eBook Gestão Estratégica de Governos - Da estratégia baseada em crenças ao uso das evidências

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

1

Título Gestão Estratégica de Governos Novembro de 2019 Autores (ordem alfabética): Macroplan Adriana Fontes Claudio Porto Éber Gonçalves Gilberto Figueira Glaucio Neves Gustavo Morelli WeGov André Tamura Lincon Shigaki Tainá Vital Organizadores Adriana Fontes e Gustavo Morelli Revisão de texto Khatia Ferreira Projeto gráfico Luiza Raj Tatiane Limani

Todos os direitos reservados a Macroplan - Prospectiva, Estratégia e Gestão. Não distribuir ou reproduzir sem autorização prévia.

Apresentação Das crenças às evidências Os desafios da gestão pública brasileira são enormes e urgentes, agravados pela crise duradoura e o atraso na agenda de reformas. O país perdeu um tempo precioso nesta década. Projeções da Macroplan indicam que chegaremos a 2020 com níveis de renda domiciliar per capita (RDPC) e de desigualdade, medida pelo Coeficiente de Gini da RDPC, próximos aos de 2010, porém com menor capacidade de investimento por parte dos governos em relação ao começo da década.

Os investimentos previstos pelo governo federal em 2020 (em torno de R$ 20 bilhões) correspondem a menos de 1/3 do valor investido em 2010 (R$ 75,3 bilhões). O investimento diminuiu, a dívida aumentou, os problemas ficaram mais complexos com o crescimento do desemprego e dos índices de pobreza nos últimos anos. É preciso entregar mais, melhores e mais rápidos resultados. Exatamente por esse contexto, o uso das práticas que constituem a boa gestão e estimulam a inovação deve ser intensificado. O Brasil necessita construir um pacto pela boa gestão que incentive a adoção de medidas baseadas em evidências e o compartilhamento de experiências bem-sucedidas. Dadas as urgências e as defasagens em relação aos países desenvolvidos, não há tempo nem espaço para experimentos baseados em “achismos”.

5

Este livro surgiu com este propósito, isto é, abordar temas estratégicos que sejam úteis aos executivos e gestores dos governos tendo em vista a superação dos desafios que enfrentam na gestão. Os assuntos foram selecionados e escritos com base nas reflexões dos autores e na experiência de uma equipe que atua com gestão pública cotidianamente há vários anos.

O primeiro capítulo analisa a importância de uma Visão Estratégica de Longo Prazo que realmente oriente escolhas e iniciativas que irão gerar bons resultados para esta e as próximas gerações. Isso envolve visão antecipatória com base em cenários, além de escolhas e planejamento da ação orientados para o médio e o longo prazo.

Feito o planejamento, é preciso orientar a gestão para o alcance dos resultados pretendidos. A prática mais comum, no entanto, é lidar com modelos orientados para urgências.

Esse é o ponto central do segundo capítulo, que expõe os principais desafios da gestão orientada para resultados.

O monitoramento tem papel-chave nessa mudança de paradigma dos meios e dos esforços para os resultados. O objetivo da Central de Resultados, tema do terceiro capítulo, é fazer uma conexão clara entre as entregas e seus efeitos.

Trata-se de uma unidade técnico-gerencial compacta, organizada em rede, com elevada capacidade de análise e síntese para provocar decisões qualificadas.

O quarto capítulo, “Análise Executiva de Resultados: decisões antecipadas com base em evidências para elevar a efetividade das políticas públicas”, trata de um instrumento de apoio à gestão que dota o processo de monitoramento de uma nova dinâmica. Isso porque permite que os executivos governamentais monitorem os resultados estratégicos do governo e tomem decisões prévias para tentar garantir o alcance das metas definidas.

Os três capítulos seguintes introduzem questões transversais que devem fazer parte de uma agenda de melhoria da gestão pública, em especial nos momentos de grande escassez de recursos. A busca por um modelo de gestão do investimento público eficiente é fundamental para a entrega de melhores benefícios econômicos para a sociedade, ao menor custo econômico possível, considerando a estratégia de longo prazo.

Dadas a crescente complexidade dos problemas e a severa escassez de recursos, dificilmente um ator isolado, seja uma prefeitura ou um governo estadual, será capaz de enfrentá-las de maneira sustentável. O sexto capítulo discute justamente como novas formas de concertação estado-municípios podem acelerar a produção de resultados.

A inovação no setor público é o foco do sétimo e último capítulo, “Por que o setor público precisa inovar?”. Inovação vista aqui de maneira ampla, onde se incluem a criação de novos serviços, produtos e processos e a institucionalização de políticas e sistemas. No campo comportamental, a inovação exige novas formas de pensar, agir, organizar e relacionar-se no trabalho, podendo ter papel crucial para a constituição de um Estado dinâmico, eficiente e voltado para o cidadão.

Este livro não se caracteriza, portanto, por apresentar um diagnóstico, mas parte de um diagnóstico para propor uma agenda de iniciativas estratégicas. Como a série Desafios da Gestão (Estadual e Municipal), trata-se de uma contribuição da Macroplan ao debate sobre o aprimoramento da gestão pública orientada para a produção e a entrega de maior valor às pessoas e às empresas, gerando prosperidade e qualidade de vida mais bem distribuídas.

Os organizadores

7

9

eBook | Gestão Estratégica de Governos

10

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

11

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Texto produzido tendo por base os conhecimentos acumulados pela Macroplan – Prospectiva, Estratégia e Gestão, na execução de projetos para os três níveis de governo ao longo de seus mais de 30 anos de experiência.

12

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

Por que vale a pena adotar a Visão Estratégica de Longo Prazo como prática e instrumento de governo A maioria dos governantes e dos agentes políticos brasileiros não tem ânimo para olhar o longo prazo, especialmente em momentos de crise. E menos ainda para apostar em políticas públicas ou investimentos estruturantes com antecipação, dedicando-se, quase exclusivamente, a tocar ações imediatas ou "apagar incêndios". Nossa sociedade também não ajuda: nós, brasileiros, somos consumistas e imediatistas e temos baixa propensão a cuidar do futuro.¹ Essas ideias reforçam o discurso dominante de que, neste momento, o importante é ser ágil. Mas a história – lá fora e aqui – e a realidade atual mostram que não é bem assim. Agilidade é um atributo fundamental, porém insuficiente para uma atuação estratégica.

A visão de longo prazo é que permite levar a um desempenho superior ou a saltos significativos nos níveis de desenvolvimento. A liderança pela antecipação está associada a um grande ganho político, estratégico e de bem-estar de países, estados ou cidades.

¹ Um estudo do Banco Mundial feito em 2017 com 150 mil pessoas (Demirgüç-Kunt et al., 2018), entre as quais mil do Brasil, mostrou que apenas 6% dos brasileiros ouvidos (entre 15 e 24 anos) guardam dinheiro para a velhice e/ou investem em um plano de Previdência privada. Essa média está bem abaixo da apresentada por outros 144 países participantes da pesquisa. Considerando todas as faixas etárias, o Brasil teve um índice de 11%, ocupando a 101ª posição. Com isso, ficou atrás de: Filipinas (26%), Bolívia (20%) e Mali (16%). Também está abaixo da média dos países em desenvolvimento, com 16%.

13

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Na verdade, o futuro não se adivinha, o futuro se constrói. Essa frase, que costuma abrir os textos que exaltam o valor da visão de longo prazo, ancora-se em evidências colhidas em casos de sucesso no exterior e no Brasil. Há muitas experiências precursoras e fatos portadores de futuro que podem nos ajudar a disseminar tal visão como uma boa prática para a gestão dos negócios públicos no Brasil.

A visão de longo prazo é que permite levar a um desempenho superior ou a saltos significativos nos níveis de desenvolvimento.

A essência da Visão Estratégica de Longo Prazo Visão Estratégica de Longo Prazo é muito mais do que plano de longo prazo e/ou um conjunto de instrumentos legais que instituem políticas públicas. Aliás, nem toda visão de longo prazo é estratégica e nem toda estratégia incorpora, necessariamente, um componente de longo prazo.² Também não é um plano determinativo centralizado pelo Estado, formalmente estabelecido e/ou instituído em lei.

² Essa é uma reflexão instigante e fecunda, mas que extrapola o foco deste artigo.

14

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

É visão estratégica porque busca protagonismo na construção do futuro mas respeita a complexidade e a incerteza da realidade. Mais do que um plano, é uma espécie de guia adaptativo e dinâmico para a construção de um futuro desejado.

A essência da formulação e da prática da Visão Estratégica de Longo Prazo vai muito além. Em primeiro lugar, é preciso que tenha um foco: de que trata, com que objetivo e com qual horizonte de tempo.³ Segundo: essa visão é uma tríade que articula antecipação, escolha e ação.⁴

Fonte: Macroplan. ³ O objeto refere-se ao que se trata: pode ser um país, uma região, um estado, uma cidade, um setor, um tema, um negócio ou uma questão específica. O objetivo remete à finalidade: se é para orientar decisões antecipatórias, subsidiar debates públicos, alertar para oportunidades ou problemas etc. O horizonte temporal diz respeito aos limites de tempo: toda visão estratégica de qualidade tem um tempo de referência, ainda que esse tempo seja um alvo móvel. ⁴ Godet (1985).

15

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Dois casos que evidenciam o valor da

Visão de Longo Prazo

1 Reformas da Previdência em países desenvolvidos Estimulados por estudos antecipatórios sobre mudanças demográficas e seus impactos sobre os sistemas de seguridade social, pelo menos seis países desenvolvidos (Alemanha, França, Dinamarca, Japão, Canadá e Suécia) fizeram reformas da Previdência há pelo menos 15 anos. Tais reformas incorporaram “gatilhos ou mecanismos automáticos” de ajuste no valor dos benefícios pagos e/ou nos tempos de contribuição em função de mudanças demográficas, por exemplo, o aumento da expectativa de vida. Ou seja, adotaram políticas públicas que são bem-sucedidas e sustentáveis a longo prazo porque são automaticamente adaptáveis às mudanças previsíveis de cenário.

Fontes: Turner (2019); OECD (2017); e Turner (2007).

16

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

2 Desenvolvimento do agronegócio no cerrado brasileiro O desenvolvimento do agronegócio no cerrado brasileiro é fruto de uma estratégia de longo prazo bem-sucedida e reconhecida no mundo inteiro. Após uma crise de abastecimento alimentar no começo da década de 1970, o governo federal implementou uma estratégia focada no binômio expansão da fronteira agrícola/aumento da produtividade. A Embrapa, criada em 1973, foi um instrumento decisivo nessa estratégia.

Atuando em forte parceria com agentes privados e muito investimento em capital humano, além de ter um desenho institucional inovador, a empresa contribuiu para o melhoramento genético da soja, possibilitando sua adaptação ao cerrado. A ocupação desse território pelo agronegócio fez com que o Brasil se tornasse o segundo maior produtor desse alimento no mundo. Em menos de 20 anos, as exportações do agronegócio brasileiro quintuplicaram, atingindo mais de 200 países e alcançando US$ 102 bilhões.

Fontes: Alves et al. (2013); Vidal (2015); e Jank (2019).

17

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Antecipação Avaliação, tendências, incertezas e cenários Antecipar e explorar futuros é trabalhoso e complexo. Envolve três etapas desenvolvidas por meio de aproximações sucessivas, conforme indica a figura a seguir:

A lógica da antecipação

Fonte: Macroplan.

18

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

1

O primeiro passo para a construção de uma boa visão de futuro é elaborar uma resposta consistente para duas ques-

tões: (1) onde estamos?; e (2) como chegamos até aqui?

Para obter essas respostas é necessário elaborar um panorama do quadro atual, com ênfase em seus aspectos estruturais (essenciais, não circunstanciais), identificando ativos ou potenciais (em que estamos bem) e os problemas ou gargalos subsistentes.

Além disso, fazer um prognóstico da evolução dessa situação caso nada de novo aconteça. Tudo isso com base em evidências⁵ e em métodos de análise quantitativa e qualitativa.

Essa síntese nos permitirá antecipar gaps em relação às tendências e aos cenários futuros. Além disso, é preciso fazer uma análise retrospectiva pois ela evita que se privilegie demasiadamente a situação atual, cuja interpretação pode estar condicionada (enviesada) por fenômenos conjunturais. A compreensão e o distanciamento crítico são essenciais ao êxito de qualquer estudo do futuro. Como nos lembram Brant e Nascimento: “...e o que foi feito é preciso compreender para melhor prosseguir.”⁶ Mas, não se deve “apostar todas as fichas” apenas em desafios, problemas e oportunidades que existem no presente: isso pode instituir o imediatismo. Mesmo sabendo que o futuro é incerto, é possível reduzir e organizar as incertezas. E, assim, melhorar a capacidade de antecipação para preparar boas estratégias e boas políticas em tempo hábil.

⁵ Ver excelente introdução ao tema em Barros et al. (2019). ⁶ Brant (1978).

19

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Isso se conecta com a terceira questão: aonde poderemos chegar? Existem métodos eficazes de análise prospectiva que ajudam a responder a essa questão. Um dos mais eficazes combina o mapeamento de tendências com a construção de cenários.

Antecipação de implicações de uma tendência consolidada A transição demográfica no Brasil é uma tendência consolidada e de evolução previsível. Considerá-la é parte obrigatória de qualquer estratégia minimamente conectada com o futuro. Mais importante ainda é explorar suas implicações.

Por exemplo, há várias oportunidades emergentes em um estado: (1) redução da demanda por escolas, professores e equipamentos escolares orientados para a educação básica; (2) crescimento da demanda por produtos e serviços orientados para o cidadão com mais de 60 anos, em virtude do envelhecimento; ou (3) mudanças no perfil das demandas sobre os produtos e serviços nas áreas de saúde, educação, cultura e lazer, entre outras.

E também há riscos: (1) necessidade urgente de rápida adaptação das políticas sociais, sobretudo da Previdência e da saúde; ou (2) forte pressão para a elevação dos gastos públicos com saúde devido à mudança do padrão epidemiológico que acompanha o processo de envelhecimento.

20

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

2

Por isso o segundo passo é identificar o que é certo ou quase certo de acontecer, ou seja, detectar os fenômenos

ou processos relevantes cuja direção no longo prazo é previsível. Esse mapeamento de tendências deve ser seletivo e aprofundado e também baseado em evidências. Mais importante: ser capaz de antecipar as principais implicações para as políticas públicas e as estratégias de ação de médio e longo prazos.

3

O terceiro passo nos leva à construção e à análise de cenários. Porque uma boa antecipação de tendências reduz,

mas não elimina, as incertezas relativas ao futuro. E estas são crescentes à medida que se avança no horizonte do tempo.

Contudo, é possível identificar as incertezas mais críticas e organizá-las em um conjunto finito de alternativas, formando os cenários mais plausíveis.

Cenários são configurações qualitativamente distintas sobre como um país, uma região, uma cidade, um setor ou uma questão específica poderão evoluir num dado horizonte de tempo.

No entanto, bons cenários não são apenas narrativas qualitativas. Suas principais magnitudes devem (e geralmente podem) ser quantificadas e/ou georreferenciadas com o auxílio de modelos de simulação adequados.

21

eBook | Gestão Estratégica de Governos

BENEFÍCIOS DA ANTECIPAÇÃO ESTRATÉGICA

1 2

Robustece a liderança pela antecipação.

Aguça a sensibilidade dos decisores em relação ao ambiente externo e à antecipação de riscos e oportunidades que pode proporcionar.

3

Provê referências para avaliar as estratégias e políticas adotadas atualmente e estimula a exploração organizada de novas opções.

4

Desenvolve as habilidades e competências das equipes do

5

Amplia e melhora a percepção do futuro por parte dos exe-

6

Melhora a percepção institucional e social do processo de

7

Desenvolve novos reflexos e ferramentas para que os líde-

governo para lidar com riscos e incertezas.

cutivos e técnicos envolvidos.

mudança e das transformações do ambiente externo.

res e as equipes do governo possam lidar simultaneamente com vários futuros, aumentando a velocidade e a qualidade das decisões e das ações estratégicas.

22

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

Amostra de estudos de cenários elaborados pela Macroplan | 1989-2019 O uso de cenários como método auxiliar na formulação de grandes decisões, de políticas públicas e de estratégias de desenvolvimento ganhou impulso a partir dos anos 1990. Uma de suas aplicações mais populares, chamada “Cenários de Mont Fleur”, foi desenvolvida entre 1992 e 1993 para antecipar futuros relacionados ao fim do apartheid na África do Sul. Além desta, há muitas outras aplicações do método documentadas e abrangendo vários campos e temas de interesse público. Por exemplo:

Cenários Macro e do Setor de Energia Elétrica Brasil 2020-2035 (Eletrobras, 2019).

Cenários Exploratórios Recife 2037 (Prefeitura de Recife, 2017).

Cenários Prospectivos de São José dos Campos 2016-2035 (Prefeitura da Cidade, 2016).

Cenários Exploratórios Pernambuco 2035 (MBC, 2013).

Cenários Exploratórios Belo Horizonte 2010-2030 (2010).

Cenários Exploratórios de Minas Gerais 2007-2023 (Governo de Minas Gerais, 2007).

Cenários Exploratórios do Espírito Santo 2025 (MEES, 2006).

O Ensino Superior no Mundo e no Brasil – Condicionantes, tendências e cenários para 2003-2025 (Unesco, 2003).

Revisão e atualização dos Cenários Focalizados em Educação Tecnológica 2000-2010 (Senai, 2000).

Cenários e Visão de Longo Prazo para o Mato Grosso do Sul – Horizonte 2020 (1999).

Cenários Internacionais e Nacionais com Focalização Exploratória na Indústria de Óleo & Gás 1989-2000 (Petrobras, 1989).

23

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Escolha Visão de futuro: portfólios de políticas públicas e estratégias Antecipação é atributo essencial de uma boa estratégia. Mas não é suficiente. Em face das tendências, incertezas e implicações antecipadas é preciso decidir para onde ir, o que fazer e o que não fazer para "chegar lá". Esse é justamente o escopo da escolha estratégica, que se desdobra em quatro etapas:

1

A visão de futuro é o primeiro passo no design da estratégia de longo prazo. É, também, um poderoso recurso de

exercício da liderança antecipatória. Boas visões, que capturam o espírito do tempo⁷ e são comunicadas e partilhadas com entusiasmo por líderes energizados, podem conquistar as mentes e os corações de amplos segmentos de apoiadores e se constituírem poderosa alavanca para a construção do futuro desejado.

Uma boa visão de futuro deve possuir três atributos. Primeiro, transmitir uma noção de direção: deve ser diferenciadora, indicando um ponto de vista desafiador e único sobre o futuro.

Segundo, anunciar uma noção de descoberta, transmitindo à sociedade a promessa de perseguir e alcançar uma grande conquista. Terceiro, estabelecer uma fronteira emocional, ou seja, constituir um alvo que os atores sociais percebam como intrinsecamente válido, implicando, portanto, uma noção de destino.

Direção, descoberta e destino, em sintonia com o espírito do tempo, são os atributos essenciais de uma boa visão de futuro.

24

⁷ Zeitgeist: espírito dos tempos, espírito de uma época.

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

Exemplos de visão de futuro Uma causa mobilizadora: “I HAVE A DREAM” - Eu tenho um sonho que meus quatro pequenos filhos um dia viverão em uma nação onde não serão julgados pela cor da pele, mas pelo conteúdo do seu caráter.

Eu tenho um sonho hoje ... Com essa fé poderemos trabalhar juntos, rezar juntos, lutar juntos, ser presos juntos, defender a liberdade juntos, sabendo que um dia haveremos de ser livres” (Martin Luther King, discurso nos degraus do Lincoln Memorial, Washington, 23 de agosto de 1963).

Um país: BRASIL: “50 anos em 5” (Juscelino Kubitschek, Programa de Governo, 1955).

Um estado: ESPÍRITO SANTO – “Até 2025 o Espírito Santo alcançará padrões de desenvolvimento próximos aos de países com as melhores condições de vida nos dias de hoje” (agosto, 2006).

Um setor: “2050: CEARÁ, um Estado inovador” (Plano Estadual de Ciência, Tecnologia e Inovação, dezembro, 2017) .

Cidades: SIDNEY – “Green, Global, Connected” (Sustainable Sidney 2030).

BELO HORIZONTE 2030: “Cidade de oportunidades, sustentável e com qualidade de vida” (Plano Estratégico Belo Horizonte 2030, março, 2009).

NITERÓI 2033: “melhor cidade do Brasil para viver e ser feliz” (Plano Estratégico Niterói que Queremos, 2013).

25

eBook | Gestão Estratégica de Governos

2

O passo seguinte é o dos grandes comprometimentos.⁸ Ou, em outros termos: das grandes apostas da sociedade e

do Estado em relação ao futuro.

Diante da aceleração, multiplicação e diversificação das mudanças antecipadas, e tendo a visão de futuro como primeiro grande filtro, a melhor prática é questionar sistematicamente tanto as principais políticas públicas quanto as estratégias vigentes, desde a sua razão de ser até o escopo e a magnitude dos recursos alocados. E, com base nessa avaliação prospectiva, decidir o que faz sentido manter, o que deve ser descontinuado (“desapegar”) de forma organizada, o que é preciso intensificar e – o mais importante – o que mudar em termos de foco e prioridade. Avaliações de impacto ex-ante são valiosas para inibir os "achismos" e as pressões oportunistas que muitas vezes influenciam essas escolhas.

Isso significa praticar uma gestão antecipatória e adaptativa do portfólio das grandes políticas públicas e das principais estratégias de atuação para ajustá-lo em tempo hábil às transformações em curso.

3

O terceiro passo é a construção de uma agenda de experimentos estratégicos. Esse é um espaço propício para

escolhas de governo.

⁸ Commitments.

26

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

De fato, mesmo tendo uma visão de futuro clara e assumida, e com boas políticas e estratégias antecipatórias já estabelecidas, os governantes e suas equipes, e também os atores externos e internos com os quais interagem, têm de lidar com incertezas e pressões de naturezas e intensidades diversas que afetam suas decisões e ações. Incertezas ou pressões político-institucionais, econômico-financeiras, ambientais, sociais e tecnológicas que, de algum modo, precisam ser consideradas nas ações do governo.

As atitudes mais arriscadas e de maior custo (para o contribuinte e para o governante) são: (1) ignorar essas incertezas e se expor ao risco de ser apanhado de surpresa; ou (2) enfrentá-las intuitivamente e caso a caso, à medida que os problemas associados forem surgindo.

Flexibilidade e experimentação representam a escolha estratégica adequada para contextos de elevada incerteza. Adotar opções mais prudentes e com menor alocação de recursos e formular políticas públicas ou projetos estratégicos experimentais é o caminho mais adequado, enquanto não ficar evidente que cenário predominará e/ou que política ou estratégia apresentará a melhor performance em face das incertezas existentes. Experimental no sentido de que os portfólios de políticas ou projetos devem ser postos em prática mas avaliados com base em métodos científicos, e não em intuições e "achismos".⁹

⁹ Em "Protocolo", Lisboa (2019) nos oferece uma valiosa reflexão a respeito, inclusive lembrando que essa é uma prática científica que foi ressaltada como distintiva dos três ganhadores do Prêmio Nobel de Economia de 2019.

27

eBook | Gestão Estratégica de Governos

4

Finalmente, as escolhas estratégicas devem ser traduzidas em objetivos e metas indicativas de longo prazo, com base

nas melhores práticas e modelos disponíveis, e submetidas a testes de factibilidade e consistência. Este conjunto de objetivos e metas dimensiona o esforço necessário e os resultados esperados com a estratégia posta em ação, como se verá a seguir.

Em suma: é preciso construir e manter atualizado um portfólio de políticas públicas e projetos estratégicos que combinem “apostas altas” para os desafios mais previsíveis; e “apostas experimentais” para as situações de elevada incerteza.

Portfólio de escolhas estratégicas de longo prazo

28

Fonte: Macroplan.

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

Escolha estratégica de longo prazo Casos e temas Espírito Santo 2006-2025 A Estratégia de Desenvolvimento do Espírito Santo para 20062025 desenhou o caminho escolhido para que um novo ciclo de desenvolvimento orientado para a Visão de Futuro se tornasse realidade para as gerações atual e futuras. A Visão de Futuro foi dimensionada em uma cesta de 14 indicadores econômicos, sociais e ambientais.

Quatro estratégias principais formaram o núcleo propulsor do processo de transformação, como indicado na figura abaixo:

Os projetos estruturantes foram os instrumentos escolhidos para operacionalizar a estratégia. Um portfólio de 93 projetos estruturantes e quatro alianças estratégicas reunidos em 11 grupos, indicando uma alocação de recursos dimensionados em R$ 68,6 bilhões, a preços de agosto de 2006.

Fonte: Plano de Desenvolvimento Espírito Santo 2025, agosto, 2006.

29

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Escolha estratégica de longo prazo Casos e temas Brasil 2020-2035 Temas ou focos relevantes para a formulação de políticas públicas ou projetos estratégicos experimentais – uma amostra.

Fonte: Macroplan – Estudos internos.

30

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

BENEFÍCIOS DA ESCOLHA ESTRATÉGICA COM VISÃO DE LONGO PRAZO

1

Infunde esperança e confiança na sociedade em relação ao

2

Melhora a compreensão e a antecipação das consequên-

3

Propicia decisões e projetos mais robustos definidos e ava-

4

Induz ao alinhamento e à coordenação de decisões de in-

5

Estimula a renovação da mentalidade dominante e reduz

6

Facilita a convergência e a integração de iniciativas e re-

futuro e cria um ambiente mais favorável à coesão social.

cias futuras de decisões tomadas no presente.

liados a partir de futuros alternativos.

vestimentos privados e públicos.

as resistências a inovações.

cursos de instituições públicas e privadas nas oportunidades com maior potencial para a geração de benefícios econômicos e sociais.

7

Melhora a alocação e a qualidade do gasto de recursos públicos e aumenta a capacidade do governo de captar recursos externos (públicos e privados).

31

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Ação Planejamento tático, execução, governança e comunicação Durante as fases de antecipação (diagnóstico, tendências e incertezas, cenários) e de escolha (visão de futuro, grandes escolhas, experimentos, políticas e projetos), geralmente é criado um clima de entusiasmo e comprometimento, sobretudo se essa construção contar com a participação ativa das principais lideranças públicas e privadas envolvidas. Infelizmente, porém, com frequência tal cenário muda no “dia seguinte”, devido às pressões do dia a dia. Conclusão: o entusiasmo começa a se dissipar e a visão de futuro passa a perder tração.

Assim, a menos que se resolvam os conflitos entre as necessidades inerentes à construção do futuro (definidas na visão de longo prazo) e as atividades cotidianas do governo e das demais instituições envolvidas, inevitavelmente estaremos diante de mais um caso no qual o longo prazo não funcionou.

Uma questão crítica, então, é preparar de imediato a implantação e viabilizar vitórias rápidas, enquanto o clima se mantém favorável.

32

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

1

Em condições ideais, a implementação se inicia com a montagem de um Plano de Prioridades de médio prazo para todo

o governo (ou para segmentos prioritários desse governo).¹⁰ Deve compreender e harmonizar duas agendas: (1) uma de prioridades finalísticas (escolha, especificação e hierarquização das entregas à sociedade, ao mercado e a públicos-alvo específicos de serviços e obras dos níveis de performance pública); e (2) outra de prioridades internas, especialmente as relacionadas a recursos financeiros (agendas fiscal, tributária e de captação de recursos), humanos, tecnológicos (em particular, digitalização e TI) e à governança e gestão. Também devem fazer parte desse processo a atribuição e a pactuação de responsabilidades internas e a negociação de parcerias externas. Além dos inevitáveis ajustes nos instrumentos legais.

Parte das prioridades é óbvia: elas derivam da visão de longo prazo e dos compromissos de campanha do governante eleito.

Outra parte decorre dos sinais da conjuntura externa e interna ao governo – urgências ou emergências que não podem ser ignoradas sem custo elevado.

A montagem de um plano de prioridades com essas características exige muito trabalho político e técnico. Mas há métodos eficazes e bem testados para fazer isso. E o mais importante:

¹⁰ O médio prazo, nesse caso, é o horizonte do mandato do governante eleito. No contexto da visão de longo prazo como um todo, o Plano de Prioridades do governo funciona como uma espécie de plano tático. Na maioria das vezes, tem sido chamado de Plano Estratégico do Governo. Na realidade, o rótulo é o que menos importa: o valioso é ter uma agenda de prioridades claras, com alocação de responsabilidades e recursos, devidamente negociada com os demais poderes públicos e os principais agentes privados envolvidos.

33

eBook | Gestão Estratégica de Governos

com um grande potencial de retorno quando aplicado adequadamente, já que transmite uma sinalização clara de rumo, inibe a pulverização de recursos gerenciais e financeiros, auxilia a modulação das expectativas da sociedade e dá sentido estratégico à comunicação do governo com ela. Em especial, quando o tempo é de crise e de escassez de recursos.

Uma vez definido e comunicado, o plano de prioridades representará tanto uma “ponte” para a visão de futuro quanto o principal guia para a ação do governante e suas interações com os demais agentes públicos e privados. Deve ser seguido com disciplina. Mas não é imutável: a realidade imporá ajustes, sobretudo na montagem (ou atualização) do Plano Plurianual de Atividades (PPA).

Conexão dos instrumentos de planejamento em uma estratégia de estado

Fonte: Macroplan, adaptado de Pares et al. (2006).

34

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

2

A essência da estratégia é a execução. É também sua parte mais desafiadora: transformar intenções em ações e entre-

gar resultados a seus públicos-alvo.

Na vida real isso significa: (1) pôr em prática as decisões e ações planejadas por meio da operação dos sistemas e processos necessários à concretização das políticas públicas e/ou dos projetos estruturantes ou experimentais; (2) entregar os serviços, produtos e resultados à sociedade (bens e serviços de uso geral ou difuso) e/ou aos públicos-alvo respectivos; e (3) acionar os sistemas de incentivos e consequências para manter o rumo e o alinhamento planejados sempre que possível e necessário.

Nesse campo, dois registros positivos e dois negativos.

Do lado positivo: no Brasil, temos sistemas estruturados que geralmente funcionam para produzir e entregar (políticas) serviços públicos essenciais à população: ensino (do fundamental ao superior); saúde (da atenção primária à assistência de alta complexidade); segurança e justiça; assistência social (lato sensu, incluindo as redes de proteção social). Também temos um bom acervo de projetos de infraestrutura e investimentos bem-sucedidos, executados por agentes estatais ou em parceria com agentes privados, especialmente nos domínios das telecomunicações, da energia (óleo & gás e eletricidade) e, em certa medida, dos transportes. Além do moderno agronegócio.

Nas cidades também há inúmeros casos de sucesso no que diz respeito à infraestrutura urbana e à provisão de serviços. Ou seja, temos uma base já estabelecida para poder avançar.

35

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Do lado negativo: nossos grandes sistemas de serviços públicos operam com baixíssimo nível de eficiência e eficácia frente aos padrões internacionais. Pior: muitas vezes com degradação a olhos vistos (caso da saúde e dos transportes públicos de massa, por exemplo), em virtude da conjuntura de escassez de recursos e de rigidez institucional que impede medidas mais drásticas de contenção de custos fixos. Além disso, no campo dos investimentos, apesar de contarmos com um portfólio de oportunidades que desperta a atenção de investidores no mundo inteiro, sofremos de uma escassez crônica de bons projetos de investimento.¹¹ Não há saída fácil nem rápida na hora da execução. Mas há uma condição essencial: a disciplina de execução, na qual se destacam quatro componentes:¹² (1) o foco no que é crucialmente importante; (2) uma gestão ativa – “à vista”; (3) o monitoramento e a manutenção de um placar vivo e envolvente; e (4) a criação de uma cadência de responsabilidade e de vitórias que sejam recompensadas.

Tão decisivo quanto executar bem é entregar os serviços, produtos e resultados aos seus verdadeiros destinatários. Por isso é essencial organizar, alinhar, manter e acionar os sistemas de verificação e de incentivos para manter o rumo e a cadência planejados.

A essência da estratégia é a execução. É também sua parte mais desafiadora: transformar intenções em ações e entregar resultados a seus públicos-alvo. ¹¹ Esse tema é abordado em Figueira (2019). ¹² Fonte: Macroplan, adaptado de Covey (2017).

36

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

Bons sistemas de incentivo – premiações por desempenho de instituições ou equipes,¹³ reconhecimento público, estímulos específicos (bolsas e vouchers, benefícios fiscais temporários), avaliações comparativas transparentes – funcionam como poderosos mecanismos de melhoria da performance. Mas seu manejo envolve um risco: o de serem capturados por corporações (empresariais, funcionais, clientelas) e transformados em “direitos adquiridos”. Para reduzir esse risco, auditorias e revisões periódicas devem ser praticadas, preferencialmente por atores independentes (terceira parte).

3

Finalmente, temos a navegação estratégica. Utilizando uma metáfora: navegação como o processo (de direção)

que se inicia com a partida de uma embarcação e que termina com sua chegada ao porto de destino. Trata-se, portanto, de uma abordagem macro e não de detalhes. O desafio da navegação é manter o rumo, governar a caminhada, manter-se a par do que está acontecendo e comunicar as mensagens mais apropriadas a cada momento.

Fazer a navegação, no presente caso, significa: (1) exercer a governança compartilhada da execução; (2) realizar o monitoramento, a gestão e a avaliação das entregas realizadas e da performance alcançada; e (3) manter uma comunicação ativa com a sociedade e os públicos específicos a respeito da estratégia posta em ação.

A governança da visão de longo prazo deve ser estruturada e operar como um processo decisório participativo e multi-institucional, envolvendo redes de agentes públicos e privados. In¹³ Este é um dos fatores críticos de sucesso do Programa Alfabetização na Idade Certa (PAIC) do Estado do Ceará.

37

eBook | Gestão Estratégica de Governos

clui o compliance (conformidade com as leis e o alinhamento às melhores práticas) e a garantia da transparência. Mas é diferente da gestão do governo, que é estabelecida a partir de um modelo predominantemente hierárquico.

Trata-se aqui de uma governança baseada no exercício de uma liderança agregadora, no soft power, ou seja, mais por meio do convencimento do que por meio da decisão hierárquica. Um locus de adesão e parceria. Uma das áreas de fronteira nesse campo são as parcerias estado-município orientadas para resultados.¹⁴

Tão decisivo quanto executar bem é entregar os serviços, produtos e resultados aos seus verdadeiros destinatários.

Já o monitoramento, a gestão e a avaliação das entregas de resultados fazem parte da gestão do governo.¹⁵ As melhores práticas incluem a gestão baseada em evidências, o monitoramento da ação e a avaliação de resultados. Uma importante inovação nesse campo é a evolução do conceito de escritório de projetos para o de Central de Resultados, o que significa posicionar o monitoramento e a gestão de resultados em um patamar mais elevado e com muito melhor desempenho. Uma boa Central de Resultados orienta e organiza a ação do governo, a geração e a entrega de resultados de interesse dos beneficiários das políticas públicas. A modelagem e a operação de cadeias de entrega de resultados são cruciais.

¹⁴ Morelli (2019a). ¹⁵ Esse tema já foi abordado amplamente em dois Policy Papers desta série da Macroplan: Morelli (2019a) e Morelli et al. (2019b).

38

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

Por último, mas não menos importante: comunicar sistematicamente a estratégia em ação. Comunicar é falar, escutar, dialogar. Explicar e convencer. Disseminar narrativas inspiradoras da confiança baseadas em fatos e evidências para criar e manter um ciclo virtuoso de boa vontade por parte de todos os envolvidos – dentro e fora do governo –, em relação ao esforço compartilhado e cooperativo de fazer o futuro desejado acontecer.

O método de implementação, execução e navegação como aqui proposto exige competência, disciplina e engajamento exemplar das lideranças, especialmente do governante e das equipes do governo. Mas produz benefícios muito valiosos.

BENEFÍCIOS DA NAVEGAÇÃO ESTRATÉGICA

1

Melhora a capacidade do governo e acelera a entrega de produtos e resultados relevantes para a sociedade e para públicos-alvo específicos.

2

Desenvolve as capacidades de antecipação e de resposta do governo e dos agentes econômicos e sociais em face das mudanças (tempo hábil).

3

Estimula o senso de prontidão (readiness) dos governantes

4

Reduz os riscos de o governo e dos agentes econômicos

e suas equipes.

e sociais “serem pegos de surpresa”, com mudanças não previstas, e de produzir reações tardias e atabalhoadas.

5

Multiplica a aprendizagem da equipe de decisores e executivos pelo acompanhamento da evolução real das entregas, dos resultados e dos fatores não controlados.

39

eBook | Gestão Estratégica de Governos

A governança da execução da visão de longo prazo deve ser estruturada e operar como um processo decisório participativo e multi-institucional, envolvendo redes de agentes públicos e privados.

Em síntese: improvisação, imediatismo, descontinuidades e achismos cobram um preço alto da sociedade, do mercado e dos contribuintes. Sociedades, lideranças, estados e governos que assumiram visões de longo prazo como um dos seus fundamentos aceleraram a marcha rumo à prosperidade e ao bem-estar.

A Visão Estratégica de Longo Prazo é a melhor ferramenta que temos para construir o futuro. Especialmente em tempos voláteis e turbulentos, quando corremos o risco de perder o rumo com facilidade. Por isso esta frase de Alvin Tofler, escrita há quase 30 anos, continua valiosa e atual: “Apesar de tudo, à medida que avançamos para a terra desconhecida do amanhã, é melhor termos um mapa geral e incompleto, sujeito a revisões, do que não termos mapa algum.”¹⁶

¹⁶ Tofler (1991).

40

Visão Estratégica de Longo Prazo. Como fazer e qual o seu valor para os governantes e a sociedade

A Construção do Futuro com Visão de Longo Prazo

Fonte: Macroplan.

41

eBook | Gestão Estratégica de Governos

42

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

43

eBook | Gestão Estratégica de Governos

A crise político-econômica pela qual passa o país criou um cenário desafiador para governantes e gestores públicos nos três níveis de governo. De um lado, há um panorama de escassez estrutural de recursos; de outro, estão as exigências cada vez maiores da sociedade por mudanças na forma de fazer política, no tamanho e no custo do Estado, na oferta e na qualidade dos serviços.

Fazer mais do mesmo não resolve. É preciso fazer diferente. Nesse contexto, a par de uma série de reformas estruturantes, das quais a da Previdência é a mais importante, aprimorar a gestão se tornou central para os governos.

Texto produzido tendo por base os conhecimentos acumulados pela Macroplan – Prospectiva, Estratégia e Gestão, na execução de projetos para os três níveis de governo ao longo de seus mais de 30 anos de experiência.

44

Gestão para resultados, quais os principais desafios?

É preciso expandir a oferta de serviços públicos de qualidade, com maior produtividade do gasto. Seguindo a tendência da última década, a maioria dos estados não atingirá as metas do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) do Ensino Fundamental II e nenhum deles alcançará as metas do Ensino Médio em 2021. Em 2022, a maioria ainda apresentará índices de mortalidade infantil superiores aos considerados aceitáveis pela Organização Mundial da Saúde (OMS) e ainda estará distante da universalização do acesso ao saneamento básico adequado.

Os desafios da Gestão para Resultados (GPR)

GESTÃO PARA RESULTADOS

VISÃO ESTRATÉGICA

INTEGRAÇÃO E COOPERAÇÃO

INOVAÇÃO E DIGITALIZAÇÃO

GESTÃO BASEADA EM EVIDÊNCIAS

PARCERIA COM O SETOR PRIVADO E TERCEIRO SETOR

LÍDERES DE ALTO DESEMPENHO

CENTRAL DE RESULTADOS

TRANSPARÊNCIA, PARTICIPAÇÃO E COMUNICAÇÃO

Fonte: Macroplan.

45

eBook | Gestão Estratégica de Governos

46

Gestão para resultados, quais os principais desafios?

Na prática, quais os novos desafios para que se conforme um modelo inovador de gestão estratégica orientado para resultados? A proposta aqui descrita decorre da atuação da Macroplan junto à gestão pública nos três níveis de governo nos últimos 30 anos, além de criteriosa análise sobre o “estado da arte” dos paradigmas que têm suportado os processos de reforma e modernização da administração pública em países diversos.¹ A análise das experiências indica atraso em nossas práticas de gestão em relação aos benchmarks mundiais. Indica ainda que, apesar de alguns relevantes esforços, elas são insuficientes para responder aos desafios que se apresentam à administração pública brasileira. Permanecem enormes gaps no aprimoramento da qualidade das políticas públicas, na eficiência do gasto, na profissionalização da gestão de pessoas e no envolvimento dos cidadãos na formulação e na administração das políticas públicas.

A construção de estados mais competitivos, capazes de gerar prosperidade distribuída e mais qualidade de vida a todos os seus cidadãos, requer um novo patamar de desempenho da gestão pública brasileira: mais ágil, mais eficiente e mais efetivo.

¹ Para maiores detalhes, ver Abuquerque (2017) e Neves (2017).

47

eBook | Gestão Estratégica de Governos

São oito os principais desafios para a construção de uma gestão efetivamente orientada para resultados

48

GestĂŁo para resultados, quais os principais desafios?

49

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Visão Estratégica de Estado O período de um mandato é insuficiente para provocar mudanças estruturais e sustentáveis na realidade de um estado. O desafio é avançar ao longo dos diversos mandatos governamentais, o que requer Visão Estratégica de Estado e não apenas de governo. O foco de uma estratégia deve contemplar ações continuadas, fortalecedoras e de aprofundamento da intervenção a cada período, construindo trajetórias estratégicas no caminho da Visão de Futuro que se deseja para o estado.

O planejamento não deve se encerrar no período de um mandato. Precisa estar contextualizado em um objetivo maior e mais longo para que possa conduzir o estado por uma rota segura e sustentável de desenvolvimento.

A visão para além dos mandatos dos governantes demanda um processo aberto de formulação estratégica e de definição das prioridades do governo, orientado pelas demandas dos cidadãos e por uma leitura ampla e prospectiva dos desafios do desenvolvimento.

O período de um mandato é insuficiente para provocar mudanças estruturais e sustentáveis na realidade de um estado.

A execução requer modelos multi-institucionais de governança e integração aos instrumentos formais de alocação de recursos dos governos – os Planos Plurianuais e os Orçamentos Públicos.

Esse é um desafio a ser enfrentado pela maior parte dos governos: fazer com que o planejamento anteceda e subordine, de fato, o orçamento e a alocação de recursos, tornando a gestão alinhada às grandes prioridades do estado.

50

Gestão para resultados, quais os principais desafios?

Gestão baseada em evidências – Foco e seletividade Um importante desafio na gestão pública é saber o que funciona e por que funciona. E, a partir de bons diagnósticos, aprimorar a ação e otimizar os gastos. A gestão baseada em evidências visa apoiar os gestores na tomada de decisões bem informadas sobre políticas, programas e projetos. Essa abordagem contrasta com a política sustentada por “opiniões”, ideologias, preconceitos ou especulações.² Os programas e as políticas de desenvolvimento geralmente são elaborados para alterar resultados, por exemplo, aumentar a renda, melhorar o aprendizado ou reduzir o número de doenças. Mas as carências e os desafios a serem superados e, por conseguinte, os resultados a serem alcançados não são homogêneos nos territórios nem tampouco nos segmentos da população. Realidades distintas demandam estratégias distintas, com foco e seletividade para alcançar maior impacto.

Apenas com políticas construídas a partir de robustas evidências e uma estratégia regionalizada e segmentada direcionada para as necessidades específicas de cada território e cada público é possível reduzir disparidades, otimizar esforços e recursos.

² Davies (2004).

51

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Produzir resultados significativos implica combinar diagnósticos precisos, análises de evidências disponíveis quanto ao funcionamento (ou não) das políticas, foco e prioridades bem estabelecidas. Os desafios de cada estado não se distribuem de modo homogêneo pelo conjunto dos municípios nem pelos segmentos da população. As realidades são distintas e a contribuição de cada uma para o resultado estadual é diferenciada.

Assim, as políticas devem ter o máximo de foco e seletividade para alcançar maior impacto.

Apenas com políticas construídas a partir de robustas evidências e uma estratégia regionalizada e segmentada direcionada para as necessidades específicas de cada território e cada público é possível reduzir disparidades, otimizar esforços e recursos.

Integração das ações e cooperação entre os entes da federação A efetividade da maior parte das políticas públicas decorre da integração intragovernamental (entre as diferentes áreas) e intergovernamental (entre os diferentes níveis de governo). Sem os municípios, em especial, o estado não avança nos temas estratégicos, como educação e saúde, por melhor que seja a ação nas políticas sob sua responsabilidade.³

³ Para uma análise sobre a importância da cooperação entre estado e municípios, ver Morelli (2019a).

52

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

A prática, contudo, é de concorrência e desarticulação nas ações. É preciso superar as rivalidades políticas e a visão setorial, tradicional, em que as políticas públicas são implantadas isoladamente umas das outras, levando à perda de sinergia.

Na gestão para resultados, o estado deixa de concorrer para acentuar as funções de coordenação e complementação da prestação de serviços onde houver ganhos de escala e maiores níveis de complexidade. Organiza, capacita para a operação e lidera a gestão de grandes sistemas e redes, tais como os da educação, saúde, segurança pública, assistência social e gestão ambiental. Fomenta e regula ação regionalizada e/ou consorciada para criar formas alternativas de ação que façam convergir esforços, recursos e competências.

Internamente, articula a organização funcional do governo, tradicionalmente setorial, com a execução das políticas em torno de áreas de resultados, a exemplo da juventude, para estimular a integração na ação e otimizar o uso dos recursos.

Na gestão para resultados, o estado deixa de concorrer para acentuar as funções de coordenação e complementação da prestação de serviços.

53

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Atuação em parceria com o setor privado e o terceiro setor A articulação entre os diferentes níveis de governo é crucial, porém não suficiente. Nesse novo modelo de ação pública, é fundamental o conceito de ampliação dos atores na prestação de serviços públicos e de interesse público, o que se estabelece por meio de parcerias com o setor privado e o terceiro setor.

Entre eles, encontra-se o instrumento de parcerias público-privadas, tanto em projetos de investimento quanto na prestação do serviço propriamente dito.

O setor privado pode participar da implementação de projetos de interesse do estado, principalmente daqueles em que há viabilidade econômica atrativa e existência de competências empresariais instaladas. Já as entidades do terceiro setor realizam atividades classificadas como de interesse público, ou seja, que visam aos mesmos resultados pretendidos pelo estado para a sociedade. O estado, por sua vez, regula, supervisiona e cobra resultados com base em estruturas de regulação profissionais e legislação que garanta adequada segurança jurídica a todos os envolvidos.

Na moderna gestão, a ação pública não mais se encerra nas fronteiras das organizações governamentais, sendo executada por meio de uma rede de atores diversos, articulados em torno de objetivos comuns.

54

Gestão para resultados, quais os principais desafios?

Monitoramento da ação e avaliação de resultados: Central de Resultados O “fazer acontecer” no âmbito da gestão pública implica o estabelecimento de práticas de monitoramento como um processo contínuo e simultâneo ao gerenciamento. O objetivo é provocar decisões necessárias e no tempo adequado, a fim de superar os obstáculos e os problemas que eventualmente surjam durante a execução das ações e garantir o alcance dos resultados pretendidos.

Na gestão por resultados, não se trata apenas do acompanhamento tradicional dos programas governamentais com a finalidade de antecipar e provocar decisões que removam os obstáculos à sua execução, sejam de natureza técnica, financeira ou política. Essa função foi originalmente cumprida em boa parte pelos governos por meio de escritórios de projetos ou de prioridades. Essas estruturas, porém, se mostraram insuficientes para garantir os resultados por se concentrarem na execução das ações, no cumprimento dos prazos e no escopo, e não no alcance desses resultados.

A Central de Resultados é focada na agenda estratégica do governo. Orienta sua ação para ampliar o alcance dos resultados.

Avalia a execução dos projetos a partir do impacto (outcomes), e não apenas dos produtos (outputs). Em muitos casos atua para revisar projetos com adequado andamento do físico e financeiro, mas que tendem a não produzir as transformações 55

eBook | Gestão Estratégica de Governos

planejadas. Para tanto, é intensiva no uso de dados, em especial os registros administrativos, para a elaboração de análises antecipatórias que promovam adaptações no rumo das ações ao longo da sua execução. O que interessa é a efetividade da ação e não apenas a obediência a prazos, custo e escopo.

A Central de Resultados atua também para selecionar políticas e projetos que mereçam passar por avaliações de impacto, idealmente externas, que permitam estimar seus efeitos no público-alvo. Essas avaliações possibilitam medir a efetividade das ações e realizar análises do tipo custo x benefício para aprimorar as políticas e os projetos.

A Central de Resultados é focada na agenda estratégica do governo.

Orienta sua ação para ampliar o alcance dos resultados.

Fonte: Macroplan.

56

Gestão para resultados, quais os principais desafios?

Atração de líderes de alto desempenho Entregar políticas de qualidade à população, em ambiente com restrições crescentes de recursos e com redes de relacionamento e controle cada vez mais complexas, demanda pessoas capacitadas, aptas a enfrentar a diversidade dos desafios da gestão pública.

Um importante fator propulsor de uma boa gestão é a seleção e alocação de lideranças e talentos gerenciais de alta capacitação nos postos-chave da execução das ações estratégicas de governo. Pois trata-se de profissionais que irão administrar somas expressivas de recursos, gerenciar grandes equipes, além de executar políticas estruturantes para o desenvolvimento dos estados. Com poucas exceções, a gestão de pessoas em funções estratégicas no setor público ainda é marcada por práticas ultrapassadas, baseadas em loteamentos dissociados de critérios de competência, como o conhecimento técnico necessário para ocupar posições cruciais na máquina pública.

Colocar os profissionais mais adequados nas funções mais apropriadas para a execução da estratégia, sobretudo nos postos de liderança, requer práticas de gestão e desenvolvimento de recursos humanos pouco presentes na gestão pública. Esses profissionais devem ser encontrados dentro e fora do governo.

Seja por meio de seleção e alocação de servidores talentosos e com capacidade de liderança em postos-chave dentro da estru57

eBook | Gestão Estratégica de Governos

tura governamental, seja pela busca ativa no mercado privado por meio de programas concebidos especificamente para atrair profissionais capacitados e treinados, mesmo que temporariamente, para o ambiente da administração pública.

Colocar os profissionais mais adequados nas funções mais apropriadas para a execução da estratégia, sobretudo nos postos de liderança, requer práticas de gestão e desenvolvimento de recursos humanos pouco presentes na gestão pública.

Mecanismos de avaliação de desempenho, desenvolvimento continuado, políticas de remuneração alinhadas com o mercado e defesa jurídica para proteção em relação às ações realizadas no exercício da função pública são outros Instrumentos que o sistema de gestão de pessoas precisa aprimorar, com a finalidade de garantir atratividade e profissionalismo ao provimento dessas funções.

Inovação e digitalização É preciso inovar para trocar a abordagem burocrática, cuja característica principal é a atribuição de ênfase à administração dos meios, por um foco mais nítido em resultados. Inovar é diferente de somente criar ou ser criativo, é preciso ir além e fazer com que o que foi criado gere valor social e transforme a vida das pessoas. Inovar requer método e disciplina de execução.

58

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

De modo mais concreto, inovar na área pública significa alcançar patamares mais elevados de qualidade na execução das políticas e produtividade na aplicação dos recursos públicos. Implica construir soluções institucionais mais eficientes e rápidas no atendimento, pelo estado, das demandas da sociedade. E exige combinar inteligências e capacidades empreendedoras internas e externas ao governo, para desenvolver soluções destinadas à superação de problemas em benefício da sociedade. Muitas vezes soluções simples que repensem os fluxos a partir do entendimento da jornada do cidadão ou que introduzam uma nova forma de fazer, mais ágil e eficiente, como o trabalho da pastoral da criança no tema da redução da mortalidade infantil.⁴ A digitalização é uma importante estratégia para a ampliação da capacidade de inovação. O Estado brasileiro está obsoleto e hoje em dia ainda funciona predominantemente no "modo analógico" – que é muito mais lento, caro e sujeito a falhas do que o "modo digital". O desafio que se coloca é o de avançar rapidamente em direção a um governo digital.⁵

⁴ Alves (2010). ⁵ Movimento Brasil Competitivo (2016).

59

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Governo digital coordena serviços de áreas distintas e integra bases de dados e serviços a partir da orientação ao usuário (cidadão e empresas). Inverte a lógica do desenho de serviços, partindo da real necessidade do cidadão para a construção de soluções em conjunto e com interações constantes com os usuários, por meio de tecnologia da informação. Inova no relacionamento sociedade-estado, a partir da gestão das redes de usuários, que passam a se conectar na busca de soluções e aprendizados que viabilizem a prestação de serviços ao cidadão e às empresas de modo mais rápido e fácil.

A digitalização é uma importante estratégia para ampliação da capacidade de inovação. O Estado brasileiro está obsoleto e hoje em dia ainda funciona predominantemente no "modo analógico" – que é muito mais lento, caro e sujeito a falhas do que o "modo digital".

A digitalização do governo amplia e facilita o acesso do cidadão às políticas públicas: confere maior agilidade à prestação de serviços, melhora a qualidade das políticas (análises preditivas, big data, microfocalizações), reduz a burocracia, amplia a transparência na divulgação do que é feito, de quanto custa, quais os beneficiários e os resultados alcançados, ajuda no combate à corrupção e viabiliza maior interação com a sociedade na identificação de demandas e na construção das soluções.

60

Gestão para resultados, quais os principais desafios?

Transparência, participação e comunicação Os desafios atualmente colocados à ação do estado, através da implementação de suas políticas públicas, têm assumido elevado grau de complexidade. Consequentemente, exigem respostas que sejam capazes de considerar toda a diversidade e a multiplicidade das variáveis, dos setores e dos atores envolvidos. A cobrança por transparência e participação é crescente.

A viabilização e a legitimidade das ações passam a depender cada vez mais da existência de processos de negociação, de envolvimento e de comunicação permanentes com os Poderes formais constituídos (Executivo, Legislativo e Judiciário), assim como com os segmentos representativos da sociedade civil.

Os governos não podem mais limitar seu relacionamento com os cidadãos aos canais formais de comunicação. É preciso alcançar de modo massificado, customizado e constante os diferentes atores sociais. É preciso inovar nos mecanismos de comunicação com a sociedade para estabelecer contato direto e em tempo real com o cidadão na ponta e, assim, captar expectativas e demandas e buscar engajamento. O uso intensivo das Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) e dos métodos de gestão de redes complexas será fundamental na nova gestão pública.

61

eBook | Gestão Estratégica de Governos

62

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

63

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Texto produzido tendo por base os conhecimentos acumulados pela Macroplan – Prospectiva, Estratégia e Gestão, na execução de projetos para os três níveis de governo ao longo de seus mais de 30 anos de experiência.

64

Do Escritório de Projetos à Central de Resultados

Há certo consenso no Brasil de que é preciso melhorar a gestão pública e a entrega de resultados para a sociedade. Não se trata, contudo, de tarefa simples, já que o perfil político predominante no país tende à pulverização de ações, ao imediatismo, à fragmentação da visão gerencial e à priorização de obras físicas independentemente do seu valor para a melhoria da qualidade de vida do cidadão.

De maneira geral, o setor público no Brasil gasta muito, mas de forma ineficiente. De acordo com levantamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a baixa eficácia nos gastos públicos representa um prejuízo de até US$ 68 bilhões por ano, o equivalente a 3,9% do PIB nacional.1 Não é à toa que os resultados avançam de forma lenta.

Na educação, se mantido o atual ritmo de desenvolvimento, até 2021 nenhum estado alcançará nota 6 no IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica) do Ensino Fundamental II. Na saúde, ainda levaremos alguns anos para apresentar uma taxa de mortalidade infantil abaixo de 10. Na segurança pública, apenas sete estados reduziram a taxa de homicídios na última década. E no saneamento, mais de 30% dos domicílios no país permanecem sem saneamento básico adequado.2

A combinação da baixa capacidade de entrega dos governos estaduais e municipais com a elevada demanda gera crescente insatisfação e frustração de expectativas na sociedade. ¹ Izquierdo (2018). ² Macroplan (2018).

65

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Em síntese, o Brasil gasta mal, avança em seus indicadores de forma lenta e, por isso, não reduz seus gaps em relação a outros países. A combinação da baixa capacidade de entrega dos governos estaduais e municipais com a elevada demanda gera crescente insatisfação e frustração de expectativas na sociedade.

Relação entre expectativas da sociedade e capacidade de entrega Expectativas da sociedade

Crescente insatisfação da sociedade e do eleitorado Capacidade de entrega

Ano 1

Ano 4

Fonte: Macroplan.

Para responder a uma parte desses desafios, em anos recentes tornou-se comum os governos adotarem iniciativas de planejamento desdobradas em carteiras de projetos. Essas carteiras são monitoradas ou geridas por uma estrutura centralizada, especialmente qualificada para esse fim e usualmente denominada de Escritório de Projetos.

66

Do Escritório de Projetos à Central de Resultados

Bem-intencionadas e com resultados no campo da aceleração da entrega, tais estruturas ganharam força e estão em funcionamento em quase todos os governos estaduais3 e em diversos municipais. A disseminação desses escritórios nas estruturas de governo, com a consequente profissionalização do gerenciamento de projetos, merece ser comemorada. A questão central é garantir que os resultados sejam alcançados.

Os avanços têm sido significativos nos métodos, nas ferramentas e nas rotinas de controle e de gestão. Infelizmente, porém, somente garantir insumos, executar projetos e fazer com que as entregas previstas ocorram nos prazos sem estourar o orçamento não é suficiente para garantir uma transformação positiva na vida dos cidadãos. No padrão usual, somente após a conclusão do projeto ou a inauguração da obra o governante saberá se a sua realização surtiu o efeito desejado, em geral, quando não há mais tempo para ajustes.

O desafio reside, portanto, em antecipar situações a partir de uma boa capacidade de análise, a fim de perceber se o objetivo esperado será alcançado e ajustar a rota a tempo, caso necessário, para obter o fim desejado. Mas como saber se a trajetória

Somente garantir insumos, executar projetos e fazer com que as entregas previstas ocorram nos prazos sem estourar o orçamento não é suficiente para garantir uma transformação positiva na vida dos cidadãos. ³ Em pesquisa de 2018, realizada pela Macroplan com sete estados participantes do Consórcio Brasil Central, 100% dos respondentes declararam adotar essa estrutura em seus governos, seja em estágio já amadurecido, seja em formação.

67

eBook | Gestão Estratégica de Governos

está correta? Como saber se existe chance real de a meta ser atingida e se ela tem vinculação direta com as ações que estão sendo executadas e com os recursos alocados?

As respostas a essas questões concentram-se em um modelo de gestão que avança do escritório de projetos tradicional para uma capacidade instalada que conecte resultados e entregas.

E em tempo hábil e de forma antecipatória, a fim de acelerar a implementação das prioridades tornando a ação pública mais efetiva. É a essa capacidade de gestão que denominamos Central de Resultados.

Trata-se de uma unidade técnico-gerencial compacta, organizada e ligada a uma rede de pessoas capacitadas em todos os órgãos estratégicos do governo. É suportada por tecnologia da informação e big data com elevada capacidade de combinação, análise e síntese, tendo em vista provocar decisões qualificadas por parte dos executivos públicos.

Quando comparada com as atribuições e as formas de atuação dos escritórios de projetos tradicionais, a Central de Resultados se revela mais adequada devido a cinco características.

68

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

Benefícios da Central de Resultados

1

Concentra a ação pública nas prioridades que transformam a realidade das pessoas.

2 3

Orienta e otimiza recursos públicos com decisões mais qualificadas.

4 5 6

Aumenta a precisão das políticas públicas nos territórios e em segmentos específicos.

Eleva a eficiência e a efetividade de projetos de investimento e gestão.

Provoca cultura de antecipação e visão de longo prazo na gestão.

Desenvolve capacidade de análise e de avaliação e contribui para a integração entre as áreas de governo.

O que muda com a Central de Resultados

Fonte: Macroplan.

69

eBook | Gestão Estratégica de Governos

De outputs

para outcomes

A atuação da Central de Resultados deve priorizar a orientação da ação governamental para a geração de resultados de interesse dos beneficiários das políticas públicas. A Central deve cuidar para que os projetos e suas entregas (outputs) sejam capazes de gerar transformações reais (outcomes) no cotidiano das pessoas em determinado período.

Em uma política pública voltada para a redução da violência no trânsito, por exemplo, o alvo a ser perseguido deve ser a “redução do número de mortos e feridos em acidentes de trânsito”, e não somente o número de ações realizadas ou de projetos de educação no trânsito executados.

Já na educação, o foco não pode ser somente a construção e a reforma de escolas, nem tampouco a formação de professores apenas. Uma política pública de melhoria da qualidade educacional deve ir além e antecipar os efeitos dessas medidas, por exemplo, na frequência à escola e no aumento da proficiência dos alunos em disciplinas como Português e Matemática.

A atuação da Central de Resultados deve priorizar a orientação da ação governamental para a geração de resultados de interesse dos beneficiários das políticas públicas.

A definição clara dos desafios estratégicos prioritários do estado ou do município é fator crítico de sucesso nessa abordagem.

70

Do Escritório de Projetos à Central de Resultados

Entender a dinâmica territorial e o modo como os fenômenos analisados se combinam é essencial para a construção de uma cadeia de entregas e resultados.

O entendimento preciso de tais dinâmicas e combinações só é possível com investimento em gestão da informação e tecnologias preditivas que aumentem a capacidade governamental de captura, filtragem, validação, organização e interpretação de dados internos e externos.

De governança localizada para governança ampla A orientação para outcomes implica uma visão mais ampla da cadeia de entregas. Esta se inicia na definição dos desafios estratégicos do estado ou do município e vai até a mensuração dos resultados planejados, antecipando tendências e ajustando percursos ao longo da execução dos projetos.

Essa visão ampliada requer a coordenação de uma rede de atores que ultrapassa os limites de execução dos projetos. Envolve a construção de uma visão de longo prazo e a sua harmonização com instrumentos formais de planejamento e execução, entre os quais citamos o Plano Plurianual, o orçamento, as agendas setoriais e a orquestração de suas linhas decisórias, muitas vezes distribuídas e fragmentadas nas estruturas formais dos governos.

71

eBook | Gestão Estratégica de Governos

A Central de Resultados precisa identificar esses atores e ativar permanentemente a cadeia decisória, com informações qualificadas e antecipatórias sobre as trajetórias de alcance dos resultados planejados e sobre a execução dos projetos e das ações.

A Central deve manter conexão direta com a liderança principal e ser capaz de apoiar suas decisões.

Cadeia de entregas e resultados

Fonte: Adaptado de Seprog (2010).

72

Do Escritório de Projetos à Central de Resultados

De prazos, ritos e metodologias para Análise Executiva de Resultados baseada em analytics

D E SA F I OS

Na Central de Resultados, a atenção se amplia a fim de garantir a execução dos projetos, os ritos, os prazos, o escopo e os recursos definidos, conforme a metodologia de gerenciamento escolhida, para um processo que articula entregas com resultados intermediários (predecessores) e associados (sinérgicos) àqueles desejados. Esse é o objeto da Análise Executiva de Resultados.

Antever trajetórias para antecipar ajustes, se for o caso.

A análise articula a execução dos projetos com a evolução dos registros administrativos, os indicadores e os resultados a eles associados. A meta é construir correlações e causalidades que gerem inferências quanto à trajetória futura dos indicadores e à pertinência de ajustes, a tempo de garantir o alcance dos objetivos desejados (Figura 4).

Tal método reduz o desperdício de recursos e amplia as chances de alcance dos resultados. Isso porque evita o prosseguimento de iniciativas que não entregariam as metas almejadas, provocando impacto insuficiente para alterar a realidade desejada mesmo que, no limite, executem os recursos e cumpram os cronogramas.

73

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Rede de causalidade da mortalidade: infantil, por DCNT* e causas externas

Fonte: Macroplan em projeto de implantação da Central de Resultados no governo de Goiás. *Doenças Crônicas Não Transmissíveis.

74

Do Escritório de Projetos à Central de Resultados

De acompanhamento e controle para gerenciamento e monitoramento intensivos A produção de outcomes não é obra do acaso. Para obtê-los é necessário disciplina, foco, antecipação e indução de postura gerencial empreendedora orientada para resultados nos governos. Para isso é indispensável o estabelecimento de rotina de gerenciamento e de monitoramento intensivos que não apenas identifique e antecipe os obstáculos à implantação dos projetos e os riscos quanto ao alcance dos resultados, como também provoque decisões para evitá-los ou eliminá-los.

A ênfase no gerenciamento e no monitoramento de projetos e resultados, com o apoio de tecnologias de informação e de ferramentas de gestão em tempo real, aumenta a qualidade e a agilidade da tomada de decisão, possibilitando a adoção de medidas preventivas e corretivas em tempo hábil a fim de acelerar o alcance de resultados.

O enfoque deve ser mais na melhoria da ação gerencial e menos na elaboração de relatórios e controle, tendo como premissa central a simplicidade e a definição clara de responsabilidades.

A ênfase no gerenciamento e no monitoramento de projetos e resultados, com o apoio de tecnologias de informação e de ferramentas de gestão em tempo real, aumenta a qualidade e a agilidade da tomada de decisão.

75

eBook | Gestão Estratégica de Governos

De comunicação de eventos e esforços para comunicação de resultados A comunicação é fator crítico de sucesso em qualquer iniciativa de transformação estratégica. Quando planejada e executada de forma ativa, promove sinergia e auxilia na mobilização das pessoas em função dos resultados. Para ser efetiva, uma mudança de foco deve ocorrer ao longo do tempo. Nesse ínterim, o conteúdo das mensagens deixará de ser passivo, com foco na mobilização e na divulgação de intenções, para adquirir uma função ativa de sustentação e destaque dos resultados já obtidos, especialmente os “casos de sucesso”.

O objetivo é a manutenção de um círculo virtuoso de “boa vontade” por parte dos envolvidos em relação ao esforço coletivo para obter os resultados almejados. Nesse sentido, em cada momento de comunicação deve-se contemplar públicos-alvo específicos, além de focos de mensagem particularizada que reflitam os objetivos a serem alcançados.

O objetivo é a manutenção de um círculo virtuoso de “boa vontade” por parte dos envolvidos em relação ao esforço coletivo para obter os resultados almejados.

76

Do Escritório de Projetos à Central de Resultados

Evolução do enfoque da comunicação

Enfoque

Sustentação Resultados e casos

Mobilização Intenções e planos

Te m p o Fonte: Macroplan.

77

eBook | Gestão Estratégica de Governos

78

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

79

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Texto produzido tendo por base os conhecimentos acumulados pela Macroplan – Prospectiva, Estratégia e Gestão, na execução de projetos para os três níveis de governo ao longo de seus mais de 30 anos de experiência.

80

Análise Executiva de Resultados: Decisões antecipadas com base em evidências

Existem no Brasil bons exemplos de melhorias na gestão pública que contribuem para tornar as ações governamentais mais efetivas quanto à produção de resultados para a população.¹ Na consolidação das práticas e dos conceitos da gestão para resultados, o monitoramento e a avaliação das políticas públicas têm papel fundamental na busca por melhorar a eficiência dos recursos, especialmente diante do cenário de forte escassez de recursos públicos que o Brasil e seus estados estão vivenciando.

O processo de monitoramento e avaliação deve estar adequado aos diferentes momentos do ciclo de projetos e de políticas públicas, fornecendo insumos para a tomada de decisão.² Contudo, o processo de monitoramento e avalição que em geral se pratica no país não atende aos tomadores de decisão, sejam eles gestores ou executivos. Os instrumentos de monitoramento disponíveis normalmente se restringem à execução física e financeira, enquanto a prática de avaliação ainda não está amplamente difundida.³ Ou seja, é um modelo que tem em vista os meios, embora busque resultados.

¹ Macroplan e governo do Ceará (2016). ² Ferreira et al. (2010). ³ Um sistema amplo de monitoramento e avaliação contempla o acompanhamento da execução, da análise de resultados e dos mais diversos tipos de avaliação, incluindo avaliações de impacto realizadas por instituições externas ao governo que devem ser planejadas antes da intervenção. Para uma visão ampla sobre os diferentes tipos de avaliação, ver: Brasil (2018).

81

eBook | Gestão Estratégica de Governos

O objetivo do monitoramento é provocar decisões necessárias para superar obstáculos e problemas que podem ocorrer durante a execução das ações. Todavia, a orientação para resultados encontra entraves na burocracia e na cultura dos governos, já que ambas são orientadas para produtos e processos.

A Análise Executiva de Resultados (AER) visa, portanto, orientar o processo decisório a partir da evolução dos resultados finalísticos⁴ e, com isso, responder a duas questões principais: Tempo: Como realizar análises a tempo de permitir a adoção de medidas corretivas para que se alcancem os resultados desejados?; e Resultados: Como deslocar o foco do acompanhamento dos programas e projetos dos meios para os fins, os impactos finalísticos?

Na consolidação das práticas e dos conceitos da gestão para resultados, o monitoramento e a avaliação das políticas públicas têm papel fundamental na busca por melhorar a eficiência dos recursos, especialmente diante do cenário de forte escassez de recursos públicos que o Brasil e seus estados estão vivenciando.

⁴ São resultados do final da cadeia de entregas no ciclo das políticas públicas. Representam a efetividade dos programas governamentais. Expressam resultados relevantes para a população.

82

Análise Executiva de Resultados: Decisões antecipadas com base em evidências

O desafio de efetivar a gestão para resultados A gestão da estratégia envolve os processos de formulação, implantação, monitoramento e avaliação: Formulação: Tem como objetivo definir os principais desafios do estado/município e as metas de curto e longo prazos a serem alcançadas.

Implantação: Visa fazer a estratégia acontecer, normalmente por meio da estruturação e da execução de uma carteira de programas/projetos.

Monitoramento: Acompanha, analisa e provoca decisões com base na execução dos programas e dos projetos que compõem a carteira prioritária.

Avaliação: Avalia se os programas e os projetos prioritários estão contribuindo para o alcance dos resultados finalísticos desejados e para a superação dos desafios planejados.

A AER incorpora os resultados finalísticos no acompanhamento periódico da execução das políticas porque eles são fundamentais para uma tomada de decisão que permita correções de rumo da estratégia e potencialize a geração de impacto.

Apesar de ser executada durante o ciclo de vida dos programas, a Análise Executiva de Resultados não se restringe ao monitoramento voltado para o controle de riscos e restrições.

83

eBook | Gestão Estratégica de Governos

A AER pressupõe uma análise crítica de confrontação da execução do programa com a apreciação preditiva da trajetória dos indicadores finalísticos que se pretende impactar, a fim de contribuir para a melhoria do processo de tomada de decisão.

Como instrumento de apoio ao processo de aprimoramento da gestão, a Análise Executiva de Resultados é uma avaliação intermediária que gera maior capacidade de se antever os resultados decorrentes dos esforços empreendidos por meio de políticas, programas e projetos. Desse modo, subsidia a tomada de decisão e potencializa a geração de resultados finalísticos. O objetivo final é proporcionar, progressivamente, maior precisão à ação governamental, combinando maior eficiência na alocação dos recursos públicos e maior efetividade nas intervenções.

Fonte: Macroplan.

84

Análise Executiva de Resultados: Decisões antecipadas com base em evidências

Quais os benefícios para a gestão pública?

Para as lideranças dos governos, a Análise Executiva de Resultados representa uma visão antecipatória da trajetória dos indicadores e de sua aderência às metas pactuadas. Isso porque propicia decisões que permitem, quando necessário, correção de rumos para o alcance do fim desejado, levando a uma maior efetividade das intervenções e maior eficiência na alocação dos recursos.

Para os gestores de projetos, abre a possibilidade de refletir sobre a coerência entre seus esforços, recursos e resultados, a partir das trajetórias dos indicadores pactuados e daqueles a eles associados durante a execução do projeto.

Para a sociedade, a Análise Executiva de Resultados leva tais resultados para o centro do debate antes de os projetos estarem concluídos, proporcionando decisões antecipadas que garantam maior efetividade das intervenções públicas e elevem a eficiência na alocação dos recursos públicos.

85

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Componentes da Análise Executiva de Resultados Com o objetivo de ser uma avaliação ao longo da execução do projeto, a Análise Executiva tem periodicidade inferior a um ano. Pode ser semestral, quadrimestral ou trimestral, para permitir ao governo acompanhar a efetividade das ações e, quando necessário, redesenhar e repactuar projetos a fim de garantir o alcance dos resultados almejados.

A AER é composta por três componentes principais: Análise retrospectiva atualizada: Compreende a análise da situação inicial dos desafios. Identifica a “linha de base” de indicadores que devem ser impactados com a execução das políticas e sobre a qual serão feitas as análises posteriores.

Seu objetivo é permitir o conhecimento atualizado da natureza dos desafios priorizados, bem como de sua trajetória no período anterior ao ciclo de avaliação em questão.

Análise da trajetória dos indicadores: Envolve a avaliação da trajetória dos indicadores desde o início da intervenção.

Compreende a análise da evolução dos principais indicadores de resultados a eles associados disponíveis até o momento.

Análise da execução dos programas e projetos: Compreende a análise da situação de execução das entregas dos programas e projetos. Compõe um retrato do andamento dos programas e projetos prioritários contemplados na carteira.

86

Análise Executiva de Resultados: Decisões antecipadas com base em evidências

A base da Análise Executiva de Resultados reside na composição de uma cesta de indicadores ampla e confiável. Para isso é necessário respaldar-se em pesquisas acadêmicas e trabalhos científicos que comprovem a relação entre as variáveis, de modo a possibilitar a indicação de inadequação entre as trajetórias verificadas e as metas desejadas.

Quatro grupos de indicadores podem ser definidos para esse tipo de abordagem: Indicadores de resultado: Mensuram os desafios ou objetivos estratégicos. Geralmente, são calculados com dados de pesquisas domiciliares ou registros administrativos disponíveis para todos os estados ou municípios. Por exemplo, utilizando dados do DataSUS, o governo pode estabelecer como meta a redução da taxa de mortalidade infantil (óbitos até um ano) para níveis inferiores a 10 por mil nascidos vivos, reduzindo o número de mortes infantis evitáveis sobretudo no período neonatal (0 a 6 dias de vida).⁵ Indicadores de tendência: Permitem monitorar a evolução do indicador de resultado com menor periodicidade e com base em registros administrativos. O que diferencia esses indicadores é sua frequência de atualização. Diferentemente do padrão dos indicadores de resultados pactuados, muitas vezes

⁵ Os indicadores de resultado de fontes oficiais que permitem a comparação com o desempenho de outros estados possuem, em sua maioria, periodicidade anual ou bianual de divulgação. Com isso há uma defasagem de divulgação de um a dois anos, aproximadamente. Ou seja, uma meta pactuada para 2020 terá seu resultado publicado somente em 2021 ou 2022, impossibilitando, portanto, a adoção de medidas corretivas em tempo hábil para a adequação ou reformulação de programas e projetos.

87

eBook | Gestão Estratégica de Governos

eles não são comparáveis aos dados de secretarias de outros estados ou municípios. No exemplo citado anteriormente, o dado do número de óbitos infantis da Secretaria estadual de Saúde pode ser monitorado, com periodicidade quadrimestral, como um indicador de tendência.

Indicadores associados: Medem fenômenos associados aos desafios. São indicadores de esforço com comprovada relação com os indicadores de resultados finalísticos. Utilizando o mesmo exemplo, um indicador associado à mortalidade infantil é o percentual de nascidos vivos de mães que fizeram sete ou mais consultas de pré-natal.

Indicadores de execução do programa e do projeto: Descrevem a situação dos marcos, a execução das atividades e as entregas relacionadas ao desafio em questão (status de marcos de execução dos projetos etc.). Ainda usando o exemplo da mortalidade infantil, sintetizam o status da execução de ações, como o número de gestantes atendidas no âmbito de um programa voltado para a gravidez de risco.

88

Análise Executiva de Resultados: Decisões antecipadas com base em evidências

Etapas da Análise Executiva de Resultados

* Embora alguns indicadores de tendência sejam mensais, não é recomendado realizar a AER a cada mês ou bimestre, pois as medidas corretivas implementadas necessitam de um prazo maior para impactar as trajetórias dos indicadores.

89

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Macroprocesso da Análise Executiva de Resultados O ponto de partida de uma Análise Executiva de Resultados são os desafios ou objetivos estratégicos do governo. Eles devem ser específicos, mensuráveis, alcançáveis, relevantes e definidos no tempo. Os desafios precisam ser quantificados por meio de indicadores de resultado e ter metas definidas.

A cada novo ciclo é preciso atualizar a evolução dos indicadores de resultado e analisá-los de forma desagregada, por exemplo, por público-alvo, e regionalizada.

A etapa seguinte consiste em identificar os indicadores de tendência vinculados aos desafios que possam espelhar o indicador finalístico e suas desagregações e mensurar fenômenos a ele associados. A cada ciclo de análise, deve-se identificar e selecionar um conjunto de indicadores de tendências e de associados.

A análise da trajetória dos indicadores de tendência busca captar sinais da evolução do indicador finalístico e da contribuição dos esforços empreendidos para o alcance dos resultados desejados. A qualidade dessa análise está associada à qualidade dos registros administrativos e à sua frequência de atualização.

O processo de análise deve ser continuamente aprimorado com a inserção de novas variáveis que ajudem a captar a dinâmica do desafio em questão. O seu adensamento resulta de dois processos complementares: (1) uma base sólida de evidências 90

Análise Executiva de Resultados: Decisões antecipadas com base em evidências

respaldada em pesquisas nacionais e internacionais, incluindo resultados de avaliações de impacto; (2) a avaliação das causas junto ao corpo técnico das secretarias e aos especialistas no tema, com o intuito de identificar o que melhor explica a trajetória adotada pelo indicador no território específico e o que fazer para ajustá-la, se for o caso.

Em paralelo à análise de indicadores é preciso monitorar o estágio atual de execução dos programas prioritários. Essa etapa fornecerá o status de execução dos projetos, dos marcos e das entregas.

Macroprocesso da Análise Executiva de Resultados

Fonte: Macroplan.

91

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Através da Análise Executiva de Resultados é possível observar se a trajetória dos indicadores está compatível ou não com a meta definida e se os indicadores associados estão caminhando na direção e na velocidade necessárias para o alcance do resultado desejado. A AER não é exaustiva na identificação dos problemas e das causas das possíveis inadequações. Essas predições precisam ser confrontadas com as informações dadas pelos gestores a respeito do andamento dos programas e dos projetos, a fim de se identificarem as lacunas e os gargalos a serem superados. Ou seja, essa análise traz insumos para reuniões setoriais e permite o entendimento do problema e das inadequações pontuadas para subsidiar a tomada de decisões quanto à correção de rumos.

O ponto de partida de uma Análise Executiva de Resultados são os desafios ou objetivos estratégicos do governo. Eles devem ser específicos, mensuráveis, alcançáveis, relevantes e definidos no tempo.

92

Análise Executiva de Resultados: Decisões antecipadas com base em evidências

Na última etapa do processo, os envolvidos devem acionar a linha decisória sempre que houver evidências objetivas de problemas que demandem intervenção das lideranças. Isto é, após a interpretação crítica das informações geradas pela Análise Executiva de Resultados e a identificação dos principais problemas e das causas das possíveis inadequações, apontam-se, ao alto escalão do governo, as decisões e as medidas corretivas ou preventivas para o alcance de resultados. Assim, a AER contribui para dar uma nova dinâmica às reuniões de governança, tornando-as menos burocráticas e mais focadas na resolução dos problemas que ameaçam o alcance dos resultados.

93

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Análise Executiva de Resultados Desafio de reduzir mortes decorrentes de acidentes de trânsito no estado de Goiás

* OBS: Para projetar a “tendência atual”, aplicou-se a taxa de variação observada no total de óbitos por acidentes de trânsito entre 2015 e 2016, segundo dados do ConectaSUS, projetando-a sobre a base do DataSUS a partir de 2015 e até 2018. Desse modo, a hipótese

94

central aqui diz respeito não propriamente à equivalência entre os indicadores e sim à comparabilidade das trajetórias indicadas por ambos. Para se chegar às taxas por 100 mil habitantes, foram utilizadas as projeções populacionais do IBGE.

Análise executiva de resultados: Decisões antecipadas com base em evidências

Fonte: Macroplan no âmbito do Programa de Desenvolvimento da Competitividade e Melhoria da Gestão Pública no Estado de Goiás.

95

eBook | Gestão Estratégica de Governos

96

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

97

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Texto produzido tendo por base os conhecimentos acumulados pela Macroplan – Prospectiva, Estratégia e Gestão, na execução de projetos para os três níveis de governo ao longo de seus mais de 30 anos de experiência.

98

Gestão do Investimento Público: questões centrais e proposta de um modelo

Quais as finalidades do investimento público?

Os entes públicos nacionais e subnacionais costumam lançar mão de investimentos para contribuir com o desenvolvimento econômico, a melhora do capital humano e o aumento da qualidade de vida da população.¹ Investimentos também podem ser realizados para corrigir e complementar o sistema de mercado, reduzindo suas imperfeições.² Ou, ainda, em substituição ao mercado, quando o investimento decorre de iniciativas que materializam uma estrutura ou um ativo que irá entregar produtos e/ou serviços para a população.

A principal premissa de um governo que se decide por realizar um investimento é a de que este gere resultado econômico e externalidades positivas para a sociedade.³ Isso pode ocorrer por meio da regeneração de determinada localidade, da qualificação da mão de obra, da elevação da qualidade de vida local, da recuperação do meio ambiente, da melhoria da infraestrutura, de investimentos na defesa nacional, entre outros.⁴

¹ HM Treasury (2003). ² Rajaram et al. (2014). ³ HM Treasury. Op. Cit. ⁴ HM Treasury. Op. Cit.

99

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Contudo, algumas vezes, pode não ser necessário para um governo realizar ou promover o investimento. É o que acontece quando o setor privado tem interesse em concretizar esse investimento,⁵ caso dos projetos que podem apresentar retorno financeiro positivo.⁶ O governo pode também estabelecer e fomentar a parceria com o setor privado principalmente em projetos cuja atratividade para o setor privado é baixa e o benefício social é positivo.

Nessas situações, sugere-se a preparação de dois projetos: um formatado como uma parceria entre os setores público e privado; outro formatado como projeto público. O ideal é que a decisão sobre a melhor opção seja dada por uma terceira parte, independente. Esta avaliará a melhor combinação (entre as duas opções), tendo em vista a obtenção do maior benefício perante o investimento a ser realizado e a melhor mitigação dos riscos. A análise deve considerar efeitos diretos e indiretos do projeto nos usuários e nas suas redes de valor.

A principal premissa de um governo que se decide por realizar um investimento é a de que este gere resultado econômico e externalidades positivas para a sociedade.

⁵ European Commission (2008). ⁶ Idem.

100

Gestão do Investimento Público: questões centrais e proposta de um modelo

Concepção de um projeto

Fonte: Rajaram et al. (2014).

O que é Gestão do Investimento Público?

Os entes públicos nacionais ou subnacionais têm em comum a necessidade de promover o desenvolvimento de políticas para aplicar com eficiência os recursos disponíveis, seja de forma autônoma, seja em parceria com o setor privado, seja com o terceiro setor. A sistemática que visa assegurar os resultados

101

eBook | Gestão Estratégica de Governos

esperados – eficácia – e maior eficiência no emprego dos recursos disponíveis ao investimento denomina-se Gestão do Investimento Público (GIP).

Uma boa sistemática de GIP contempla tanto as capacidades de conceber, avaliar previamente e selecionar o projeto de investimento (sem que essa escolha seja afetada negativamente por questões políticas) quanto as capacidades de monitorar a execução, avaliar se os resultados foram alcançados e gerar informações que permitam o aprimoramento de novos projetos.

A sistemática que visa assegurar os resultados esperados e maior eficiência no emprego dos recursos disponíveis ao investimento denomina-se Gestão do Investimento Público (GIP).

Qual a importância e quais os benefícios de uma boa Gestão do Investimento Público?

A análise retrospectiva das experiências no mundo indica que há espaço para melhorar a eficiência do investimento público em diversos países.⁷ Muitas vezes, é a baixa eficiência na GIP que impede o alcance dos resultados almejados, originando,

⁷ FMI (2015).

102

Gestão do Investimento Público: questões centrais e proposta de um modelo

ainda, novos problemas para o gestor público.⁸ O resultado será uma baixa eficiência na execução do investimento, o que pode fazer com que a qualidade do serviço entregue à população fique aquém do previsto e/ou que sejam necessários mais recursos para se alcançar determinado nível de serviço.⁹ Outros motivos recorrentes que materializam a ineficiência de um governo ao gerir os investimentos públicos são: a ocorrência de projetos chamados de “elefantes brancos”; atrasos na execução dos empreendimentos; superestimação nos orçamentos dos projetos; falta de recursos e de supervisão em sua fase operacional; fraco monitoramento; limitações na previsão, atual e futura, da demanda para os serviços a serem oferecidos para a sociedade; e falta de capacidade técnica para avaliar as propostas apresentadas.¹⁰ Há ainda razões exógenas à gestão que contribuem para a ineficiência do investimento público: projetos oriundos de motivações políticas e sem viabilidade econômica comprovada; descasamento temporal entre orçamentos públicos e necessidade multianual de recursos para um projeto de investimento; e o fato de que investimentos vultosos em infraestrutura envolvem questões como aquisição de terras, especificação de garantias

⁸ Rajaram et al. (2010) e Marques (2015). ⁹ Rajaram et al., Op. Cit. e MPOG (2006). ¹⁰ Rajaram et al., Op. Cit.

103

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Benefícios da boa Gestão do Investimento Público Aumentar a eficiência dos investimentos públicos.

Melhorar a qualidade dos produtos e serviços entregues à sociedade.

Reduzir os riscos de atraso nos projetos, realização de “elefantes brancos” e duplicidade de propostas de projeto.

Garantir a sustentabilidade financeira dos projetos: consideração de recursos para financiar o investimento e a operação.

ambientais e desafios complexos de engenharia.¹¹ Além disso, na maior parte das vezes há falta de coordenação entre o órgão proponente e o órgão responsável por planejamento, controle e finanças, ocasionando atrasos na avaliação do projeto e no início da operação do empreendimento.¹² Em todos esses casos, é recomendada a implantação (ou o aprimoramento) da sistemática e das ferramentas de GIP. Uma vez implantada, a GIP deve priorizar a melhoria da eficiência do investimento público, seja escolhendo o projeto mais adequado, seja aumentando a eficiência durante sua execução, seja potencializando a eficiência operacional dos ativos entregues.

¹¹ Rajaram et al., Op. Cit. e MPOG, Op. Cit. ¹² Kim (2012).

104

Gestão do Investimento Público: questões centrais e proposta de um modelo

No período de 1995 a 2015, o investimento público foi de, em média, 2% do PIB no Brasil, em comparação com 6,4% nas economias emergentes (EME) e 5,5% nos países da América Latina (AL).

Em 2015 o estoque de capital público era de apenas 35% do PIB, em comparação com uma média de 92% nas EME e de 86% na AL. Fonte: FMI Brasil, Avaliação da Gestão do Investimento Público.

FMI, 2018.

A GIP no atual contexto brasileiro Em momento de restrição fiscal,¹³ como ora enfrentado no Brasil pelos governos federal, estaduais e municipais, um modelo eficaz de GIP torna-se fundamental por dar mais robustez, transparência e eficiência ao emprego dos recursos públicos.

Segundo o Fundo Monetário Internacional (FMI),¹⁴ o Brasil tem um hiato de eficiência de investimento público, em relação a países com níveis comparáveis de estoque de capital público per capita, de 39%, mais elevado do que a média das EME (27%) e que a média da AL (29%).¹⁵

¹³ Rajaram et al., Op. Cit. ¹⁴ Currustine et al. (2018). ¹⁵ Curristine et al. (2018:22).

105

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Entre as 15 áreas avaliadas pela instituição no Brasil, as prioritárias para aprimorar a GIP são: planejamento (nacional ou setorial); regras fiscais; coordenação central-local; implantação de orçamento plurianual; avaliação e seleção de projetos; disponibilidade de recursos do orçamento para investimento; e gestão de projetos.

Conforme o mesmo relatório, o aprimoramento das sistemáticas de GIP contribuiria também para melhorar o estoque e o fluxo de investimentos no Brasil, hoje muito abaixo da média dos demais países da América Latina e dos países emergentes em geral.

106

Gestão do Investimento Público: questões centrais e proposta de um modelo

Avaliação da solidez institucional, da eficiência da GIP e das prioridades de reforma no Brasil

107

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Uma proposta de modelo de GIP A Macroplan desenvolveu conhecimento sobre GIP por meio do levantamento de práticas e metodologias de referência em entes subnacionais, organismos multilaterais e países diversos.¹⁶ A análise das práticas e das metodologias de GIP serviu de base para a formulação de um novo modelo para o governo do Ceará,¹⁷ inovador e único em sua completude no cenário nacional. O modelo foi formalizado por meio do Decreto nº 32.216, de 8 de maio de 2017, e vem sendo gradualmente implementado pelo estado.

Etapas do modelo de GIP A partir de sua experiência em gestão pública e, mais especificamente, sua expertise em GIP, a Macroplan propõe uma sistemática composta por cinco etapas.

¹⁶ Silva et al. (2018). ¹⁷ O modelo foi elaborado pelo consórcio formado por Macroplan Prospectiva, Estratégia e Gestão e Transplan Planejamento e Projetos.

108

Gestão do Investimento Público: questões centrais e proposta de um modelo

Etapas do modelo de GIP

EX POST

Fonte: Elaborado pelo consórcio Macroplan/Transplan.

Ideação e concepção de projetos OBJETIVO Elaborar as propostas de projetos de investimento

Os projetos de investimento partem da identificação de uma demanda social não atendida que pode estar formalizada em documento de planejamento ou provir de levantamento realizado de forma ad hoc. Em todos os casos, deve-se mapear a transformação que se quer empreender e as opções viáveis do ponto de vista técnico, econômico e socioambiental.

109

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Outras questões relevantes referentes à concepção das propostas são o nível de complexidade do projeto e a existência de experiência anterior. Ambos os quesitos afetam o esforço e o processo de ideação e concepção. No final do processo deve ser concebido, de forma preliminar, um modelo de projeto que permita ao ente público avançar de forma segura para a etapa seguinte.

Avaliação prévia OBJETIVO Analisar e validar os estudos de viabilidade do projeto de investimento

Durante a avaliação prévia são realizados estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental, com níveis distintos de detalhamento, conforme a complexidade e a urgência do projeto.

Destaca-se nessa etapa a importância da avaliação do modelo concebido na etapa anterior em relação a concorrentes e à alternativa de não se efetuar o investimento, a fim de identificar a melhor opção para criar os resultados e os impactos desejados para a sociedade.

O principal método proposto compara os benefícios aos custos econômicos incorridos ao longo do ciclo de vida do projeto.

Contudo, em alguns casos, como nos projetos sociais das áreas de saúde e educação, esse tipo de avaliação é de difícil aplica-

110

Gestão do Investimento Público: questões centrais e proposta de um modelo

ção. Realizam-se, então, avaliação do custo total de investimento e operação contra a eficácia dos resultados, ou uma avaliação multicritério, que inclui tanto variáveis quantitativas quanto qualitativas. O resultado final dessa etapa é a concepção de proposta detalhada de projeto com o resultado da avaliação de sua viabilidade.

Priorização e seleção OBJETIVO Priorizar os projetos de investimento para submetê-los à aprovação do governo

Em geral, para se executar a totalidade dos projetos concebidos na etapa anterior há necessidade de emprego de recursos técnicos, financeiros, físicos e humanos em volume superior ao disponível. Essa competição por recursos pode ocorrer tanto dentro do órgão, como também entre os diferentes órgãos do governo. Por isso é necessária uma sistemática de priorização e seleção entre as diferentes propostas. Dada a natureza distinta dos projetos que disputam os recursos, a priorização e a seleção devem considerar múltiplos critérios, tais como: aderência às prioridades das políticas públicas; e variáveis que impactam a capacidade de execução e entrega dos resultados esperados pela sociedade.

111

eBook | Gestão Estratégica de Governos

No final do processo, o governo terá em mãos os dados referentes à viabilidade técnica, econômica e ambiental dos projetos, a relação entre o custo e o benefício a ser entregue à sociedade e a classificação de prioridade do projeto quanto aos demais propostos. Com isso, a decisão por realizar, ou não, o investimento pode ser tomada de forma mais segura.

Outra vantagem dessa sistemática é a possibilidade de rastreamento e de consulta, pela sociedade, dos motivos que levaram à tomada de decisão a favor do investimento. Os projetos não aprovados devem permanecer arquivados em um banco de projetos para consulta posterior, caso se tornem prioridade.

Execução do investimento OBJETIVO Implementar o projeto de investimento aprovado pelo governo

Durante a execução, a sistemática de GIP deve incluir métodos e ferramentas que permitam o monitoramento e o gerenciamento do projeto. Outra questão importante refere-se à capacidade da sistemática de avaliar a necessidade de ajustes na execução, em face de desvios não previstos. Um bom modelo de GIP deve prever o grau de liberdade e as respectivas instâncias de aprovação dos ajustes pleiteados pelo executor do projeto.

112

Gestão do Investimento Público: questões centrais e proposta de um modelo

A etapa de execução termina com a entrega do ativo, pela executora da obra, ao responsável por sua operação. Isso inclui o comissionamento, a transferência de responsabilidade e o início da operação dentro das especificações predefinidas.

Avaliação ex post do investimento OBJETIVO Comparar os resultados reais com os planejados e proporcionar aprendizado para o aprimoramento de projetos futuros

A avaliação ex post ocorre ao longo da execução do projeto, checando-se se cada etapa está sendo entregue conforme o acordado. A avaliação deve comparar os resultados e os impactos previstos no planejamento do projeto com os resultados e os impactos que estão sendo observados. Devem ser avaliados ainda: se os parâmetros técnicos estão sendo atendidos; se os benefícios estão sendo entregues à população assistida; e se está havendo contribuição para a melhoria dos indicadores socioeconômicos.

Todos os resultados da avaliação devem ser registrados e arquivados com o conjunto de lições aprendidas ao longo da execução do projeto e de sua operação. Essa parte da sistemática permite o aperfeiçoamento dos projetos mediante consulta às experiências anteriores.

113

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Modelo de governança Para o bom funcionamento de um modelo de GIP, é preciso haver um modelo de governança com arranjo institucional adaptado às características do governo. Esse modelo contempla duas vertentes de articulação necessárias a uma operação eficaz da GIP: a articulação interna ao governo no que tange às questões fiscais e financeiras; e a articulação interna e externa, relacionada às questões técnicas dos projetos de investimento.

Por fim, cabe destacar a importância da criação de um núcleo de GIP, que deverá ser o guardião do modelo, respondendo por sua implementação, pela atualização da metodologia e pela promoção de sua operacionalização de forma ampla nos órgãos de um governo.

Rede articulada de especialistas internos e externos

Fonte: Elaborado pelo consórcio Macroplan/Transplan.

114

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

115

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Texto produzido tendo por base os conhecimentos acumulados pela Macroplan – Prospectiva, Estratégia e Gestão, na execução de projetos para os três níveis de governo ao longo de seus mais de 30 anos de experiência.

116

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

A adoção de estratégias de longo prazo e o uso de indicadores para monitorar o desempenho se transformaram em ferramentas cada vez mais usuais na gestão pública, já que são a base para a construção de políticas mais efetivas. Contudo, apenas parte das políticas e iniciativas necessárias para mudar a realidade está sob a alçada dos estados, o que muitas vezes acaba por produzir mudanças lentas na realidade, gerando enorme frustração.

Após a promulgação da Constituição de 1988, parte importante das políticas públicas foi repassada para o nível municipal. Temas como educação, saúde, habitação, saneamento e ordenamento urbano são desde então atribuição dos municípios, atores fundamentais para avanços relevantes nos indicadores estaduais.

Na saúde, é responsabilidade do município garantir os serviços de atenção básica. Os municípios gerenciam mais de 50 mil equipes de saúde na família (conforme dados do DataSUS), as quais respondem pela cobertura de 73% da população brasileira.

Na educação, cabe aos municípios cuidar da Educação Infantil e, também, do Ensino Fundamental. Eles são responsáveis por, aproximadamente, 75% da oferta de pré-escola e 85% da oferta pública de educação nos anos iniciais do Ensino Fundamental.

São 3,9 milhões de crianças (4 a 5 anos) e 10,4 milhões de alunos, apenas no Fundamental I, nas redes públicas dos municípios, conforme dados do INEP/MEC-2017.

Mesmo em campos onde a ação do estado tem maior protagonismo, como na segurança pública, os municípios têm muito a contribuir, com estratégias de monitoramento eletrônico, medidas administrativas relativas ao uso e ao ordenamento do espaço urbano, à iluminação, à assistência e prevenção sociais.

117

Temas como educação, saúde, habitação, saneamento e ordenamento urbano são atribuição dos municípios.

Apenas parte das políticas e iniciativas necessárias para mudar a realidade está sob a alçada dos estados, o que muitas vezes acaba por produzir mudanças lentas na realidade, gerando enorme frustração.

A reduzida cobertura ou a baixa qualidade das políticas que cabem aos municípios resultarão em maior demanda sobre a rede hospitalar do estado, piores avaliações na educação e custos crescentes no enfrentamento da violência, entre outras consequências.

Quando havia mais recursos públicos disponíveis e certa margem de manobra, o arranjo do Pacto Federativo de 1988 ainda se sustentava, embora com baixa eficiência e pouca efetividade.

Agora o Pacto está esgotado, e não só porque os recursos ficaram e ficarão mais escassos.

Dois fatores tornaram mais complexa a concertação estados-municípios: a concentração de recursos na União transferidos

118

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

muitas vezes diretamente aos municípios; e a diversidade de tamanhos frente à complexidade das responsabilidades e maturidade de gestão dos municípios.

A concentração de recursos na União A crescente concentração da receita de tributos e da formulação de políticas e programas na União tem sido justificada por dois argumentos. O primeiro é o da eficiência, pois a União tem capacidade arrecadatória muito maior do que os estados e municípios. O segundo argumento pró-centralização seria a necessidade de induzir focos e impor certa “disciplina” aos estados e municípios na aplicação dos recursos, seja nas transferências compulsórias com destinação definida (caso de recursos para educação e saúde), seja nas voluntárias, cujo destino, com frequência, é induzido por políticas e programas nacionais.

A concentração da receita de tributos e da formulação de políticas e programas na União tem sido justificada por dois argumentos.

Em 2016, segundo a Receita Federal, enquanto a União ficava com 68,3% do total da arrecadação no país, os estados ficavam com 25,4%, e os municípios, apenas com 6,3%. Mesmo após as transferências, a repartição continua muito desigual. A União fica com, aproximadamente, 51%; os estados, com 28%; e os municípios, com 21%.1

¹ Fonte: SALTO et al. (2018).

119

eBook | Gestão Estratégica de Governos

A heterogeneidade de tamanhos e a complexidade das responsabilidades Existem no país 5.570 municípios. Mais de dois terços (68,3%) com menos de 20 mil habitantes.² Faltam à maior parte deles capacidade financeira e recursos humanos capazes de dar conta do amplo número de responsabilidades que lhes cabe na execução das políticas públicas.

O conjunto de atribuições repassadas aos municípios, mesmo que apresente alguma diferenciação na complexidade exigida em função dos desiguais tamanhos, é bastante amplo. São planos diversos, como o de saneamento básico, de gestão integrada de resíduos sólidos, o plano diretor, para orientar o ordenamento urbano e o uso do solo, o Plano Plurianual, que define estratégias e prioridades, além de nortear o orçamento da gestão.

O conjunto de atribuições repassadas aos municípios, mesmo que apresente alguma diferenciação na complexidade exigida em função dos desiguais tamanhos, é bastante amplo. É da competência dos municípios a execução de tarefas complexas para quem está longe dos grandes centros, como recru-

² Em 2017, segundo o IBGE, 84,5% da população vivia em 31,7% dos municípios, pouco mais da metade da população brasileira – 56,5% ou 117,2 milhões de habitantes – em apenas 5,6% dos municípios (310), que são aqueles com mais de 100 mil habitantes.

120

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

tar e gerir médicos para a atenção básica, contratar professores para o Ensino Fundamental, estruturar currículos, realizar supervisão pedagógica.

Os municípios precisam atender a amplo conjunto de obrigações e condicionalidades definidas no âmbito das diferentes políticas: preencher sistemas, enviar informações, estruturar comitês, como o da educação, da assistência social, dos direitos da criança e do adolescente; da saúde; do idoso; da mulher.

Cada qual com seu regramento e exigências próprios.

Trata-se de uma agenda complexa e pesada para a maior parte dos municípios e de difícil atendimento, enquanto, de um lado, as regras de criação de novos municípios não exigirem maior grau de autonomia e capacidade de gestão; e, de outro, enquanto a forma de execução induzir à fragmentação, à adoção de ações isoladas e quase autônomas na execução das políticas sob a alçada dos municípios.

O esgotamento do Pacto Federativo O atual Pacto Federativo, definido na Constituição de 1988, precisa ser revisto. Uma tarefa complexa que precisará ser enfrentada no escopo da reforma do Estado brasileiro. Contudo, há importantes espaços para a renovação da relação estado-município no curto prazo que podem ser adotadas desde já no âmbito de cada estado.

121

eBook Macroplan | Gestão Policy Estratégica Papers de|Governos Série Gestão Estratégica de Governos

A maior parte dos diagnósticos indica que: Existem espaços relevantes para o aumento da eficiência na prestação de serviços públicos em suas diferentes dimensões (custos, qualidade, abrangência, prazos).

As competências comuns, entre entes da federação, quando mal articuladas impactam negativamente o desempenho das políticas.

A heterogeneidade de capacidade financeira e de gestão entre os municípios torna mais complexa a execução das políticas.

A visão setorial, tradicional, em que as políticas públicas são implantadas isoladamente umas das outras, leva à perda de sinergia.

O desafio é atuar para melhorar, a curto prazo, a performance de estados e municípios em políticas públicas essenciais para o cidadão, mesmo no contexto do Pacto Federativo em vigor.

122

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

Um novo papel para a União e os estados na execução das políticas públicas Um país imenso e diverso como o Brasil não pode ser microgerenciado por Brasília: isso contraria fundamentos e boas práticas elementares de organização e gestão de sistemas complexos, além de criar altos custos para o país. A União, detentora da maior parte dos recursos, muitas vezes se relaciona diretamente com os municípios, enfraquecendo o papel do estado. É preciso que os estados acentuem as funções de coordenação e complementação de prestação de serviços quando houver ganhos de escala e maiores níveis de complexidade que se concentrem na estruturação, capacitação para operação e gestão de grandes sistemas e redes, como as de educação, segurança pública, assistência social e gestão ambiental. Que fomentem e regulem a ação regionalizada, a partir do apoio à consolidação de redes de cidades organizadas em torno de cidades-polo (hubs) e consorciadas, para dar escala a conjuntos de pequenos municípios.

123

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Ao governo federal deveria ser requerido menor execução e maior foco na regulação lato sensu; na formulação e na avaliação das grandes políticas públicas; nos estímulos à execução; na consolidação e disseminação de resultados alcançados e de práticas bem-sucedidas.

Nova forma de relação estado-municípios, por que fazer e por onde começar De modo imediato é possível aos estados estabelecer alianças com os municípios em prol da competitividade e da melhoria da qualidade de vida. O objetivo é fazer avançar a capacidade de entrega de resultados no curto prazo, mesmo num ambiente de escassez de recursos e tendo como pano de fundo o atual Pacto Federativo.

Duas competências são essenciais à constituição das alianças entre estados e municípios. A primeira delas é a existência de uma inteligência de dados que permita seletividade nas escolhas e focalização das políticas. Evitar a generalização de políticas, ofertando tudo, de modo homogêneo, para todos.

Os desafios de cada estado não se distribuem de modo homogêneo pelo conjunto de municípios. As realidades são muito distintas e a contribuição de cada município para o resultado estadual é bastante diferenciada. Regra geral, 20% dos municípios de cada estado correspondem a 80% do desafio a ser superado em cada

124

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

uma das áreas prioritárias. Assim, os esforços e recursos devem ser diferenciados. Foco e seletividade para alcançar maior precisão e efetividade são fundamentais.

Projeto recente realizado pela Macroplan tendo em vista estimular a cooperação entre estados e municípios para o Consórcio Brasil Central,3 que abrange sete estados, com um total de 25,6 milhões de habitantes e 875 municípios, identificou que: 118.009 crianças de 4 a 5 anos estavam fora da pré-escola na região do consórcio. Apenas 154 municípios (17,6% do total) representaram 70,6% dessas crianças; 5.550 crianças faleceram antes do primeiro ano de vida na região. Apenas 163 municípios (18,6% do total) representaram 73,3% desses óbitos; 9.113 homicídios foram registrados na região em 2015. Apenas 92 municípios (10,5% do total) representaram 75,6% desse total.

Em cada um desses municípios ainda são possíveis novas focalizações que identifiquem causas, segmentos da população e regiões prioritárias da cidade para a ação. Quanto à mortalidade infantil, por exemplo, verifica-se que o período mais recorrente para falecimento é o neonatal (primeiros 28 dias, incompletos).

Ocorreram nessa fase 54% dos óbitos. Desses, 75% se deram por causas consideradas evitáveis pelo Ministério da Saúde.

Os esforços e recursos devem ser diferenciados. Foco e seletividade para alcançar maior precisão e efetividade são fundamentais. ³ Macroplan, Projeto de Consultoria realizado para o Consórcio Brasil Central. Para mais detalhes, ver: <http://www.brasilcentral.gov.br/>.

125

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Aliança estado-municípios, quais as vantagens: Acelerar capacidade de entrega de resultados Aprimorar a qualidade na execução das políticas Otimizar o uso dos recursos Ampliar e integrar ações

Focalizar esforços em áreas e públicos prioritários Evitar sobreposição de ações Difundir e compartilhar conhecimentos e competências

Entre essas causas evitáveis, o fator com maior impacto é o adequado acompanhamento pré-natal, em especial à população de baixos níveis de renda e de escolaridade.

Em síntese, selecionado o desafio, pode-se direcionar a ação para municípios que mais necessitem de apoio, a fim de neles identificar causas com maior urgência, segmentos da população com menor cobertura e, em alguns casos, bairros com maior defasagem.

A segunda competência requerida é a gestão de sistemas complexos e redes (não hierárquicas) de atores que organizem e compartilhem conhecimentos e recursos para ampliar a efetividade da ação.

O estado do Ceará tem colhido bons resultados em leitura na idade certa e no IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica) dos anos iniciais do Ensino Fundamental. Avançou de 3,5 para 6,1 no IDEB da rede pública, tendo superado, já em 126

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

2015, a meta do MEC (Ministério da Educação e Cultura) para 2021. Fez isso transferindo todas as escolas da rede para os municípios. Deixou de se responsabilizar pela gestão cotidiana dessas escolas, sua manutenção, seus professores. Passou a atuar na gestão da rede, com foco no apoio aos municípios quanto à capacitação dos professores e gestores, à estruturação dos materiais didáticos e ao processo de avaliação. Concentrou seus recursos e competências para apoiar naquilo que, sozinhos, os municípios teriam maior dificuldade de executar.

Atuou para organizar a rede e não para substituir os municípios.

O momento é oportuno para inovar e superar o atual Pacto Federativo, que não mais funciona. E para construir formas de relacionamento estado-municípios mais produtivas, que direcionem e maximizem recursos e competências para produzir mais e melhores resultados para todos.

127

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Concertação estado-municípios para resultados

128

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

Novas formas de concertação estado-municípios As práticas existentes demonstram que se trata muito mais de estabelecer uma aliança para transferir conhecimentos e competências, de apoiar os municípios na execução das políticas, de identificar os focos e avaliar os resultados do que estadualizar a gestão e o financiamento das redes e dos serviços.

O estabelecimento de ação sinérgica entre estados e municípios demanda um processo de diálogo para sensibilização e mobilização baseado numa postura republicana. A constituição de alianças para competitividade e melhoria da qualidade de vida, contudo, requer medidas concretas para sua efetivação, como a pactuação de ações e metas e o estabelecimento de mecanismos de cooperação, governança e incentivos – financeiros e não financeiros – para uma atuação conjunta.

O desafio dos novos governantes é mudar o modelo vigente de atuação – da competição ao trabalho conjunto; da fragmentação de ações para a coordenação de responsabilidades; de políticas generalistas (“tudo para todos”) para a execução de iniciativas orientadas pelos desafios prioritários de cada município ou região do estado; da atuação hierárquica e analógica baseada nos processos de comando e controle para a atuação em rede, intensiva no uso de tecnologias digitais que favoreçam a gestão e o compartilhamento de conhecimentos.

129

eBook | Gestão Estratégica de Governos

O momento é oportuno para inovar e superar o atual Pacto Federativo, que não mais funciona. E para construir formas de relacionamento estado-municípios mais produtivas, que direcionem e maximizem recursos e competências para produzir mais e melhores resultados para todos.

130

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

131

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Texto produzido pela We Gov

132

Por que o setor público precisa inovar?

Governos ao redor do mundo têm enfrentado desafios cada vez mais complexos – descrença da população, restrições orçamentárias, aumento crescente das expectativas dos cidadãos, entre outros. Esse contexto turbulento tem exigido uma nova forma de operar dentro do setor público. Estudos de caso mostram que é possível economizar de 20% a 60% dos recursos destinados ao setor e, ao mesmo tempo, aumentar a satisfação do usuário com os serviços oferecidos. No estudo liderado pela Unidade de Inovação do Reino Unido (Nesta Lab) intitulado Radical Efficiency, esse resultado indica que não basta melhorar as práticas existentes. É preciso também compreender as novas expectativas da sociedade e, a partir daí, construir novos e melhores serviços.

Sob a luz da urgência de entregar “mais com menos”, a inovação no setor público ganha relevância. Não se trata, porém, de um tema novo, uma vez que este vem sendo discutido desde a década de 1960. Também não se trata de uma cultura já consolidada.

Por isso os gestores públicos precisam demonstrar cada vez mais consciência do processo e não deixar que a inovação se dê somente de forma ocasional e isolada. Instituições mais inovadoras utilizam uma abordagem sistemática para criar soluções que efetivamente enfrentem seus principais desafios.

Em uma sociedade em que os recursos tecnológicos proporcionam meios pelos quais o cidadão pode participar ativamente da elaboração dos produtos que consome, não faz sentido que tais recursos não estejam sendo aplicados também para que ele exerça a sua cidadania. Essa cultura e esse mecanismo precisam ser levados ao serviço público, possibilitando a cocriação de soluções para problemas específicos, cada um em seu contexto.

133

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Fechando o porquê de inovar, destacamos três desafios que vão impulsionar a inovação no setor público:

Imperativo da

Cidadãos mais

Desafios globais da

Produtividade

Exigentes

Sustentabilidade

Como o governo pode aumentar radicalmente sua produtividade em tempos de recursos escassos?

Como o governo pode oferecer maior qualidade nos serviços oferecidos?

O papel do setor público é, essencialmente, servir à sociedade.

Diante de desafios como pobreza, desigualdade e preservação do meio ambiente, entre muitos outros, como o governo está trabalhando para a construção de uma sociedade mais sustentável?

Fonte: WeGov.

O que é inovação no setor público Segundo o OPSI-OCDE (Observatório de Inovação no Setor Público da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico), inovação é o processo de implementar abordagens originais para obter impacto. No setor privado, tal impacto pode ser comparado à vantagem competitiva. Já no setor em questão, valores mais complexos entram em cena. Pode-se descrever o desenvolvimento da inovação no setor público a partir de três dimensões principais:ino 134

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

1

Novidade. A introdução de abordagens inéditas ou a aplicação de abordagens existentes a diferentes contextos.

2

Implementação. A inovação deve, de alguma forma, ser implementada ou, pelo menos, ter influência tangível. Não pode se resumir a uma ideia, uma política no papel, uma invenção nunca adotada.

3

Resultado. A inovação deve trazer resultados públicos que, idealmente, incluem eficiência, eficácia e maior satisfação.

A inovação pode abranger grandes ou pequenas mudanças.

Pode se referir a propostas mais seguras, bem como a experimentos sem garantia de sucesso. Pode variar de um piloto (inovação aplicada em um contexto específico, ainda que temporário) a uma intervenção em toda a sociedade.

Fica evidente que o conceito de inovação é amplo pelas múltiplas formas como se concretiza. No serviço público, contudo, existem algumas formas mais recorrentes: Novos produtos, serviços e processos.

Novas políticas e sistemas.

Novas formas de pensar e entender o mundo.

Novas formas de agir, organizar e relacionar-se no trabalho.

135

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Cristian Bason, ex-diretor do MindLab (laboratório de inovação do governo dinamarquês), defende que, para estabelecer um novo paradigma de inovação, as lideranças precisam construir uma “estrutura” favorável, refletida na forma como os agentes públicos pensam e agem.¹ Essa construção ocorre a partir de quatro mudanças simultâneas:

1

Mudança da inovação ocasional para uma abordagem consciente e sistemática de modernização do setor público.

2

Mudança na forma de gerir recursos humanos tendo em vista a formação de capacidades de inovação em todos os níveis de governo.

3

Mudança na execução de tarefas e projetos para orquestrar processos de cocriação utilizando-se de novas abordagens de trabalho participativo.

4

Mudança no modo de gerir uma organização pública para liderar inovação através e além do setor governamental (com outras instituições públicas, com a sociedade civil organizada, com o setor privado etc.).

¹ Bason (2010).

136

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

A Polícia Militar de Santa Catarina (PMSC) foi amplamente reconhecida em premiações pela criação do aplicativo PMSC Mobile. Trata-se de uma ferramenta inovadora para a gestão de atendimento de ocorrências que resultou em agilidade no serviço, melhoria no desempenho operacional e maior segurança pública.

O sucesso dessa iniciativa evidenciou outra demanda: a de levar tal tecnologia até o próprio cidadão para que ele possa registrar ocorrências quando necessário. Durante o HubGov* 2017, a PMSC apresentou ainda o protótipo do aplicativo PMSCidadão justamente para melhorar a interação com o cidadão, em especial em situações de emergência.

O caso da PMSC revela um padrão: as organizações que costumam ter mais sucesso nas inovações são as que mais conseguem “conectar os pontos”. A inovação acontece ao longo de uma cadeia de eventos e se fortalece com a prática sistemática. * Programa de inovação desenvolvido pela WeGov. Para mais detalhes ver: https://www.wegov.net.br/servicos.

137

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Os benefícios da inovação no setor público são largamente reconhecidos, até porque nenhuma liderança pública se posiciona “contra” a inovação. Porém, apesar de a inovação ser intensamente proclamada, a cultura organizacional no setor pode agir como barreira e frear a mobilização para mudanças. Assim, jogar luz sobre as barreiras ajuda a reconhecer padrões pessoais e coletivos que impedem novos comportamentos que levem à inovação.

Quais são as barreiras da cultura organizacional para a inovação no setor público?

Brandão e Bruno-Faria² realizaram uma pesquisa no âmbito do governo brasileiro sobre as barreiras à inovação entrevistando dirigentes de organizações de diferentes áreas de atuação. Embora a amostra se limite ao Executivo federal, as barreiras são similares às verificadas em outros Poderes e esferas.

² Brandão et al. (2017).

138

Por que o setor público precisa inovar?

As principais barreiras identificadas, em ordem de frequência, são:

Fonte: WeGov.

Em nossas entregas, percebemos que uma das maiores dificuldades é identificar e gerenciar riscos. A ausência de uma mentalidade de experimentação muitas vezes paralisa as pessoas.

Se há uma cultura de penalização severa na organização ou se a cultura é de orientação para testes que possam gerar aprendizado organizacional, com certeza os resultados serão diferentes e no segundo cenário haverá mais possibilidade de inovação.

139

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Para que esse segundo cenário se torne a realidade da instituição, é necessário estimular a capacidade dos servidores de desenvolver soluções inovadoras, por exemplo: Dando liberdade sobre métodos de trabalho: Eu posso resolver esse problema! (autonomia/autorização) Evidenciando competências dos servidores e tendo flexibilidade para alocar recursos destinados à experimentação: Eu consigo resolver esse problema! (capacidade) Construindo um ambiente motivador: Eu quero resolver esse problema! (intrínseco e extrínseco)

E a capacidade de inovação?

A capacidade de inovação é construída a partir de três pilares:

Fonte: WeGov.

140

Por que o setor público precisa inovar?

Governança Institucionalizar a inovação implica criar peças que possam formar o “marco legal” da inovação no órgão, a fim de que a prática esteja conectada com a cultura e os objetivos a serem atingidos. Dessa forma, a inovação será incorporada ao trabalho utilizando-se regras, estruturas e princípios mais adequados à complexidade dos problemas.

Um exemplo de “regimento” é a Declaração sobre Inovação no Setor Público, criada pela OCDE Legal Instruments e adotada em diversos países, incluindo o Brasil. A Declaração visa nortear um movimento em prol da inovação, por meio do qual as instituições participantes assumem o compromisso de buscar novas abordagens para melhor servir os cidadãos. Baseia-se em cinco princípios fundamentados em um conjunto de ações práticas para legitimar e incentivar a inovação: Institucionalizar e aprimorar a inovação dentro do setor público; Incentivar e preparar todos os servidores públicos para inovar; Cultivar novas parcerias e envolver diferentes atores; Apoiar a exploração, a iteração e os testes; Disseminar aprendizados e compartilhar práticas.

A Declaração oferece uma diretriz que auxilia a criação de uma linguagem comum em torno do que a instituição entende por inovação, permitindo que diferentes setores se comuniquem e traba-

141

eBook | Gestão Estratégica de Governos

lhem de forma alinhada. Em alguns casos, é interessante estabelecer indicadores/noções de sucesso para mensurar os resultados esperados e sua evolução.

A institucionalização da inovação pode trazer mudanças até mesmo no nível individual. Pois não deixa de ser uma oportunidade para o servidor revisitar comportamentos a partir das diretrizes da instituição, entendendo o que será “incentivado” e o que precisa ser mudado, seguindo os novos conceitos da inovação.

Para auxiliar essa mudança cultural, tem sido frequente a criação dos Laboratórios de Inovação no Setor Público, com a finalidade de liderar essa governança. Tais estruturas propõem políticas específicas e oferecem um portfólio de ações para criar soluções, além de disseminar culturas e metodologias mais favoráveis à inovação.

Institucionalizar a inovação implica criar peças que possam formar o “marco legal” da inovação no órgão, a fim de que a prática esteja conectada com a cultura e os objetivos a serem atingidos.

142

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

Um exemplo é o Laboratório de Inovação na Gestão (LAB.ges), uma iniciativa da Secretaria de Estado de Gestão e Recursos Humanos do Espírito Santo (Seger) surgida em 2017, com a qual atuamos, após a criação, na realização de uma oficina sobre criação e operação de Labs de Inovação da WeGov. Trata-se de um ambiente pensado para incentivar atitudes empreendedoras e fomentar a utilização de ferramentas e metodologias inovadoras.

A meta é promover a inovação na gestão pública, transformar a cultura organizacional e desenvolver soluções para enfrentar os desafios do governo. Tudo o que foi e continua sendo feito depende do envolvimento da equipe com o projeto.

Iniciativas

Cultura da Inovação

Soluções Inovadoras

Fonte: LAB.ges.

143

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Pessoas As instituições públicas devem investir na potencialidade e na capacidade dos servidores públicos como catalisadores da inovação. Isso inclui a construção de uma cultura que permita o desenvolvimento de profissionais – qualificados para o tempo/ espaço atual – que entreguem valor para as suas organizações.

Quais seriam então as habilidades do servidor público inovador? A fim de responder a essa questão, o Apolitical – uma rede global para governos que se propõe a ajudar os funcionários públicos a enfrentar os desafios da sociedade atual – sintetizou as habilidades necessárias ao servidor do futuro em tópicos. Listados a seguir, eles foram elaborados considerando os frameworks de competência dos governos do Reino Unido, da Austrália, da Nova Zelândia, do Quênia, da Austrália Meridional e da África do Sul, além dos de organizações como as Nações Unidas, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico e o Nesta, uma fundação global de inovação localizada no Reino Unido.

Adaptável: Os servidores públicos devem ser capazes de se planejar para o curto e o longo prazo e de se ajustar diante dos contratempos.

Experimental: Ideias só podem ser aprimoradas sistematicamente se os profissionais em questão se sentirem à vontade, ou seja, se pensarem “fora da caixa”, tentando novas abordagens e ultrapassando barreiras.

144

Por que o setor público precisa inovar?

Curioso/a: A “ousadia” de testar algo diferente reflete a curiosidade em observar um resultado inédito.

Proativo/a: Um servidor proativo é orientado para a ação, é focado em resultados e tem o objetivo de traduzir a visão mais ampla do governo por meio de políticas públicas e programas concretos.

Persuasivo/a: Adaptar a sua entrega de informação baseando-se na audiência e na finalidade é um elemento-chave para adquirir esse conjunto de habilidades e criar narrativas que melhorem a comunicação.

Cooperativo/a: Ter uma postura cooperativa é estar aberto às ideias de outros e facilitar a resolução de problemas em grupo. Tal competência é essencial no serviço público pela necessidade de representar e conciliar os diferentes interesses do país.

Alfabetizado/a em dados: Investir em coleta, visualização e análise de dados possibilita acelerar a exploração de novas ideias e soluções e melhorar a tomada de decisões.

As instituições públicas devem investir na potencialidade e na capacidade dos servidores públicos como catalisadores da inovação.

145

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Formas de trabalho A importância da cocriação parece ser uma unanimidade entre os pesquisadores da inovação no setor público. Indo além de práticas tradicionais, como conselhos, comitês ou audiências, a cocriação é um processo em que as soluções são projetadas “com” as pessoas e não “para” elas. A natureza participativa, e não só coletiva, permite dois benefícios principais: Diversidade: Garante variedade de ideias e fornece um maior leque de alternativas antes de se tomar uma decisão e implementá-la. Envolver pessoas com diferentes tipos de conhecimento é fundamental, já que o diálogo habilita novas interpretações dos problemas, dos desafios e das oportunidades.

Engajamento: Envolve no processo criativo pessoas de setores diversos da organização, além de cidadãos, parceiros de iniciativas privadas, instituições de ensino, ONGs, associações civis etc. As pessoas, ao participarem efetivamente da construção de ideias, sentem-se representadas nas decisões tomadas e demonstram maior comprometimento em executar e implementar.

A prática do design thinking tem se mostrado eficiente na resolução de problemas por apresentar estruturas em que se pode participar efetivamente do processo, liberando criatividade e projetando soluções a partir de necessidades. Sendo assim, as organizações precisam desenvolver um “olhar de designer”, buscando soluções que tenham significado emocional e funcional para o público-alvo.

146

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

Ao longo de 2016, a Secretaria de Comunicação do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região (TRT-2) participou de uma oficina de comunicação no setor público da WeGov. Diante do desafio de humanizar as relações com a população, foi criada por eles uma novela em um determinado perfil do Facebook em que a personagem principal, chamada Justina, compartilha suas experiências profissionais e pessoais com seus seguidores.

A novela durou seis temporadas, cobrindo as fases profissionais da protagonista: jovem-aprendiz, estagiária, empregada celetista, desempregada, empreendedora e gestora em uma grande organização.

Em cada temporada, Justina passava por situações comuns na vida dos brasileiros e tinha a oportunidade de contemplar as principais dúvidas relativas ao direito do trabalho sob as diversas perspectivas de sua vida profissional.

A equipe do TRT-2, ao focar a necessidade de seu público, percebeu a oportunidade de se aproximar da audiência lançando mão de uma linguagem diferente da usual no Poder Judiciário. Além disso, as técnicas de cocriação com a equipe e a sociedade geraram o engajamento necessário para reunir competências e lançar o projeto, que posiciona a comunicação do tribunal como prestadora de um serviço público.

147

eBook | Gestão Estratégica de Governos

É necessário ainda que o trabalho no setor público tenha como ponto de partida a experiência do cidadão e não as obrigações legais e as definições burocráticas do órgão, por mais que estas sejam importantes. Para isso serve o olhar do design, que cria estruturas que possibilitam construir um novo setor público, mais relacional e mais preocupado com a experiência do cidadão e das organizações. É importante colocar ideias em prática, mesmo que as primeiras tentativas sejam em um contexto controlado por baixos riscos. Enxergar os impactos de uma solução produz um efeito marcante nos servidores envolvidos.

Além disso, a concretização do resultado e a realização da equipe contagia a instituição, encorajando e mobilizando pessoas para uma prática inovadora. A busca pela inovação se apresenta como um caminho potente para atender às necessidades de nossa sociedade.

A prática do design thinking tem se mostrado eficiente na resolução de problemas por apresentar estruturas em que se pode participar efetivamente do processo, liberando criatividade e projetando soluções a partir das necessidades.

148

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

A WeGov A WeGov é uma empresa que faz a inovação acontecer no setor público desde 2015. Por meio de programas de inovação, facilitação de oficinas e organização de eventos, nós difundimos métodos e ferramentas que auxiliam os servidores a encontrar e implementar soluções inovadoras para problemas ou desafios enfrentados em suas instituições. O trabalho da WeGov é caminhar lado a lado com servidores e gestores públicos, a fim de encontrar modelos mais promissores e eficientes para a prestação do serviço público.

SERVIDORES PÚBLICOS IMPACTADOS

CLIENTES

320 Instituições públicas

41.653 Pessoas impactadas

de todas as esferas e todos os Poderes

16.219

25.434

Presencialmente

Virtualmente

CLIENTES POR LOCALIDADE Clientes X Região Norte

1%

Centro-Oeste

38%

Clientes X Estado Nordeste

GO

SP

8%

5%

5%

Sul

ES

SC

37%

7%

Sudeste

DF

15%

43%

39%

149

eBook | Gestão Estratégica de Governos

Serviços

150

151

eBook | Gestão Estratégica de Governos

A Macroplan A Macroplan Prospectiva Estratégia & Gestão é uma empresa brasileira de consultoria especializada em estudos prospectivos, administração estratégica e gestão orientada para resultados. Com 30 anos de atuação, a Macroplan é uma das mais antigas e experientes empresas nacionais de consultoria na construção de cenários prospectivos do Brasil. Além disso, é a mais antiga empresa brasileira em operação a trabalhar com visões e estratégias de longo prazo articuladas a agendas de médio e curto prazos para governos, instituições públicas e empresas estatais.

30 anos de análises prospectivas e estratégicas sobre o ambiente econômico brasileiro

Mais de 400 projetos de consultoria para grandes organizações, dos quais 150 são de planejamento estratégico e modelagem de negócios

Estudos aprofundados sobre o desempenho da gestão pública em estados e municípios (DGE e DGM)

Mais de 80 análises prospectivas ou de cenários para 28 clientes em diversos setores, tais como economia, energia, governo, indústria, agronegócio, entre outros 152

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

EXPERIÊNCIA NO SETOR PÚBLICO Expressiva atuação nacional

76

Projetos realizados

34

Governos atendidos (esferas federal, estadual e municipal)

Alguns projetos de destaque Plano Estratégico e Operacional da Educação Profissional do Piauí (2018) Concepção e Estratégia de Atuação no Brasil Central (2017) Plano Estadual de Ciência, Tecnologia e Inovação para o Ceará (2017) Modelo de Gestão da Secretaria de Educação de Florianópolis (2017) Plano de Desenvolvimento Econômico do Rio Grande do Norte 2016-2035 Plano de Desenvolvimento Econômico de Goiás 2038 Plano Estratégico de Desenvolvimento de Pernambuco 2035 Plano de Desenvolvimento de Campina Grande 2035 Plano Estratégico de Niterói 2033 Plano de Desenvolvimento Recife 500 anos 2017-2037 Cenários Prospectivos de São José dos Campos 2016-2035 Cenários e Plano Estratégico de São Luís 2033 Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (2003-2020); (2007-2023) e (20112030) Plano de Desenvolvimento do Espírito Santo 2025 e Plano Estratégico do Espírito Santo (2007-2010) e (2015-2018) 153

eBook | Gestão Estratégica de Governos

154

Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados

155

eBook | Gestão Estratégica de Governos

156

Referências bibliográficas

ALBUQUERQUE, Tobias et al. Práticas e metodologias de gestão para resultados. Rio de Janeiro: Macroplan, jul 2017. Disponível em: <https://www.macroplan.com.br/publicacoes/>. Acesso em: 5 nov 2019.

ALVES, E. et al. “Papel da Embrapa no desenvolvimento do agronegócio”. In: TEIXEIRA, E. C. et al. A contribuição da ciência e da tecnologia para o desenvolvimento do agronegócio. Viçosa: Universidade Federal de Viçosa (UFV), 2013.

ALVES, José Eustáquio Diniz. “Zilda Arns e a mortalidade infantil”, EcoDebate, 9 fev 2010. Disponível em: <https://www.ecodebate.com. br/2010/02/09/zilda-arns-e-a-mortalidade-infantil-artigo-de-jose-eustaquio-diniz-alves/>. Acesso em: 5 nov 2019.

BARROS, Ricardo Paes de (Insper/IAS); COUTINHO, Diana (Enap); SOARES, Camila (Insper/IAS). “Políticas públicas com base em evidência – Estamos fazendo? Como devemos fazer?”. Brasília: Enap, jul 2019.

Disponível em: <https://www.enap.gov.br/documentos/Enap_Fronteiras-_ricardo.pdf>. Acesso em: 8 nov 2019.

BASON, Cristian. Leading Public Sector Innovation: Co-creating for a better Society. Bristol: Policy Press, 2010.

BRANDÃO, S.; BRUNO-FARIA, M. “Barreiras à inovação em gestão em organizações públicas do governo federal brasileiro: análise da percepção dos dirigentes”. In: CAVALCANTE, P. et al. (orgs.). Inovação no setor público: teoria, tendências e casos no Brasil. Brasília: Enap/Ipea, 2017, pp. 177-201.

BRANT, Fernando; NASCIMENTO, Milton. “O que foi feito deverá” (música). In: Clube da Esquina II (álbum). Rio de Janeiro: EMI, 1978. Disponível em: <https://www.letras.mus.br/milton-nascimento/47439/>.

Acesso em: 5 nov 2019.

157

eBook | Gestão Estratégica de Governos

BRASIL. Casa Civil e Presidência da República. Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex post. Brasília: Ipea, vol. 2, 2018.

CURRISTINE, Teresa; GONGUET, Fabien et al. Avaliação da gestão do investimento público. Brasília: FMI, 2018. Disponível em: <http:// www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/apresentacoes/arquivos/2018/relatorio-do-fundo-monetario-internacional-sobre-gestao-de-investimento-publico-no-brasil-pima.pdf/@@download/file/ Relat%C3%B3rio%20do%20Fundo%20Monet%C3%A1rio%20Internacional%20sobre%20gest%C3%A3o%20de%20investimento%20p%C3%BAblico%20no%20Brasil%20(PIMA).pdf>. Acesso em: 6 nov 2019.

DAVIES, Philip. “Is Evidence-Based Government Possible?”. Washington, D.C.: Jerry Lee Lecture, 2004. Disponível em: <https://webarchive. nationalarchives.gov.uk/20091013084422/http:/www.nationalschool. gov.uk/policyhub/downloads/JerryLeeLecture1202041.pdf>.

Acesso

em: 6 nov 2019.

DEMIRGÜÇ-KUNT, Asli et al. The Global Findex Database 2017: Measuring Financial Inclusion and the Fintech Revolution. Washington, D.C.: World Bank, 2018. Disponível em: <www.globalfindex.worldbank.org>.

Acesso em: 5 nov 2019.

EUROPEAN COMMISSION. Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects: Structural Funds and Instrument for Pre-Accession. Milão: DG Regional Policy, 2008, pp. 1-259.

FERREIRA, Afonso Henriques; LOPES, Helger; CAMPOS, Eder. “Avaliação de políticas públicas: o caminho percorrido por Minas Gerais”. In: GUIMARÃES, Tadeu et al. Estado para resultados: avanços no monitoramento e avaliação da gestão pública em Minas Gerais. Minas Gerais: Editora UFMG, 2010.

158

Referências bibliográficas

FIGUEIRA, Gilberto. “Gestão de investimento público: questões centrais e proposta de um modelo”, Policy Papers. Rio de Janeiro: Macroplan, abr 2019.

FMI, International Monetary Fund. Making Public Investment More Efficient. Washington, D.C.: IMF, 2015. Disponível em: <https://www.imf. org/external/np/pp/eng/2015/061115.pdf>. Acesso em: 5 nov 2019.

GODET, Michel. Prospective et planification stratégique. Paris: Economica, 1985.

HM TREASURY. The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government. Londres: HM Treasury, 2003. Disponível em: <https:// www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-central-governent>. Acesso em: 6 nov 2019.

IZQUIERDO, Alejandro et al. Melhores gastos para melhores vidas.

Washington, D.C.: BID, 2018. Disponível em: <https://publications.iadb. org/publications/portuguese/document/Melhores_gastos_para_melhores_vidas_Como_a_Am%C3%A9rica_Latina_e_o_Caribe_podem_ fazer_mais_com_menos_pt_pt.pdf>. Acesso em: 5 nov 2019.

JANK, Marcus. “Os desafios globais do agronegócio”, Valor Econômico, 19 set 2019. Disponível em: <https://valor.globo.com/opiniao/coluna/ os-desafios-globais-do-agronegocio.ghtml>. Acesso em: 6 nov 2019.

KIM, Jay Hyung. Public Investment Management Reform in Korea: Efforts for Enhancing Efficiency and Sustainability of Public Expenditure.

Seoul: KDI School of Public Policy and Management, 2012. Disponível em: <https://www.kdevelopedia.org/mnt/idas/asset/2012/10/10/ DOC/PDF/04201210100122098079416.pdf>. Acesso em: 6 nov 2019.

LISBOA, Marcos. “Protocolo”, Folha de S.Paulo, 20 out 2019. Disponível em:

<https://www1.folha.uol.com.br/colunas/marcos-lisboa/2019/10/

protocolo.shtml>. Acesso em: 5 nov 2019.

159

eBook | Gestão Estratégica de Governos

MACROPLAN. Adaptado de COVEY, Franklin. As 4 disciplinas da execução. Rio de Janeiro: Alta Books, 2017 .

MACROPLAN. Adaptado de PARES, A.; VALLE, B. “A retomada do planejamento governamental no Brasil e seus desafios”. In: GIACOMONI, J.; PAGNUSSAT, J. L. (orgs.). Planejamento e orçamento governamental. Brasília: Enap, 2006, pp. 229-270.

MACROPLAN. Desafios da gestão estadual 2018. Rio de Janeiro: Macroplan, 2018. Disponível em: <https://www.macroplan.com.br/publicacoes/>. Acesso em: 5 nov 2019.

MACROPLAN e governo do Ceará. Levantamento de práticas de gestão pública para resultados – Benchmarking GpR. Ceará: Governo Estadual do Ceará e Macroplan, 2016. Disponível em: <https://www. seplag.ce.gov.br/wp-content/uploads/sites/14/2016/08/Levantamento-de-pr%C3%A1ticas-de-Gest%C3%A3o-P%C3%BAblica-para-Resultados-%E2%80%93-Benchmarking-GpR.pdf>. Acesso em: 5 nov 2019.

MARQUES, Paulo. Ciclo de gestão do investimento público. Rio de Janeiro: Enap, 2015, p. 53.

MORELLI, Gustavo. “Novas formas de concertação estado-município para acelerar a produção de resultados”, Policy Papers. Rio de Janeiro: Macroplan, fev 2019a. Disponível em: <https://www.macroplan.com.br/ publicacoes/>. Acesso em: 5 nov 2019. ______; NEVES, Glaucio. “Gestão para resultados, quais os principais desafios?”, Policy Papers. Rio de Janeiro: Macroplan, mar 2019b.

Disponível

em:

<https://www.macroplan.com.br/wp-content/uplo-

ads/2019/03/Gest%C3%A3o-para-resultados-quais-os-principais-desafios.pdf >. Acesso em: 8 nov 2019.

160

Referências bibliográficas

MOVIMENTO Brasil Competitivo. Criando um Brasil digital para todos.

MBC e parceiros, 2016. Disponível em: <http://www.mbc.org.br/portal/ wp-content/uploads/2017/06/manifesto_brasil_digital.pdf>.

Acesso

em: 5 nov 2019.

MPOG, Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão. Manual de apresentação de estudos de pré-viabilidade de projetos de grande vulto para empresas estatais de capital aberto e suas subsidiárias. Brasília: MPOG, 2006, pp. 1-34.

NEVES, Glaucio. “Do escritório de projetos à Central de Resultados”, Policy Papers. Rio de Janeiro: Macroplan, jun 2019 . ______ et al. Um novo modelo de administração pública. Rio de Janeiro: Macroplan, jul 2017.

OECD, The Organisation for Economic Co-operation and Development.

Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators. Paris: OECD Publishing, 2017. Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2017-en>. Acesso em: 5 nov 2019.

RAJARAM, Anand; MINH LE, Tuan et al. A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Managemen, Policy Research Working Paper. Washington, D.C.: World Bank, 2010. Disponível em: <http:// documents.worldbank.org/curated/en/396891468330305148/A-diagnostic-framework-for-assessing-public-investment-management>.

Acesso em: 5 nov 2019. ______. The Power of Public Investment Management: Transforming Resources into Assets for Growth. Washington, D.C.: World Bank, 2014.

Disponível

em:

<http://documents.worldbank.org/curated/

en/461121468164052711/pdf/The-power-of-public-investment-management-transforming-resources-into-assets-for-growth.pdf>. Acesso em: 5 nov 2019.

161

eBook | Gestão Estratégica de Governos

SALTO, Felipe Scudeler; BARROS, Gabriel Leal de et al. “Tópico especial: receitas disponíveis por níveis de governo 2002-2017”. In: Relatório de Acompanhamento Fiscal: julho de 2018. Brasília: Senado Federal, Instituição Fiscal Independente, 2018. Disponível em: <https://www2.senado. leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/543844/RAF18_JUL2018_TopicoEspecial_Receitas.pdf?sequence=8&isAllowed=y>. Acesso em: 6 nov 2019.

SEPROG, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo. “Manual de Auditoria Operacional – TCU”. Brasília: Tribunal de Contas da União, 3a ed., 2010, p. 11 (adaptado ISSAI 3000/01.04.2004). Disponível em: <https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A81881F6B4849B5016B7A41035069A3>. Acesso em: 5 nov 2019.

SILVA, G.; COELHO, L. et al. “Dimensões da gestão do investimento público: uma análise de práticas nacionais e internacionais”. In: Anais do XLII Encontro da ANPAD – ENAnpad 2018. Curitiba: Anpad, 2018.

TOFLER, Alvin. Powershift, as mudanças de poder. Rio de Janeiro: Record, 3ª ed., 1991.

TURNER, John A. Autopilot: Self-Adjusting Mechanisms for Sustainable Retirement Systems. The Pension Section Research, Society of Actuaries, abr 2007. Disponível em: <https://www.soa.org/globalassets/ assets/files/research/projects/self-adjustment-mechanisms8.pdf>.

Acesso em: 5 nov 2019. ______. Social Security Financing: Automatic Adjustments to Restore Solvency. Pension Policy Center. Washington, D.C.: AARP Public Policy Institute, fev 2019. Disponível em: <assets.aarp.org/rgcenter/ econ/2009_01_socsec.pdf>. Acesso em: 5 nov 2019.

VIDAL, Marcus Vinicius Sidoruk. Inovação na agricultura brasileira: a contribuição da Embrapa na conquista do cerrado pela soja. Dissertação de Mestrado. Departamento de Economia. Curitiba: Universidade Federal do Paraná (UFPR), 2015.

162

eBook | Gestão Estratégica de Governos

164