Page 1

14 ส.ค. 53 จักราวุธ คําทวี NO.14 หลักสูตรกฎหมายปกครองและวิธีพจ ิ ารณาคดีปกครอง ตามมาตรฐานที่ ก.ศป.รับรอง รุน  ที่ 1

ยอหลักและสาระสําคัญชวยจํา ( ตามแนวบรรยายของทาน ดร.ฤทัย หงสสิริ และทาน ศ(พิเศษ) ดร.วรพจน วิศรุตพิชญ ) การกระทําทางปกครอง 1. นิติกรรมทางปกครอง • คําสั่งทางปกครอง • กฎ • ความแตกตางระหวางคําสั่งทางปกครอง กับ กฎ 2. ปฏิบัติการทางปกครอง สัญญาภาครัฐ 1. สัญญาทางแพง 2. สัญญาทางปกครอง ทฤษฎีการกระทําโดยรัฐบาล พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 (บางสวน) วิธีการอุทธรณ หรือการโตแยงคําสั่ง

• ประเภทการกระทําทางปกครอง การกระทําทางปกครอง หมายถึง การที่เจาหนาที่ของรัฐหรือองคกรของรัฐใชอํานาจตามกฎหมาย เชน การที่ผูบงั คับบัญชาออกคําสั่งแตงตั้งบุคคล หรือการออกใบอนุญาตใหบุคคลกอสรางอาคาร เปนตน การกระทําทางปกครอง อาจแยกไดตามลักษณะ คือ นิติกรรมทางปกครอง ไดแกการกระทําทางปกครองที่เปนนิติกรรมทางปกครองฝายเดียว เชน การ ออกกฎ หรือการออกคําสั่ง นิติกรรมทางปกครองสามารถแยกไดเปนสองประเภทอีกเชนกัน คือ นิติกรรมทาง ปกครองที่มีผลเปนการทั่วไป เชน บรรดากฎ ระเบียบตางๆ และนิติกรรมทางปกครองที่มีผลเปนการเฉพาะตัว เชน คําสั่งตางๆ เปนตน ปฏิบัติการทางปกครอง ไดแก การกระทําของฝายปกครองอื่นๆ ที่มิใชเปนการออกกฎ ออก คําสั่ง เชน การเขารื้อถอนอาคารที่กอสรางโดยฝาฝนกฎหมาย เปนตน ปฏิบัติการทางปกครองมักจะเปนการ ดําเนินการตามวัตถุประสงคของนิติกรรมทางปกครองที่ไดออกใชไปกอนหนานี้แลว เชน ฝายปกครองออก คําสั่งใหเจาของอาคารฝาฝนกฎหมายรื้อถอนอาคารนั้น หากเจาของอาคารไมรื้อถอน ฝายปกครองก็จะเขาไป รื้อถอน การกระทําของฝายปกครอง จึงตองใชอํานาจตามกฎหมายที่กฎหมายใหอํานาจ ใหกระทําการ หรือ ละเวนกระทําการ แลวเกิดผลกระทบตอสถานภาพทางกฎหมายของบุคคล จักราวุธ คําทวี NO.14 ( 14 ส.ค. 53 )

1


กิจการทางปกครอง ฝายปกครองมีหนาที่จัดทําบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองตอความตองการทาง สังคม ดังนั้นรัฐจึงตองใหอํานาจฝายปกครองในการจัดทําบริการสาธารณะ เพราะการจัดทําบริการสาธารณะ นั้นอาจจะกระทบสิทธิของบุคคล เชน การเวนคืน

• คําสั่งทางปกครอง คําสั่งทางปกครอง คือ การใชอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาที่ ที่มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธขึ้น ระหวางบุคคลในอันที่ จะกอ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ ของบุคคลไมวาจะเปนการถาวร หรือชั่วคราว เชน การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัย อุทธรณ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต ไมหมายความถึงการออกกฎ โดยหลัก คําสั่งทางปกครองมีหลักเกณฑดวยกัน 4 ขอตองมีครบทุกขอจึงจะถือวาเปนคําสั่งทางปกครอง 3.1 ผูใชอํานาจตองเปนเจาหนาที่และใชอํานาจฝายเดียวตามกฎหมาย 3.2 อํานาจที่ใชตองเปนการใชอํานาจทางปกครอง 3.3 ตองมีผลเปนการสรางนิติสัมพันธระหวางบุคคล หรือมีผลกระทบตอสิทธิหนาที่ 3.4 และผลนั้นตองมีผลบังคับแกบุคคลใด หรือกรณีใดเปนการเฉพาะ เชน ประกาศหามไมใหบุคคลเขาใกลสถานที่ไฟไหม เปนคําสั่งทางปกครอง (เฉพาะกรณี แตกับบุคคลทั่วไป) สิ่งที่ไมเปนคําสั่งทางปกครอง เชน การเตรียมการ หรือการพิจารณาเพื่อทําการออกคําสั่ง หรือการ แจงคําสั่ง การใหความเห็น หรือคําแนะนํา หรือการแจงสิทธิหนาที่ตามกฎหมาย หรือมาตรการภายในฝาย ปกครอง เชน คําสั่งใหปฏิบัติงาน ซึ่งในแตละกรณีที่กลาวขางตนเปนเรื่องใชอํานาจทางปกครองก็จริงแตยังไม กระทบตอสิทธิหนาที่ จึงยังไมถือวาเปนคําสั่งทางปกครอง ขอยกเวน คําสั่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 12 พ.ศ. 2543 ถือเปนคําสั่งทางปกครองทั้งสิ้น เปนเรื่องของการ ดําเนินการสั่งซื้อ หรือสั่งจางของทางราชการ เชน การสั่งรับ หรือไมรับคําเสนอขาย หรือรับจาง การอนุมัติ สั่งซื้อ หรือสั่งจาง การสั่งยกเลิกกระบวนการพิจารณาคําเสนอ การสั่งใหเปนผูทิ้งงาน เปนตน คําสั่งตาม กฎกระทรวง ฉบับที่ 12 พ.ศ. 2543 ดังกลาวถือเปนคําสั่งทางปกครองโดยไมตองดูหลักเกณฑ ขางตนวา จะตองมีครบ 4 ขอหรือไม ผลของการที่วินิจฉัยวาเปนคําสั่งทางปกครอง คือ เมื่อพิจารณาวาเปนคําสั่งทางปกครองแลว ผลคือ จะตองนํา พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาบังคับใช ซึ่งโดยหลักผูถูกกระทบสิทธิถาเดือดรอน เสียหาย อาจฟองเพิกถอนคําสั่งที่ศาลปกครองได คําสั่งทางปกครอง โดยหลัก กอนฟองคดีตองดําเนินการอุทธรณโตแยงสิทธิตอผูออกคําสั่งกอน

จักราวุธ คําทวี NO.14 ( 14 ส.ค. 53 )

2


• กฎ กฎ หมายถึง บทบัญญัติที่มีผลบังคับเปนการทั่วไป ไมเจาะจงตัวบุคคล และไมเจาะจง กรณี เชน พระราชกฤษฎี กา ค าเชาบ าน ดั งนั้ นสิ่ งที่เ ป นกฎจึงเปนตั้งแต พ ระราชกฤษฎีกาลงมา เชน กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข อ บั ญ ญั ติ ท อ งถิ่ น ระเบี ย บ ข อ บั ง คั บ บทบั ญ ญั ติ อื่ น ที่ มี ผ ลบั ง คั บ เป น การทั่ ว ไปโดย ไมมุงหมายใชบังคับแกกรณีใดหรือบุคคลใดเปนการเฉพาะ และที่สําคัญที่สุดคือ สิ่งที่เปนกฎจะไมเปน คําสั่งทางปกครอง และถาเปนคําสั่งทางปกครองก็จะไมใชกฎ จะเปนทั้งสองอยางในเวลาเดียวกัน ไมได สําหรับกฎซึ่งมีผลบังคับเปนการทั่วไปไมเจาะจงตัวบุคคล ไมเจาะจงกรณีนั้น จะเปนเฉพาะประเภท ก็ ได เช น มี ผ ลบั ง คั บ กั บ กลุ ม แพทย ทั่ ว ไป มิ ใ ช แพทย ค นใด คนหนึ่ ง หรื อ กลุ ม ของข า ราชการกระทรวง สาธารณสุข กระทรวงการคลัง กระทรวงศึกษาธิการ โดยไมไดระบุเปนขาราชการ นาย ก นาย ข นาย ค ถา เปนการระบุเฉพาะบุคคลและมีผลกระทบตอสิทธิ และเสรีภาพ คําสั่งนั้นก็จะเปนคําสั่งทางปกครอง เปนตน ผลของการเปน กฎ ทําใหผูถูกกระทบสิทธิ และเสรีภาพ หรือเดือดรอน จากกฎ มีสิทธิฟองตอ ศาลปกครองใหเพิกถอนกฎไดโดยไมตองอุทธรณ หรือโตแยงสิทธิกอน เชน - ขอบังคับของจราจร - ขอบังคับสภาทนายความ - ขอบังคับมหาวิทยาลัยที่แกไขใหทําวิทยานิพนธสําหรับการเรียนปริญญาโท - * หนังสือเวียนของกระทรวงการคลังแจงวาผูที่จะมีสิทธิเบิกคาเชาบานตองเปนผูที่ใชสิทธิ กอนเดือนมิถุนายน 2542 เปนกฎ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด 118/2544)เหตุผลเนื่องจาก หนังสือเวียนดังกลาวมีผลใชบังคับกับขาราชการเปนการทั่วไป และเปนการจํากัดสิทธิ ของขาราชการดวย - การฟองคดีของนักศึกษาเพิกถอนประกาศระเบียบของมหาวิทยาลัยในการเก็บคาประกัน ในเวลาลงทะเบียน ซึ่งเปนกฎของมหาวิทยาลัย ศาลปกครองวินิจฉัยเพิกถอนการที่จะ บังคับตองมีกฎหมายใหอํานาจในกรณีนี้ไมมีกฎหมายใหอํานาจมหาวิทยาลัยจึงทําไมได กฎ โดยหลัก ฟองคดีใหเพิกถอนไดเลยไมตองดําเนินการอุทธรณโตแยงสิทธิกอนฟอง กฎจึงเปนการขีดวงจํากัด เขตอํานาจศาลปกครอง ถา เปน พ.ร.บ. และ พ.ร.ก. ที่ออกไมชอบขัดตอ รัฐธรรมนูญ ตองฟองตอศาลรัฐธรรมนูญ แตถาต่ํากวา พ.ร.บ. หรือ พ.ร.ก. ขัดตอ รัฐธรรมนูญ จะอยู ในอํานาจของศาลปกครอง

• ประโยชนการแยกความแตกตางระหวางคําสั่งทางปกครอง กับ กฎ คือ 1. ถาเปนกฎ การจัดทํา จะยากกวา คําสั่งทางปกครอง 2. การยกเลิกเพิกถอน ถาเปนกฎ จะงายกวาเพราะมีขั้นตอนนอยกวา คําสั่งทางปกครองเพราะคําสั่ง ทางปกครองบางครั้งอาจเปนการใหสิทธิแกบุคคลเชน การยกเลิกคาเชาบานจะกระทบสิทธิของบุคคล จึงเปน ปญหา

จักราวุธ คําทวี NO.14 ( 14 ส.ค. 53 )

3


3. การแจงผูเกี่ยวของ คําสั่งทางปกครอง การแจง แจงเจาตัว ถากฎแจงโดยการประกาศ ยกเวน คําสั่งทางปกครอง ที่มีผลกระทบคนจํานวนมาก อาจใชวิธีการประกาศ เชน การประกาศผลสอบเอ็นทรานส หรือประกาศหามบุคคลเขาใกลเขตเพลิงไหม การฟองคดีตอศาลปกครอง 4. การฟองถอนกฎ ฟองไดเลย การฟองคําสั่ง ตองอุทธรณ โตแยงกอน

สัญญาภาครัฐ

ปจจุบัน แยกเปน 2 ประเภทใหญ คือ สัญญาทางแพง เวลามีขอพิพาท ตองฟองคดีตอศาลยุติธรรม สัญญาทางปกครอง จะไมนําสัญญาตางตอบแทนมาใช (มาตรา 369 แหง ปพพ.) เวลาฟองคดี ตองฟองตอศาลปกครอง หลักการดูวาเปนสัญญาทางปกครองหรือไม เบื้องตน ตองพิจารณาดู หลักเกณฑ 2 ขอใหญ คือ 1. คูสัญญา (อยางนอยฝายหนึ่งที่เปนฝายรัฐ) 2. ประเภท หรือเนื้อหาของสัญญา ไดแก 2.1 สัญญาสัมปทาน (สัมปทานรถไฟฟา,สัมปทานไอ ที วี) 2.2 สัญญาใหจัดทําบริการสาธารณะ (สัญญาใหขาราชการลาศึกษาตอ สัญญากําหนดวาตอง กลับมารับราชการตออีก 2 เทา การมารับราชการเปนการบริการสาธารณะ จึงเปนสัญญาทางปกครอง) แตถา ใหทุนการศึกษา จะไมใช ตองดูขอกําหนดของสัญญาวามี”ตองกลับมาชวยหลวง” ถือเปนสัญญาทางปกครอง แตถาไมมี ก็ไมใชสัญญาทางปกครอง,สัญญาจางลูกจางในสวนราชการ ก็เปนสัญญาทางปกครอง เพราะจาง มาทําบริการสาธารณะ 2.3 จัดใหมีสิ่งสาธารณูปโภค เชน Ñสัญญาการกอสรางขยายโรงพยาบาลโดยจางเอกชน มากอสรางเกิ ดข อพิพาทถามวา ต องฟองศาลไหน คําตอบ ต องฟ องศาลปกครองเพราะเปนสัญญาทาง ปกครอง เหตุ ผ ล ภารกิ จ ของโรงพยาบาลเป น บริ ก ารสาธารณะ และอาคารที่ ก อ สร า งเป น

เครื่องมือที่สําคัญในการดําเนินบริการสาธารณะใหบรรลุผลและประชาชนเขาไปใชบริการได โดยตรง (เปนคําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหนาที่ระหวางศาลที่ 10/2545) สัญญานี้จึงเปนสัญญาทางปกครอง Ñอีกกรณีหนึ่งคือ สัญญาจางกอสรางที่ทําการของสํานักงานเขต และเกิดขอพิพาท การวินิจฉัยวาเปนสัญญา ทางปกครองหรือไมกอน คําตอบ เปน และอาคารก็เปนเครื่องมือที่สําคัญในการดําเนินบริการสาธารณะให บรรลุผลจึงเปนสัญญาทางปกครองเชนกัน แตถาสัญญาจางทาสีเพื่อใหอาคารความสวยงาม จะไมใชสัญญา ทางปกครอง แตการจายเงินไมครบตามสัญญาของรัฐใหผูรับเหมา เพราะผูรับเหมาสงงานชา Ñคําสั่งปรับ เปนคําสั่งทางปกครอง ปรับไดกรณีไหน หรือไม คําตอบ ไมใช คําสั่งทางปกครอง และจะปรับไมได หรือ ได ตองดู ขอสัญญาที่ทําไวมีหรือเปลา ถามี จึงจะเกิดสิทธิตามสัญญา แมจะมีระเบียบพัสดุก็ตาม ดังนั้น การใชคําสั่งปรับ ไมไดใชอํานาจตามกฎหมาย คําสั่งปรับจึงไมเปนคําสั่งทางปกครอง คดีพิพาทนี้เปนคดี พิพาทขอสัญญา ก็ตองไปดูวาเปนสัญญาทางปกครองหรือไม ถาเปนการจางจัดทําสิ่งสาธารณูปโภค เชน จาง ทําถนน ก็เปนสัญญาทางปกครอง ก็ฟองคดีตอศาลปกครอง ถาไมใช ฟองศาลยุติธรรม การไมอนุญาตขยาย ระยะเวลาสัญญา การไมอนุญาตเปนการใชสิทธิตามสัญญาเชนกัน จักราวุธ คําทวี NO.14 ( 14 ส.ค. 53 )

4


Ñอีกกรณี เปนเรื่องการทิ้งงานของผูรับเหมาสรางถนน ราชการจึงหักหลักประกัน และยังไมพอ และตอมา จางผูรับเหมารายใหม ราชการจึงฟองผูรับเหมารายเกา ถาม จะฟองศาลไหน ตองพิจารณา สัญญาเปน สัญญาอะไร ตอบ เปนสัญญาทางปกครอง ฟองศาลปกครอง Ñกรณีสัญญาค้ําประกัน สรางถนนของ อบต.จะตองฟองศาลไหน ใหดูสัญญาประธานวาฟองศาลไหน ใหฟอง สัญญาค้ําประกันซึ่งเปนสัญญาอุปกรณ ตามสัญญาประธานเปนหลัก ฟองศาลปกครอง 2.4 แสวงหาประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ เชน สัญญาสัมปทานปาชายเลน สัญญาสัมปทาน เหมืองแร สัญญาในขอนี้ไมคอยเปนปญหา เปนตน โดยหลัก การดูวาจะเปนสัญญาทางปกครองหรือไมตองเปนกรณีใดกรณีหนึ่งใน 2.1– 2.4 ถึงจะเปนสัญญา ทางปกครอง แตมีขอยกเวน คือ ยังมีสัญญาอื่นๆ อีก (มาตรา 3 สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง....)ให ศาลไปพัฒนา(ตีความ)วายังมีสัญญาอื่นที่เปนสัญญาทางปกครอง ตามแนวประเทศฝรั่งเศส คือ 2.5 Ëสัญญาใหเอกชนรวมดําเนินการ หรือดําเนินการ บริการสาธารณะ ก็ถือเปนสัญญาทาง ปกครอง 2.6 Ëและสัญญาที่มีขอ กําหนดพิเศษในสัญญาที่แสดงถึงเอกสิทธของรัฐ เปนสัญญาทาง ปกครอง ระยะเวลาการฟองคดีทางสัญญาทางปกครอง มีอายุความ 5 ป นับแตวันที่รูเหตุ หรืออยางชาที่สุด ไมเกิน 10 ป คณะกรรมการวินิจฉัยขอพิพาท มีอยูใน วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง 2539 มีนิยาม มาตรา 5 มีลักษณะคลายศาล แตคําวินิจฉัยยังเปนทางปกครอง หลักเกณฑ ตองจัดตั้งตามกฎหมาย ตองมีการจัด องค ก ร และมี ห น า ที่ วิ นิ จ ฉั ย ข อ พิ พ าทชี้ ข าดเรื่ อ งสิ ท ธิ ห น า ที่ เรื่ อ งวิ นั ย การลงโทษ ทางปกครอง จุดประสงคการจัดตั้ง เนื่องจากประหยัด รวดเร็ว สะดวก และลดจํานวนคดีสูศาล วิธีพิจารณาคลายๆกับศาล คือใชหลักความเปนกลาง การคัดคานกรรมการ หลักการรับฟงความทุกฝาย หลักการใหเหตุผลในคําวินิจฉัย หลักการวินิจฉัยครบทุกประเด็น และไมเกินคําขอ หลักคําวินิจฉัยตองเปนที่ยุติและผูกมัดคูกรณี กรรมการไม เห็นดวยมีสิทธิทําความเห็นแยงได หลักการประชุม คณะกรรมการวินิจฉัยขอพิพาท ตองครบองค ประชุม และลงลายมือชื่อเวลาวินิจฉัยชี้ขาด การวินิจฉัยขอพิพาท ของคณะกรรมการวินิจฉัยขอพิพาท ตัวอยาง เชน ทันตแพทยสภา ซึ่ง เปนองคกรควบคุมวิชาชีพทันตแพทย 1.รับขึ้นทะเบียนและออกใบอนุญาต ตามกฎหมาย เปนคําสั่งทางปกครอง 2.วินิจฉัยชี้ขาดความประพฤติผิดจรรยาบรรณในวิชาชีพหรือไม เปนการวินิจฉัยชี้ขาดขอพิพาท 3.ออกขอบังคับเอากับทันตแพทยใหปฏิบัติ เปนการ ตามกฎหมาย ออกกฎ 4.การรับรองปริญญาหลักสูตรทันตแพทย ตามกฎหมาย เปนคําสั่งทางปกครอง จะเห็นไดวา องคกรเดียวใชอํานาจ หลายอํานาจ จึงตองวินิจฉัยดูวา คําสั่งนั้น ใชอํานาจอะไร แลวจึง จะนํากฎหมายมาปรับใชไดถูกตอง คําสั่งทางปกครอง ก็ใชกฎหมายอยางหนึ่ง กฎ ใชกฎหมายอีกอยางหนึ่ง การวินิจฉัยขอพิพาท ก็อาจใชกฎหมายตางจากกฎหมายปกครอง การฟองคดีจึงตองดูวาเขาใชอํานาจอะไร จักราวุธ คําทวี NO.14 ( 14 ส.ค. 53 )

5


ดังนั้นตองดูประเภทการกระทําทางปกครองวาเปนประเภทอะไร เพื่อนํากฎหมายมาปรับใช ถูกตอง ดังนั้นโดยหลัก การกระทําฝายปกครองหรือ การกระทําฝายบริหาร อาจถูกตรวจสอบไดโดยศาล ปกครอง หรือโดยศาลยุติธรรม แตการกระทําฝายบริหารบางเรื่องไมอาจถูกตรวจโดยศาล คือ ทฤษฎีการ กระทําโดยรัฐบาล 1) การกระทําที่ใชอํานาจตามรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวความสัมพันธกับรัฐบาลกับรัฐสภา เชน การเสนอรางกฎหมาย ของรัฐบาล รัฐสภา การตรา พระราชกฤษฎีกาใหยุบสภา ที่ฟองศาลปกครอง ศาล ยุติธรรมไมได เพราะเปนเรื่องของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ไมใชกฎหมายปกครอง 2)การใชอํานาจกระทํา เกี่ยวกับความสัมพันธกับรัฐอื่น (ระหวางประเทศ) เชนมูลนิธิขาวขวัญ มติ ครม .ให นายกฯ.เซ็นสัญญากับ ประเทศญี่ปุน เปนกรณีนี้ แตกรณีเขาพระวิหาร เปนการกระทํานี้หรือไม กําลังถกเถียงกันอยู กรณี ประกาศ สงคราม ก็นาจะเปนกรณีนี้เชนกัน

พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่มา ของ พ.ร.บ. กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 แนวคิด มาจากการปฏิรูประบบราชการ เดิมเนื่องจากระบบราชการมีขอดอย ขอบกพรอง ดังนี้ คือ 1.รวมศูนยอํานาจอยูที่สวนกลาง ระเบียบขั้นตอนมาก ลาชา ทําใหไมคลองตัว 2.การดําเนินงาน คอนขางปด ขอมูลขาวสาร ของทางราชการจึงมองเปนความลับ ขอดูตรวจสอบยาก 3.ไมมีหลักเกณฑมาตรฐานขั้นต่ําในการปฏิบัติราชการ โดยใหดูหลักเกณฑตามกฎหมายแตละฉบับที่ มีอยูเปนอยางไร ตามเรื่องที่พิพาท 4.เจาหนาที่ กลัวความรับผิด กลัวถูกฟอง เพราะไมมีกฎหมายคุมครองเจาหนาที่เทาที่ควร ถาเกิด ความผิดขึ้น เจาหนาที่สวนใหญจึงตองรับผิดโดยสวนตัว จึงเกิดแนวคิดการปฏิรูปราชการ เปนการแกไขปญหา แตการปฏิรูปจะทําไมได ถาไมมีเครื่องมือที่ สําคัญ คือกฎหมาย เพราะระบบราชการตั้งอยูบนกฎระเบียบตาง และกฎหมาย จึงตองปฏิรูปกฎหมาย หรือ แกไขกฎหมายดวย ดังนั้นในสมัยทานนายกฯ.อานันท ปนยารชุน จึงมีการยกรางกฎหมายที่สําคัญ เพื่อ ความชัดเจน สะดวก โปรงใส รวดเร็ว ปองกันการทุจริต ประชาชนมีสวนรวม และ คุมครองสิทธิเสรีภาพ ได ดังนั้นใน ป 2534 จึงมีการยกราง คือ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง,พ.ร.บ. ความรับผิดทางละเมิด ของเจาหนาที่ พ.ร.บ. ขอมูลขาวสาร ฉบับนี้ เสร็จชากวา 2 ฉบับแรก เพราะมีกรณีเกิดขึ้น เนื่องจาก กรณี มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร เปดใหบุคคลภายนอก สอบเขา 120 คน แตมีผูที่ลูกตนเองไมได ตองการจะดู กระดาษคําตอบ ของเด็กที่สอบได และบัญชีคะแนน ของเด็กที่สอบได พรอมกับของลูกตนเอง เพื่อตองการ ทราบขอเท็จจริงวา มีเด็กเสน เด็กฝาก หรือไม โดยขอดู ตามสิทธิของ พ.ร.บ. ขอมูลขาวสาร 2540 และอีก หนึ่งกรณีคือ การตรวจสอบการทุจริตสั่งซื้อยา ของกระทรวงสาธารณสุข NGO ขอดูเอกสารรายงานการ สอบสวน โดยมาใชสิทธิของ พ.ร.บ. ขอมูลขาวสาร พ.ร.บ. ขอมูลขาวสาร จึงเปนที่รูจักมากกวา 2 ฉบับแรก พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ใชบังคับกับ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ตามมาตรา 5 ของ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เปนกฎหมายที่วางเนื้อหาหลัก เปนหลักเกณฑ และ ขั้นตอนการปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ ที่เกี่ยวกับคําสั่งทางปกครองเปนหลัก ตามนิยามมีกฎ ดวย แต พ.ร.บ. นี้ มีคําวา กฎ เพียง 6 แหง แตเนื้อหาจริงๆ เปนเรื่องของคําสั่งทางปกครองทั้งสิ้น ป ญ หาสํ า คั ญ จะนํ า กฎหมายฉบั บ นี้ ม าบั ง คั บ ใช ไ ด หรื อ ไม ต อ งดู ว า เป น เรื่ อ งคํ า สั่ ง ทาง ปกครองหรือไม จักราวุธ คําทวี NO.14 ( 14 ส.ค. 53 )

6


ประเด็นแรก ตองดูวา เปนคําสั่งทางปกครองหรือไม คือตามหลักเกณฑครบของคําสั่งทางปกครอง 4 ขอ คือโดยหลักคําสั่งทางปกครองมีหลักเณฑดวยกัน 4 ขอตองมีครบทุกขอจึงจะถือวาเปนคําสั่งทางปกครอง 3.1 ผูใชอํานาจตองเปนเจาหนาที่และใชอํานาจฝายเดียวตามกฎหมาย 3.2 อํานาจที่ใชตองเปนการใชอํานาจทางปกครอง 3.3 ตองมีผลเปนการสรางนิติสัมพันธระหวางบุคคล หรือมีผลกระทบตอสิทธิหนาที่ 3.4 และผลนั้นตองมีผลบังคับแกบุคคลใด หรือกรณีใดเปนการเฉพาะ และ ขอยกเวน คําสั่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 12 พ.ศ. 2543 ที่ออกโดยพ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครอง ถือเปนคําสั่งทางปกครองทั้งสิ้น เปนเรื่องของการดําเนินการสั่งซื้อ หรือสั่งจางของทางราชการ เชน การสั่งรับ หรือไมรับคําเสนอขาย หรือรับจาง การอนุมัติสั่งซื้อ หรือสั่งจาง การสั่งยกเลิกกระบวนการพิจารณา คําเสนอ การสั่งใหเปนผูทิ้งงาน เปนตน คําสั่งตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 12 พ.ศ. 2543 ดังกลาวถือเปนคําสั่ง ทางปกครองโดยไมตองดูหลักเกณฑ ขางตนวาจะตองมีครบ 4 ขอหรือไม คําสั่งทางปกครองมีอะไรบาง สามารถแยกได 2 กรณีใหญๆคือ 1. คําสั่งทางปกครองระหวาง เจาหนาที่กับหนวยงานของรัฐ หรือเจาหนาที่ กับ ผูบังคับบัญชา ข า ราชการ ดั ง นั้ น การผู ก พั น ระหว า งกั น จะผู ก พั น ตามกฎหมาย เช น การออกคํ า สั่ ง บรรจุ แ ต ง ตั้ ง ตาม กฎหมาย การเลื่อนเงินเดือน การแตงตั้งตําแหนงใหสูงขึ้น คําสั่งลงโทษทางวินัย ซึ่งเปนคําสั่งทางปกครอง ไมเหมือน นายจางลูกจางจะมีความผูกพัน เปนไปตามสัญญา คําสั่งทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมาย และทําใหเดือดรอนเสียหาย ผูเสียหายสามารถฟอง ตอศาลปกครองได ตามมาตรา 42 แหง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาปกครอง พ.ศ. 2542 แตกอนฟ องตอศาลปกครองตองดูวามี กฎหมายกํ าหนดวามี การแกไขความเดือดรอนโดย วิธีการรองทุกข หรืออุทธรณกอนหรือไม ถามีตองปฏิบัติตามขั้นตอน และมีการดําเนินการใหเสร็จ ครบขั้นตอน และมีการสั่งการตามกฎหมาย นั้นกอน คือ ตองมีการดําเนินการแกไขความเดือดรอน โดยการรองทุกข หรืออุทธรณ ตอผูออกคําสั่งกอน และตองมีการสั่งการตามกฎหมายนั้น มิฉะนั้น ศาลจะไมรับคําฟอง และจําหนายคดีออกจากสารบบความ กรณีตัวอยาง การแตงตั้ง ผบ.ตร. ระหวาง ทานโกวิท กับ ทานเสรีพิสุทธิ์ เตมียเวช เปนตน ข อ สํ า คั ญ อย า ลื ม เรื่ อ งไหนที่ ก ฎหมายกํ า หนดขั้ น ตอนการแก ไ ขความเดื อ ดร อ นเสี ย หายไว โดยเฉพาะตองดําเนินการกอนและตองดําเนินการใหครบตามขั้นตอนและวิธีการตามที่กฎหมายกําหนดไว เสียกอน การฟองต อศาลปกครองหลักงาย ๆ ถา การบริหารบุคคล หรือขาราชการพลเรือน ถาไดรับความ เสียหายจากคําสั่ง เชน การแตงตั้ง การเลื่อนเงินเดือน ผูเสียหายมีสิทธิ ใหใชวิธีการรองทุกขเปนหลัก ยกเวน คําสั่งการถูกลงโทษทางวินัย หรือคําสั่งการใหออกจากราชการ ใหใชวิธีการอุทธรณ ขอสังเกต คําสั่งใหพักราชการเปนคําสั่งทางปกครอง ใชวิธีการรองทุกข ไมใชการอุทธรณเพราะไมใช การลงโทษทางวินัย หรือเปนคําสั่งใหออกจากราชการ คําสั่งเกี่ยวกับสวัสดิการตางๆ เชนคําสั่งเกี่ยวกับคาเชาบาน คาชวยเหลือบุตร คาเลา เรียนบุตร คารักษาพยาบาล คาเดินทางไปราชการ สวนใหญจะมี พระราชกฤษฎีกากําหนดไว กรณีตัวอยาง การฟองการขออนุมัติคาเชาบานกรณีมีสิทธิเบิกคาเชาบานได แตไมไดรับการอนุมัติ คําถาม ผูไมไดรับการอนุมัติมีสิทธิฟองตอศาลปกครองไดหรือไม จักราวุธ คําทวี NO.14 ( 14 ส.ค. 53 )

7


คําตอบ ไดเพราะเปนคําสั่งทางปกครอง ทําใหเดือดรอนเสียหาย ถามตอ ฟองเลยไดมั๊ย ตอบ เดิมไดเลย เพราะพระราชกฤษฎีกาคาเชาบานขาราชการ 2547 ไมไดกําหนดหลักเกณฑการอุทธรณหรือ โตแยงคําสั่งไว จึ ง ฟ อ งได เ ลย เพราะไม มี ก ฎหมายบั ญ ญั ติ ขั้ น ตอนการแก ไ ขความเดื อ ดร อ นเสี ย หายไว จึ ง เป น ไปตาม หลั กเกณฑ มาตรา 42 ฟองไดเ ลย แต ป จจุบันไมได เพราะมี กฎหมายกําหนดขั้นตอนการแกไ ขความ เดือดรอนเสียหายจากคําสั่งทางปกครองไวตามกฎหมายทั่วไป คือ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไดกําหนดไว ใน มาตรา 44 วรรค 1 วาในกรณีดังกลาวใหคูกรณี มีสิทธิยื่นอุทธรณคําสั่ง นั้นตอผูออกคําสั่งไดภายใน 15 วัน ดังนั้นยังฟองศาลปกครองไมได ตองใชสิทธิอุทธรณคําสั่งกอนตาม กฎหมายทั่วไป มิฉะนั้นศาลจะไมรับคําฟองและจําหนายคดีออกจากสารบบความ

วิธีการอุทธรณ หรือการโตแยงคําสั่ง ปจจุบันมี 2 วิธี คือ 1. การอุทธรณ หรือการโตแยงคําสั่ง(โตแยงคําสั่ง มีหลายวิธี เชน รองทุกข) ที่มีกฎหมายเฉพาะ เขียน กําหนดไว เชน ถูกคําสั่งไลออก มีสิทธิอุทธรณคําสั่งตอ กพค. ภายใน 30 วันตาม พ.ร.บ. ระเบียบขาราชการ พลเรือน 2. การอุทธรณ หรือการโตแยงคําสั่ง(ที่ไมมีกฎหมายเฉพาะ กําหนดไว เชน คาเชาบาน) ยังตอง อุท ธรณ ตาม พ.ร.บ. วิ ธี ป ฏิ บั ติราชการทางปกครอง ตามมาตรา 44 เพราะคํ าสั่งดั งกลาวเปนคํ าสั่งทาง ปกครอง ***ปจจุบันอุทธรณเปนขัน้ ตอนที่จําเปนในการใชสิทธิทางศาลในสวนที่เกี่ยวกับคําสั่งทางปกครอง***

****โดยหลัก ปจจุบันตองอุทธรณกอน และถาจะฟองศาลปกครองและกฎหมายเฉพาะ ไมเขียนเรื่องอุทธรณ หรือการโตแยงคําสั่งไว ก็ยังตองอุทธรณ หรือโตแยงคําสั่งกอน ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง**** แตมีขอยกเวนซึ่งกฎหมายกําหนดไว ไมตองอุทธรณ ฟองตอศาลปกครองไดเลยมี 3 ขอ คือ 1. เปนคําสั่งของรัฐมนตรี เพราะ รัฐมนตรีสูงสุดในกระทรวงแลว 2. เปนคําสั่งในรูปคณะกรรมการ 3. ถากฎหมายยกเวนไวไมตองอุทธรณ ทําไมตองแยกอุทธรณเปน 2 อยาง คําตอบ เพราะแนวทางปฏิบัติการอุทธรณตางกัน เชน 1. การอุทธรณตามกฎหมายเฉพาะ จะตองอุทธรณตอผูบังคับบัญชา หรือ คณะกรรมการ หรือคน ที่สูงกวา ภายใน 30 วัน โดยหลัก การพิจารณาแบบมวนเดียวจบ แต 2. ถาอุทธรณตาม ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เชน คาเชาบาน ตองยื่นอุทธรณ ตอผูที่ออกคําสั่ง ภายใน 15 วัน โดยหลัก การพิจารณาแบบ 2 ชั้น ตาม มาตรา 45 แหง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ชั้นแรก ผูออกคําสั่งพิจารณา ภายใน 30 วัน ถาเห็นวาคําสั่งชอบ แล ว ไม มี อํ า นาจ จะยกอุ ท ธรณ ไ ม ไ ด ต อ งเร ง รายงานเรื่ อ งดั ง กล า ว พร อ มความเห็ น ไปยั ง ผูบังคับบัญชาผูที่เหนือกวา อีกหนึ่งชั้นเพื่อพิจารณา ภายใน 30 วันถาไมเสร็จ ขยายได อีก 30 จักราวุธ คําทวี NO.14 ( 14 ส.ค. 53 )

8


วัน รวมระยะเวลาการอุทธรณตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ทั้งหมด 90 วัน ผูบังคับบัญชาผูที่เหนือกวา อีกหนึ่งชั้นใหดูที่กฎกระทรวงเชน ถาผูออกคําสั่งเปนผูวาราชการ อีก ชั้ น หนึ่ ง คื อ รั ฐ มนตรี ว า การกระทรวงมหาดไทย หรื อ ผู อ อกคํ า สั่ ง เป น อธิ บ ดี อี ก ชั้ น หนึ่ ง คื อ ปลัดกระทรวง เปนตน Ñกรณีตัวอยาง สนามกอฟลอัลไพน มีคนยกที่ดินใหวัด และวัด ขายตอใหบุคคลทั่วไป ทําสนาม กอลฟ กฤษฎีกาบอกวา ที่ดินวัด เปนที่ดินธรณีสงฆ โอนขายไมได อธิบดีที่ดินจึง ออกคําสั่งเพิกถอนการจด ทะเบียนซื้อขายตามมาตรา 61 แหงประมวลกฎหมายที่ดิน และคําสั่งเพิกถอน เปนคําสั่งทางปกครอง เพราะ เจาของสนามกอฟลเดือดรอนเสียหาย คําถาม เจาของสนามกอฟลไมพอใจคําสั่ง อุทธรณไดมั๊ย ตอใคร ฟองศาลเลยไดมั๊ย กฎหมายเฉพาะกําหนด กําหนดการอุทธรณโตแยงไวหรือไม คําตอบ ประมวลกฎหมายที่ดิน ไมไดกําหนดการอุทธรณ โตแยงไว จึงยังฟองศาลไมได เพราะเมื่อกฎหมาย เฉพาะไมไดเขียนไว ตองมาดูกฎหมายทั่วไป คือ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และดูวาเขา ขอยกเวนซึ่งกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง กําหนดไว ไมตองอุทธรณ ฟองตอศาลปกครอง ไดเลยหรือไม คือ เปนคําสั่งของรัฐมนตรี หรือไม คําตอบ ไมใช เปนคําสั่งในรูปคณะกรรมการ หรือเปลา คําตอบ เปลา มีกฎหมายวาเปนที่สุด หรือไม คําตอบ ไม ดังนั้นจึงตอง อุทธรณตอ ผูออกคําสั่งกอนตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง จึงตองอุทธรณ ภายใน 15 วัน ตอ อธิบดี กรมที่ดิน ๆ มีเวลาพิจารณา ภายใน 30 วัน ถาอธิบดีพิจารณาแลว เห็นวา คําสั่งของตนชอบแลว ไมมีอํานาจยกอุทธรณ แตตองเรงรายงานเรื่องดังกลาว พรอมความเห็น ไปยังผูบังคับบัญชา เหนือตน ขึ้นไป 1 ชั้น คือ ปลัดกระทรวงมหาดไทย ๆ มีเวลาพิจารณาอุทธรณ ภายใน 30 วัน ถาไมเสร็จ ขยาย ไดอีก ไมเกิน 30 วัน สรุป ปลัดกระทรวงมหาดไทยมีคําสั่งเพิกถอนคําสั่งของอธิบดีกรมที่ดิน สรุป การอุทธรณมี 2 อยาง คือ 1. การอุทธรณตามกฎหมายเฉพาะและ จะตองอุทธรณตอผูบังคับบัญชา หรือ คณะกรรมการ หรือคน ที่สูงกวา ภายใน 30 วัน โดยหลัก เปนการพิจารณาแบบมวนเดียวจบ 2. แตถาอุทธรณตาม ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทาง ปกครอง ต องอุทธรณ ภายใน 15 วัน ตอผูออกคําสั่ง ๆ มีเวลาพิจารณา ภายใน 30 วัน ถาผูออกคําสั่ง พิจารณาแลว เห็นวา คําสั่งของตนชอบแลว ไมมีอํานาจยกอุทธรณ แตตองเรงรายงานเรื่องดังกลาว พรอม ความเห็น ไปยังผูบังคับบัญชา เหนือตนขึ้นไป 1 ชั้น ผูบังคับบัญชา มีเวลาพิจารณาอุทธรณ ภายใน 30 วัน ถาไมเสร็จ ขยายไดอีก ไมเกิน 30 วัน รวมระยะเวลาอุทธรณ 90 วัน

ผลของวิธีการวินิจฉัยวา อะไร เปนคําสั่งทางปกครอง แลว 1. โดยหลักตองนํา พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมาใช (ที่วาโดยหลัก เพราะ มีขอยกเวน) 2. โดยหลักถาเปนคําสั่งที่ทําใหเดือดรอนเสียหาย มีสิทธิฟองตอศาลปกครองได ที่เหลือกําลังจะสงตามมา เปนระยะ ๆ ครับ จักราวุธ คําทวี................14 ส.ค. 53

จักราวุธ คําทวี NO.14 ( 14 ส.ค. 53 )

9


จักราวุธ คําทวี NO.14 ( 14 ส.ค. 53 )

10

สรุปย่อหลักของพี่จักราวุธ  

พี่จักราวุธ