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Análise Fiscal dos 100 maiores municípios

Apresentação O atendimento das demandas dos cidadãos pelos municípios está relacionado à sua condição fiscal. O DGM 2021 apresenta um conjunto de indicadores fiscais para as 100 cidades mais populosas no período compreendido entre 2010 e 2020. Além disso, a evolução das principais rubricas de receita e de despesa de 2019 a 2020 evidencia o impacto das crises econômica e sanitária sobre as finanças das maiores cidades brasileiras. Neste documento, analisamos, inicialmente, a evolução dos indicadores fiscais dos 100 maiores municípios de 2010 a 2020. A segunda parte é dedicada ao impacto da crise gerada pela pandemia de covid-19 nas receitas e despesas dos municípios. Por fim, apresentamos o guia metodológico dos indicadores fiscais com suas respectivas fontes, as formas de cálculo e os aspectos da gestão fiscal abordados em cada indicador.

Sumário

Evolução dos indicadores fiscais entre 2010 e 2020

Impacto da pandemia sobre receitas e despesas

Guia metodológico dos indicadores fiscais

D e s a f i o s

d a

G e s t ã o

M u n i c i p a l

2 0 2 1

Evolução dos indicadores fiscais entre 2010 e 2020

05 D e s a f i o s d a G e s t ã o

M u n i c i p a l

2 0 2 1

Receita tributária per capita e transferências • Para fazer face à crescente responsabilidade com a expansão de serviços, os maiores municípios ampliaram sua receita tributária per capita, entre outras razões, devido ao crescimento do setor de serviços

Evolução da receita tributária per capita entre 2010 e 2020

em seu território, muitos dos quais estão sujeitos ao ISS, ou devido à modernização da administração tributária. • Entre os 100 municípios, apenas oito tiveram perda real de receita tributária ampliada per capita (o que inclui a contribuição para o custeio da iluminação pública) entre 2010 e 2020. Ressalvados alguns municípios que passaram por mudanças institucionais, a maioria está mal posicionada no IDGM 2021. • O desempenho da receita tributária ampliada foi superior ao das

Retrocesso 8 municípios

transferências da União e dos estados, o que fez com que 70 municípios fechassem a década com maior autonomia de receita. Entre as transferências intergovernamentais, expandiu-se a presença da União

Evolução do grau de autonomia entre 2010 e 2020

sobretudo pela descentralização de responsabilidades, em especial na área da Saúde.

Fonte: SICONFI /STN. Elaboração: Sol Garson. Nota: 1No momento da extração dos dados não havia informações disponíveis para Belém.

D e s a f i o s

d a

G e s t ã o

M u n i c i p a l

2 0 2 1

Despesa per capita com prestação de serviços • Maiores atribuições e maiores receitas viabilizaram a expansão da despesa per capita com a prestação de serviços em 91 municípios.

Evolução da despesa per capita com a prestação de serviços entre 2010 e 2020

• De acordo com o IBGE, a presença dos municípios na prestação de serviços supera a dos estados desde 2014 (ver Estatísticas Fiscais do Governo Geral). • A expansão na despesa com prestação de serviços não necessariamente foi acompanhada de crescimento acentuado na despesa de pessoal em relação à Receita Corrente Líquida. Em cerca de metade dos casos, o quociente em 2020 permanecia próximo ao de 2010. Isto ocorreu em 13 capitais. Em alguns casos, a expansão de serviços se utilizou de Organizações Sociais, cuja despesa é computada como outros custeios.

Retrocesso 8 municípios

V ar i ação da de spe sa de pe sso a l /R C L (2 01 0 - 2 020) e m po n t o s pe r ce n t ua is 24,0 14,0 4,0 -6,0

Fonte: Siconfi/STN. Elaboração: Sol Garson. Nota: 1No momento da extração dos dados não havia informações disponíveis para Belém.

Manaus

Porto Velho

Santarém

Ananindeua

Palmas

Teresina

Fortaleza

Natal

João Pessoa

Paulista

Jaboatão dos Guararapes

Recife

Aracaju

Feira de Santana

Betim

Vitória da Conquista

Montes Claros

Governador Valadares

Uberaba

Cariacica

Vila Velha

Belford Roxo

Nova Iguaçu

Duque de Caxias

Rio de Janeiro

Campinas

São João de Meriti

Guarujá

Diadema

Limeira

Itaquaquecetuba

Piracicaba

Mogi das Cruzes

Santos

Ribeirão Preto

São José do Rio Preto

Sorocaba

São Paulo

Suzano

Taubaté

Curitiba

Maringá

São José dos Pinhais

Canoas

Florianópolis

Gravataí

Porto Alegre

Várzea Grande

Campo Grande

-26,0

Aparecida de Goiânia

-16,0

07 D e s a f i o s d a G e s t ã o

M u n i c i p a l

2 0 2 1

Endividamento e custo da dívida • Embora ainda com nível bem inferior ao dos estados, 57 municípios expandiram seu endividamento entre 2014¹ e 2020¹ (informações disponíveis), avaliado pela relação dívida consolidada/RCL.

Evolução da dívida consolidada bruta/RCL de 2014¹ a 2020¹

• No entanto, alguns municípios fortemente endividados com a União tiveram recálculo do saldo devedor em 2016 com expressiva redução. A despesa com o serviço da dívida se reduziu em relação à RCL no período 2010-2020 em 57 dos casos, em parte, devido à reestruturação de dívida, como em São Paulo. De toda forma, em cerca de metade dos 100 municípios a despesa consome menos que 2% da RCL.

Evolução da despesa com o serviço da dívida em relação à RCL entre 2014 e 2020

Fonte: SICONFI /STN. Elaboração: Sol Garson. Nota: *No momento da extração dos dados não havia informações disponíveis para Belém; A análise foi feita a partir dos anos iniciais e finais disponíveis na série do indicador, no geral entre 2014 e 2020, no caso de Boa Vista, Caucaia, Caruaru, Duque de Caxias, Nova Iguaçu e Taboão da Serra: 2015-2020, Belém: 2014-2019, e em Santarém e São João de Meriti: 2017-2020.

D e s a f i o s

d a

G e s t ã o

M u n i c i p a l

2 0 2 1

Investimentos • A partir de 2015, o investimento total de União, estados e municípios reduziu continuamente, passando de 2,45% do PIB, em 2014, para 1,28%, em 2019. Nesse cenário, no entanto, os municípios vêm se destacando. Em 2019, os investimentos de todos os municípios brasileiros – 0,56% do PIB – superaram os realizados diretamente pelos estados (0,38% do PIB) e pela União (0,34% do PIB).2 • Os investimentos dos 100 maiores municípios variaram bastante em relação à sua despesa total ao longo da última década. Em 2019, os investimentos ultrapassaram 8% da despesa total em 34 municípios. Em 2020, esse número pulou para 50, por força dos investimentos na Saúde, parte dos quais contou com transferências extraordinárias da União. Ainda assim, seguindo a trajetória de queda do investimento público, em 66 dos 100 maiores municípios a participação dos investimentos na despesa total em 2020 foi menor que em 2010. • O montante de investimentos varia no tempo em função da capacidade de poupar e da possibilidade de se captarem recursos de operações de crédito e de transferências de capital, ou mesmo por conta de déficit orçamentário, constituindo restos a pagar nos exercícios seguintes.

Investimentos mais inversões financeiras em relação à despesa total 2010

2019

2020

30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0%

Fonte: Siconfi/STN. Elaboração: Sol Garson. Notas: 1No momento da extração dos dados não havia informações disponíveis para Belém. 2Ver: <https://www.tesourotransparente.gov.br/publicacoes/estatisticas-de-financaspublicas-e-conta-intermediaria-de-governo/2020/114>.

100

0,0%

0 Goiânia 1 Aparecida de Goiânia 2 Anápolis 3 Várzea Grande 4 Cuiabá 5 Campo Grande 6 Santa Maria 7 Porto Alegre 8 Pelotas 9 Gravataí Sul Caxias do 10 11 Canoas 12 Joinville 13 Florianópolis 14 Blumenau 15 São José dos Pinhais 16 Ponta Grossa 17 Maringá 18 Londrina 19 Curitiba 20 Cascavel 21 Taubaté 22 Taboão da Serra 23 Suzano 24 Sumaré 25 Sorocaba 26 São Vicente 27 São Paulo 28 São José dos Campos 29 São José do Rio Preto 30 São Bernardo do Campo 31 Santos 32 Santo André 33 Ribeirão Preto 34 Praia Grande 35 Piracicaba 36 Osasco 37 Mogi das Cruzes 38 Mauá 39 Limeira 40 Jundiaí 41 Itaquaquecetuba 42 Guarulhos 43 Guarujá 44 Franca 45 Diadema 46 Carapicuíba 47 Campinas 48 Bauru 49 São João de Meriti 50 São Gonçalo 51 Rio de Janeiro 52 Petrópolis 53 Nova Iguaçu 54 Niterói 55 Duque de Caxias 56 Campos dos Goytacazes 57 Belford Roxo 58 Vitória 59 Vila Velha 60 Serra 61 Cariacica 62 Uberlândia 63 Uberaba 64 Ribeirão das Neves 65 Montes Claros 66 Juiz de Fora 67 Governador Valadares 68 Contagem 69 Betim 70 Belo Horizonte 71 Vitória da Conquista 72 Salvador 73 Feira de Santana 74 Camaçari 75 Aracaju 76 Maceió 77 Recife 78 Petrolina 79 Paulista 80 Olinda 81 Jaboatão dos Guararapes 82 Caruaru 83 João Pessoa 84 Campina Grande 85 Natal 86 Mossoró 87 Fortaleza 88 Caucaia 89 Teresina 90 São Luís 91 Palmas 92 Macapá 93 Santarém 94 Belém 95 Ananindeua 96 Boa Vista 97 Manaus 98 Rio Branco 99 Porto Velho

5,0%

09 D e s a f i o s d a G e s t ã o

M u n i c i p a l

2 0 2 1

Poupança • A RCL deve cobrir as despesas de pessoal e os demais custeios, além das amortizações e os juros da dívida. A diferença constitui uma poupança que garante novos investimentos e a continuidade daqueles que já se

Evolução da participação da poupança na RCL entre 2010 e 2020

encontram em andamento. • Ao longo da década, a trajetória dos 100 municípios diferiu bastante, havendo os que acumularam déficits por anos a fio e os que conseguiram reservar uma parcela da RCL que sustenta os investimentos. • Além da poupança, os municípios passaram a contar mais fortemente com recursos de operações de crédito e de transferências de capital para financiar seus investimentos. Isso ocorreu em cerca de 75% dos casos entre 2010 e 2020. Nesse ano, em 51 municípios mais da metade dos investimentos era financiada com essas fontes de recursos.

Evolução dos recursos captados em relação a investimentos e inversões financeiras entre 2010 e 2020

Estabilidade 1 município Fonte: Siconfi/STN. Elaboração: Sol Garson. Nota: 1No momento da extração dos dados não havia informações disponíveis para Belém.

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Vinculação da receita • O Brasil tem passado por sucessivas crises econômicas, como entre 2008 e 2009, entre 2015 e 2016 e, após tímida recuperação, em 2020. De formas e intensidades variadas, essas crises impactaram as finanças da União, dos estados e dos municípios. O esforço de ajuste fiscal, no entanto, é dificultado pelo alto grau de vinculação de receitas, não apenas para Educação e Saúde, mas também para outros “carimbos”.

Evolução da vinculação mínima de RCL entre 2010 e 2020

• Ao longo da década, a descentralização da prestação de serviços foi, em parte, acompanhada por aumento de transferências vinculadas. Assim, em 2020, 87 municípios possuíam vinculação de receitas maior que em 2010. O indicador inclui as vinculações mínimas constitucionais e legais (25% na Educação, por exemplo). Deve-se considerar, no entanto, que diversos municípios destinam à Educação, e principalmente à Saúde, mais que o mínimo obrigatório. Em 2020, a vinculação mínima total era superior a 60% da RCL em 45 dos 100 municípios.

Retrocesso 12 municípios

V i nculação m í n i m a da R C L e m 2 02 0 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 0,0%

Goiânia Aparecida de… Anápolis Várzea Grande Cuiabá Campo Grande Santa Maria Porto Alegre Pelotas Gravataí Caxias do Sul Canoas Joinville Florianópolis Blumenau São José dos Pinhais Ponta Grossa Maringá Londrina Curitiba Cascavel Taubaté Taboão da Serra Suzano Sumaré Sorocaba São Vicente São Paulo São José dos… São José do Rio… São Bernardo do… Santos Santo André Ribeirão Preto Praia Grande Piracicaba Osasco Mogi das Cruzes Mauá Limeira Jundiaí Itaquaquecetuba Guarulhos Guarujá Franca Diadema Carapicuíba Campinas Bauru São João de Meriti São Gonçalo Rio de Janeiro Petrópolis Nova Iguaçu Niterói Duque de Caxias Campos dos… Belford Roxo Vitória Vila Velha Serra Cariacica Uberlândia Uberaba Ribeirão das Neves Montes Claros Juiz de Fora Governador… Contagem Betim Belo Horizonte Vitória da Conquista Salvador Feira de Santana Camaçari Aracaju Maceió Recife Petrolina Paulista Olinda Jaboatão dos… Caruaru João Pessoa Campina Grande Natal Mossoró Fortaleza Caucaia Teresina São Luís Palmas Macapá Santarém Belém Ananindeua Boa Vista Manaus Rio Branco Porto Velho

10,0%

Fonte: Siconfi/STN. Elaboração: Sol Garson. Nota: 1No momento da extração dos dados não havia informações disponíveis para Belém.

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Despesa por função • A destinação de recursos entre as diferentes áreas de atuação municipal se modificou ao longo da década.

Evolução da participação das despesas por função 1 entre 2010 e 2020 para os 100+

• A Saúde cresceu em importância no orçamento municipal, com 69 municípios destinando maior parcela de sua despesa à área em 2020, na

Legislativo

comparação com 2010. Transporte

Saneamento e Gestão Ambiental

Urbanismo e Habitação

• Foi, no entanto, a Previdência, em 84 dos 100 municípios, que mais se

expandiu em termos relativos. Assim, embora não se possa afirmar que houve queda real de despesa, a Educação perdeu espaço no orçamento em 67 dessas maiores cidades. • Chama a atenção a baixa destinação de recursos à Assistência Social. Em 83 municípios, a despesa é inferior a 3% do total. Os dados são de 2019, visto que, em 2020, a área recebeu transferências extraordinárias

Previdência

9 6 1

para mitigar os efeitos da pandemia. Além disso, diversos municípios realocaram recursos para apoiar a população carente.

Assistência Social

• Destaca-se ainda o fato de que, em 65 dos 100 maiores municípios, a Saúde

despesa com o Legislativo supera a despesa com Assistência Social, em

2019. Educação

32 0

Avanço

Fonte: Siconfi/STN. Elaboração: Sol Garson. Nota: 1No momento da extração dos dados não havia informações disponíveis para Belém.

Retrocesso

67 40

Estabilidade

100

D e s a f i o s

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Análise do primeiro ano da pandemia

13 D e s a f i o s d a G e s t ã o

M u n i c i p a l

2 0 2 1

Como evoluíram as receitas no primeiro ano de pandemia? •

No primeiro ano da pandemia, houve aumento real das receitas correntes, em relação a 2019, em 75 dos 100 maiores municípios.1

•

Tal fato se deu mesmo com a queda na receita tributária verificada em 75 municípios dos 100, que foi mais do que compensada pelo aumento das transferências correntes.

•

Evo luçã o de r e ce i tas com i m postos, taxas e contr i bui çõe s de m e lh or i a e ntr e 2 019 e 2 020 par a os 100+ 41

IPRF

O impacto da crise nos serviços fica perceptível com a queda ocorrida no ISS na grande maioria dos municípios. O mesmo se deu com o IPTU. Já a arrecadação do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF),

Outros

fortemente

55 72

IPTU

ISS

5 5

correlacionada com a folha de pessoal do município, foi mais resistente à queda: 72 municípios apresentaram aumento real em 2020.

20 Avanço

Retrocesso

100

V ar i ação das r e ce i t a s r e a i s co m i m po st o s, t a xa s e co n t r i bui çõ es de m e lh o r ia e n t r e 2 01 9 e 2 02 0 40% 30% 20%

0% -10% -20% -30%

São José dos Pinhais Duque de Caxias Olinda Guarulhos Guarujá Caruaru Aparecida de Goiânia Suzano Diadema João Pessoa Jaboatão dos Guararapes Juiz de Fora Rio de Janeiro Petrolina Recife Teresina Santos Osasco Campinas Serra Sumaré Palmas Fortaleza Carapicuíba Niterói Vitória da Conquista São José do Rio Preto Salvador Anápolis Franca Santo André Limeira Ribeirão Preto Taboão da Serra Caxias do Sul São Bernardo do Campo Petrópolis Cuiabá Cascavel Natal Nova Iguaçu Santa Maria Feira de Santana Curitiba Jundiaí Belo Horizonte Canoas Mogi das Cruzes Taubaté Montes Claros São Gonçalo Florianópolis Mossoró Campo Grande Sorocaba Rio Branco Macapá Porto Alegre Pelotas Gravataí São José dos Campos Londrina Bauru Piracicaba Camaçari Itaquaquecetuba Belém Porto Velho Campina Grande Praia Grande Aracaju Vitória Manaus Cariacica Contagem São Paulo Blumenau Mauá Maringá Goiânia Joinville Uberlândia São Luís Governador Valadares Paulista Santarém Betim Várzea Grande Ribeirão das Neves Uberaba São Vicente Ponta Grossa Ananindeua Caucaia Boa Vista Belford Roxo Vila Velha

10%

Fonte: RREO/Siconfi/STN. Elaboração: Sol Garson. Notas: 1Dados acessados em agosto de 2021. Não havia informações para Maceió, Campos dos Goytacazes e São João de Meriti no momento da extração dos dados. Eventuais flutuações nos indicadores e a falta de informação para alguns municípios podem ocorrer devido a problemas de preenchimento no Siconfi/STN. ND: municípios com dados não disponíveis no intervalo considerado.

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Como evoluíram as receitas no primeiro ano de pandemia? • Entre 2019 e 2020, houve aumento real das transferências correntes em 95 dos 100 maiores municípios.1

G r a u de autonom i a: r e ce i ta tr i butária am pli ada x t r a n sf e r ê nci as i nte r g overnam entais – 2 019

• Em muitos deles, a parcela que mais contribuiu originou-se de recursos

2019

2020

Campinas

1,48

1,29

1,55

Praia Grande

1,25

1,13

1,78

1,37

Santo André

1,28

1,08

Florianópolis

1,62

1,31

Curitiba

1,07

0,92

Osasco

1,56

1,30

Porto Alegre

1,09

0,87

Rio de Janeiro

1,60

1,29

Recife

1,00

0,85

2019

2020

São Paulo

2,11

1,92

Santos

1,91

caiu para 9 em 2020. O grau de autonomia foi excepcionalmente

Guarujá

reduzido em todos os municípios, por força dessas transferências extraordinárias.

transferidos pela União para fazer face á pandemia. De fato, em 2019, apenas 12 entre os 100 municípios possuíam receita tributária ampliada2 superior ao valor das transferências intergovernamentais. Esse número

V ar i ação r e al da s t r a n sf e rê n cias co r r e n t e s e n t r e 2 01 9 e 2 02 0 40% 30% 20%

0% -10% -20%

São José dos Pinhais Niterói Anápolis Camaçari Jaboatão dos… Taboão da Serra Jundiaí São José dos Campos São Luís Guarulhos Boa Vista Campina Grande Bauru Sumaré Campinas Suzano Rio Branco São Vicente Porto Velho Sorocaba Piracicaba Santarém Canoas Nova Iguaçu Mauá Olinda Ribeirão Preto Franca Diadema Praia Grande Recife Gravataí Teresina Vitória da Conquista Mogi das Cruzes Aracaju Palmas Manaus São Bernardo do Campo Osasco Ponta Grossa Itaquaquecetuba Serra Cascavel São Paulo Taubaté Fortaleza Caruaru Belém Petrópolis Petrolina Belford Roxo São Gonçalo Limeira Santa Maria João Pessoa Curitiba Vitória Feira de Santana Mossoró Joinville Vila Velha Duque de Caxias Salvador Blumenau Santo André Rio de Janeiro São José do Rio Preto Santos Guarujá Natal Caxias do Sul Cariacica Florianópolis Carapicuíba Londrina Contagem Cuiabá Belo Horizonte Campo Grande Betim Pelotas Macapá Várzea Grande Maringá Caucaia Ribeirão das Neves Porto Alegre Ananindeua Aparecida de Goiânia Goiânia Governador Valadares Uberaba Montes Claros Paulista Juiz de Fora Uberlândia

10%

Fonte: RREO/Siconfi/STN. Elaboração: Sol Garson. Notas: 1Dados acessados em agosto de 2021. Não havia informações para Maceió, Campos dos Goytacazes e São João de Meriti no momento da extração dos dados. Eventuais flutuações nos indicadores e a falta de informação para alguns municípios podem ocorrer devido a problemas de preenchimento no Siconfi/STN. 2A receita tributária ampliada é o somatório da arrecadação de Impostos, taxas e de contribuições de melhoria com contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública.

15 D e s a f i o s d a G e s t ã o

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Como evoluíram as receitas no primeiro ano de pandemia? • O aumento das transferências correntes verificado entre 2019 e 2020 se deu principalmente por outras transferências.

Evo luçã o da r e ce i ta com tr ansf e r ê nci as cor r e nte s e ntr e 2 019 e 2 020 par a os 100+

• As transferências do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação

Outras

(Fundeb), do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e do Imposto

Fundeb

sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS) foram muito importantes para os municípios em todo o país. Essas receitas registraram queda entre 2019 e 2020 em 66, 93 e 75 municípios dos 100

ICMS

FPM 2

maiores, respectivamente. 0

• As receitas de capital, por sua vez, avançaram em 70 municípios e registaram queda em 27 dos

100.1

Avanço

Retrocesso

100

Os aumentos estiveram relacionados

tanto às operações de crédito quanto às transferências de capital e outras receitas.

Evo luçã o da r e ce i ta de capi tal e ntr e 2 019 e 2 020 par a os 100+

Operações de crédito

Transferências de capital

Outras receitas de capital

34 0

Avanço

36 40

Retrocesso

30 60

100

Fonte: RREO/Siconfi/STN. Elaboração: Sol Garson. Nota: 1Dados acessados em agosto de 2021. Não havia informações para Maceió, Campos dos Goytacazes e São João de Meriti no momento da extração dos dados. Eventuais flutuações nos indicadores e a falta de informação para alguns municípios podem ocorrer devido a problemas de preenchimento no Siconfi/STN. ND: municípios com dados não disponíveis no intervalo considerado.

D e s a f i o s

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Como evoluíram as despesas no primeiro ano de pandemia? • Entre 2019 e 2020, 80 dos 100 municípios apresentaram aumento das despesas em termos reais.1 • As despesas de pessoal costumam ser o maior componente do gasto municipal. Os gastos com pessoal e encargos registraram crescimento em 58 dos 100 municípios no primeiro ano de pandemia. • As Outras Despesas Correntes (ODC) compreenderam gastos diversos para a entrega de bens e serviços à população, caso de luz, gás e telefone, combustível, materiais escolares, medicamentos. Essas ODC tiveram aumento real em 2020 em 69 municípios, na comparação com

Evo luçã o das de spe sas por g r upo de de spe sa e ntr e 2 019 e 2 020 pa r a os 100+ Amortização + juros e encargos da…

Investimentos + inversões financeiras

Outras despesas correntes

Pessoal e encargos sociais

2019. Já os investimentos e as inversões financeiras tiveram aumento

real em 72 municípios, enquanto a despesa com amortização, juros e

Avanço

39 40

Retrocesso

3 3 3 100

encargos da dívida cresceu em termos reais em apenas 23.

V ar i ação r e al da s de spe sa s (e xce t o i n t r a o r ça m e n tá ri as ) e n t r e 2 01 9 e 2 020 40,0% 30,0% 20,0%

0,0% -10,0% -20,0%

São José dos Pinhais Guarulhos Franca Olinda Piracicaba Caruaru Florianópolis Bauru Rio de Janeiro Sorocaba Jaboatão dos… Petrolina Pelotas São José dos Campos Campinas Diadema São José do Rio Preto Mogi das Cruzes Londrina Aparecida de Goiânia Taubaté Curitiba Praia Grande Recife Santos Jundiaí Vitória da Conquista Belém Canoas João Pessoa Blumenau Ribeirão Preto Campo Grande Porto Velho Belo Horizonte Caxias do Sul Rio Branco Santo André Petrópolis Governador… Cascavel Taboão da Serra Natal São Paulo Serra São Bernardo do… Vila Velha Santa Maria Sumaré Juiz de Fora Suzano Boa Vista Goiânia Salvador Fortaleza Teresina Maringá Duque de Caxias Anápolis Cariacica Vitória Osasco Limeira Ponta Grossa Aracaju Porto Alegre Feira de Santana Gravataí Palmas Joinville Carapicuíba Nova Iguaçu São Luís Itaquaquecetuba Contagem Paulista Cuiabá Mauá Manaus Santarém Betim Uberlândia São Vicente Guarujá São Gonçalo Várzea Grande Campina Grande Montes Claros Belford Roxo Camaçari Niterói Ananindeua Ribeirão das Neves Mossoró Caucaia Uberaba Macapá

10,0%

Fonte: RREO/SICONFI - STN. Elaboração: Sol Garson. Nota: 1Dados acessados em agosto de 2021 Não havia informações para Maceió, Campos dos Goytacazes e São João de Meriti no momento da extração dos dados. Eventuais flutuações nos indicadores e a falta de informação para alguns municípios podem ocorrer devido a problemas de preenchimento no SICONFI - STN.. ND: municípios com dados não disponíveis no intervalo considerado.

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Como evoluíram as despesas no primeiro ano de pandemia? • A pandemia de covid-19 exigiu que muitos municípios revisassem as prioridades de gastos que constavam no orçamento aprovado para

Evo luçã o das de spe sas por f unção 1 e ntr e 2 019 e 2 02 0 par a o s 1 00+

2020, antes de a crise sanitária se instalar. • De fato, as prefeituras passaram a ter de lidar com novas demandas

Urbanismo

por parte da população. A realocação de recursos se fez necessária

Saúde

em muitos casos, mesmo com as transferências extraordinárias de

Educação

recursos da União (parte vinculada a ações na área da Saúde).

Assistência Social

referente à Saúde em 90 dos 100 maiores municípios.1 Em seguida, a

Administração

• Já a Educação apresentou uma redução real dos gastos em cerca de

25 90

21 50

3 47

41 0

Avanço

56 40 Retrocesso

3 7 3

Demais funções

• Houve um aumento real nas despesas com as função de governo Assistência Social aparece com aumento em 77 municípios.

3 3

100

três quartos dos municípios, contingente maior do que o total de municípios com queda nas despesas com administração.

D e s a f i o s

d a

G e s t ã o

M u n i c i p a l

2 0 2 1

Guia metodológico dos indicadores fiscais

19 D e s a f i o s d a G e s t ã o

M u n i c i p a l

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Guia metodológico dos indicadores fiscais • Os indicadores fiscais 2010-2020 destacam aspectos da estrutura e da gestão fiscal dos municípios, respondendo a perguntas referentes: •

à capacidade de o município arrecadar recursos para atender a demandas da população por serviços públicos;

•

ao grau de autonomia da receita municipal;

•

à alocação de recursos a despesas permanentes com a prestação de serviços;

•

à despesa de pessoal, componente mais relevante das despesas correntes;

•

aos resultados fiscais;

•

à capacidade de poupar e à estrutura de financiamento de investimentos e inversões financeiras, que permitirão ampliar e modernizar a ação pública;

•

à destinação de recursos para as diversas funções de governo de competência exclusiva dos municípios ou em que a prestação de serviços é compartilhada com os demais entes (União e estados);

•

ao grau de rigidez orçamentária, destacando-se, entre os componentes da receita, as parcelas cuja destinação seja legalmente determinada;

•

ao endividamento, à medida que os pagamentos relacionados a ações passadas (investimentos, reescalonamento de obrigações não saldadas em época própria, por exemplo) reduzem a disponibilidade presente para a prestação de serviços.

• A análise dos indicadores obtidos para um único município ou para um conjunto deles deve levar em consideração os diversos aspectos apontados, evitando-se conclusões a partir do estudo de um único indicador. Alguns indicadores podem apresentar mudanças substanciais de um exercício fiscal (ano) para outro, evidenciando a importância de se considerar a série histórica e de não se ater a um único ano.

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Fontes de informações • A seguir, detalham-se as fontes de informações, a forma de cálculo e o(s) aspecto(s) da gestão fiscal abordado(s) em cada indicador. • Os indicadores 1 a 22 foram calculados a partir de banco de dados de receitas e despesas municipais, construído com informações extraídas das Declarações de Contas Anuais (DCA) enviadas pelos municípios ao Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi). Esse sistema é operado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), responsável pela consolidação das contas públicas. O site Tesouro Transparente disponibiliza as informações das DCAs até 2019. Deve-se alertar que, em alguns casos, deficiências no preenchimento das informações pelos municípios podem impactar o cálculo dos indicadores. Para minimizar o problema, foram excluídos do banco de dados municípios com declarações inconsistentes ou incompletas. Além disso, há municípios que não encaminharam a sua DCA, apesar dos esforços da Secretaria do Tesouro Nacional, órgão do Ministério da Economia, e das penalidades aplicadas. • Os indicadores de endividamento (23 e 24), disponibilizados desde 2014, foram compilados a partir dos Demonstrativos da Dívida Consolidada Líquida dos Municípios, que compõem seus Relatórios de Gestão Fiscal, disponibilizados pela STN no site Tesouro Transparente. • Para a comparação das principais rubricas de receita e despesa em 2019 e 2020, utilizaram-se as informações dos Relatórios Resumidos da Execução Orçamentária (RREO) do sexto bimestre de cada ano (cobrindo o período janeiro-dezembro), disponíveis no site Tesouro Transparente. O Compara 2019-2020 cobre os 97 municípios (dos 100) que disponibilizaram informações até o dia 15 de fevereiro de 2021. • Comparam-se os valores das principais rubricas da receita orçamentária por natureza, da despesa orçamentária por grupos (pessoal, outras despesas correntes, investimentos etc.) e da despesa orçamentária por funções de governo (Saúde, Educação etc.). Calcula-se a variação real entre as rubricas, destacando-se o aporte de recursos para atender, entre outras, à forte demanda de serviços de Saúde, em muitos casos a partir do redirecionamento de recursos de outras áreas prioritárias, como Educação e Urbanismo. •

A realocação de recursos se fez necessária em muitos casos, pois, apesar das transferências extraordinárias da União (parte vinculada a ações de Saúde), os municípios foram particularmente impactados pela redução da atividade de serviços, fonte da principal receita dos maiores municípios: o Imposto sobre Serviços (ISS).

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Lista de indicadores (1/5) • Ind 1 – Receita Tributária Ampliada Per Capita (FORMATO: R$) A Receita Tributária Ampliada (RTA) inclui, além da arrecadação de impostos, de taxas e de contribuições de melhoria, a contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública. O Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) está incluído na receita tributária, assim como o IPTU, o ISS e o ITBI. As multas e os juros de mora da dívida ativa e a receita da dívida ativa tributária estão somadas aos tributos. O montante de receitas está líquido de deduções. • Ind 2 – Receita Tributária Ampliada x Transferências intergovernamentais (FORMATO: R$) A RTA e as transferências intergovernamentais constituem a parcela mais expressiva das receitas correntes. Em geral, a soma desses componentes supera 80% da receita corrente de estados e municípios. O Ind 2 afere a disponibilidade de RTA para cada real de transferências intergovernamentais, indicando, a princípio, o grau de autonomia da receita municipal. Assim como a RTA, as transferências intergovernamentais estão líquidas de deduções para o Fundeb e outras. • Ind 3 – Participação da União nas transferências intergovernamentais (FORMATO: %) • Ind 4 – Participação do estado nas transferências intergovernamentais (FORMATO: %) • Ind 5 – Participação das transferências multigovernamentais (Fundeb) nas transferências intergovernamentais (FORMATO: %) As transferências intergovernamentais são um importante componente da receita em países federativos, caso do Brasil. A composição dessas transferências por origem dos recursos indica em que medida o orçamento municipal está atrelado às finanças federais ou estaduais. Em geral, municípios do Norte e do Nordeste contam com elevada participação da União, dados os critérios que orientam o sistema de transferências desenhado na Constituição Federal. Já os de estados do Sudeste e do Sul, em geral, dependem mais fortemente da economia e das finanças públicas de seu estado. As transferências do Fundeb compreendem a parcela que retorna aos cofres municipais, em função do número de matrículas. A composição dos recursos do Fundeb varia em cada estado e a cada ano, podendo ser consultada no site Tesouro Transparente. No Norte e no Nordeste, em geral, o Fundeb estadual, de onde se originam as transferências para os municípios, tem expressiva participação de recursos da União, através do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), principalmente, mas também, em determinados estados, da complementação da União. No Sul e no Sudeste, o ICMS estadual tem destaque na composição dos recursos arrecadados pelo Fundeb a cada ano.

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Lista de indicadores (2/5) • Ind 6 – Despesa per Capita com Prestação de Serviços (FORMATO: R$) É composta pelo total da despesa com pessoal e Outras Despesas Correntes (ODC), alocadas, basicamente, à entrega de bens e serviços à população. Em geral, são despesas bastante rígidas à baixa. • Ind 7 – Despesa de pessoal / Receita Corrente Líquida – RCL (FORMATO: %) É um importante indicador de situação fiscal. A despesa de pessoal, calculada de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, exclui inativos e pensionistas com recursos vinculados, bem como as despesas de exercícios anteriores com sentenças judiciais. No caso dos municípios, a RCL é calculada subtraindo-se da receita corrente a Contribuição Social dos Servidores (para os municípios que têm RPPS) e as deduções para o Fundeb, entre outras. Se a despesa de pessoal consumir elevada parcela da RCL, a rigidez orçamentária será alta, o que pode comprometer a sustentabilidade fiscal. • Ind 8 – Serviço da Dívida / RCL (FORMATO: %) Representa a parcela da RCL consumida com o pagamento de amortização, juros e encargos de dívidas municipais, entre as quais se incluem empréstimos de instituições financeiras contraídos no passado para financiar investimentos. Podem também compor a dívida municipal parcelas decorrentes de contribuições sociais (INSS) não recolhidas a tempo e renegociadas com o Instituto, além de outras contribuições sociais, precatórios posteriores a 05/05/2000 vencidos e não pagos, dívidas com a entidade de Previdência municipal (municípios com RPPS), entre outras. A partir de 2014, alguns municípios apresentaram queda no indicador, resultante de lei federal. De acordo com a Lei Complementar nº 148, de 25 de novembro de 2014, municípios que tinham dívida refinanciada pela União no âmbito da Medida Provisória nº 2.185-35, de 24 de agosto de 2001, tiveram o saldo recalculado, o que pode resultar em redução do saldo devedor e do serviço da dívida. • Ind 9 – Resultado fiscal (FORMATO: %) O indicador deve ser visto em sua trajetória e não num único ano, uma vez que ele pode ser sensível ao ciclo político: em anos iniciais de uma administração, as despesas podem se contrair em relação ao final da administração anterior, não apenas para que se “arrume a casa”, como também porque novas iniciativas levam certo período para serem implementadas. Nesse período de superávit orçamentário, acumulam-se recursos que são despendidos nos anos finais, quando o resultado orçamentário do ano é negativo.

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Lista de indicadores (3/5) • Ind 10 – Capacidade de poupar: Poupança / RCL (FORMATO: %) A poupança é calculada deduzindo-se, da receita corrente (após deduções ao Fundeb e outras), as parcelas consumidas com despesas de pessoal, as ODC, os juros e encargos da dívida e as amortizações da dívida. O saldo remanescente seria, a princípio, destinado ao financiamento de investimentos e inversões financeiras (em municípios, essas inversões frequentemente dizem respeito à aquisição de imóveis e terrenos para uso com equipamentos públicos). Um resultado elevado indica maior capacidade de decidir que investimentos realizar. • Ind 11 – Investimentos + Inversões financeiras / Despesa total (FORMATO: %) • Ind 12 – Recursos captados / Investimentos + Inversões financeiras (FORMATO: %) Esses indicadores devem ser analisados em conjunto. Uma elevada participação dos investimentos e inversões na despesa poderá ser posta em risco se depender muito de operações de crédito e de transferências de capital, nem sempre disponíveis. Isso evidencia a necessidade de se preservar a capacidade de poupar.

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Lista de indicadores (4/5) Os Indicadores de 13 a 20 dizem respeito às despesas por funções de governo, ou seja, à parcela da despesa total relativa a cada área que compete ao governo municipal: Educação, Saúde, Urbanismo, Legislativo, Saneamento, entre outras. • Ind 13 – Despesa com Educação / Despesa total (FORMATO: %) • Ind 14 – Despesa com Saúde / Despesa total (FORMATO: %) • Ind 15 – Despesa com Assistência Social / Despesa total (FORMATO: %) • Ind 16 – Despesa com Previdência / Despesa total (FORMATO: %) • Ind 17 – Despesa com Urbanismo e Habitação / Despesa total (FORMATO: %) • Ind 18 – Despesa com Saneamento e Gestão Ambiental / Despesa total (FORMATO: %) • Ind 19 – Despesa com Transporte / Despesa total (FORMATO: %) • Ind 20 – Despesa com Legislativo / Despesa total (FORMATO: %) Algumas funções de governo são áreas de atuação exclusiva da União (Defesa Nacional, por exemplo) ou, prioritariamente, campo de atuação dos estados, como o Saneamento, o que explica a pouca participação delas na despesa municipal. Outro ponto importante é que, em determinadas áreas, as despesas estão sujeitas a um piso constitucional, como na Saúde e na Educação. Vale observar que esses indicadores comparam a despesa na função com o total da despesa (sem intraorçamentárias). O piso de 25% da Educação e de 15% da Saúde, no entanto, é calculado sobre a receita de impostos e transferências constitucionais, o que explica que se encontrem indicadores cujo valor seja inferior a 25% e 15%, ainda que obedecidos os pisos.

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Lista de indicadores (5/5) • Ind 21 – Vinculação mínima de RCL (FORMATO: %) Uma substancial parcela das receitas municipais tem destinação definida pela Constituição ou outros instrumentos legais. É o caso dos pisos de despesa com Saúde e Educação. Além disso, parte das transferências intergovernamentais destinam-se à aplicação em determinadas áreas, como Assistência Social (recursos federais do Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS), programas de infraestrutura de transportes (recursos federais da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – Cide, combustíveis), convênios com a União e o estado para a implementação de políticas públicas. Outras receitas, como a de taxas e de serviços, também são vinculadas. Quanto maior o grau de vinculação da receita, maior a rigidez orçamentária e a dificuldade de adaptação a crises econômicas, que, geralmente, encolhem as receitas e expandem as despesas, em face da maior demanda da população impactada. O indicador calcula a vinculação mínima. No caso da Educação e da Saúde, estima-se quanto deve ser aplicado para cumprir os pisos constitucionais de 25% e de 15% dos impostos e das transferências constitucionais (FPM, ICMS , IPVA e outras). Observe-se que diversos municípios aplicam mais que esses pisos, o que torna a sua vinculação de receitas maior que o mínimo aqui calculado. • Ind 22 – Endividamento bruto DC / RCL (FORMATO: %) • Ind 23 – Endividamento líquido DCL / RCL (FORMATO: %) O nível de endividamento bruto, aferido pela relação entre o estoque da dívida consolidada bruta e a receita corrente líquida (DC/RCL), é um importante indicador de situação fiscal, considerado pela Secretaria do Tesouro Nacional para avaliar a Capacidade de Pagamento (Capag) de estados e municípios e a possibilidade de eles contraírem novas dívidas. Como observado (Ind 8), alguns municípios tiveram redução do endividamento bruto a partir de 2015. A Dívida Consolidada Líquida (DCL) representa o montante da Dívida Consolidada (DC) deduzidas as disponibilidades de caixa e as aplicações financeiras, além dos demais haveres financeiros. Esse indicador pode apresentar variações às vezes expressivas, em função, sobretudo, de variações na disponibilidade de caixa. Quando essa disponibilidade é superior à DC, a DCL é igual a zero e o indicador DCL/RCL também é igual a zero.

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Desenvolvimento Técnico

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