participent de ce changement d'image. L'installation d'une parabole collective en immeuble, par exemple, peut constituer une alternative à la pose de paraboles individuelles visibles depuis les façades. En réponse aux « patchworks » de rideaux et autres systèmes de camouflage utilisés par les locataires, les bailleurs peuvent également mettre au point des règlements impliquant l'uniformisation des stores en façade. Ce type d'intervention apparaît d'autant plus nécessaire que ce sont là des facteurs qui contribuent à renforcer l'image d'un quartier ethnicisé, replié sur lui-même et dont l'aspect visuel se détériore.

Une démarche qui doit s'adapter à la vocation du quartier Si la GUP revêt certes un enjeu d'ouverture, elle doit aussi pleinement s'intégrer au contexte et à la vocation qui sont ceux du quartier. C'est notamment la position qui est défendue dans le cadre du nouveau programme national de renouvellement urbain. Là ou les premiers PRU affichaient en effet un objectif systématique de désenclavement ou d'attractivité, il est désormais admis que les objectifs de cette démarche doivent être déclinés en fonction du contexte local. Comme cela a été évoqué durant les discussions, les implications de la GUP ne seront pas exactement les mêmes selon que le quartier a pour vocation d'être attractif, de s'intégrer à un espace économique dynamique, ou au contraire d'être davantage résidentiel.

Elles ne seront pas non plus les mêmes selon que l'on ait affaire à des centres anciens dégradés ou à des grands ensembles. Ainsi, contrairement aux quartiers d'habitat social où « l'assiette foncière » permet généralement d'identifier assez facilement les « limites » du quartier, les périmètres sont plus difficiles à définir en quartiers anciens. La GUP doit alors être appréhendée à travers différentes échelles (périmètre élargi de veille, zones d'intervention ciblées...), à l'image

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de ce qui a pu être mis en place dans la ville de Sète notamment.

De la même manière, la constitution du partenariat peut se révéler plus difficile en centre ancien que dans d'autres quartiers, du fait de la grande diversité -voire de l'absence- de structures de représentation des propriétaires et locataires (syndics bénévoles, professionnels, copropriétaires...). L'élaboration d'une démarche de GUSP dans le centre ancien de Bastia a par exemple été l'occasion de mobiliser et de structurer ces différents types d'acteurs, dont la participation apparaît indispensable pour assurer la gestion et le bon fonctionnement des espaces à usages publics.

Enfin, les modalités de la GUP ne seront pas exactement les mêmes selon que l'on se trouve en quartier ANRU, ou en quartier « hors grands projets » (PRU, PNRQAD...). Dans le premier cas, la démarche est d'abord un outil qui doit accompagner le projet dans le temps long, en fonction des différentes phases de la rénovation.

•

Dans ce que l'on nomme la « phase d'attente », les enjeux de la GUP visent à anticiper les modalités de gestion dès la conception des projets, à apporter des améliorations de court terme aptes à contrer le sentiment d'abandon, à impulser des actions de valorisation du cadre de vie en mesure de faire émerger des initiatives et de créer les conditions d'une action d'ensemble crédible. Plusieurs points de vigilance doivent faire l'objet d'une attention particulière: l'intégration de la gestion dès la conception des aménagements et le recours à l'expertise d'usage, le maintien d'une gestion efficace et coordonnée (maintenance, entretien, nettoiement), des aménagements transitoires d'embellissement sur les espaces en attente afin d'éviter les « friches » ....

•

En phase travaux, les enjeux sont de préparer et d'accompagner les chantiers et leur achèvement, mais aussi d'anticiper sur les changements introduits par les travaux. Plusieurs points de vigilance sont là aussi à prendre en compte : les nuisances générées par les travaux, la sécurisation/signalisation des zones de chantier, la lisibilité des cheminements piétons et automobiles, du déroulement et de la durée des chantiers, etc.

•

À l'issue du projet, la démarche de GUP doit s’attacher à favoriser l'appropriation et la pérennisation des investissements réalisés, c'est-à-dire de maintenir la qualité de vie et d'assurer le passage au droit commun. Ceci invite à maintenir une vigilance sur la nécessité d'adaptation, d'ajustements, de compléments au regard des usages (cheminements, points de dépôt ordures ménagères...). Il s’agit aussi d’accompagner les modalités de gestion (montée en charge des services, présence humaine adaptée, transfert de la Clause d'insertion aux marchés de gestion...).

Dans le deuxième cas, en ce qui concerne les territoires qui ne sont pas inscrits dans des dynamiques de renouvellement urbain, la GUP vise avant tout à promouvoir et mettre en œuvre une stratégie de gestion coordonnée et partagée au service de la « banalisation » du territoire.

•

Elle revêt alors une fonction de veille sociale et technique qui permet de s'assurer des bonnes conditions de gestion dans le quartier, mais aussi de réaliser certains ajustements préventifs /curatifs à partir des constats effectués. Ces ajustements peuvent aussi bien renvoyer à de petites interventions urbaines (amélioration des éclairages urbains, de la signalisation …) qu'à des actions parfois plus lourdes en termes d'investissement (révision des modes de collecte des déchets, installation de mobilier urbain..).

•

Elle peut aussi être mobilisée comme un levier majeur pour « faire projet », réunir l'ensemble des partenaires et les mobiliser dans la durée. En cela, elle constitue un outil très utile en matière de programmation générative, d'élaboration et/ou de mise en application des conventions d'utilisation TFPB.

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Une fonction clef d'analyse des causes Plusieurs participants ont posé le constat d'une GUP à « bout de souffle » sur leur territoire, essentiellement ciblée sur des fonctions de veille et de traitement des dégradations qui ne suffisent pas toujours. La perte de réactivité et le risque d’épuisement menacent en effet les démarches de GUP au fil du temps, face à des processus récurrents. On observe alors que l’action se focalise sur les « symptômes » (les dégradations, les dysfonctionnements) davantage que sur les causes.

Cette situation se vérifie particulièrement dans le cas des dépôts d'ordures et d'encombrants par exemple, où la GUP n'est souvent mobilisée que pour faciliter et réorganiser leur ramassage. Or l'expérience montre qu'au-delà des actions de sensibilisation qui peuvent être engagées auprès des habitants - mais qui se limitent trop souvent à leur renvoyer la seule responsabilité - il est possible d'avoir recours à un niveau plus ciblé d'intervention. Les dépôts occasionnés par les entreprises environnantes, l'incapacité de certains résidents handicapés à se déplacer jusqu'aux locaux poubelles, la mauvaise adaptation des containers à l'usage des habitants (faible capacité, manque de praticité, mauvaise localisation) sont autant de facteurs potentiels sur lesquels il est possible d'agir.

Le travail d'analyse des causes permet de régler durablement certaines problématiques constatées (portes d'entrée systématiquement fracturées en raison de systèmes de vigik inadaptés, projecteurs extérieurs cassés du fait des nuisances générées pour les riverains, etc.), mais il permet aussi de faire de réelles économies sur le long terme. La réalisation d'études financières donnant à voir les éventuels gains/surcoûts de gestion en la matière serait probablement éclairante, comme cela a été suggéré en atelier.

La démarche de GUP doit donc permettre de dépasser le seul traitement des « conséquences » des dysfonctionnements, à travers l'adaptation des modes de gestion et le recours aux services de droit commun. Ceci suppose de prendre appui sur un partenariat social en capacité de porter une expertise partagée, de concevoir et d’initier des actions adaptées. Le travail d'analyse des causes gagne ainsi à être fait collectivement, dans le cadre d'ateliers partenariaux, afin de mobiliser la plus grande pluralité d'acteurs impliqués dans le quartier.

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Une démarche essentielle... mais qui ne peut pas « tout » Les discussions ont aussi été l'occasion d'attirer l'attention des participants sur ce point : la GUP n’est pas un outil miracle, elle ne peut pas « tout porter » à elle seule, au risque sinon de lui faire perdre de son sens et de son efficacité. Bien souvent, cette démarche se voit en effet attribuer des fonctions qui dépassent son propre champ d'intervention & qui contribuent à « phagocyter » tout un ensemble d'actions relevant de la politique de la ville. En tombant dans cet écueil, c'est très vite l'épuisement des acteurs de terrain qui peut se mesurer à l'échelle du quartier. C'est aussi le risque de rendre toujours plus difficile le rattachement au droit commun, face à un système de gestion intrinsèquement structuré autour du quartier. L'enjeu premier de la GUP n'est donc pas de « faire à la place de », mais au contraire de s'appuyer sur des fonctions de coordination et de mutualisation des acteurs et savoir-faire existants.

Par ailleurs, certains participants ont fait part durant la séance des limites des « diagnostics en marchant » de GUP réalisés sur leur territoire. Plusieurs limites ont à ce titre été soulevées : • la dimension trop ponctuelle des diagnostics en marchant, qui proposent une analyse à un instant « t » de l'état de la GUP dans le quartier. C'est souvent la question de la suite à donner à ce diagnostic qui fait défaut : suivi de la démarche sur le temps long, ingénierie dédiée, organisation de réunions régulières entre partenaires, etc.

• le manque d'élan suscité par ce type de diagnostic en l'absence de mobilisation des acteurs clefs (manque de portage politique , absence des équipes techniques, restitution des diagnostics en marchant en comité restreint …). Cet immobilisme apparaît d'autant plus prégnant qu'il renvoie souvent à des enjeux de temporalité et d'échéances politiques (changement de municipalités).

Au regard de ces lacunes, le « diagnostic en marchant » doit donc d'abord être envisagé comme un outil de diagnostic parmi d'autres. S'il est censé permettre d'insuffler une dynamique de groupe, de constater de manière partagée les difficultés et les besoins présents, il ne constitue pas la seule clef d'amélioration de la gestion de proximité.

Globalement, l'expérience montre que les sites sur lesquels la GUP fonctionne le mieux sont les sites sur lesquels la démarche a été anticipée, construite collectivement (mobilisation de l'ensemble des partenaires), avec des moyens affectés et des objectifs opérationnels détaillés. À Miramas, par exemple, une clause consacrée à la GUP a été intégrée de manière systématique dans les marchés des maîtres d’ouvrage. À Bastia, dans le même esprit, une ligne d'ingénierie dédiée à la GUP a été inscrite au sein même de la Convention PNRQAD de départ, permettant ainsi un financement et une codification claire de la démarche.

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2.

Gouvernance et outils de la démarche de GUP : une appropriation différenciée en fonction des territoires 10

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Articuler projet stratégique et opérationnalité 1. Les fondamentaux Pour rappel, trois grandes conditions apparaissent essentielles pour permettre l'articulation du projet stratégique et de son pendant opérationnel dans la démarche de GUP : •

D'une part, l'existence d'une gouvernance partenariale structurée, en dépit des intérêts divergents qui peuvent animer les différents acteurs (collectivités locales et EPCI, bailleurs HLM, services de l'État, acteurs associatifs, habitants..). C'est ici l'occasion de rappeler que la GUP est l'affaire de chacun et de tous : l'amélioration du cadre de vie des quartiers de la politique de la ville représente un intérêt que tous ces acteurs ont en commun.

•

D'autre part, la présence d'un portage politique fort de la part des maires ou présidents d'intercommunalités.

Celui-ci doit permettre de « fixer le cap », de définir les ambitions pour un projet de gestion, mais aussi de fédérer les engagements de chacun en termes opérationnels (qui fait quoi, avec quels moyens?).

•

Enfin, la légitimité du pilotage opérationnel, garante de l'efficience de la démarche. Le pilote (le plus souvent la commune) doit à ce titre disposer d'un coordinateur GUP qui assure rôle central de « cheville ouvrière » et de « chef d'orchestre de la démarche ».

Sur ce dernier point, la question a été posée durant les échanges de savoir quel serait le niveau de rattachement pertinent du coordinateur GUP (Commune ou intercommunalité). Le constat posé est que les EPCI se révèlent aujourd'hui plus compétents que les communes pour intervenir sur de nombreux aspects (politique de la ville, espaces publics, voirie...).

Pour autant, le rattachement du coordinateur GUP à la commune reste une garantie d'un ancrage de proximité, et ce même s'il doit pouvoir mobiliser les services de la métropole au moment voulu.

Le rattachement de ce poste au service Politique de la ville, de la même manière, n'a rien d'obligatoire. C'est davantage le profil et la formation de la personne recrutée qui importent, afin que celui-ci soit capable de faire le « grand écart » entre services techniques, habitants et acteurs politiques. Dans tous les cas, il importe que la légitimité du coordinateur soit solidement assise auprès des partenaires, et que chaque acteur se sente partie prenante d'une démarche partagée.

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2. Bastia, l'exemple d'une gouvernance de proximité dans une ville moyenne À Bastia, la GUP s'est vue intégrée au sein d'un agencement particulier (voir schéma ci-contre), qui repose à la fois : • sur un pilotage stratégique assuré par la ville de Bastia et ses Partenaires, et qui se réunit à un rythme annuel.

• sur une mise en œuvre opérationnelle impulsée et régulée par 3 grands pôles d'intervention :

A. Un pôle d'encadrement et d'accompagnement du projet Ce pôle s'appuie sur l'action d'une équipe « conduite de Projet » (DRUCS), composée d'une directrice du Renouvellement urbain cohésion sociale et d'un chef de projet Politique de la ville. Le DRUCS est chargé d'assurer le suivi et l'articulation de la GUP avec les autres dispositifs en place (PRU, CDV...), mais aussi avec les interventions des autres partenaires.

Il bénéficie du soutien d'une équipe de proximité, qui regroupe médiateurs et chargés de mission pour chaque quartier concerné. Au quotidien, cette équipe assure un rôle d'écoute et de relais auprès des usagers ainsi qu'une fonction de veille technique et sociale sur leurs territoires d'intervention (suivi des signalement et mobilisation des partenaires en conséquence) . Elle assure plus largement la mise en œuvre du plan d'action, l'animation du partenariat et la coordination des interventions.

B. Un pôle de pilotage opérationnel Pour mener à bien le pilotage, la DRUCS prend également appui sur le Comité Partenarial de Coordination (CPC), constitué spécifiquement pour la démarche. Ce comité assure le suivi des engagements et des objectifs contenus dans la convention, l’échange entre partenaires, l’analyse des difficultés, la recherche des mesures correctives en matière de gestion technique des quartiers, mais aussi l’évaluation de la démarche. Conçue sous la forme d'une plateforme interacteurs, cette instance se réunit à un rythme trimestriel et associe, pêle-mêle, les représentants de l'État, les agents de la communauté d'agglomération et de la ville de Bastia, les habitants, les associations, la Police nationale, les bailleurs sociaux ou encore les syndics présents sur le territoire.

C. Un pôle ad hoc d'analyse des causes et de coproduction de l'expertise Ce dernier pôle est constitué par des ateliers de maîtrise d'usage, créés en fonction des besoins, à partir d'enjeux ou de problématiques préalablement identifiés. Ces derniers associent un périmètre d'acteurs adapté aux enjeux de chaque projet, et peuvent être déclinés en « groupes thématiques » si nécessaire. Ils fournissent ainsi des espaces pour un travail collectif d'analyse des causes et de coproduction des pistes d'action. Ils sont à durée limitée, et diffèrent pour chaque « projet » ou « action » engagés sur les territoires.

Les membres des Conseils Citoyens nouvellement constitués seront directement intégrés à ces ateliers, de même qu'au Comité Partenarial de Coordination.

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Si l'exemple de Bastia permet d'avoir un aperçu des modalités d'organisation possibles pour articuler projet stratégique et opérationnalité autour de la Gestion Urbaine de Proximité, il a cependant été rappelé l'importance de conserver une approche territorialisée sur ces questions de gouvernance. Comme l'ont fait remarquer certains membres du groupe d'appui, la configuration Bastiaise reste difficile à appliquer dans d'autres villes aux caractéristiques et contextes très différents .

Ville moyenne d'un peu plus de 43000 habitants, Bastia a Schéma de synthèse : L'organisation de la gouvernance de proximité à Bastia en effet focalisé la démarche de GUSP sur son centre ancien, où elle a de surcroît bénéficié d'un portage politique fort. Les modes et enjeux de pilotage ne se posent assurément pas de la même manière sur d'autres territoires comme Montpellier par exemple, qui concentre près de 300 000 habitants et couvre à lui seul 12 quartiers prioritaires de la Politique de la Ville.

Dans certaines métropoles comparables, telles que Lyon, Brest ou Grenoble, c'est le choix de la territorialisation de la GUP et de sa réintégration dans le droit commun qui a été fait. L'appui s'effectue notamment sur les mairies annexes et sur les techniciens de proximité, qui assurent un travail de veille et de relationnel au quotidien avec les habitants.

Si la dissolution de la GUP dans le droit commun constitue un certain idéal à atteindre, l'apport de cette démarche ne doit cependant pas être minimisé. La GUP reste en effet un levier productif en termes de méthode, de partenariat à nouer, de croisements d'expertises, et de lisibilisation des actions qui existent déjà sur le territoire.

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La GUP au concret : des outils à adapter selon les contextes 1. Les outils « cadre », convention et plan d'action Premier outil « cadre », la convention GUP précise les attendus, les fondamentaux et la stratégie générale en matière de GUP (enjeux > objectifs). Elle définit aussi la gouvernance inter-acteurs et les modalités de participation des habitants. Il est important qu'elle précise : • la « définition locale » , collective et partagée entre partenaires de ce que l'on entend par GUP. En ce sens, la convention ne peut pas être rédigée « en chambre » .

• Les modalités de gestion de « droit commun » au regard des domanialités. Un diagnostic est alors nécessaire pour mettre en évidence les dysfonctionnements, les points sur lesquels il y a nécessité à activer la démarche de GUP. • La logique du projet de manière la plus détaillée possible , à travers la définition graduelle des grandes thématiques, des enjeux, et des objectifs de la démarche. Pour cela, les partenaires peuvent être réunis en atelier afin d'aboutir à une vision partagée des priorités à donner à la démarche. C'est ce qui a pu être fait à Bastia par exemple, donnant ainsi lieu à ce type d'arborescence au sein de la Convention :

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Deuxième outil « cadre », le plan d'action décline la stratégie en objectifs opérationnels, eux-mêmes traduits en actions : qui fait quoi, avec quels moyens ?. À Bastia, il a pu être décliné de la manière suivante :

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Chaque action fait par la suite l'objet d'une fiche qui doit rappeler à quel enjeu et à quel objectif elle se rapporte, mais aussi contenir un descriptif détaillé de l'action et de sa mise en œuvre. Parmi les informations indiquées, peuvent figurer : • • • • • •

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Les moyens / méthodes Le référent ou responsable de l'action La localisation de l'action Le calendrier Les partenaires associés Le coût prévisionnel (Financier / Humain)

• Les liens éventuels avec d'autres thématiques • La temporalité (attente, chantier...)

• L'intégration de certains attendus (participation, développement durable...)

• Les modalité s d'évaluation • etc.

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Le recours à cette logique graduelle permet donc de poser la question du « pourquoi ? » avant celle du « comment ? » et d'arriver à un niveau de détail qui fasse sens avec les grandes lignes du projet de gestion.

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2. Les outils opérationnels Il existe aujourd'hui un large éventail d'outils permettant la mise en place opérationnelle de la GUP. Parmi eux, peuvent être cités :

Les outils de diagnostic •

•

• •

le diagnostic préalable. Il passe à minima par une série d'entretiens auprès des acteurs pour permettre de formaliser et d'analyser les pratiques de gestion, les difficultés, les dysfonctionnements et les potentiels qu'ils identifient.

L'état des lieux des domanialités et le travail sur les modalités de gestion de « droit commun » .

Véritable «base» du diagnostic, il nécessite une approche cartographique qui permet de mettre en évidence les pratiques de gestion en regard des domanialités.

Le diagnostic participatif ou collaboratif. Il favorise l'approche collective et interpartenariale, et repose sur un principe d'atelier. Ce diagnostic prend efficacement appui sur les outils de type diagnostic en marchant.

Le diagnostic en marchant / les marches exploratoires de femmes. Ils consistent en une déambulation collective dans le quartier pour permettre un repérage géographique des ressources/dysfonctionnements existants. Ce sont des « outils » au service du diagnostic. Ils ne peuvent constituer le diagnostic en lui-même.

Les outils de veille technique et sociale •

• •

•

Le diagnostic en marchant / les marches exploratoires. Également mobilisables comme outil de veille, ils permettent de « faire un point » sur les évolutions, ce qui a été fait, ce qui reste à faire. Mais il importe que les outils de suivi soient à la hauteur.

Les groupes de veille, réseaux de veille (type cellule de veille CISPD). Ils contribuent à alimenter la démarche de GUP sur la situation du quartier.

Les médiateurs de quartier ou de gestion urbaine. De plus en plus de collectivités mettent en place des dispositifs de médiation « orientés » sur la GUP : les médiateurs assurent une double fonction de veille technique (ils renseignent quotidiennement des fiches de signalement) et de veille sociale (au contact avec les habitants, ils gèrent également les conflits d'usage, conflits de voisinage...)

Les « baromètres » de quartier ou de gestion urbaine. L'ensemble des données qui remontent dans le cadre de cette fonction de « veille » de la GUP peut donner lieu à un « baromètre » du quartier, sous la forme d'un tableau de bord.

Ces outils constituent donc autant de ressources à la disposition des partenaires qui peuvent s'en saisir, là encore, en veillant à s'adapter aux spécificités de leur territoire. Ceci apparaît d'autant plus important au regard de la « lourdeur » de la mise en place de ces nombreux outils, soulevée lors des interventions en atelier. L'exemple a été donné du système de fiches de signalement, notamment, qui tend à retarder les procédures alors que les dysfonctionnements peuvent être traités directement en amont.

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Les outils d'amélioration de la réactivité Le dispositif de veille fait remonter les dysfonctionnements, les dégradations, les conflits. Il importe derrière qu'ils soient traités.

• A minima, un système de fiches de signalement permet d'orienter les demandes d'intervention vers « les bons interlocuteurs ». Ceci implique d'avoir un système de « référents » au sein de chaque institution.

• Certaines collectivités ont mis en place des outils d'intervention rapide que la démarche GUP peut mobiliser : brigades vertes d'intervention rapide (Bastia, Force Rapide d'Intervention à Nice), N° Vert, Application Mobile (Marseille), etc.

Les outils « collaboratifs » se développent également, prenant appui sur la mobilisation des habitants. La difficulté est ici souvent celle de la transversalité : ces outils sont rarement partagés entre collectivités (ville / agglo), encore moins avec les autres intervenants (bailleurs notamment).

Une fois les dysfonctionnements repérés et remontés au service concerné, il importe de « redescendre » l'information aux habitants et services auteurs du signalement : la problématique a-t-elle été traitée ? Dans quel délai ? Si non, pour quelle raison ? Ce retour aux habitants permet souvent une meilleure compréhension sur ls temps de traitement parfois longs, ou les solutions qui peuvent être mises en place.

Les outils d'analyse des causes et d'élaboration du programme d'action Une fois les dysfonctionnements / dégradations identifiés, les réparations effectuées, il faut s'assurer qu'ils ne se reproduisent pas en analysant leurs causes. La mise en place d'ateliers mixtes professionnels et habitants permet de réaliser cette analyse « croisée ». Il s'agit de suivre une méthode « stricte » : qualifier le problème, sa récurrence, puis dans un deuxième temps d'analyser ses causes possibles en fonction de son « prisme d'intervention ».

L'élaboration du programme d'action gagne à reposer également sur une démarche collective, de type « atelier mixte ».

Ceci permet d'une part de « l'enrichir » (créativité), d'autre part de s'assurer de l'implication de chacun et du « réalisme » des actions proposées.

Les outils de suivi et d'évaluation Il importe également de mettre en place des outils de suivi / évaluation de la démarche. Ils peuvent être soit « techniques » (tableau de bord ou de reporting) soit collaboratifs et/ou participatifs, pour recueillir le point de vue des usagers (enquêtes de satisfaction...).

Il doit donc être gardé à l'esprit que tous ces outils n'appellent pas nécessairement à être mis en place , et encore moins à être mis en place en même temps. Ils doivent avant tout être adaptés aux moyens des collectivités et permettre d'objectiver, à un moment donné, l'état de la gestion dans le quartier.

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3.

La GUP face aux rĂŠcentes ĂŠvolutions du contexte d'intervention 20

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GUP et NPNRU Le Règlement général du NPNRU n'introduit pas de modifications profondes en matière de Gestion Urbaine de Proximité.

Cette dernière y figure sous l'appellation de « projet de gestion partenarial », conçu comme l'un des leviers du volet «accompagnement du changement» des projets de renouvellement urbain. Le projet de gestion est décrit plus précisément de la manière suivante :

« Le projet de gestion2 Le projet doit inclure les conditions d’amélioration du fonctionnement et de la gestion du quartier, afin de prendre en compte les usages et d’anticiper les conditions et les coûts de gestion, d’accompagner les chantiers, de favoriser l’appropriation et la pérennisation des opérations. En articulation avec les orientations du contrat de ville, la convention pluriannuelle de renouvellement urbain intègre un projet de gestion partenarial, coconstruit avec les habitants sur la base d’un diagnostic du fonctionnement du quartier, comprenant notamment les éléments suivants : • l’évolution des domanialités et des responsabilités de gestion ; • les conditions d’implication des habitants et de concertation notamment en amont de toute opération impactant les charges des locataires (travaux de résidentialisation,…) ; • l’évolution et la soutenabilité financière des modalités de gestion du quartier et l’impact sur l’organisation des gestionnaires ; • le fonctionnement des équipements publics ; • le dispositif de coordination, de pilotage, de suivi et d’évaluation. »

Au-delà du règlement, l'objectif officiellement affiché par l'ANRU est aussi celui de la définition, dès le départ des projets, des modalités de coordination de la GUP ainsi que des actions à mener à l'issue des travaux (y compris en termes de financement) dans le souci de pérennisation des investissement. Pour l'instant toutefois, aucun document détaillé exposant la mise en place de cette démarche dans le cadre du NPNRU n'a encore été diffusé.

2 Règlement Général relatif au Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain, Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine, Version validée par le conseil d'administration du 16 juillet 2015, p. 16

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GUP et abattement TFPB En contrepartie d'actions d'amélioration du cadre de vie et de la qualité de service offert aux habitants, les organismes HLM peuvent bénéficier d'un abattement de 30% sur la TFPB de leur patrimoine situé en QPV. Conçu de manière temporaire, cet abattement s'est vu prolongé par la loi de finances 2015, et est amené à s'appliquer à partir du 1er janvier 2016 jusqu'en 2020.

L'utilisation de l'abattement TFPB, auparavant négociée entre l'État et les organismes HLM pour chaque quartier, doit désormais être formalisée par le biais de conventions locales annexées au contrat de ville.

Le « Cadre national d’utilisation de l’abattement de TFPB dans les QPV pour la qualité de vie urbaine » précise le cadre d'élaboration, de mise en œuvre et de suivi de ces conventions locales. Il rappelle la vocation des plans d'action TFPB à s'inscrire dans des démarches de projet intégrées, particulièrement dans le cadre des projets de gestion urbaine de proximité 3 : « La convention d’utilisation de l'abattement TFPB a vocation à s’articuler avec les démarches de gestion urbaine de proximité (GUP) , pilotées par les collectivités locales et l’État, qui organisent et coordonnent les interventions pour répondre aux besoins spécifiques des quartiers : sur-entretien, gestion différenciée des espaces, régulation des usages, organisation de la présence de proximité, soutien aux personnels… en articulation avec les autres politiques et dispositifs (projet urbain, développement social, sécurité..). À ce titre, les actions des organismes HLM prises en compte dans le cadre de l’abattement de TFPB font partie des programmes d’actions réalisées dans le cadre des démarches de gestion urbaine de proximité. »

Le Cadre national définit également les actions éligibles au titre de cet abattement, qu'il s'agisse des actions de renforcement des moyens de gestion de droit commun, mais aussi des actions spécifiques aux quartiers visant à « atteindre un même niveau de qualité de service que dans l'ensemble du parc » (voir tableau ci-après).

L'analyse de ces actions révèle une cohérence certaine entre les attendus de l'abattement TFPB et les finalités d'amélioration du cadre de vie poursuivies par la GUP (attractivité du quartier, pérennisation des investissements, renforcement du « vivre ensemble »...)

Il importe donc de ne pas concevoir ces deux démarches comme des dispositifs indépendants amenés à faire doublon sur un même territoire. Cette nouvelle mesure offre au contraire la possibilité aux partenaires de lier encore plus leurs interventions au sein des quartiers, en s'insérant dans une même dynamique territoriale autour du triptyque « projet urbain - projet de gestion - levier financier ».

Dans la pratique, cette articulation passe par l'intégration des dispositions de la convention TFPB au sein de la convention de gestion générale, venant ainsi lisibiliser les actions des bailleurs. Elle passe plus largement par la collaboration étroite entre bailleurs et autres gestionnaires du quartier, au sein des diverses instances de mise en œuvre opérationnelle de la GUP. 3

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Cadre national d'utilisation de l'abattement TFPB dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville pour la qualité de vie urbaine, Ministère de la Ville, de la Jeunesse et des Sports – Union sociale pour l'habitat, 29 avril 2015, p. 2

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Source : Cadre national d'utilisation de l'abattement de TFPB dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville

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GUP et participation des habitants La prise en compte de l'expertise d'usage et des attentes des habitants est essentielle pour construire un programme d'action de gestion urbaine des quartiers, avec et pour les habitants. L'expertise des habitants nécessite d'être mobilisée aux différentes temporalités de la démarche : • •

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Leur contribution au diagnostic et à ses actualisations permet de prioriser les interventions, d'identifier les secteurs « à enjeux », de répondre à leurs préoccupations.

Leur mobilisation sur « l'analyse des causes » est fondamentale : elle permet largement de sortir d'approches « techniques », de se focaliser sur les usages. L'intégration de cette notion de « qualité d'usage » alimente une réflexion nouvelle en termes de programmation urbaine.

Les habitants sont également un relais efficace en matière de veille : prendre appui sur un réseau d'habitants permet de faire remonter les problèmes et les dysfonctionnements de manière beaucoup plus rapide. À Béziers par exemple, la réalisation d'un diagnostic en marchant a incité un groupe de femmes à perpétuer la démarche de veille, en initiant régulièrement leur propre « diagnostic en marchant » organisant d'elle-même les remontées à la collectivité.

L'implication des habitants au sein des instances de GUP est aussi enrichissante en ce qu'elle contraint élus et techniciens à répondre à leurs questions, à débloquer certaines situations face à des demandes qui sont souvent légitimes et mesurées. D'une manière générale, il importe de préciser les modalités de participation des habitants et de définir les « objets » et « attendus » de celle-ci, afin de ne pas susciter des incompréhensions ou frustrations de la part des différents protagonistes. La réciprocité des engagements entre habitants et institutions doit être garantie, ces dernières devant s'engager à rendre des comptes.

Sur un autre registre, la participation active des habitants dans les démarche de GUP permet une évolution des « regards mutuels » des techniciens sur les habitants et des habitants sur les techniciens. C'est tout particulièrement vrai dans le cadre d'ateliers d'analyse des causes : les professionnels prennent conscience de l'expertise des habitants, tandis que ceux-ci intègrent les cadres et jeux de contraintes auxquels sont soumis les techniciens.

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Les dernières évolutions introduites par la loi de programmation pour la Ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 introduisent les Conseils Citoyens et Maisons du projet comme nouveaux espaces de participation, de formation et d'échanges au sein des quartiers prioritaires de la politique de la ville et des quartiers en rénovation urbaine.

Pour autant, certaines interrogations ont été soulevées en groupe d'appui quant au concept générique de « participation des habitants » : qui sont les habitants dont on parle ? Lesquels doit-on solliciter entre ceux des conseils citoyens, des maisons du projet, des comités de quartier ? Faut-il se limiter à ces instances participatives officielles ?

Là encore, il s'agit avant tout d'adopter une démarche adaptée en fonction des contextes (maisons du projet dans le cadre des PRU, Comités de quartiers hors QPV...), mais aussi en fonction des besoins en termes d'expertise d'usage et de mise à contribution (des « correspondants » de la cage d'escalier au réseau d'habitants relais du quartier).

Si la « participation des habitants » par le biais des arènes participatives reconnues apparaît indispensable, la démarche de GUP ne doit cependant pas se réduire à ces instances formelles. Elle doit aussi permettre de mobiliser les habitants « inaudibles » -qui s'inscrivent le plus souvent en dehors des structures de participation officielle- au sein des espaces de diagnostic, de maîtrise d'usage et de pilotage opérationnel de la GUP.

Les nouvelles échéances qui se dessinent aujourd'hui (mise en œuvre opérationnelle des Contrats de Ville, élaboration des protocoles de préfiguration, mise en place de conventions d'abattement TFPB, mise en place des conseils citoyens) constituent donc autant de fenêtres d'opportunité à prendre en compte afin de réinscrire la GUP au premier rang, et ainsi lui donner, dès le départ, les véritables moyens de ses ambitions.

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Cycle de qualification et d'échange animé par Maxence MORETEAU et Florilène CORNIER (l'Adéus groupereflex_) les 8 octobre et 5 novembre 2015 Conception, rédaction, réalisation du document de capitalisation : l'Adéus groupereflex_

14 Allée Léon Gambetta 13001 MARSEILLE TEL : 06 68 57 75 63 adeus@adeus-reflex.org

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