Børns rettigheder

PROFESSIONS |SERIEN AKADEMISK FORLAG

BØRNS RETTIGHEDER

– i socialfagligt og pædagogisk perspektiv ANETTE FAYE JACOBSEN & ANNE-DORTHE HESTBÆK (RED.)

Børns rettigheder_9788750054085.indd 1

16/01/20 10:43 AM

Børns rettigheder

Børns rettigheder_9788750054085.indd 1

16/01/20 10:43 AM

Børns rettigheder_9788750054085.indd 2

16/01/20 10:43 AM

Anette Faye Jacobsen & Anne-Dorthe Hestbæk (red.)

Børns rettigheder – i socialfagligt og pædagogisk perspektiv

Professions |Serien

Akademisk forlag

Børns rettigheder_9788750054085.indd 3

16/01/20 10:43 AM

Børns rettigheder – i socialfagligt og pædagogisk perspektiv Af Anette Faye Jacobsen & Anne-Dorthe Hestbæk (red.) samt bidragyderne © 2020 Akademisk Forlag, København Et forlag under Lindhardt og Ringhof Forlag A/S, et selskab i Egmont Mekanisk, fotografisk, elektronisk eller anden gengivelse af denne bog eller dele heraf er kun tilladt efter Copydans regler, se: www.tekstognode.dk/undervisning.

Forlagsredaktion: Hanne Lyng Frandsen Omslag: Henriette Mørk Sats: Lumina Datamatics Tryk: Livonia Print 1. udgave, 1. oplag, 2020 ISBN: 978-87-500-5408-5 Forlaget har forsøgt at finde og kontakte eventuelle rettighedshavere, som kan tilkomme royalty i henhold til ophavsretsloven.

Skulle der imod forventning være rettighedshavere, som måtte have krav på vederlag, vil forlaget udbetale et sådant, som om aftale var indgået.

Akademisk Forlag støtter børn og unge Akademisk Forlag er en del af Egmont, som er Danmarks største mediekoncern. Egmont har fortalt historier i over 100 år, laver film i Oscarklasse og fortæller historier gennem nyheder, bøger og magasiner. Egmont er en dansk fond, som hvert år giver næsten 100 millioner kroner til børn og unge, der har det svært. www.akademisk.dk

Børns rettigheder_9788750054085.indd 4

16/01/20 10:43 AM

Indhold

Introduktion 9

Tema 1 – Børns vilkår I velfærdsstaten 21 1.1 Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter? 23 Af Asta Breinholt 1.2 Børnefattigdom i velfærdsstaten 39 Af Asger Graa Andreasen & Anne-Dorthe Hestbæk 1.3 Økonomi og rettigheder 55 Af Steen Juul Hansen & Ida Schrøder

Tema 2 – Rettighedsfokus på børn i udsatte positioner 71 2.1 Udsatte børns rettigheder i den kommunale socialforvaltning 73 Af Peter Hjaltason 2.2 Udsatte skilsmissebørn og barnets bedste 89 Af Mai Heide Ottosen 2.3 Anbragte børn og unges rettigheder – hvor godt lykkes det os? 103 Af Anne-Dorthe Hestbæk

Tema 3 – Særlige grupper af børn og unge 119 3.1 Inklusion af børn med handicap i et menneskeretligt perspektiv 121 Af Nikolaj Nielsen

Børns rettigheder_9788750054085.indd 5

16/01/20 10:43 AM

3.2 Børns rettigheder og æreskultur 135 Af Sofie Danneskiold-Samsøe, Yvonne Mørck & Bo Wagner Sørensen 3.3 Uacceptabel social kontrol – en (ny) udfordring 151 Af Line Vikkelsø Slot

Tema 4 – Dilemmaer i praktisk socialt arbejde 169 4.1 Børns rettigheder – krav og udfordringer i kommunal praksis 171 Af Idamarie Leth Svendsen, Frank Ebsen, Susanne Jørgensen & Line Pape Thomsen 4.2 Forældre og børns rettigheder i socialt myndighedsarbejde med udsatte familier – inddragelse, indflydelse og deltagelse 185 Af Anne Marie Villumsen & Line Berg 4.3 At hjælpe socialt udsatte børn 201 Af Tea Torbenfeldt Bengtsson

Tema 5 – Samarbejde om børn i dagtilbud og døgnanbringelser 219 5.1 Samarbejde mellem fagprofessionelle i kommunale forvaltninger og institutioner 221 Af Nanna Høygaard Lindeberg & Hans Skov Kloppenborg 5.2 Samarbejdet mellem forvaltning, forældre og anbringelsessted 237 Af Anette Faye Jacobsen 5.3 Børns ret til selv- og medbestemmelse på sikrede institutioner 253 Af Martin Hofmann

Børns rettigheder_9788750054085.indd 6

16/01/20 10:43 AM

Tema 6 – Kontrol med børns forhold og rettigheder 267 6.1 Kontrol og tilsyn 269 Af Caroline Adolphsen & Anette Faye Jacobsen 6.2 Tilsyn med anbragte børn 283 Af Lars Aagerup & Lisbeth Helgesen

Forfatterpræsentationer 301

Register 307

Børns rettigheder_9788750054085.indd 7

16/01/20 10:43 AM

Børns rettigheder_9788750054085.indd 8

16/01/20 10:43 AM

Introduktion

Af Anette Faye Jacobsen & Anne-Dorthe Hestbæk Denne bog skal klæde professionelle og studerende på til at inddrage børns rettigheder i det sociale og pædagogiske arbejde. Mange fagprofessionelle ved, at børns rettigheder er vigtige. Men det er de færreste, der har en praktisk og brugbar viden om, hvordan disse rettigheder forpligter de sociale og pædagogiske indsatser.

Børns rettigheder og FN’s børnekonvention er gradvist blevet grundelementer i den lovgivning på det sociale område, der har fokus på børn. Det betyder, at også den kommunale forvaltning og institutioner, der har med børn at gøre, har et ansvar for at sikre børns rettigheder. Det gælder fra socialforvaltningernes børne- og familieafsnit over skoler og dagtilbud til anbringelsessteder, PPR, ’familiehuse’, ’børnehuse’, og hvad der i øvrigt findes af støttetilbud til børn og familier.

Det er en særlig udfordring, at vi ikke har tradition for at tale om socialt og pædagogisk arbejde i rettighedstermer. Dansk sociallovgivning er formuleret i pligttermer, der foreskriver, hvad myndighederne skal og kan gøre. Det er sjældent, at love og regler angiver, hvad borgerne har ret til. Alligevel er enhver offentlig virksomhed forpligtet til at respektere og beskytte børns rettigheder. Som noget nyt i dansk retspraksis har der i de seneste år været flere eksempler på, at kommuner har måttet udbetale erstatning i de mest alvorlige tilfælde, hvor børn er blevet svigtet af myndighederne, f.eks. i den såkaldte Slagelse-sag. Her undlod kommunen gennem en årrække at gribe effektivt ind over for en plejefar på trods af en række underretninger om hans fysiske og psykiske vold og mulige seksuelle overgreb på sine plejedøtre (Hartoft 2018).

Alle i offentlige hverv er således forpligtede til at respektere og beskytte børns rettigheder. Det betyder ikke, at socialrådgivere eller pædagoger skal være børnerettighedseksperter. Men den fagprofessionelle skal kende og forstå rækkevidden af den myndighedsforpligtelse, der skal sikre ethvert barn beskyttelse af dets ret-

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 9

| 9

16/01/20 10:43 AM

tigheder. Hertil kommer, at der er nogle grundlæggende principper i børnekonventionen, som skal indtænkes i al støtte og alle foranstaltninger over for børn, og som alle, der arbejder med børn, derfor også skal kende til og kunne omsætte i praksis. Dette er helt afgørende, men sjældent enkelt.

Denne bog kommer rundt om de helt håndfaste myndighedsforpligtelser, der gælder for enhver offentligt ansat i forhold til at beskytte et barn mod overgreb og støtte dets udvikling (Petersen & Erlandsen 2017). Desuden giver bogens kapitler indblik i en lang række forskellige temaer, hvor børns rettigheder er et centralt omdrejningspunkt. De enkelte kapitler bliver helt kort præsenteret til sidst i denne introduktion.

Hvordan er børns rettigheder forpligtende?

Børneperspektivet er ikke noget nyt i Danmark. I den pædagogiske verden er der en lang reformpædagogisk tradition, hvor barnet er blevet set som et menneske i sig egen ret. Op gennem 1990’erne forstærkes denne tilgang af den angelsaksisk inspirerede, sociologiske forskning i børn som aktører (Kampmann 2003).

Men med sin tilslutning til FN’s børnekonvention i 1991 påtog Danmark sig en langt bredere forpligtelse til at medtænke barnets perspektiv og sikre børns individuelle rettigheder i alle forhold, der vedrører børn. Siden da har lovgivning med relevans for børn og unge skullet reflektere de rettigheder og forpligtelser, der er givet i konventionen (UNICEF 2007). Det er i praksis noget, der er sket gradvist, og som hænger tæt sammen med, hvordan beslutningstagere og børneprofessionelle har udviklet tænkningen og metoderne til at arbejde ud fra et børneperspektiv (Faye Jacobsen 2015, 2019).

Børnekonventionen rummer en lang række bestemmelser om, hvilke rettigheder børn har – fra klassiske frihedsrettigheder som ytringsfrihed og religionsfrihed over uddannelse og sundhed til beskyttelse mod vold og udnyttelse. Også særlige grupper af børn er medtænkt, f.eks. handicappede, flygtningebørn, børn, der søger asyl, børn i krig og anbragte børn. I Danmark er vi rigtig godt med i forhold til at realisere konventionens bestemmelser. Nogle rettigheder kan dog blive aktualiseret på ny i særlige situationer, som da forhold for børn i asylcentre rejste diskussioner om, hvilke krav der måtte stilles til beskyttelse mod mistrivsel for netop denne gruppe af børn.

10 |

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 10

16/01/20 10:43 AM

Der er desuden fire principper, som er gennemgående for børnekonventionen, og som skal være udgangspunkt for alt professionelt arbejde med børn. Det er: • Lige adgang til konventionens rettigheder og beskyttelse (børnekonventionens art. 2) • Vægtning af barnets tarv som et afgørende hensyn (børnekonventionens art. 3) • Bedst mulig sikring af barnets overlevelse og udvikling (børnekonventionens art. 6) • Inddragelse af barnet i alle afgørelser og forhold, der har relevans for barnet (børnekonventionens art. 12).

Disse fire principper er særligt fremhævet af FN’s Børnekomité, som overvåger staternes gennemførelse af konventionen (Committee 1991).

Artikel 6 er forholdsvis blødt formuleret, når det hedder, at staterne ’bedst muligt’ skal sikre barnets overlevelse og udvikling. Det afspejler, at konventionen er en international traktat, hvor man er nødt til at tage hensyn til, at verdens lande har meget forskellige udfordringer og ressourcer. Hertil kommer, at børns udviklingsmuligheder hurtigt også bliver et spørgsmål om økonomi, og det regnes for et område, som ikke er retligt. Det er baggrunden for, at gennemførelsen af børnekonventionen kun i begrænset omfang kan forpligte beslutningstagerne til at føre en bestemt økonomisk politik. I Danmark har det da også især været de tre øvrige principper om lige adgang, barnets tarv og inddragelse, der har været brugt aktivt.

Det vil ligeledes være disse tre principper, der især er omdrejningspunkterne i denne bog.

I første omgang er det regeringen, der er ansvarlig for, at børns rettigheder sikres i Danmark. Børnekonventionen er sjældent direkte nævnt i love og regler, men i forarbejderne til lovgivningen, i udvalgsarbejder og i ministerier bliver de relevante principper og bestemmelser fra konventionen analyseret igennem og siden udmøntet i mere præcise regler. Man kan således tydeligt se de tre ovennævnte principper fra konventionen afspejlet servicelovens formålsparagraf for kapitel 11 om særlig støtte til børn og unge: Formålet med at yde støtte til børn og unge, der har et særligt behov herfor, er at sikre, at disse børn og unge kan opnå de samme muligheder for personlig udvikling, sundhed og et

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 11

| 11

16/01/20 10:43 AM

selvstændigt voksenliv som deres jævnaldrende. Støtten skal ydes med henblik på at sikre barnets eller den unges bedste og skal have til formål at (…) sikre kontinuitet i opvæksten og et trygt omsorgsmiljø (…), og barnets eller den unges synspunkter skal altid inddrages med passende vægt i overensstemmelse med alder og modenhed. (§ 46, uddrag; kursivering tilføjet)

I serviceloven er hensynet til barnets bedste desuden indarbejdet i en lang række mere konkrete paragraffer ligesom kravet om, at der skal føres en samtale med barnet, før der træffes beslutninger på dets vegne. Også disse bestemmelser er en udmøntning af børnekonventionens principper fra artikel 3 og artikel 12 (Schultz m.fl. 2017).

Traditionelt har det været opfattelsen, at det var lovgivningen, der skulle sikre børns rettigheder og gennemførelsen af børnekonventionen. Men der er i stigende grad kommet opmærksomhed på, at ikke kun regeringen, men også kommunale beslutningstagere og fagprofessionelle er forpligtet af de grundlæggende principper i konventionen – og andre internationale menneskerettigheder. Det vil sige, at måden, professionelle arbejder på, bliver vigtig for at omsætte børnekonventionens intentioner til virkelighed. Også selv om det ikke udtrykkeligt er udfoldet i dansk lovgivning. For eksempel har Folketingets Ombudsmand gjort opmærksom på, at ikke kun folkeskoler, men også privatskoler bør inddrage en elev, inden der træffes beslutninger på hans eller hendes vegne, for dermed at respektere børnekonventionens artikel 12 om, at børn har ret til at blive hørt og lyttet til i sager, der vedrører dem.1 Inden for de seneste år er der desuden som noget nyt blevet rejst erstatningssager mod konkrete kommuner for at få vurderet, om de har levet op til deres ansvar for at beskytte børn mod overgreb. Det vil sige, at det kan få håndfaste økonomiske konsekvenser for en kommune, hvis forvaltningen svigter sine forpligtelser over for særligt udsatte børn – som i den allerede nævnte Slagelse-sag.

Det betyder ikke, at vi skal forvente en byge af retssager mod kommunerne. Det bliver formentlig kun aktuelt i de allermest grelle sager. Men muligheden af en erstatningssag er et signal om, at beskyttelsen af børns basale rettigheder er en indiskutabel kommunal forpligtelse.

1 http://www.ombudsmanden.dk/find/nyheder/alle/privatskoleelevers_ret_til_at_blive_hort_/ (nyhed 25.10.2019)

12 |

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 12

16/01/20 10:43 AM

Hvordan omsætter vi børns rettigheder i en dansk praksis?

Børns rettigheder vil fortsat være i udvikling i lovgivningen og anden regulering.

Både fordi vores samværsformer og samfund i det hele taget skaber nye udfordringer og forventninger til det gode børneliv, og fordi der er mange vanskelige afvejninger og dilemmaer i det praktiske arbejde med at sikre børns rettigheder.

En række meget grove mishandlingssager (Tøndersagen, Brønderslevsagen m.fl.), som blev intenst dækket i medierne i årene omkring 2010, betød et stærkt politisk krav om at skabe bedre beskyttelse af børn mod overgreb og vanrøgt. Det har givet øget opmærksomhed på den enkelte fagprofessionelles ansvar. Personer, der arbejder med børn i en offentlig sammenhæng, har en skærpet underretningsforpligtelse. Det vil sige, at man har et personligt ansvar for at henvende sig til kommunen alene på baggrund af en formodning om, at et barn har brug for særlig støtte (serviceloven § 153). Denne forpligtelse går forud for ens tavshedspligt, og det kan være strafbart bevidst eller groft uagtsomt at tilsidesætte den (serviceloven § 157 a). Siden 2013 har ulovligt skolefravær også været omfattet af underretningspligten, og alle kommuner har desuden pligt til at have et skriftligt beredskab til at forebygge og håndtere overgreb mod børn (serviceloven § 19, stk.5; Socialstyrelsen 2016).

På trods af et styrket børneperspektiv i lovgivningen og skærpet opmærksomhed på kommunernes og hver enkelt medarbejders ansvar, er der en del undersøgelser, der dokumenterer, at det er svært at få indarbejdet hensynet til børns rettigheder tilstrækkeligt i den praktiske virksomhed (Ankestyrelsen 2011, Ankestyrelsen 2015, Jensen 2014, Københavns Borgerrådgiver 2017). Det er der mange grunde til. Nogle forvaltninger, især i de økonomisk fattigste kommuner, har svært ved at sikre tilstrækkelige ressourcer og medarbejdere til arbejdet, selvom staten har et overordnet ansvar for at sørge for, at de kommunale udligningsordninger retter op på meget store uligheder mellem kommunerne. Det er desuden et ledelsesmæssigt ansvar i enhver kommune og i enhver af dens institutioner, at rammerne for det daglige arbejde giver tid og sikrer opmærksomhed på børns rettigheder. Hertil kommer en løbende kompetenceudvikling, så alle fagprofessionelle har viden og redskaber til at håndtere de dilemmaer, der uvægerligt dukker op i det daglige arbejde med udsatte børn.

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 13

| 13

16/01/20 10:43 AM

Indholdet i denne bog Vi har i denne bog søgt at få mange forskellige vinkler på, hvordan børnerettighedsperspektivet udspiller sig i socialfagligt og pædagogisk arbejde. Forfatterne går til børnerettigheder på meget forskellige måder, men refererer tilbage til de samme grundlæggende principper, som vi har nævnt her i indledningen. Der er tale om formidling i antologiform, og mange læsere vil formentlig læse bogen selektivt og fokusere på udvalgte kapitler. Men stadig vil læseren kunne opleve, at de samme lovparagraffer eller de samme artikler fra børnekonventionen vil blive nævnt tilbagevendende.

Vi har inddelt bogens kapitler i seks temaer: 1. Børns vilkår i velfærdsstaten 2. Rettighedsfokus på børn i udsatte positioner 3. Særlige børn- og ungegrupper med rettighedsrelaterede udfordringer 4. Dilemmaer i praktisk socialt arbejde 5. Samarbejde om børn i dagtilbud og døgnanbringelse 6. Kontrol med børns forhold og rettigheder Bogens første tema, Børns vilkår i velfærdsstaten, tager fat på nogle af de grundlæggende samfundsmæssige betingelser, der sætter afgørende rammer for børns liv og rettigheder både i barndommen og senere i voksenlivet. I kapitel 1.1 Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter? beskriver Asta Breinholt, hvordan den danske velfærdsstat på den ene side har diverse omfordelingsmekanismer, der er med til at reducere betydningen af forældrebaggrund. Men at vi på den anden side stadig kan konstatere en betydelig social ulighed grundet i af børns opvækstbetingelser, ikke mindst forældrenes uddannelsesbaggrund. I kapitel 1.2 Børnefattigdom i velfærdsstaten trækker Asger Graa Andresen og Anne-Dorthe Hestbæk denne diskussion over på det økonomiske område og beskriver, hvordan relativt ny forskning utvetydigt finder, at fattigdom i barndommen har langsigtede negative konsekvenser for børnene. Det er f.eks. dårligere karakterer ved folkeskolens afgangsprøve, det er færre, der opnår en ungdomsuddannelse, og det er en svagere tilknytning til arbejdsmarkedet med deraf følgende indkomsttab. I begge kapitler peger forfatterne på, at det afgørende er, at dygtige fagprofessionelle hjælper børn med at realisere lige adgang til skolegang og udvik-

14 |

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 14

16/01/20 10:43 AM

ling, blandt andet gennem muligheden for at frekventere dagtilbud og folkeskoler med kvalificerede professionelle, der har blik for at støtte børn med særlige behov, børn, der mangler opbakning hjemmefra, etc. Kapitel 1.3 Økonomi og rettigheder af Steen Juul Hansen og Ida Schrøder har en helt anden indgangsvinkel til økonomi. Her er fokus på de budgetmæssige rammer for kommunernes aktiviteter.

Kommunerne skal på den ene side sikre, at børn får den støtte, de er berettiget til, men samtidig have for øje at de finansielle rammer overholdes, og det er socialforvaltningens opgave at balancere dette. Dog kan kommunerne ikke bruge en presset økonomi til at undlade at bevilge støtte, som børn har ret til.

Det andet tema, Rettighedsfokus på børn i udsatte positioner, belyser rettighedsperspektivet for børn, der lever under særligt vanskelige forhold. I kapitel 2.1 Udsatte børns rettigheder i den kommunale socialforvaltning tydeliggør Peter Hjaltason en række dilemmaer i socialt arbejde med familiemæssigt udsatte børn, hvor kommunen både aktivt skal fremme barnets rettigheder og samtidig undgå at krænke barnets rettigheder. Dels kan der blive behov for at tage beslutninger, der får langtrækkende og vidtrækkende konsekvenser for både barn og forældre. Dels kan man selv med børnekonventionen i hånden ikke altid få garanti for, at den indsats, man sætter i værk, faktisk vil vise sig at være til barnets bedste. Derfor er det vigtigt at sørge for en grundig sagsbehandling af kvalificerede professionelle. Mai Heide Ottosen viser i kapitel 2.2 Udsatte skilsmissebørn og barnets bedste, at børn, hvis forældre har konfliktfyldte forældreansvarssager i forbindelse med skilsmisse, ofte er dobbelt udsatte i den forstand, at mange af disse børn ud over forældrenes alvorlige konflikter også er omfattet af en social børnesag i kommunen. I disse sager har der hidtil sjældent været koordination mellem kommunens sociale indsatser og det familieretlige system. Familieretsreformen betyder imidlertid, at der lægges op til et tættere samarbejde mellem socialforvaltningen og Familieretshusene med henblik på en mere helhedsorienteret tilgang til løsning af familiernes udfordringer, som kun kan være en fordel for et styrket børneretsperspektiv. Anne-Dorthe Hestbæk har i kapitel 2.3 Anbragte børn og unges rettigheder: Hvor godt lykkes det os? fokus på unge, der er anbragt. Selv om anbragte børn og unge har rettigheder på lige fod med alle andre, halter det i forhold til procesrettigheder og i hverdagen, hvis man spørger de unge anbragte selv. Ca. halvdelen har ikke en oplevelse af, at de kom med på råd, da beslutningen om anbringelse blev taget. Især unge på opholdsste-

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 15

| 15

16/01/20 10:43 AM

der og døgninstitutioner ser ud til ikke at trives og ikke at synes om det sted, hvor de bor; de føler sig mindre trygge og oplever i mindre udstrækning, at de kan gøre, hvad de har lyst til. Endelig har de en relativt lavere tilfredshed med livet.

Der er således grund til med rettighedsperspektivet in mente at undersøge, hvordan professionelle på anbringelsesstederne kan bidrage til at gøre disse opvækstmiljøer endnu mere meningsfulde og udviklende for unge anbragte.

Bogens tredje tema, Særlige børne- og ungegrupper i et rettighedsperspektiv, undersøger, hvordan børnerettighederne udfordres for henholdsvis børn med handicap og børn med anden etnisk baggrund end dansk. I kapitel 3.1 Inklusion af børn med handicap i et menneskeretligt perspektiv ser Nikolaj Nielsen særligt på handicappede børns rettigheder, som blev styrket med Danmarks tiltrædelse af FN’s handicapkonvention i 2009. Børn med handicap har ret til at deltage i samfundet på lige fod med andre børn, f.eks. i dagtilbud, skole, fritidstilbud etc.

Og derfor bør man tilstræbe inklusion frem for at udskille børn med handicap til særforanstaltninger. For at beskytte børn med handicap er det vigtigt, at fagprofessionelle er i stand til at vurdere, om der i en given sag kan være tale om diskrimination, og er i stand til at nedbryde de barrierer, der er med til at ekskludere børn med handicap. Både kapitel 3.2 Børns rettigheder og æreskultur af Sofie Danneskiold-Samsøe, Bo Wagner Sørensen og Yvonne Mørck samt kapitel 3.3 Uacceptabel social kontrol – en (ny) udfordring af Line Vikkelsø Slot beskæftiger sig med de rettighedsmæssige udfordringer for børn og unge, der vokser op i en lukket minoritetskultur. Begge kapitler tager udgangspunkt i ofte religiøst forankrede kulturer med konservative normer for, hvad man – især som ung pige – kan tillade sig for ikke at bryde med familiens snævre moralske grænser. Danneskiold-Samsøe, Sørensen og Mørck har æresrelateret social kontrol som indgangsvinkel og ser på den kønsmagt, der til tider på voldsom vis hindrer unge piger af anden etnisk oprindelse i at gøre brug af deres rettigheder og i at udvikle en identitet som rettighedsbærende individ. Slot understreger, at adfærdsreguleringen ofte knytter sig til den unges seksualitet og giver eksempler på domme, hvor den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har besluttet, blandt andet at et barn ikke kunne fritages fra svømning, og et andet barn ikke regelmæssigt kunne fritages for skolegang af religiøse årsager. Dommene ses som en beskyttelse af barnets ret til inklusion, deltagelse og uddannelse. Begge kapitler giver også eksempler på, hvordan professionelle kan arbejde med oplysning til familier, hvor en alt for stærk

16 |

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 16

16/01/20 10:43 AM

s­ ocial kontrol kan komme på tale, herunder at der er offentlige instanser, Dialogkorpset og RED Center, der rådgiver professionelle.

Bogens fjerde tema, Dilemmaer i praktisk socialt arbejde, vender blikket mod sagsbehandlernes daglige arbejde med børn og familier i udsatte positioner. I kapitel 4.1 Børns rettigheder – krav og udfordringer i kommunal praksis introducerer Idamarie Leth Svendsen, Frank Ebsen, Susanne Jørgensen og Line Pape Thomsen en teoretisk sondring til forståelse af måden at tage beslutninger på.

Mens type 1-processer (forhåndsindtryk-mønstret) er rettet mod de hurtige, ’lette’ beslutninger, er type 2-processer mere grundige og rettet mod en analytisk helhedsvurdering. Med lovkravene til, hvordan sagsbehandlingen skal være på det sociale område, er der kræfter, der trækker i begge retninger. Krav om bestemte tidsfrister skal fremme hurtig sagsbehandling, og krav om § 50-undersøgelse i børnesager skal sikre en grundig afdækning. I praksis virker det imidlertid ikke altid hensigtsmæssigt. Derfor er det vigtigt, at den professionelle er med til at vurdere, om reglerne fungerer forsvarligt i forhold til at fremme børnerettighedsperspektivet. I kapitel 4.2 Forældre og børns rettigheder i socialt myndighedsarbejde med udsatte familier diskuterer Anne Marie Villumsen og Line Berg vigtigheden af at arbejde med udvidet inddragelse og deltagelse af børn og forældre frem for såkaldt ”limiteret” inddragelse. Børns og forældres rettigheder er tæt forbundne, men bliver nogle gange fremstillet helt i modstrid med hinanden. Den udvidede inddragelse er nødvendig, hvis man skal håndtere dilemmaer mellem barnets ret til et liv med sine forældre og barnets krav på beskyttelse mod selvsamme forældre. Forfatterne ansporer til, at sagsbehandleren tænker i at opbygge en værdig dialog med både barn og familie for at skabe tillid. Og de anerkender, at dette kræver tid, og at manglende tid til inddragelse i sidste ende kan få en negativ konsekvenser for sikring af barnets rettigheder. I kapitel 4.3 At hjælpe socialt udsatte børn beskriver Tea Torbenfeldt Bengtsson, hvordan dialogen mellem de professionelle i børnesager kan tage sig ud, når de skal forsøge at sikre den rigtige hjælp på det rigtige tidspunkt. Kapitlet viser gennem praksiseksempler, hvordan manglende viden begrænser sagsbehandlerens mulighed for at handle, hvordan manglende samarbejde med forældrene kan lede til et oplevelse af afmagt hos sagsbehandleren, og hvordan manglende formelle muligheder forhindrer løsninger, som man vurderer, er bedst for barnet. Børns rettigheder italesættes ofte ikke som et mål i sig selv, men indgår mere indirekte som en socialfaglig norm. Kapitlet rejser

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 17

| 17

16/01/20 10:43 AM

spørgsmålet, om et specifikt fokus på børnerettigheder i de socialfaglige drøftelser kan være med til at sikre barnets rettigheder bedre.

I bogens femte tema, Samarbejde om børn i dagtilbud og døgninstitutioner, er fokus flyttet fra kommunernes myndighedsafdelinger til samarbejdet mellem dem og de institutioner, der leverer ydelser til kommunens børn, og til samarbejdet internt i disse institutioner. Kapitel 5.1 Samarbejdet mellem fagprofessionelle i kommunale forvaltninger og institutioner af Nanna Lindeberg og Hans Kloppenborg undersøger samarbejdet om børn i udsatte positioner. Ofte kan en vifte af professionelle have relevante input om barnet, men det er ikke altid, at man er opmærksom på hele spektret. Forfatterne ser god videndeling og koordination mellem forskellige fagprofessionelle som en forudsætning for, at børn får lige behandling og beskyttelse, og for at hensynet til barnet kan vægtes tilstrækkeligt.

Samtidig kan både videndeling og koordination fremme, at barnets eget perspektiv inddrages. Derfor bør professionelle være opmærksomme på, hvordan man i det daglige videndeler og understøtter, at der udarbejdes en fælles forståelse, samt at man bruger muligheden for sparring med andre professionelle m.m. I kapitel 5.2 Samarbejdet mellem forvaltning, forældre og anbringelsessted tydeliggør Anette Faye Jacobsen dilemmaet mellem, at der på den ene side er klare regler for samværet mellem anbragte børn og deres forældre, hvor barnets bedste har forrang, men at det i praksis kan være svært at tilgodese behovet for f.eks. beskyttelse af barnet samtidig med behovet for at opretholde en nær relation mellem barn og forældre. Der er mange barrierer, som gør det vanskeligt for børn, der er anbragt, at fastholde de nære bånd til forældrene. Herudover nævnes et blind spot, nemlig at der stort set ikke er fokus på – og ingen regler for eller krav til – hvordan anbragte børn kan opretholde kontakten til f.eks. plejeforældre eller en kontaktpædagog, som de har udviklet en nær relation til. Martin Hoffmanns kapitel 5.3 Børns ret til selv- og medbestemmelse på sikrede institutioner har et institutionsperspektiv på børnerettigheder på sikrede institutioner. Kapitlet beskriver dilemmaet mellem på den en side at kontrollere børnene – de er jo netop på en lukket institution – og på den anden side at tilgodese børnenes ret til selv- og medbestemmelse inden for disse rammer. Mange børn på sikrede institutioner kommer fra en familie med en grænseoverskridende og kaotisk adfærd. De har selv måttet finde en struktur på hverdagen. På institutionen mødes de imidlertid af pædagogernes legitime kontrol og regulering af hverdagen, men de reagerer ofte

18 |

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 18

16/01/20 10:43 AM

med modstand og mistillid, og der er brug for faglig refleksion over, hvordan man bedst beskytter børnenes rettigheder her.

Bogens sidste tema vedrører Kontrol med børns forhold og rettigheder og belyser de tre vigtige, nationale institutioner, vi har til dette formål: Ankestyrelsen, Ombudsmanden og Socialtilsynet. I kapitel 6.1 Kontrol og tilsyn beskriver Caroline Adolphsen og Anette Faye Jacobsen Ankestyrelsens og Ombudsmandens opgaver. Ankestyrelsen er klageinstans for blandt andet kommunale afgørelser efter servicelovens børneregler. Ankestyrelsen kan også selv tage en sag op og f.eks. træffe en anden afgørelse end den, kommunen har taget. Hos Ombudsmanden er der oprettet et særligt børnekontor, som behandler individuelle klager fra børn, der ikke føler sig hørt, f.eks. i forbindelse med en anbringelse eller i skolen. Ombudsmanden fører også et særligt tilsyn med anbragte børn. Forfatterne nævner, at ressourcepres nogle gange er medvirkende til, at sociale opgaver udføres ”så lovligt som muligt”. Derfor er det vigtigt, at der er instanser som Ankestyrelsen og Ombudsmanden, hvor børn og forældre kan få prøvet deres sag eller få lov til at komme til udtryk med deres kritik. Bogens sidste kapitel 6.2 Tilsyn med anbragte børn af Lars Aagerup og Lisbeth Helgesen redegør for Socialtilsynets opgave med at føre det, man betegner som det driftsorienterede tilsyn med alle former for anbringelsessteder (parallelt med kommunernes personrettede tilsyn), herunder om opvækstvilkårene på anbringelsesstedet imødekommer barnets ret til lige muligheder for personlig udvikling, sundhed og et selvstændigt voksenliv.

Til det formål er der udviklet en såkaldt kvalitetsmodel, der skal sikre, at Socialtilsynet på sine besøg og gennem skriftlig dokumentation fra anbringelsesstederne kommer hele vejen rundt om de anbragte børns liv, hvilket er en kompleks opgave.

Nylige evalueringer af Socialtilsynet peger på, at nogle anbringelsessteder efterspørger mere dialog omkring udviklingen af det pædagogiske arbejde og tilsvarende mindre om kontrolelementet i tilsynet.

Litteratur Ankestyrelsen (2011). Ankestyrelsens praksisundersøgelse om Inddragelse af børn og forældre i sager om frivillige foranstaltninger. København: Ankestyrelsen, april.

Ankestyrelsen (2015). Evaluering af Overgrebspakken. København: Ankestyrelsen, december

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 19

| 19

16/01/20 10:43 AM

Committee on the Rights of the Child (1991). General guidelines regarding the form and content of initial report to be submitted by States parties under article 44, paragraph 1(a) of the Conven­ tion. CRC/C/5. https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download. aspx?symbolno=CRC/C/5&Lang=en (besøgt 09.12.2019).

Faye Jacobsen, A. (2015). Stat og civilsamfund i nye relationer. FN’s Børnekonventions historie i Danmark. temp – tidsskrift for historie, nr. 10, 60-91.

Faye Jacobsen, A. (2019). Børnekonventionen i Danmark. Barnet mellem forældre og stat.

Temanummer ”Barns rettigheder i nordisk kontekst – 30 år med FNs Barnekonvensjon”, Tidsskriftet Barn, nr. 3/4.

Hartoft, H. (2018). Den kommunale tilsynspligt med børn og unge og det erstatningsretlige ansvar i tilfælde af myndighedssvigt. Juristen nr. 3, 77-87.

Jensen, B.S. (2014). Inddragelse af udsatte børn og unge i socialt arbejde – reel inddragelse eller symbolsk retorik? Ph.d.-afhandling. Aalborg: Aalborg Universitet.

Kampmann, J. (2003). Udviklingen af et børnekulturelt pædagogisk blik. I B. Tufte m.fl. (red.). Børnekultur – et begreb i bevægelse. København: Akademisk Forlag, s. 86-97.

Københavns borgerrådgiver (2017). Kvaliteten af sagsbehandlingen og myndighedsudøvelsen I borgercenter børn og Unge. Endelig Rapport. Borgerrådgiverens egen drift-undersøgelser.

Petersen, K.E. & T. Erlandsen (red.)(2017). Pædagogen som myndighedsperson. En grundbog.

Frederiksberg: Samfundslitteratur.

Schultz, T., H. Hartoft, J. Klausen & N. von Hielmcrone (2017). Socialret, Børn og Unge, 1. udgave. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Socialstyrelsen (2016). Kommunalt beredskab. Vejledningsmateriale til håndtering af sager med overgreb mod børn og unge, 4. udgave. Odense: Socialstyrelsen UNICEF (2007). Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child: Fully Revised Third Edition. https://www.unicef.org/publications/index_43110.html (besøgt 09.12.2019).

20 |

Introduktion

Børns rettigheder_9788750054085.indd 20

16/01/20 10:43 AM

Tema 1

Børns vilkår i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 21

16/01/20 10:43 AM

Børns rettigheder_9788750054085.indd 22

16/01/20 10:43 AM

Ka

pitel

1.1

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Af Asta Breinholt Børn har ret til lige adgang til udvikling. I Danmark er denne ret sikret med gratis ud­ dannelse og offentligt støttet dagtilbud. Alligevel er der stor forskel på, hvordan børn klarer sig i forhold til uddannelse og senere i arbejdslivet. Hvordan kan det være, at børn på papiret har lige adgang til udvikling, mens familiebaggrund i praksis er afgø­ rende for deres fremtidsudsigter? Tyvstarter nogle børn hjemmefra? Og hvordan spil­ ler det, der foregår i familien, sammen med institutioner som dagtilbud og skole?

Social ulighed Forældres uddannelsesniveau og indkomst danner rammerne for børns opvækstvilkår. Disse håndfaste levevilkårsparametre går igen på tværs af generationer: Der er et sammenfald mellem forældres socioøkonomiske ressourcer under børns Børn af forældre, hvis højeste uddannelse er... opvækst og børns socioøkonomiske resGrundskole sourcer som voksne.

LVU

Ungdomsuddannelser Den første socioøkonomiske skillevej er gennemførelse af en ungdomsuddannelse. Ni ud af ti børn af langt uddannede, velhavende familier har gennemført en ungdomsuddannelse som 25-årige. Dette gælder kun seks ud af ti børn af kort uddannede forældre med lav indkomst – se figur 1.1.1 (Ploug 2017). Ungdomsuddannelserne giver

Børn af forældre, hvis årlige indkomst er... <300.000 kr. >900.000 kr.

Note: LVU = lang videregående uddannelse.

Kilde: Ploug 2017.

Figur 1.1.1. Opnået ungdomsuddannelse for 25-årig i 2015

© Akademisk Forlag

Børns rettigheder_9788750054085.indd 23

| 23

16/01/20 10:43 AM

enten erhvervsrettede kompetencer eller kvalifikationer til at søge videre i uddannelsessystemet, hvilket er grundlaget for et godt fodfæste på arbejdsmarkedet.

Derfor er disse forskelle sigende for, hvordan børn med forskellig familiebaggrund statistisk set har forskellige fremtidsudsigter.

Videregående uddannelser Med velfærdsstatens udvidelse fra 1960’erne og frem har familiebaggrund fået en mindre betydning for at gennemføre en gymnasial uddannelse og en videregående uddannelse (Jæger 2007; J.P. Thomsen 2015). Sandsynligheden for at starte på en universitetsuddannelse er steget for alle uanset familiebaggrund (J.P. Thomsen 2015). Men sammenligner man sandsynlighederne for børn af langt og 5 kort uddannede forældre, er der sta4 dig stor forskel. I 2010 var sandsynlig3 heden for at begynde på en universi2 tetsuddannelse to til tre gange større 1 for børn af langt uddannede forældre i 0 forhold til børn af kort uddannede for1985 2010 Piger Drenge ældre – se figur 1.1.2 (J.P. Thomsen Note: Kort uddannet = de 40% mindst uddannede, 2015). Socioøkonomisk familiebaglangt uddannet = de 15% mest uddannede. grund spiller altså en mindre rolle end Tallene er rundet op. Kilde: J.P. Thomsen 2015 tidligere for at starte på en universiFigur 1.1.2. Sandsynligheden for at starte på en univertetsuddannelse, men de sociale uligsitetsuddannelse for børn af langt uddannede forældre vs. heder er langtfra udjævnet. børn af kort uddannede forældre

Indkomst som voksen Der er et sammenfald mellem forældres indkomst, mens barnet vokser op, og børns indkomst som voksne. Hvis familie A tjener 10.000 kr. mere end familie B, mens deres børn vokser op, så tjener et barn fra familie A som voksen ca. 3.000 kr. mere end et barn fra familie B. Det tal er det samme i Danmark og USA. Hvis man inkluderer offentlige ydelser og skat, er der til gengæld en meget mindre sammenhæng i Danmark end i USA (Landersø & Heckman 2017). Det vil sige, at omfordelingen via offentlige ydelser og progressiv skat i Danmark kompenserer for sammenhængen mellem forældre og børns indkomst.

24 |

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 24

16/01/20 10:43 AM

Faglige færdigheder Hvorfor er der forskel på, hvordan børn med forskellig socioøkonomisk familiebaggrund klarer sig i forhold til uddannelse og indkomst? En del af forklaringen ligger i de færdigheder, børn opbygger gennem barndommen og frem mod slutningen af folkeskolen. Udenlandske studier viser, at der er socioøkonomiske forskelle på børns kognitive færdigheder, lang tid før de starter i skole (Feinstein 2003). Den tidlige barndom har en særlig betydning for udviklingen af sociale, følelsesmæssige og kognitive færdigheder samt hjernens udvikling, hvilket er fundamentet for udvikling af senere færdigheder (Knudsen m.fl. 2006).

I 11-årsalderen læser børn af langt uddannede mødre bedre end børn af kort uddannede mødre, mens børn af forældre med indkomst i de nederste 20 % af indkomstfordelingen læser dårligere end børn i rigere familier (Esping-Andersen m.fl. 2012). Børns læsefærdigheder som 15-årige påvirker deres valg af ungdomsuddannelse (Jæger 2009). Når børn af velhavende familier i højere grad gennemfører en ungdomsuddannelse og tjener mere som voksne, så skyldes det delvist, at de har bedre faglige færdigheder, når de forlader folkeskolen (Landersø & Heckman 2017).

Sammenhængen mellem familiebaggrund og børns uddannelse skyldes ikke udelukkende forskelle i børns faglige præstationer. Det handler f.eks. også om, hvor vigtigt forældre vurderer, at uddannelse er. I nogle familier er en gymnasieuddannelse – på godt og ondt – en selvfølge. I andre familier handler det om at få et arbejde, og skolen er noget, der skal overstås. Derfor vælger børn med de samme faglige færdigheder nogle gange vidt forskellige veje efter folkeskolen. Under alle omstændigheder er børns faglige færdigheder fundamentet, som mulighederne for at gennemføre en uddannelse beror på. Hvordan påvirker socioøkonomisk familiebaggrund børns muligheder for at udvikle socioemotionelle og faglige færdigheder?

Økonomisk pres og børns udvikling Ifølge familiestressmodellen præger økonomisk knaphed børns udvikling indirekte, fordi knapheden belaster forældres samvær og psykiske velbefindende (Conger, Conger & Martin 2010). Dårlig økonomi som lav eller ustabil indtægt, høj gæld og negative økonomiske begivenheder som at miste sit arbejde skaber et

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 25

| 25

16/01/20 10:43 AM

økonomisk pres på forældrene: Det bliver svært at betale regninger eller at få råd til de mest nødvendige basisvarer. Det økonomiske pres opleves som frustrerende og stressende og kan lede til psykiske belastninger som depression, angst, vrede og følelser af fremmedgørelse og eventuelt misbrug samt anti-social adfærd. Disse psykiske belastninger sætter forældrenes forhold under pres. Der opstår flere konflikter mellem forældrene, og de oplever mindre støtte fra hinanden samt mindre positivt samvær (uanset om forældrene bor sammen eller ej). Det øgede konfliktniveau mellem forældrene leder til mere hårdhændede og inkonsistente forældrepraksisser og mindre involvering, hvilket hæmmer barnets sociale, følelsesmæssige og kognitive udvikling (Conger, Conger & Martin 2010).

Anden international forskning underbygger teorien (Conger, Conger & Martin 2010; Masarik & Conger 2017): Psykiske belastninger som følge af økonomisk stress leder til, at forældre bruger mindre tid samt tid af ringere kvalitet med deres toårige, er mindre sensitive og støttende over for deres treårige, yder mindre kognitiv stimulering til deres femårige, er mere straffende og overkontrollerende i forhold til deres seksårige, bruger mere hårdhændede forældrepraksisser overfor deres seks-ti-årige, og der er endda en øget risiko for misrøgt af børn i førskolealderen (Masarik & Conger 2017). Disse forringede forældrepraksisser er relateret til udadreagerende adfærd i den tidlige barndom og i teenagealderen, symptomer på depression og angst gennem hele barndommen samt dårligere sproglige og matematiske færdigheder hos førskolebørn (Masarik & Conger 2017). Økonomisk pres har altså potentielt en meget stor indflydelse på børns trivsel og færdigheder.

Studier fra Danmark Familiestressmodellen er ikke testet i Danmark, men kvalitative studier af unge uden ungdomsuddannelse peger på, at teorien kunne være en relevant forklaring.

Unge uden ungdomsuddannelse er en sammensat gruppe, men fælles for nogle af dem er, at de har haft en ustabil opvækst, kommer fra brudte familier og ikke har oplevet støtte og opbakning fra familien (U.H. Jensen 2017). Vi ved ikke, om en ustabil opvækst med manglende forældreopbakning mindsker sandsynligheden for at få en ungdomsuddannelse, men det kan være en del af forklaringen.

Undersøgelser af forældres og børns tidsforbrug understøtter også familiestressmodellens forklaring på sammenhængen mellem socioøkonomisk familiebaggrund og børns færdigheder. I 2001 brugte langt uddannede forældre i gennemsnit

26 |

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 26

16/01/20 10:43 AM

dobbelt så meget tid med deres 0-18-årige børn i forhold til mødre med kun grundskoleuddannelse (Bonke & Esping-Andersen 2011). Familiestressmodellen vil foreslå, at de store forskelle skyldes, at langt uddannede tjener mere og derfor er mindre udsatte for økonomisk pres og deraf afledte psykiske belastninger. Samtidig kan en høj indkomst også gøre hverdagen lettere og dermed frigøre tid til samvær: Man kan købe takeaway-mad, rengøringshjælp, have to biler osv.

Samme datamateriale viser, at jo mere tid forældre tilsammen bruger på at læse, lege, tale med barnet eller at lære barnet noget, desto bedre klarer børn sig til folkeskolens skriftlige afgangsprøve (Thomsen 2015). Det gælder især familier med lav socioøkonomisk status, hvis de bruger mere end 20 minutter om dagen med deres børn på den slags aktiviteter (Thomsen 2015). Det vil sige, at selvom de socioøkonomisk stærke forældre er mere tilbøjelige til at bruge meget udviklingsrettet tid med deres børn, så giver udviklingsrettet tid også en fordel for børn af socioøkonomisk mindre stærke forældre.

Kulturel reproduktion Hvor familiestressmodellen antager en årsagssammenhæng mellem lav socioøkonomisk status og børns færdigheder, mener den kulturelle reproduktionsmodel, at ulighederne på uddannelsesområdet skyldes en bagvedliggende social orden.

Teorien argumenterer for, at uddannelsessystemet reproducerer den sociale orden, fordi skolen favoriserer middel- og overklassens kultur (Bourdieu & Passeron [1970] 2006).

Det, man har med hjemmefra: habitus og kulturel kapital Teorien om kulturel reproduktion tager udgangspunkt i begrebet habitus. Vores habitus disponerer os til at forstå og handle på vores omgivelser på en bestemt måde og overføre denne opfattelse og praksis inden for nye områder (Bourdieu & Passeron 2006). Habitus er primært et produkt af familiens opdragelse og sekundært et produkt af institutioner som dagtilbud og skole. Teorien antager, at forældre opdrager deres børn på forskelligvis alt efter deres sociale baggrund. Derfor starter børn i dagtilbud og skole med forskellige habitusser. Institutionerne tager en middel- og overklassehabitus for givet, og derfor får børn med andre habitusser mindre ud af dagtilbud og skole (Bourdieu & Passeron 2006). Det vil sige, at

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 27

| 27

16/01/20 10:43 AM

dagtilbuddets og skolens påvirkning af habitus afhænger af den habitus, barnet har med hjemmefra.

En del af det, børn har med hjemmefra, som har afgørende betydning for succes i skolen, kalder Bourdieu kulturel kapital. Kulturel kapital kan ikke som f.eks. bankopsparinger og sommerhuse automatisk gives videre fra forældre til børn. I stedet for skal barnet tilegne sig kulturel kapital. Denne tilegnelse starter tidligt i barndommen og foregår igennem hele opvæksten (Bourdieu 2006). Børn fra hjem med høj kulturel kapital ”tyvstarter” i forhold til børn fra hjem med lav kulturel kapital.

Værdien af kulturel kapital er større, des tættere den kommer på middel- og overklassens kultur. Udfordringen for arbejdet i dagtilbud og skole er, at denne kultur virker som den korrekte opførsel, de rigtige interesser osv., hvilket gør det nemt at overse, når kulturel kapital er på spil, og svært at handle på. For eksempel kan en bestemt form for opførsel give anledning til mere ros, anerkendelse eller opmærksomhed fra pædagoger og lærere, uden at de med vilje forskelsbehandler. Kulturel kapital bliver nogle gange sidestillet med deltagelse i og interesse for finkultur. En bredere definition af kulturel kapital fokuserer på de standarder, som pædagoger og lærere evaluerer børn og deres forældre ud fra. Denne definition udelukker ikke kognitive færdigheder. Kulturel kapital kan altså også betragtes som viden, færdigheder og kompetencer, som kan bruges til at leve op til og tackle forventninger i dagtilbud og skole (Lareau & Weininger 2003).

Intensiv kultivering og naturlig vækst I et etnografisk studie af opdragelsesformer og familieliv i USA viser Lareau, hvordan forældre videregiver habitusser til deres børn, og hvordan nogle habitusser fungerer som kulturel kapital, der giver en uddannelsesmæssig fordel (Lareau [2003] 2011). Middelklasseforældrene praktiserer, hvad Lareau kalder concerted cultivation, som løst kan oversættes til intensiv kultivering. Forældrene udvikler deres børns talenter, meninger og færdigheder gennem organiserede fritidsaktiviteter, samtaler og begrundelser frem for ordrer og ved at agere på vegne af barnet i f.eks. skolen (Lareau 2011). Arbejderklassen og de fattige familiers opdragelsesform kalder Lareau natural growth, dvs. naturlig vækst. Forældrene fokuserer på at danne rammen om børnenes naturlige vækst: at få dem op om morgenen, få dem i bad, give dem morgenmad, få dem ud ad døren til tiden, få dem sikkert hjem fra skole, spise aftensmad, lave lektier og få dem i seng i ordentlig tid.

28 |

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 28

16/01/20 10:43 AM

Børnene har lange tidsrum uden organiserede fritidsaktiviteter, hvor de kan ’hænge ud’, se fjernsyn eller lege. Forældrene bruger oftere ordrer frem for begrundelser og agerer sjældnere på vegne af børnene i skolen (Lareau 2011).

Ifølge Lareau udvikler intensiv kultivering børns sproglige færdigheder, herunder evnen til at kunne ræsonnere, samt børns evne til at kunne præstere over for fremmede. Samtidig lærer børnene at forstå sig selv som berettigede til at blive hjulpet og serviceret af voksne (Lareau 2011). Disse færdigheder og selvopfattelser stiller barnet bedre i forhold til at øge dets faglige præstationer i skolen. Til sammenligning lærer børn opdraget efter principperne i naturlig vækst at opføre sig respektfuldt over for voksne, at underholde sig selv og at løse konflikter med venner og søskende. Men disse egenskaber giver desværre ikke børnene den samme fordel i forhold til faglige præstationer. Endelig kan forskellene i faglige præstationer også forstærkes af, at forældre, der følger logikken i intensiv kultivering, forsøger at skræddersy undervisningen til barnets behov. Forældrene kan f eks. bede lærerne om, at undervisningen organiseres på en bestemt måde. Eller de kan sørge for, at deres barn får ekstra hjælp på et område, hvor det er bag efter resten af klassen, eller sværere opgaver, hvis barnet er foran klassen. Børn, hvis forældre følger naturlig vækst, er i højere grad afhængige af, at skolens tilbud passer til dem, fordi deres forældre i mindre grad blander sig i barnets skolegang (Lareau 2011). Hvis børns ret til lige adgang til udvikling og skole skal sikres, er det altså afgørende, at læreren ser, når et barn har brug for ekstra hjælp eller sværere opgaver.

Studier fra Danmark Også i Danmark er der en sammenhæng mellem forældrepraksisser og socioøkonomisk familiebaggrund (Hjorth-Trolle & Breinholt 2017). Forældre med mere uddannelse og en husstandsindkomst over medianen følger i højere grad logikken i intensiv kultivering over for deres syvårige børn end forældre med mindre uddannelse og lavere husstandsindkomst. Det gælder organiserede fritidsaktiviteter som fodbold og ridning, sproglig stimulering som højtlæsning og at snakke med barnet om dets hverdag, relationer og oplevelser samt involvering i barnets liv igennem leg og sang, lektielæsning og udflugter. Jo mere intensiv kultivering i syvårsalderen, desto bedre læser børnene i 11-årsalderen (Hjorth-Trolle & Breinholt 2017).

Samtidig viser et stort dansk tvillingestudie, at den tvilling, der havde fået mest

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 29

| 29

16/01/20 10:43 AM

kulturel kapital fra forældrene – målt som teater-, museums-, biograf- og biblioteksbesøg, læsevaner, opfordring til at have hobbies, samtale om kultur og politik osv. – havde størst sandsynlighed for at starte i gymnasiet (Jæger & Møllegaard 2017). Undersøgelser på amerikanske data viser dog, at sport og museums- og teaterbesøg ikke giver bedre matematik- og læsefærdigheder (Breinholt & Jæger 2018; Jæger 2011). Muligvis er det i højere grad den sproglige stimulering samt involveringen, der spiller en afgørende rolle i udviklingen og vedligeholdelsen af børns færdigheder.

Samspillet mellem dagtilbud, skole og familiebaggrund Hvordan påvirker dagtilbud og skolebørns fremtidsudsigter? Studier viser, at disse institutioner hjælper børn fra udsatte familier, men samtidig også forstærker sociale uligheder.

Dagtilbud Daginstitutioner er særligt gode til at fremme udviklingen af børns sproglige og socioemotionelle færdigheder i forhold til dagpleje eller private pasningsordninger.

Børn, der har gået i daginstitution, har bedre socioemotionelle færdigheder i syvårsalderen end børn, der har gået i dagpleje eller er blevet passet på anden vis (Datta Gupta & Simonsen 2010). De fleste forskelle er forsvundet i 11-årsalderen, bortset fra at børn, der har gået i dagtilbud, bedre kan lide at gå i skole end børn, der ikke har gået i dagtilbud (Datta Gupta & Simonsen 2012). At forskellene bliver mindre, skyldes måske, at børn, der har gået i dagpleje eller er blevet passet på anden vis, indhenter andre børn i forhold til socioemotionelle færdigheder i løbet af skoleårene. Men det har muligvis været en hård indhentning, og derfor de er mindre glade for at gå skole.

I forhold til sproglige færdigheder har børn, der har gået i daginstitution i treårsalderen, bedre læsefærdigheder i 11-årsalderen end børn, der har gået i dagpleje eller er blevet passet af deres familie (Esping-Andersen m.fl. 2012). Børn, der har været i daginstitution, fra de var to år, får desuden i gennemsnit bedre karakterer i dansk ved folkeskolens afgangsprøve i forhold til børn, der startede i dagpleje. Dette gælder særligt børn af forældre med færre socioøkonomiske ressourcer (Datta Gupta & Simonsen 2016). Til gengæld er der ikke stærke indikatorer for, at daginstitutioner

30 |

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 30

16/01/20 10:43 AM

har en positiv indvirkning på matematikfærdigheder (Datta Gupta & Simonsen 2016) eller kognitive test scores i 11- og 15-årsalderen (Wahler, Buchholz & Breinholt 2017). Endelig er der en tendens til, at børn, der har gået i daginstitution frem for i dagpleje, i højere grad starter i gymnasiet (Datta Gupta & Simonsen 2016).

Hovedforskellen mellem dagpleje og daginstitutioner er, at personalet i daginstitutioner er bedre uddannede og indgår i et pædagogfagligt miljø på daglig basis, samt at børnene kan interagere med flere forskellige voksne. Disse forhold skaber muligvis mere kognitivt stimulerende læringsmiljøer (Datta Gupta & Simonsen 2016). Dette bekræftes af, at der er en tendens til, at børn klarer sig bedre i folkeskolens afgangsprøve, hvis de har gået i daginstitutioner med højere normeringer (færre børn per voksen) og flere ansatte med pædagoguddannelse (Bauchmüller, Gørtz & Rasmussen, 2014). Dagtilbud med gode normeringer og veluddannet personale i førskoleårene giver altså børn mulighed for at opbygge de færdigheder, som får så stor betydning for deres videre færd.

Skaber dagtilbud social lighed?

Etnografiske studier viser, at piger og etnisk danske børn fra middel- og overklassen i særlig grad lever op til dagtilbuddenes opdragelsesidealer (Gilliam & Gulløv 2017). Gulløvs etnografiske studie af dagtilbud peger på, at der hersker et implicit ideal om den civiliserede person som et følelsesmæssigt afbalanceret, socialt fleksibelt, inkluderende og verbalt kommunikerende individ. Dagtilbuddene har fokus på dialog, forhandlinger, fleksibilitet og fortolkning, og derfor bliver de moralske forventninger ikke fremsat eksplicit. I stedet bliver børn irettesat, hvis de træder uden for idealet om den civiliserede person. Nogle børn har meget svært ved at navigere i de implicitte forventninger og bliver derfor irettesat ofte (Gulløv 2017).

Denne negative oplevelse afskærer dem måske fra at opbygge færdigheder i daginstitutionen og kunne være med til at præge deres senere møde med skolen og videre udvikling af faglige færdigheder.

Forskere afprøvede en intervention, som netop havde til hensigt at mindske den sociale ulighed i børns socioemotionelle færdigheder. Interventionen var inspireret af succesfulde udenlandske forsøg, pædagogiske teorier samt den kulturelle reproduktionsmodel og blev implementeret som et randomiseret, kontrolleret forsøg. Børn i forsøgsgruppen opbyggede flere socioemotionelle færdigheder end børn i kontrolgruppen. Men interventionen havde en større effekt på børn af langt

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 31

| 31

16/01/20 10:43 AM

uddannede mødre end børn af kort uddannede mødre og var dermed ikke med til at mindske social ulighed i førskolealderen (Jensen, Holm & Bremberg 2013). En senere intervention styrkede også børns socioemotionelle færdigheder, men ikke i højere grad hos børn med lavere socioøkonomisk familiebaggrund (Jensen, Jensen & Rasmussen 2015).

På baggrund af disse resultater opfordrer Bente Jensen (2017) til et paradigmeskifte i den pædagogiske tænkning og praksis, der bevæger sig væk fra at være baseret på ’middelklassens koder’, samt en samfundssatsning på dagtilbudsområdet. Sammenholdt med Gulløvs (2017) studie af dagtilbuddets ideal om den civiliserede person kunne en løsning ligge i at eksplicitere dette ideal, så dagtilbuddenes forventninger står klart for forældre og børn. Pædagoger kunne f.eks. indgå i en dialog med forældrene om daginstitutionens ideal og give eksempler på, hvordan pædagogerne forsøger at opnå disse mål. I familier, hvor enten idealet, metoderne eller begge dele er anderledes, kunne denne dialog måske hjælpe både pædagoger og forældre til at forstå barnets adfærd og finde løsninger både hjemme og i daginstitutionen. En mere forebyggelsesorienteret tilgang kunne være, at pædagogerne oversatte idealet til tydelige regler med forklaringer og begrundelser, som de forsøgte at lære børnene, inden børnene overtrådte dem. For børn fra hjem med vægt på andre tilgange til børneopdragelse ville det måske hjælpe dem til at leve op til daginstitutionens ideal og give dem en mere positiv oplevelse.

Begge tilgange kræver en stærk pædagogisk faglighed samt gode normeringer, så der er tid til at tale med både forældre og børn. Her ligger noget af svaret måske gemt i forhold til at skabe mere social lighed i børns færdigheder via dagtilbuddene: De to interventioner virkede bedst, når de blev implementeret af veluddannede professionelle og i mindre børnegrupper (B. Jensen 2017). Et andet studie viser desuden, at i forhold til karaktergennemsnit har især drenge gavn af flere pædagoguddannede ansatte samt højere normeringer, mens børn med anden etnisk baggrund end dansk især har gavn af stabilitet i personalegruppen (Bauchmüller, Gørtz & Rasmussen 2014). Stabilitet kan være en selvstændig indikator for kvalitet (de ansatte bliver på en god arbejdsplads med et højt fagligt niveau). Men stabiliteten kan også i sig selv hjælpe med til at undgå stereotype fortolkninger af børns adfærd (de ansatte har fulgt de samme børn, siden de startede i institutionen).

32 |

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 32

16/01/20 10:43 AM

Folkeskolen Traditionelt har man tænkt på folkeskolen som stedet, hvor grundlæggende sproglige og matematiske færdigheder opbygges. Det er tydeligt, at de fleste lærer meget i de ti år, folkeskolen varer. Men læringen er som en rulletrappe, hvor børn starter på forskellige trin alt efter deres familiebaggrund og dagtilbud, og dermed avancerer nogle børn hurtigere end andre. Blandt de sprogligt svageste børn i børnehaven er to ud af fem stadig de sprogligt svageste i 2. klasse. Blandt de sprogligt svageste i 2. klasse er halvdelen stadig de sprogligt svageste i 8. klasse. Her er der en social slagside: For børn af kort uddannede forældre gælder det for to ud af tre (Rockwool Fonden 2019).

Familiestressmodellen understreger, hvor vigtig forældrenes involvering og støtte er for børns udvikling af færdigheder. På lignende vis er det socioemotionelle miljø i skolen muligvis vigtigt for børns skolegang og dermed videre færd i uddannelsessystemet. Et andet fællestræk for nogle unge uden ungdomsuddannelse er nemlig dårlige oplevelser af skolen (U.H. Jensen 2017). De har oplevet at blive mobbet, og at lærere ikke tog hensyn eller ikke satte effektivt ind over for mobning. Disse unge kom samtidig fra hjem med manglende opbakning og havde forældre, der selv havde en kort skolegang (U.H. Jensen 2017). Mobning er slemt for alle, men mobning i kombination med en ustabil opvækst og fraværende forældre får måske en særlig negativ indvirkning. Heldigvis er mobningen faldet, siden det kom frem, at hver fjerde 11-15-årige i Danmark var udsat for mobning i 1990’erne (Mølholt 2014). I forhold til at komme den sociale ulighed i ungdomsuddannelse til livs foreslår Ulla Højmark Jensen (2017), at man skifter fra det nuværende aktørperspektiv, der fokuserer på screening og støtteordninger målrettet den enkelte unge, til et strukturperspektiv, der fokuserer på tilrettelæggelse af undervisningen, gennemførelse af vejledning og indretning af skolen samt et fokus på den større kontekst, skolen indgår i.

I nogle fortolkninger af teorien om kulturel reproduktion tillægges læreren en rolle som katalysator: Læreren misfortolker elevens kulturelle kapital som faglige færdigheder og belønner eleven med øget opmærksomhed og positiv feedback, hvilket styrker elevens læringsmiljø og dermed giver eleven bedre faglige færdigheder (Jæger & Breen 2016). Et tvillingestudie viser dog, at dette kun gælder, når læreren har kort tid til at danne sig et indtryk af elevens faglige kunnen som ved en mundtlig eksamen (Jæger & Møllegaard 2017). I den daglige undervisning er

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 33

| 33

16/01/20 10:43 AM

det altså mindre sandsynligt, at læreren er årsagen til, at børn med høj kulturel kapital klarer sig bedre i skolen end børn med mindre kulturel kapital. Faktisk klarer børn af kort uddannede forældre sig bedre i dansk i 9. klasse, hvis de har en undervisningskompetent lærer (KORA 2017). Desuden viser amerikanske data, at det ikke er lærerens vurdering, der leder til den positive sammenhæng mellem høj kulturel kapital og høj faglig kunnen, men i stedet de færdigheder, som er en del af kulturel kapital (Breinholt & Jæger 2018). Det afgørende er sandsynligvis sammenfaldet mellem, hvad man skal lære i skolen, og hvad børn fra middel- og overklassehjem lærer hjemmefra. Samtaler, højtlæsning og børns selvstændige læsning udvikler ordforråd og viden, som gør skolearbejdet lettere. Børn med meget kulturel kapital starter altså højere oppe på læringsrulletrappen end børn med knap så meget kulturel kapital.

Opsummering I Danmark er der en tydelig social ulighed i børns faglige færdigheder, i gennemførelsen af ungdomsuddannelse, optag på videregående uddannelser og indtægt som voksne. Disse sociale uligheder sætter spørgsmålstegn ved, om børn har lige adgang til skolegang og udvikling, som børnekonventionens artikel 2 og 6 ellers fastslår som en rettighed. Ulighederne skyldes muligvis, at børn har forskellige muligheder for at udvikle deres socioemotionelle, sproglige og andre kognitive færdigheder.

Ifølge familiestressmodellen leder økonomisk pres til psykiske belastninger hos forældrene, som hæmmer deres involvering og støtte i deres børns liv. Modellen om kulturel reproduktion peger på, at daginstitution og skole tilgodeser den viden og de sociale, følelsesmæssige og sproglige færdigheder, som børn i privilegerede hjem lærer hjemmefra. For at fremme lige adgang til at udvikle færdigheder gælder det om at skabe gode rammer for familieliv uanset forældres uddannelsesniveau eller position på arbejdsmarkedet. Helt konkret handler det f.eks. om at undgå, at børn vokser op i fattigdom. Men et fokus på familien alene er sandsynligvis ikke nok. Det handler også om at sikre forhold i daginstitutioner og folkeskolen, der giver lærere og pædagoger mulighed for at arbejde med redskaber, der målrettet modvirker social ulighed. Disse forhold kan f.eks. være at sikre en høj andel af uddannede pædagoger og lærere samt ordentlige normeringer.

34 |

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 34

16/01/20 10:43 AM

Arbejdet med at sikre børns ret til lige adgang til udvikling og skolegang handler om at reducere den sociale ulighed. Dette stiller store krav til pædagogers og læreres faglighed: Det kræver et blik for, hvornår og hvordan social ulighed kommer til udtryk, samt en faglig praksis, der aktivt modvirker social ulighed.

Forslag til videre læsning Ploug, N. (red.) (2017). Social arv og social ulighed, 2. udg. København: Hans Reitzels Forlag.

Med bidrag fra forskellige forfattere beskriver og diskuterer bogen social ulighed i uddannelse, opvækstvilkår og sundhed. Bogen indeholder både teoretiske perspektiver og empiriske studier fra Danmark.

Gilliam, L. & Eva Gulløv (2017). Children of the Welfare State. Civilising Practices in Schools, Childcare and Families. London: Pluto Press.

Bogen samler adskillige etnografiske studier af dagtilbud og skole i Danmark. Bogen viser, at på trods af det høje fokus på ligeværd i danske institutioner skaber institutionerne distinktioner mellem børnene, der derved kommer til at forstå sig selv som mere eller mindre civiliserede borgere i staten.

Conger, R.D., K.J. Conger & M.J. Martin (2010). Socioeconomic Status, Family Processes, and Individual Development. Journal of Marriage and Family, 72(3):685-704.

En let læselig oversigtsartikel over familiestressmodellen samt et review. Se Masarik & Conger (2017) for en opdateret oversigt over forskningen.

Bourdieu, P. (2006). The Forms of Capital. I H. Lauder, P. Brown, J.-A. Dillabough & A.H. Halsey (red.). Education, Globalization & Social Change, 105-118. Oxford: Oxford University Press.

Måske den lettest tilgængelige tekst om den kulturelle reproduktionsmodel, Bourdieu selv har skrevet. Bogen “Reproduktionen” af Bourdieu og Passeron er oversat til dansk, men er relativt knudret.

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 35

| 35

16/01/20 10:43 AM

Litteratur Bauchmüller, R., M. Gørtz & A.W. Rasmussen (2014). Long-run benefits from universal high-quality preschooling. Early Childhood Research Quarterly, 29(4), 457-470.

Bonke, J. & G. Esping-Andersen (2011). Family Investments in Children – Productivities, Preferences, and Parental Child Care. European Sociological Review, 27(1), 43-55.

Bourdieu, P. (2006). The Forms of Capital. I H. Lauder, P. Brown, J.-A. Dillabough & A. H. Halsey (red.). Education, Globalization & Social Change, 105-118. Oxford: Oxford University Press.

Bourdieu, P. & J.-C. Passeron (2006). Reproduktionen. Bidrag til en teori om undervisningssy­ stemet, 1. udgave. København: Hans Reitzels Forlag.

Breinholt, A. & M.M. Jæger (2018). The Effect of Cultural Capital on Educational Performance: Skills or False Impressions? I A. Breinholt (2018). The role of parenting in the inter­ generational transmission of education. Ph.d.-afhandling. København: Københavns Universitet, Det Samfundsvidenskabelige Fakultet.

Conger, R.D., K.J. Conger & M.J. Martin (2010). Socioeconomic Status, Family Processes, and Individual Development. Journal of Marriage and Family, 72(3):685-704.

Datta Gupta, N. & M. Simonsen (2010). Non-cognitive child outcomes and universal high quality child care. Journal of Public Economics, 94(1-2), 30-43.

Datta Gupta, N. & M. Simonsen (2012). The effects of type of non-parental child care on preteen skills and risky behavior. Economics Letters, 116(3), 622-625.

Datta Gupta, N. & M. Simonsen (2016). Academic performance and type of early childhood care. Economics of Education Review, 53, 217-229.

Esping-Andersen, G., I. Garfinkel, W.J. Han, K. Magnuson, S. Wagner & J. Waldfogel (2012).

Child care and school performance in Denmark and the United States. Children and Youth Services Review, 34(3), 576-589.

Feinstein, L. (2003). Inequality in the Early Cognitive Development of British Children in the 1970 Cohort. Economica, 70(277), 73-97.

Gilliam, L. & E. Gulløv (2017). Civilizing Institutions: Cultural Norms and Social Consequences. I l. Gilliam & E. Gulløv (2017). Children of the Welfare State. Civilising Practices in Schools, Childcare and Families. London: Pluto Press.

Gulløv, Eva (2017). Civilizing the Youngest: An Ambiguous Endeavor. I L. Gilliam & E. Gulløv (2017). Children of the Welfare State. Civilising Practices in Schools, Childcare and Families.

London: Pluto Press.

Hjorth-Trolle, A. & A. Breinholt (2017). Forældreinvesteringer og social ulighed. I N. Ploug (red.). Social arv og social ulighed, 2. udg. København: Hans Reitzels Forlag.

36 |

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 36

16/01/20 10:43 AM

Jensen, B. (2017). Social arv og ulighed. Hvordan dagtilbud kan gøre en forskel. I N. Ploug (red.). Social arv og social ulighed, 2. udg. København: Hans Reitzels Forlag.

Jensen, B., A. Holm & S. Bremberg (2013). Effectiveness of a Danish early year preschool program: A randomized trial. International Journal of Educational Research, 62, 115-128.

Jensen, P., B. Jensen & A.W. Rasmussen (2017). Does professional development of preschool teachers improve children’s socio-emotional outcomes? Labour Economics, 45, 26-39.

Jensen, U.H. (2017). Unge uden uddannelse. Hvem er de, og hvordan sikrer vi, at flest muligt gennemfører? I N. Ploug (red.). Social arv og social ulighed, 2. udg.). København: Hans Reitzels Forlag.

Jæger, M.M. (2007). Educational Mobility Across Three Generations: The Changing Impact of Parental Social Class, Economic, Cultural and Social Capital. European Societies, 9(4), 527-550.

Jæger, M.M. (2009). Equal Access but Unequal Outcomes: Cultural Capital and Educational Choice in a Meritocratic Society. Social Forces, 87(4), 1943-1971.

Jæger, M.M. (2011). Does Cultural Capital Really Affect Academic Achievement? New Evidence from Combined Sibling and Panel Data. Sociology of Education, 84(4), 281-298.

Jæger, M.M. &R. Breen (2016). A Dynamic Model of Cultural Reproduction. American Jour­ nal of Sociology, 121(4), 1079-1115.

Jæger, M.M. & S. Møllegaard (2017). Cultural capital, teacher bias, and educational success: New evidence from monozygotic twins. Social Science Research, 65, 130-144.

KORA (2017). Kompetenceudvikling og kompetencedækning i folkeskolen. https://www. vive.dk/media/pure/8728/2037982 (besøgt 27.08.2019).

Knudsen, E.I., J.J. Heckman, J.L. Cameron & J.P. Shonkoff (2006). Economic, neurobiological, and behavioral perspectives on building America’s future workforce. Proceedings of the National Academy of Sciences, 103(27), 10155-10162.

Landersø, R. & J.J. Heckman (2017). The Scandinavian Fantasy: The Sources of Intergenerational Mobility in Denmark and the US. The Scandinavian Journal of Economics, 119(1), 178-230.

Lareau, A. ([2003] 2011). Unequal Childhoods: Class, Race, and Family Life. With an update a decade later. Oakland: University of California Press.

Lareau, A. & E.B. Weininger (2003). Cultural capital in educational research: A critical assessment. Theory & Society, 32(5/6), 567-606.

Masarik, A.S. & R.D. Conger (2017). Stress and child development: a review of the Family Stress Model. Current Opinion in Psychology, 13, 85-90.

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 37

| 37

16/01/20 10:43 AM

Mølholt, A.-K. (2014). Opvækstvilkår. I: Greve, Bent, Anja Jørgensen & Jørgen Elm Larsen (2014). Det danske samfund, kapitel 10. København: Hans Reitzels Forlag.

Ploug, N. (2017). Social baggrund og chanceulighed. Teori og empiri om en udfordring, der ikke vil gå væk. I N. Ploug (red.). Social arv og social ulighed, 2. udg. København: Hans Reitzels Forlag.

Rockwool Fonden (2019). Udvikling af færdigheder: Fri eller fastlagt? https://udvikling.rff. dk/ (besøgt 27.08.2019).

Thomsen, J.P. (2015). Maintaining Inequality Effectively? Access to Higher Education Programmes in a Universalist Welfare State in Periods of Educational Expansion 1984-2010.

European Sociological Review, 31(6), 683-696.

Thomsen, M.K. (2015). Parental time investments in children: Evidence from Denmark. Acta Sociologica, 58(3), 249-263.

Wahler, S., S. Buchholz & A. Breinholt (2017). Childcare arrangements at preschool age and later child outcomes in Denmark: The role of maternal education and type of care. I H.-P. Blossfeld, N. Kulic, J. Skopek & M. Triventi (red.). Childcare, Early Education and Social Inequality: An international perspective. Cheltenham, UK and Northampton, MA, USA: Edward Elgar Publishing.

38 |

Udsatte familier: Hvad tæller for børns fremtidsudsigter?

Børns rettigheder_9788750054085.indd 38

16/01/20 10:43 AM

Ka

pitel

1.2

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Af Asger Graa Andreasen & Anne-Dorthe Hestbæk Der bliver talt meget om børnefattigdom. Men er der kommet flere fattige børn, og hvilke levevilkår er forbundet med at være barn i en fattig familie? En ambition for både den danske velfærdsstat og FN’s Børnekonvention er at afbøde børnefattigdom­ mens negative konsekvenser og sikre børn en tilstrækkelig levestandard, beskyttelse og udvikling. Spørgsmålet er, hvordan sociale indsatser kan bidrage til at indfri børne­ konventionens ambitioner hos børn, der lever med fattigdom og social udsathed.

Danmark hører til blandt de rigeste lande i verden med en høj grad af social mobilitet, blandt andet fremmet af gratis grundskole, adgang til gratis uddannelse, gratis sundhedsydelser m.m. Men også i en velfærdsstat som Danmark findes familier, hvor økonomien sætter kraftige begrænsninger for deres handlerum. I dette kapitel vil vi undersøge, hvad det betyder for børns levevilkår at vokse op i en familie med relativt få økonomiske ressourcer, og hvordan sociale indsatser kan bidrage til at indfri børnekonventionens ambitioner om at sikre børns lige rettigheder.

Der findes ikke nogen entydig og objektiv definition på fattigdom, og begrebet defineres på forskellige måder. Helt overordnet henviser fattigdom dog til et indkomstniveau, der ligger under den grænse eller tærskel, der skønnes nødvendig for at have en tilstrækkelig levestandard. At fastsætte en fattigdomsgrænse indebærer således en vurdering af, hvad en tilstrækkelig levestandard er.

Selvom der hverken blandt politikere eller forskere hersker enighed om en entydig definition på fattigdom, er fattigdomsdefinitioner og indikatorer på fattigdom nyttige redskaber i den socialpolitiske debat, fordi de hjælper til at afgrænse en gruppe af børn og familier, der i særlig grad kan have behov for sociale indsatser (se Kristofersen 2019 for forskellige forståelser).

Vi henviser i kapitlet hovedsageligt til forskning, der anvender en relativ forståelse af fattigdom til at indkredse levevilkårene for børn, der lever i familier med

© Akademisk Forlag

Børns rettigheder_9788750054085.indd 39

| 39

16/01/20 10:43 AM

lave indkomster i det danske velfærdssamfund. At forståelsen er relativ, vil sige, at fokus er på, at nogle børnefamilier har relativt færre penge til rådighed end andre, uden at der er en generelt accepteret tærskel for, hvad lav indkomst vil sige. I deres undersøgelse taler Sievertsen og Montgomery (2015) f.eks. om lavindkomstfamilier i stedet for fattigdom. Lavindkomstbegrebet kan virke mindre værdiladet end fattigdomsbegrebet. Budskabet er imidlertid stort set det samme: Nogle familier lever med så lave indtægter, at det er vanskeligt for dem at sikre deres børn en positiv udvikling. Selvom disse familier har basale behov opfyldt, som f.eks. behovet for tøj, mad og bolig, kan de af økonomiske grunde have en større sandsynlighed for ikke at kunne indfri de sociale og kulturelle behov og forventninger, som er almindelige i børns hverdagsliv i samfundet. Det kan være ferierejser, bestemt tøj, tablets, computere, nye cykler, store fødselsdagsgaver og muligheden for, at barnet deltager i bestemte sociale sammenhænge og fritidsaktiviteter.

Børnevelfærd og børnerettigheder Ligesom der ikke findes en entydig definition på fattigdom, er der heller ikke en universel standard for, hvad der udgør ’gode levevilkår’ eller ’velfærd’. Det kan både handle om at have tilstrækkelig økonomisk kapital (f.eks. penge og materielle goder), social kapital (sociale kontakter og netværk, der kan bruges strategisk) og kulturel kapital (dannelse, viden og kompetencer) (se f.eks. Ejrnæs, Larsen & Müller 2015 samt Hjorth-Trolle & Breinholt 2017). En anden måde at betragte velfærd på kommer fra de klassiske, store danske levevilkårsundersøgelser (Hansen 1986), der var inspireret af den berømte finske sociolog, Erik Allardt.

Han betragter velfærd som behovstilfredsstillelse på tre dimensioner (Allardt 1975): at have, at elske og at være.

Indkomst, helbred, uddannelse og boligforhold er centrale indikatorer på materiel velfærd og ressourcer, dvs. dimensionen ’at have’. Netværk og menneskeligt samvær er indikatorer på social kontakt (’at elske’), mens f.eks. deltagelse i foreningsliv, sport og kultur samt dannelse og uddannelse er gode indikatorer på selvudfoldelse og selvrealisering (’at være’).

Selvom levevilkårsdimensionerne blev formuleret i lyset af de nordiske velfærdssamfunds hurtige vækst i 1970’erne, har de stadig relevans – også for børn i dag. Sikringen af barnets materielle velfærd, sociale kontakt og selvudfoldelse er

40 |

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 40

16/01/20 10:43 AM

f.eks. forhold, der er centrale i FN’s børnekonvention, og som stadig udgør vigtige retningslinjer for børns rettigheder i den danske velfærdsstat.

Mens børn i udgangspunktet er dækket af de samme rettigheder som voksne, tydeliggør børnekonventionen en række særlige børnerettigheder i form af blandt andet barnets krav på beskyttelse og omsorg. FN’s Børnekomité, der holder øje med opfyldelsen af forpligtelserne i konventionen, betragter artikel 2, 3, 6 og 12 som gennemgående, dvs. at alle rettigheder skal forstås i sammenhæng med disse fire grundlæggende artikler.

Artiklernes bestemmelser er meget brede. De vedrører blandt andet børns lige adgang til konventionens rettigheder (artikel 2), at barnets tarv altid skal komme i første række (artikel 3), barnets ret til livet, overlevelse og udvikling (artikel 6) samt barnets ret til at udtrykke sin mening og krav på, at denne mening respekteres (artikel 12). I forhold til fattigdomsspørgsmålet er især børnekonventionens artikler 26 og 27 centrale. Mens artikel 26 vedrører barnets ret til social sikkerhed, understreger artikel 27 barnets ret til den levestandard, der er nødvendig for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sociale udvikling. Artikel 27 understreger desuden, at staten i overensstemmelse med nationale forhold og inden for dens evner og økonomiske muligheder skal træffe passende forholdsregler for at bistå forældre og andre med ansvar for barnet med at gennemføre denne ret. Hvis der er behov for det, skal staten også yde materiel bistand og etablere støtteprogrammer i forhold til beklædning og bolig. Formuleringen om en tilstrækkelig levestandard er meget bred og kan ikke bruges retligt til at afgøre, om der nu er tale om en tilstrækkelig høj levestandard eller ej. Men den udstikker en forpligtelse til at sikre barnets tarv også materielt og uden diskrimination, og den gør det muligt for FN’s Børnekomité at understrege problematiske forhold for børn i fattigdom, som det f.eks. har været tilfældet efter komitéens seneste såkaldte eksamination af Danmark i 2017 (Institut for Menneskerettigheder 2018: 28).

Det centrale spørgsmål er, hvad en opvækst med fattigdom helt præcist betyder for børns levevilkår og muligheden for at opnå en tilstrækkelig levestandard og sikre konventionens børnerettigheder. Konkrete materielle afsavn er den mest umiddelbare og synlige følge af fattigdom i familien (Ejrnæs, Hansen & Larsen 2015: 54). Men ud over materielle afsavn viser forskningen, at der er en tydelig sammenhæng mellem fattigdom og en række andre levevilkår. Fattigdom i familien hænger sammen med lavere deltagelse i en lang række aktiviteter – lige fra

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 41

| 41

16/01/20 10:43 AM

muligheden for at komme på ferie over deltagelse i f.eks. musik- og teateraktiviteter og til at dyrke en sportsgren eller motionere (Hestbæk & Andreasen 2018; Benjaminsen, Enemark & Birkelund 2016). Når barnet ikke er med i aktiviteter og sociale sammenhænge, hvor dets jævnaldrende er, kan det allerede tidligt bidrage til barnets sociale eksklusion. På den måde får fattigdom betydning for realiseringen af børnekonventionens mere blødt formulerede rettigheder i form af barnets ”åndelige, moralske og sociale udvikling”.

Konsekvenser af børnefattigdom Sievertsen og Montgomery (2015) refererer et lille udpluk af nyere international forskning om betydningen af fattigdom for børn. En hovedkonklusion på dette minilitteraturstudie er, at der ikke er forskningsmæssig enighed om årsagssammenhængene mellem fattigdom og eventuelle negative konsekvenser for børnene.

Nogle internationale undersøgelser finder ikke nogen sammenhæng, mens andre mener at kunne påvise en kausalsammenhæng, hvor børnenes udvikling påvirkes negativt af familiens dårlige økonomi. I deres analyser af egne danske data finder de en række signifikante sammenhænge mellem at vokse op i en lavindkomstfamilie på den ene side og skolegang, uddannelse, beskæftigelse og helbred på den anden side (Sievertsen & Montgomery 2015): • Børn i lavindkomstfamilier har gennemsnitligt dårligere karakterer efter 9. klasse.

• Der er relativt færre unge fra lavindkomstfamilier, der kommer ind på en ungdomsuddannelse.

• Flere unge fra lavindkomstfamilier falder fra en ungdomsuddannelse.

• I gennemsnit opnår unge fra lavindkomstfamilier færre års gennemført uddannelse.

Hvis børn halter bagefter allerede i skolealderen – måske tilmed endnu tidligere i livet – kan det blive vanskeligere at blive integreret fuldt og produktivt som voksen.

Der viser sig da også den sammenhæng, at de, der voksede op i en lavindkomstfamilie, har en lavere livsindkomst; de har en højere ledighed og en højere sandsynlighed for tidligt at ryge ud af arbejdsmarkedet og komme på førtidspension.

42 |

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 42

16/01/20 10:43 AM

Det er vigtigt at være opmærksom på, at det nævnte studie ikke arbejder med årsagssammenhænge, men med statistiske korrelationer. Man kan altså ikke på baggrund af studiet dokumentere, at den negative udvikling er begrundet i økonomien.

Et andet nyt dansk studie tager imidlertid analysen af børnefattigdom et skridt videre og isolerer effekten af økonomisk fattigdom i Danmark. Dette studie viser resultater helt på linje med de ovenstående og dokumenterer, at økonomisk udsathed i sig selv har en direkte negativ kausaleffekt for børn på den lange bane (Lesner 2018). Personer, der har oplevet fattigdom som børn: • opnår kortere uddannelse og lavere karakterer ved folkeskolens afgangseksamen • har som voksne i gennemsnit lavere indkomster og dårligere tilknytning til arbejdsmarkedet – altså en slags negativ livsspiral.

Sidstnævnte fund er tankevækkende, set i lyset af at det at have et arbejde er en af de mest inkluderende faktorer i samfundet. At have et job er ikke blot et spørgsmål om, at man får en indkomst. Arbejde er ofte også en adgang til sociale relationer, selvværd og anerkendelse samt til den almene dannelse og faglige opkvalificering, der kan følge med et arbejde. Dette supplerer andre resultater om, at eksklusion fra arbejdsmarkedet er tæt forbundet med lavere livsindkomst og fattigdom i det lange løb (Arbejderbevægelsens Erhvervsråd 2018a; Europa-Kommissionen 2008). Selv i et land som Danmark er der således god grund til at anskue børnefattigdom som en risikofaktor, der kan reducere barnets livschancer på længere sigt.

Børnefattigdom i en international kontekst Globale børneorganisationer sammenligner jævnligt en række af de rigeste lande i verden på parametre, der er centrale for børns levevilkår. Disse opgørelser er med til at give hvert enkelt land et billede af, hvordan det står til i forhold til andre lande. I Danmark sammenligner vi os typisk med de øvrige nordiske lande, som har velfærdsstater, der på en lang række områder ligner vores.

UNICEF har udgivet et velfærdsindeks for højindkomstlande (UNICEF 2013), hvori landene sammenlignes på levevilkårene for børn, hvad angår f.eks. materiel

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 43

| 43

16/01/20 10:43 AM

velfærd, sundhed, skolegang samt boligstandard. I denne måling lå Danmark som nummer 11 i forhold til 28 andre europæiske lande og USA (mens Norge havde en position som nummer 2). UNICEF’s måling fra 2014 havde specifikt fokus på, hvordan det var gået med børnefattigdommen efter den økonomiske krise i 2008 og frem til 2012 i 41 høj- og mellemindkomstlande i EU og OECD. Denne analyse viser, at børnefattigdommen steg i Danmark i den pågældende periode til godt 10 % af alle børn (UNICEF 2014).

I 2016 rangerede UNICEF igen 41 høj- og mellemindkomstlande fra EU og OECD på ulighed i børns levevilkår i form af økonomisk velfærd, skole, sundhed og børns overordnede livstilfredshed. På denne måling internt i landene rangerede Danmark som nr. 1 – altså lavest ulighed – med udgangspunkt i en samlet betragtning på tværs af parametrene (UNICEF 2016). Endelig har UNICEF i 2017 rangeret de samme 41 lande på parametre som f.eks. fattigdom, sundhed, skole, reduktion af ulighed m.m. I denne måling placerede Danmark sig som nummer 3 (UNICEF 2017).

Som den opmærksomme læser vil se, varierer Danmarks og de øvrige landes position over årene, alt efter hvad der lige præcis måles på. Det er imidlertid ikke den specifikke position i ét bestemt år, der er afgørende, men det hovedbudskab, der kan trækkes ud på tværs af de forskellige målinger. Sammenlignet med mange andre lande afviger Danmark alt i alt positivt, hvad angår økonomisk velfærd – om end UNICEF’s analyser viser, at enkelte lande præsterer bedre end Danmark (Norge, Finland og Island).

Udviklingen i børnefattigdom i Danmark over tid En række danske undersøgelser fra de seneste år beskæftiger sig med levevilkårsudviklingen for gruppen af børnefamilier med meget trange økonomiske kår.

VIVE’s forløbsundersøgelse Børn og unge i Danmark har over en periode på otte år målt omfanget af børnefattigdom i danske børnefamilier med børn i aldrene 3, 7, 11, 15 og 19 år. I undersøgelsen er børnefattigdom defineret som en husstandsindkomst, der er under 50 % af medianindkomsten blandt alle familier i Danmark. Analyserne i Børn og unge i Danmark viser, at andelen af fattige børnefamilier er steget – om end ganske svagt – gennem perioden 2008-2016. Hvor den i

44 |

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 44

16/01/20 10:43 AM

2008 udgjorde 9,6 % af alle børnefamilier, udgør andelen af fattige familier i 2016 10,1 % af alle børnefamilier (Hestbæk & Andreasen 2018).

Samtidig viser data fra Børn og unge i Danmark, at der sker en skærpelse af levevilkårene blandt de fattige børnefamilier. De omtrent 10 % fattige børnefamilier i Danmark er i 2016 kendetegnet ved, at en større andel står uden for arbejdsmarkedet, og at en større andel ikke har uddannelse ud over grundskolen set i forhold til fattige børnefamilier i 2008. Desuden er der i 2016 en relativt stor forekomst af fattigdom blandt familier med indvandrer- eller efterkommerbaggrund (30 %) (Hestbæk & Andreasen 2018).

Baggrunden for denne negative udvikling blandt de udsatte familier skal ses i en større kontekst. Siden 2013 har Danmark bevæget sig ind i en højkonjunktur med meget lav arbejdsløshed. De, der af forskellige grunde ikke kan komme ind på arbejdsmarkedet under højkonjunkturen, er dem med de laveste kvalifikationer og de største udfordringer. Samtidig er der gennemført en række strukturpolitiske tiltag, som påvirker en stor del af de børnefamilier, som har de laveste indkomster. Med virkning fra efteråret 2016 indførtes kontanthjælpsloftet, som sætter en øvre grænse for, hvor meget en borger på kontanthjælp kan modtage i andre offentlige ydelser. Dermed begrænses indkomstniveauet for nogle af de i forvejen allermest udsatte. Fra slutningen af 2016 var konsekvensen af kontanthjælpsloftet, at boligstøtten blev nedsat med i gennemsnit 1.500 kr. om måneden for 17.000 børnefamilier. I april 2016 blev 225-timersreglen indført, der reducerede ydelserne for personer, der ikke har arbejdet i mindst 225 timer inden for det seneste år.

Samlet set lever 62.000 børn i familier, der har fået reduceret deres ydelser af disse to reformregler (Cevea 2017). Arbejderbevægelsens Erhvervsråds opgørelse fra 2018 (2018b) viser, at antallet af børn i fattigdom (dvs. hvor familiens husstandsindkomst er under 50 % af medianindkomsten) alene i 2016 steg med 10.500 børn. Denne betragtelige stigning skyldes i høj grad kontanthjælpsloftet og rammer geografisk især børn i de kommuner og regioner, der i forvejen har en relativt høj andel fattige (Lolland-Falster, Sønderjylland, Vestsjælland og en række københavnske vestegnskommuner). Analyserne giver samlet set et billede af en polarisering mellem langt den største andel af børnefamilierne, der har gode økonomiske vilkår, og den lille andel, der har det økonomisk sværest.

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 45

| 45

16/01/20 10:43 AM

Sammenhængen mellem børnefattigdommen og andre former for udsathed Nogle familier er gode til at mestre et familieliv med lav indtægt. Det kan være en selvvalgt situation, f.eks. i forbindelse med at en af forældrene uddanner sig, arbejder mindre for at kunne være meget hjemme med børnene eller ernærer sig på en måde, hvor indtægterne er små, men jobtilfredsheden måske høj. Hos andre er forældrene i stand til at kompensere for familiens dårlige økonomi ved f.eks. selv at lide afsavn og give afkald på ferie, medicin, tøj, briller og sociale arrangementer, der er forbundet med økonomiske udgifter. Forskningen viser da også, at børn i mindre udstrækning end deres forældre mærker de negative konsekvenser af økonomisk fattigdom (Benjaminsen, Enemark & Birkelund 2016).

Men i andre familier er den økonomiske knaphed en så uønsket og presset situation, at familien har svært ved at håndtere dagligdagen og samtidig ikke kan se veje ud af det. Det er typisk familier, hvor flere samtidige sociale problemer er tæt vævet ind i hinanden (f.eks. misbrug, psykisk sygdom/sårbarhed koblet med f.eks. langvarig ledighed eller lavt uddannelsesniveau). Børn, der vokser op i familier, hvor forældrene har andre alvorlige udfordringer ud over de rent økonomiske, vil med stor sandsynlighed have relativt dårligere udviklingsvilkår, selv hvis familiernes økonomiske situation blev forbedret (Hestbæk 2018).

I Børn og unge i Danmark måler vi på linje med Skolebørnsundersøgelsen (Rasmussen, Pedersen & Due 2015) børn og unges materielle velstand med et måleredskab, der er udviklet i samarbejde med WHO. Vi spørger til fem indikatorer på materiel velstand – blandt andet om barnet eller den unge har været på ferie inden for det seneste år, har eget værelse eller et roligt sted at lave lektier. Det afsavn, der slår stærkest ud i velstandsmålet, er fraværet af ferie. 10 % af alle 3-19-årige har ikke haft en uges ferie ude af hjemmet det seneste år (Hestbæk & Andreasen 2018). Hvis vi udelukkende ser på børn i økonomisk fattige familier, er det 25 %, altså hvert fjerde barn, der ikke har haft en uges ferie inden for det seneste år.

Også andre undersøgelser i Danmark finder en økonomisk slagside. Det er kun små andele af de økonomisk fattige, der ikke får dækket de basale behov for f.eks. beklædning og fodtøj. Men der er flere familier, der lider afsavn vedrørende sociale og rekreative aktiviteter. De lader f.eks. være med at ’gå ud’ med familie og venner, lader være med at give fødselsdagsgaver og dermed at gå til fødselsdag,

46 |

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 46

16/01/20 10:43 AM

eller de har haft svært ved at fejre højtider af økonomiske grunde (Benjaminsen, Enemark & Birkelund 2016: 15).

Børnefattigdom har således på kort sigt sammenhæng med materielle, sociale og kulturelle afsavn i barndommen, der kan være et første skridt på vejen mod social eksklusion. Og på den lange bane hænger børnefattigdom sammen med en øget risiko for en samfundsmæssig plads nederst i hierarkiet med en oversandsynlighed for kort uddannelse, lav løn, ledighed, dårligt helbred og tidlig udstødning.

Hvordan kan man imødegå de negative konsekvenser af børnefattigdom?

Betydningen af at leve i fattigdom påvirkes i væsentlig grad af de institutionelle rammer, der omgiver familierne. Det danske velfærdssystem bidrager til at afbøde nogle af de konsekvenser, fattigdom kan medføre. Eksempelvis har alle børn mulighed for gratis sundhedspleje, skolegang, uddannelse og lægehjælp, og forældrene kan modtage overførselsindkomst, hvis de ikke kan arbejde. Det bidrager til, at fattigdommen ikke er lige så dyb og har lige så graverende konsekvenser som i meget fattigere lande, og at vi overordnet set har relativt gode muligheder for at skabe levevilkår, hvor vi kan indfri børnekonventionens rettigheder.

Der er imidlertid grænser for, hvor langt den økonomiske omfordeling i samfundet rækker i forhold til at beskytte barnet mod potentielle negative konsekvenser.

Der er store socialt og kulturelt funderede barrierer, når det handler om at gennemføre en uddannelse eller komme ind på arbejdsmarkedet, hvor unge fra fattige familier i gennemsnit er dårligere rustet til at håndtere dette. Og selv om forældrene havde flere økonomiske ressourcer, ville det formentlig ikke i sig selv være nok til at kompensere for familiens samlede udsathed. Man kan sige, at et vist økonomisk fundament er en nødvendig, men ikke en tilstrækkelig betingelse for at øge den sociale mobilitet og reducere børnenes udsathed.

Fra kompensatoriske ydelser til bæredygtig udvikling i familierne Man kan lidt forenklet betragte indsatser til at øge trivslen for børn i økonomisk udsatte familier som et kontinuum. I den ene ende af kontinuummet har vi de mindst indgribende foranstaltninger, der er ren ’symptombehandling’. I den anden

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 47

| 47

16/01/20 10:43 AM

ende af kontinuummet har vi meget indgribende foranstaltninger, der rykker ved de grundlæggende udsathedsmekanismer med målet om at øge familiens bæredygtighed på sigt: • indsatser, der kompenserer for økonomisk fattigdom gennem økonomiske tilskud eller materielle goder (f.eks. gennem at yde gratis børnetøj, legetøj, ferieophold, konfirmationshjælp etc.).

• indsatser, der forsøger at hjælpe familien til at håndtere deres livssituation med lav indkomst (f.eks. gennem økonomisk rådgivning eller budgetlægning).

• helhedsorienterede indsatser, der søger at forandre familiens levevilkår grundlæggende gennem at styrke forældrenes muligheder for på lang sigt at komme i arbejde.

• indsatser, der søger at styrke børnenes muligheder for at blive inkluderet og på kortere og længere sigt at gennemføre grundskole og uddannelse.

Vi har eksemplificeret indsatser med fire forskellige grader af indgriben. De fire typer af indsatser er med til at vise, hvorfor det ikke bare er nok at give familierne lidt flere økonomiske midler. Der skal simpelthen andet og mere til, hvis man skal hjælpe familierne ud af fattigdom og ikke bare hjælpe dem med at leve under fattigdom.

Julehjælp, konfirmationshjælp eller anden økonomisk eller materiel støtte er eksempler på kompenserende hjælp direkte målrettet børn i fattige familier. Det hjælper i situationen, afbøder en akut trangssituation, men ændrer antageligt ikke ved familiens vilkår på sigt.

Indsatser på næste niveau forsøger at hjælpe familien til at håndtere deres aktuelle livssituation, f.eks. ved at lægge et realistisk budget, få budgetkonto, rådgive om alternativer, få gældssanering, vise vej til organisationer med gratis ferieophold, gratis børnetøj osv. Disse kompenserende og håndterende indsatser er nødvendige for fattige børnefamilier, men de er ikke tilstrækkelige til at løfte familien ud af børnefattigdom på længere sigt. Det gør ikke disse ydelser dårlige, men det er vigtigt at være bevidst om deres begrænsede rækkevidde og om, at de ikke automatisk gør familierne mere bæredygtige.

Skal man ændre på familiens situation – det vil dybest set sige, at skal man øge familiens evne til at klare sig selv på sigt – skal andre, mere gennemgribende ind-

48 |

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 48

16/01/20 10:43 AM

satser sættes i værk. Der kommer flere og flere erfaringer med at arbejde helhedsorienteret på tværs af sektorer, på tværs af fagligheder og ikke mindst på tværs af alle familiens problemer. Fordelen her er, at udfordringerne bliver set og håndteret ud fra en helhedsbetragtning og ikke ved hjælp af smalle, usammenhængende ydelser (se f.eks. Villumsen (red.) 2018).

En bæredygtig, helhedsorienteret udvikling i en udsat børnefamilie er ofte et langsigtet projekt med f.eks. at hjælpe forældrene ud af ledighed, med at håndtere konsekvenserne af traumer, misbrug, psykisk sårbarhed og hjælpe forældrene til at tro på, at de kan få deres liv til at fungere. Nogle har netop fremhævet hjælp til at få forældrene i beskæftigelse som den bedste kur mod børnefattigdom (Pedersen 2014).

Et eksempel på en indsats, der søger at hjælpe forældre ud af tunge problemer, er helhedsplaner i boligsociale indsatser, der arbejder med skabe bedre tilknytning til arbejdsmarkedet for beboere i udsatte boligområder (Christensen m.fl. 2018).

Det gør man ved at fremme: • trygge og stimulerende opvækstvilkår for børn og unge • beskæftigelses- og erhvervsmuligheder • kultur- og fritidstilbud i områderne.

De boligsociale indsatser har f.eks. på ungeområdet ved hjælp af lommepengeprojekter hjulpet unge ind i fritidsjobs, og en stor del af de unge har stadig haft fritidsjobbet året efter. Ligeledes har en særlig indsats været rettet mod at få flere kvinder med ikkevestlig baggrund til at påbegynde uddannelse (Christensen m.fl.

2018: 8). Der er tegn på, at nogle udsatte unge og voksne er blevet hjulpet til selvforsørgelse af disse helhedsorienterede indsatser. Overordnet set er de boligsociale indsatser et eksempel på et samfundsmæssigt initiativ, der både forsøger at afbøde de potentielle konsekvenser af børnefattigdom og andre udsathedsskabende mekanismer og tilbyde nye muligheder for familierne. Det er imidlertid ikke problemer, hvortil der findes et ’quickfix’. Der er f.eks. stadig blandt de 16-24-årige i udsatte boligområder en stor andel, der aldrig får en uddannelse. Selvom der iværksættes omfangsrige og helhedsorienterede indsatser, tabes mange udsatte unge i overgangen fra folkeskole til uddannelse og fanges p.t. ikke op igen. Og vi må på baggrund af mange års erfaringer med socialt arbejde også konstatere, at

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 49

| 49

16/01/20 10:43 AM

der til stadighed vil være familier, som af forskellige grunde ikke kan magte at komme igennem uddannelsesforløb eller ikke kan magte at fastholde et arbejde.

Det kan være et dårligt fysisk eller mentalt helbred, det kan være en opvækst i en kultur, hvor man ikke har set forældrene arbejde, ikke evner at tilpasse sig på en arbejdsplads, ikke har ressourcerne til at komme videre til en anden position etc.

Skole og uddannelse som strategi for bæredygtig udvikling På skoleområdet findes initiativer rettet mod elever med svag socioøkonomisk baggrund, og en del af dem viser positive resultater (Dietrichson m.fl. 2015). Det er i særdeleshed tre typer virksomme indsatser: faglig tutorbaseret undervisning, feedback og monitorering af progression samt såkaldt kooperativ læring, hvor eleverne arbejder struktureret i mindre grupper eller par for at understøtte hinandens læring.

Forskning netop på skoleområdet viser dog, at der er et stort rum for forbedring.

F.eks. tager 94 % af de ikkeudsatte unge folkeskolens afgangsprøve i 9. klasse. Det tilsvarende gælder kun 57 % af unge, der har modtaget en forebyggende foranstaltning (f.eks. pædagogisk støtte, familiebehandling, aflastningsordning), og 50 % af de anbragte unge. Og mens 77 % – altså næsten otte ud af ti unge i al almindelighed – har gennemført en ungdomsuddannelse seks år efter 9. klasse, gælder det kun 27 % af de unge med forebyggende foranstaltninger og 24 % af de tidligere anbragte (KL 2019). Og selv om udsatte og anbragte unge ikke nødvendigvis kommer fra et liv med fattigdom, så ved vi, at en stor del af børnene fra fattige børnefamilier er at finde i gruppen uden 9. klasses afgangsprøve og uden ungdomsuddannelse.

Opsamling og perspektivering I dette kapitel har vi undersøgt, hvad det betyder for børns levevilkår at vokse op i en familie med relativt få økonomiske ressourcer, og hvordan man gennem sociale indsatser kan bidrage til at indfri børnekonventionens ambitioner om at sikre børns lige rettigheder. Nyeste forskning indikerer, at økonomisk udsathed i sig selv har en negativ effekt for børn på længere sigt i form af lavere opnået uddannelse, dårligere karakterer ved folkeskolens afgangseksamen, relativt lavere indkomster som voksne og en løsere tilknytning til arbejdsmarkedet. På kort sigt har børnefat-

50 |

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 50

16/01/20 10:43 AM

tigdom desuden en sammenhæng med materielle, sociale og kulturelle afsavn, der kan være et første skridt mod social eksklusion, og som kan få en betydning for realiseringen af børnekonventionens blødt formulerede rettigheder (barnets ret til åndelig, moralsk og social udvikling).

Når man skal forstå udfordringerne med at afhjælpe de negative konsekvenser af børnefattigdom, bør man både fokusere på de individuelle, de kulturelle og de strukturelle faktorer, der kan være på spil. Dels ved vi, at kultur og tradition spiller en stor rolle i alle menneskers tilgang til verden, og der skal meget til for at ændre normerne for det gode liv. Det kan måske være at finde energien til at kæmpe for at få et arbejde eller gøre en ekstra indsats for at gennemføre en uddannelse og til at få forældrene til at støtte dette. Dels skal man arbejde med at styrke kommunernes evne til at hjælpe økonomisk udsatte børnefamilier mere helhedsorienteret gennem deres sociale arbejde, kombineret med de private organisationers indsatser. Endelig lægger Folketinget nogle overordnede økonomiske strukturer for landet, der påvirker de enkelte familiers råderum.

Det allerbedste, professionelle kan gøre for, at endnu flere børn kan få de levevilkår, som børnekonventionen efterspørger, er at anerkende disse børn, som de er, og støtte dem til at blive inkluderet i sociale og kulturelle sammenhænge med andre børn. Og det er at hjælpe dem til at klare grundskolen godt og blive motiveret for at gennemføre en uddannelse som en del af forberedelsen til et aktivt voksenliv, sådan som det står i børnekonventionen.

Forslag til videre læsning Hvis du vil vide mere om børnefattigdom og konsekvenserne heraf, kan du orientere dig i to danske bidrag, Lesner 2018 og Sievertsen & Montgomery 2015, der begge læner sig op ad international forskning.

Har du interesse for ny viden om helhedsorienterede indsatser, ikke kun beskæftigelsesmæssigt, men især i forhold til reduktion af sociale udfordringer hos både børn og voksne, kan vi dels anbefale Villumsen (red.) (2018), som rummer bidrag om mange forskellige udviklingsprojekter med dette sigte, dels Christensen m.fl.

(2018), som undersøger helhedsorienterede indsatser i udsatte boligområder.

Benjaminsen, Enemark & Birkelund (2016) beskriver resultaterne fra en undersøgelse af materielle og sociale afsavn i Danmark – både blandt voksne og børn.

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 51

| 51

16/01/20 10:43 AM

Og endelig samler Kristofersen (2019) op på forskellige begreber for børnefattigdom og ser på, hvad der kendetegner levevilkårene for fattige børn og familier.

Alle anbefalinger står med fuld reference i litteraturlisten herunder.

Litteratur Allardt, E. (1975). Att ha, att älska, att vara – om välfärd i Norden. Lund: Argos Forlag.

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (2018a). De fattigste har sværere ved at bryde den sociale arv. København.

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (2018b). Kontanthjælpsloftet øger antallet af fattige børn i hele landet. København.

Benjaminsen, L., M.H. Enemark & J.F. Birkelund (2016). Fattigdom og afsavn. Om materielle og sociale afsavn blandt økonomisk fattige og ikke-fattige. København: SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd.

Christensen, G., V. Jakobsen, M.H. Enemark m.fl. (2018). En vej til arbejdsmarkedet med de boligsociale indsatser – Evaluering af Landsbyggefondens boligsociale indsatser finansieret af 2011-2014-midlerne. København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Cevea (2017). Kontanthjælpsreformerne skaber flere fattige børn. København: Cevea.

Dietrichson, J., M. Bøg & T. Filges m.fl. (2015). Skolerettede indsatser for elever med svag soci­ oøkonomisk baggrund. En systematisk forskningskortlægning. København: SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd.

Ejrnæs, M., J.E. Larsen & M. Müller (2015). Fattiges rationalitet, habitus, refleksivitet og overlevelsesstrategier. I M. Müller, M.A. Hussain & J.E. Larsen m.fl. Fattigdom, afsavn og coping. København: Hans Reitzels Forlag.

Ejrnæs, M., F.K. Hansen & J.E. Larsen (2015). Fattigdom og fattigdomsgrænser. I M. Müller, M.A. Hussain & J.E. Larsen m.fl. Fattigdom, afsavn og coping. København: Hans Reitzels Forlag.

Europa-Kommissionen (2008). Child Poverty and Well-Being in the EU. Current status and way forward. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities.

Hansen, E.J. (1986). Danskernes levekår – 1986 sammenholdt med 1976. København: Hans Reitzels Forlag.

Hestbæk, A.-D. (2018). De mest udsatte familiers levevilkår. I A.M. Villumsen (red.). Helheds­ orienteret socialt arbejde med udsatte familier. København: Akademisk Forlag.

52 |

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 52

16/01/20 10:43 AM

Hestbæk, A.-D. & A.G. Andreasen (2018). Domæne 1: Materiel velfærd. I M.H. Ottosen, A.G. Andreasen, K.M. Dahl m.fl. Børn og unge i Danmark – Velfærd og trivsel 2018. København: VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.

Hjorth-Trolle, A. & A. Breinholt (2017). Forældreinvesteringer og social ulighed. I Niels Ploug (red.) Social arv og social ulighed. København: Hans Reitzels Forlag, s. 45-67.

Institut for Menneskerettigheder (2018). Familier på integrationsydelse. En analyse af øko­ nomi, afsavn og social eksklusion i et menneskeretligt perspektiv. København.

KL (2019). Udsatte børn – Nøgletal 2019. København: KL. Kristofersen, L.B. (2019). Barnefattigdom og barn i lavinntektsfamilier. Begrebsdrøfting og forskningskunnskap. Nova notat 2/19. Oslo: NOVA, OsloMet. Lesner, R.V. (2018). The long-term effect of childhood poverty. Journal of Population Econo­ mics, 31: 969-1004.

Pedersen, P. (2014). Fattigdom blandt indvandrere og deres børn. Samfundsøkonomen, 4, 37-43.

Rasmussen, M., T.P. Pedersen & P. Due (red.)(2015). Skolebørnsundersøgelsen 2014. København: Statens Institut for Folkesundhed.

Sievertsen, H.H. & C.J. de Montgomery (2015). Børn i lavindkomstfamilier. København: SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd.

UNICEF (2013). Child Well-Being in Rich Countries: A Comparative Overview. Firenze: UNICEF Office of Research – Innocenti.

UNICEF (2014). Children of the Recession: The Impact of the Economic Crisis on Child WellBeing in Rich Countries. Firenze: UNICEF Office of Research – Innocenti.

UNICEF (2016). Fairness for Children: A League Table of Inequality in Child Well-Being in Rich Countries. UNICEF Office of Research – Innocenti.

UNICEF (2017). Building the Future: Children and the Sustainable Development Goals in Rich Countries. Firenze: UNICEF Office of Research – Innocenti.

Villumsen, A.M. (red.)(2018). Helhedsorienteret socialt arbejde med udsatte familier. København: Akademisk Forlag.

Børnefattigdom i velfærdsstaten

Børns rettigheder_9788750054085.indd 53

| 53

16/01/20 10:43 AM

Børns rettigheder_9788750054085.indd 54

16/01/20 10:43 AM

Ka

pitel

1.3

Økonomi og rettigheder

Af Steen Juul Hansen & Ida Schrøder Med strukturreformen i 2007 fik kommunerne det fulde ansvar for at finansiere og le­ vere serviceydelser på det specialiserede socialområde. Siden da er opgaven med at styre den offentlige økonomi og overholde de offentlige budgetter øget markant. På den ene side skal kommunen sikre, at de økonomiske rammer overholdes, på den an­ den at alle udsatte børn får den hjælp, de har ret til. I det daglige balancerer socialråd­ givere, pædagoger, lærere og andre velfærdsprofessionelle mellem de to krav. Spørgs­ målet er hvordan. Det giver vi nogle svar på i dette kapitel.

Styringen af den kommunale økonomi og de kommunale budgetter I Danmark har vi kommunalt selvstyre. Det betyder, at kommunerne styres af en kommunalbestyrelse bestående af politikere. Lovgivningen og kommunalbestyrelsen sætter rammerne for de beslutninger, forvaltningen kan træffe. Kommunernes organisering og styring reguleres af Lov om kommunernes styrelse – den kommunale styrelseslov (Thomsen m.fl. 2010). Loven regulerer forhold vedrørende kommunalbestyrelsen, de politiske udvalg, borgmesteren, kommunens økonomiske forvaltning, tilsynsmyndigheder m.m. Den kommunale styrelseslov bemyndiger Indenrigsministeriet til at fastsætte nærmere regler for formen for kommunernes årsbudget og årsregnskab. Disse regler fremgår af Indenrigsministeriets Budgetog regnskabssystem, der indeholder detaljerede regler for den bevillings- og regnskabsmæssige regulering af kommunernes økonomi (Hansen 2016). Det betyder, at regler for kontoplan, form og procedurekrav til budgetlægningen, afgivelse af bevillinger m.m. er fastlagt af regeringen.

Det kommunale budget er et totalbudget. Et totalbudget sikrer, at de samlede kommunale udgifter i budgetåret finansieres af de samlede kommunale indtægter.

© Akademisk Forlag

Børns rettigheder_9788750054085.indd 55

| 55

16/01/20 10:43 AM

Hovedparten af kommunens indtægter kommer fra udskrivning af skat til kommunens borgere og virksomheder. Kommunernes muligheder for at sætte skatten op er begrænset af de såkaldte økonomiaftaler mellem regeringen og KL (Hansen 2019). Derfor kan kommunerne ikke bare hæve skatterne for at finansiere øgede sociale udgifter til eksempelvis foranstaltninger til børn og unge med særlige behov. I stedet kan de justere fordelingen af udgifterne inden for rammerne af totalbudgettet.

Kommunernes skatteindtægter suppleres af et statsligt bloktilskud fordelt efter indbyggertal samt af en udligningsordning, der flytter penge fra kommuner med et højt skattegrundlag og et lavt udgiftsbehov til kommuner med et lavt skattegrundlag og et højt udgiftsbehov. Ca. 60 % af de målte forskelle i forholdet mellem udgiftsbehov og beskatningsgrundlag udlignes, og særligt vanskeligt stillede kommuner får specielle tilskud fra staten (Christensen m.fl. 2017). Formålet med udligningsordningen er at give ’fattige’ og ’rige’ kommuner mulighed for at yde deres borgere den samme service. Ikke desto mindre er der kommuner, der er så økonomisk pressede, at de har vanskelige vilkår for at give børn den effektive beskyttelse mod overgreb, som de har ret til efter børnekonventionen og dansk lov (Faye Jacobsen, 2016). Her er det vigtigt at understrege, at kommunerne ikke kan bruge en presset økonomi som begrundelse for at lade være med at bevilge indsatser, som udsatte børn og unge har ret til at modtage (se Faye Jacobsen 2016: 38-41).

De kommunale udgifter styres i budgettet ved hjælp af etårige bevillinger fra kommunalbestyrelsen til den kommunale forvaltning. En bevilling er en angivelse af, hvor mange udgifter og indtægter kommunen må afholde i budgetåret på en given aktivitet. Kommunens budget er først og fremmest en bevillingsoversigt, der viser, hvad politikerne i kommunen har besluttet at bruge penge til. Hver bevilling er knyttet til et kontoplansnummer, som defineres i Den autoriserede kontoplan (Økonomi- og Indenrigsministeriet 2019). Kontoplanen er formålsopdelt på ti store budgetområder. F.eks. bruges ’hovedkonto’ 5 til ”Sociale opgaver og beskæftigelse”, og ’underkonto’ 5.28 vedrører ”Tilbud til børn og unge med særlige behov”. Sådan fortsætter detaljeringsgraden med ti cifre. Disse kontonumre skal bruges, hver eneste gang kommunerne bogfører deres udgifter – det gælder alt fra lønudbetalinger til bevilling af togbillet til en familie, der skal på weekendtur.

56 |

Økonomi og rettigheder

Børns rettigheder_9788750054085.indd 56

16/01/20 10:43 AM

Det kommunale budgets opgaver Det kommunale budget løser fem forskellige opgaver (Blom-Hansen & Serritzlew, 2009). Den mest grundlæggende opgave er at sikre overensstemmelse mellem forbrug og bevilling som beskrevet ovenfor. En anden grundlæggende opgave er at kunne kontrollere kommunens forbrug. Det skal være muligt for politikerne og for offentligheden at kontrollere, at de bevilgede midler er blevet brugt efter hensigten og i overensstemmelse med den gældende lovgivning. For det tredje skal budgettet tilgodese et finansielt hensyn, der består i, at der inden for et budgetår skal være balance mellem kommunens udgifter og indtægter. Derfor er de budgetterede udgifter bestemmende for udskrivningen af skatter i kommunen – personskat, ejendomsskat og takster. For det fjerde skal budgettet kunne danne grundlag for produktivitets- og effektivitetsanalyser. Det skal være muligt med udgangspunkt i budgettet at måle, om en kommune eksempelvis bruger flere penge på anbringelsesområdet end en sammenlignelig kommune. Endelig har budgettet en informationsopgave. Borgere og virksomheder skal kunne følge med i og diskutere, hvordan de offentlige forvaltninger bruger deres ressourcer. Det er en demokratisk rettighed, der blandt andet handler om at give børn mulighed for at få viden om og indflydelse på de kommunale budgetter (børnekonventionen, 2016) Samlet set betyder reglerne for kommunens budget og regnskab, at de kommunale forvaltninger ikke kan afholde udgifter eller sætte gang i aktiviteter, uden at der er bevillingsmæssig dækning i årsbudgettet. Fordi det er kommunens ansvar at forsyne borgere med sociale ydelser og sikre finansieringen af dem, er der i udgangspunktet dækning til alle de sociale ydelser, borgerne har ret til. Men selve niveauet og omfanget af de sociale ydelser – det såkaldte serviceniveau – fastlægges af de lokale politikere og kommer til udtryk i de bevillinger, der gives til de respektive serviceområder. Det er derfor de enkelte forvaltningers opgave først og fremmest at vurdere, om borgerne har ret til hjælp efter f.eks. serviceloven, og dernæst hvilket niveau denne hjælp skal have. I den sammenhæng har domstolene slået fast, at det lokale serviceniveau aldrig må tilsidesætte det enkelte barns behov (Schultz & Klausen 2012).

Mål- og rammestyring Stort set alle kommuner benytter sig af rammebudgettering, hvortil der er knyttet en form for målstyring. Man taler derfor almindeligvis om mål- og rammestyring

Økonomi og rettigheder

Børns rettigheder_9788750054085.indd 57

| 57

16/01/20 10:43 AM

(Hansen 2016). Rammebudgettering betyder, at kommunens samlede budget deles op i budgetrammer, inden for hvilke bevillingshaveren kan disponere. Rammebudgettering kombineres som regel med, at man i kommunen placerer ansvaret for at disponere over bevillingerne på chef- eller direktionsniveau. Det er derfor ofte direktøren for et område eller chefen for en forvaltning, der er bevillingshaver. Rammebudgettering har den store fordel set fra en økonomisk synsvinkel, at det samlede kommunale udgiftsbudget er relativt nemt at styre. Rammebudgettering har imidlertid den svaghed, at metoden ikke bidrager med en indholdsmæssig styring af de kommunale aktiviteter. Og den indholdsmæssige styring er nødvendig, hvis man som politiker eller embedsmand har fokus på produktivitet og effektivitet. De to termer forveksles ofte. Produktivitet fokuserer isoleret på forholdet mellem ressourcer og ydelse. Det kunne eksempelvis være antallet af sager, en socialrådgiver behandler om ugen. Effektivitet fokuserer på, om ressourcerne rent faktisk resulterer i de ønskede resultater. Her vil man så have fokus på, om børnene og de unge rent faktisk får det bedre.

Målstyring handler om, at man formulerer operationelle mål for alle politisk prioriterede aktiviteter i kommunen – eksempelvis at anbringelse i familiepleje skal prioriteres frem for anbringelse i institution, når det vurderes at være til barnets bedste (Hansen 2016). De opstillede mål muliggør målinger af både produktivitet og effektivitet. Det er derfor økonomistyring – forstået som opgaven med at overholde de kommunale budgetter – i høj grad også involverer de myndighedssagsbehandlere, der træffer afgørelser om, hvordan pengene skal bruges. Men netop fordi det er kompliceret at måle sammenhængen mellem ressourcer og resultater (effektiviteten) i socialt arbejde, har VIVE på foranledning af Socialstyrelsen udviklet en model for beregning af fremtidige udgifter og indtægter. Det er den såkaldte Socialøkonomiske Investeringsmodel, der i daglig tale forkortes til SØM (Socialstyrelsen 2019). Den kan eksempelvis bruges som et politisk redskab til at lave mere langsigtede prioriteringer, end de etårige budgetbevillinger giver mulighed for.

BUM – Bestiller-Udfører-Modeller Man kan skelne mellem styrbare og ikkestyrbare områder. Et ikkestyrbart område er karakteriseret ved, at kommunalbestyrelsen ikke selv kan beslutte udgiftsudviklingen på området, fordi udgiftsudviklingen er afhængig af lovgivningen, som det

58 |

Økonomi og rettigheder

Børns rettigheder_9788750054085.indd 58

16/01/20 10:43 AM

er tilfældet på pensionsområdet og dagpengeområdet. Et styrbart område er karakteriseret ved, at kommunen selv kan bestemme, hvor mange penge der skal bruges på området. De fleste serviceområder er styrbare – skoler, børnepasning og ældreområdet eksempelvis. Det gælder også området for udsatte børn og unge. Så selvom sociale problemer og børns individuelle behov ikke kan styres og forudsiges entydigt, er området rent budgetteknisk styrbart. På de styrbare områder kan der kun gives tillægsbevillinger, under forudsætning af at man finder kompenserende besparelser på et andet styrbart område. Organisering af beslutningsprocesser og samarbejdsformer efter BUM-modellen har netop til formål at øge muligheden for at styre og kontrollere bevillinger af udgifter til foranstaltninger.

BUM-modellen eller Bestiller-Udfører-Modellen medfører et brud med det hierarkiske princip i den kommunale organisation, fordi modellen opdeler kommunens afdelinger i bestillerenheder og udførerenheder. Bestillerenheden er typisk kommunens børn- og ungeafdeling, hvor socialrådgivere er ansat til at træffe afgørelser på vegne af kommunalbestyrelsen. Og udføreren af en given foranstaltning kan være en af kommunens egne afdelinger eller institutioner, et privat opholdssted eller en anden kommune for den sags skyld. Her er det typisk socialrådgivere, pædagoger og psykologer, der er ansat til at udføre det sociale behandlings- og omsorgsarbejde. Forholdet mellem bestiller og udfører reguleres af kontrakter og ikke af det formelle organisatoriske hierarki.

Et af de mange formål med BUM-modellerne er, at børne- og familieafdelingerne – dvs. bestilleren – i højere grad fokuserer på pris og kvalitet af det udførte arbejde. Mange socialrådgivere og pædagoger oplever, at BUM-modellen sætter dem under pres, fordi økonomi og formelle regler ikke længere kan betragtes som en ydre rammer for udøvelsen af det professionelle arbejde, men mere som den professionelles eget ansvar. Når socialrådgiveren eksempelvis bestiller en ydelse hos en døgninstitution, skal vedkommende også tænke i pris og kvalitet, når beslutningen træffes.

Det er blandt andet det øgede fokus på prisen for en serviceydelse, der har fået interesseorganisationer og forskere til at påpege, at hensynet til ydelsernes priser kan komme til at veje tungere end hensynet til barnets behov (Egelund m.fl. 2010; Schultz & Klausen 2012). Gennem medierne har de fleste f.eks. hørt om kommuner, der har taget børn ’hjem’ fra et anbringelsessted, fordi kommunen skulle spare penge på budgettet (se f.eks. Dreyer 2019, 15. marts). Der har også været

Økonomi og rettigheder

Børns rettigheder_9788750054085.indd 59

| 59

16/01/20 10:43 AM

mediehistorier om mere skjulte servicejusteringer, hvor kommuner begrænser adgangen til bestemte ydelser (se f.eks. Jensen 2014, 11. juni; Hvilsom 2019, 4. marts). Omvendt er der også chokerende mediehistorier om private leverandører, der lever fedt på offentlige midler, selvom de langtfra leverer de ydelser, kommunen mener at have bestilt (se f.eks. Ejbye-Ernst 2018, 31. maj). Her kan man sige, at kommunerne har for lidt fokus på økonomien i deres indsatser. Heldigvis hører sådanne eksempler til undtagelserne. I den følgende del af kapitlet præsenterer vi nogle forskningsresultater, der viser, at den daglige økonomiske styring er meget mere nuanceret, end det oftest kommer til udtryk i medierne, og end de formelle regler for økonomistyring giver indtryk af.

Tre typer af afvejninger mellem udgifter og behov Den følgende del af kapitlet baserer sig på forskning i, hvordan sagsbehandlere i kommunale børne- og familieafdelinger tager hensyn til økonomi, når de vælger foranstaltninger til udsatte børn og unge (Schrøder 2014, 2018). Denne forskning viser, at hensyn til udgifter og hensyn til barnets behov afvejes i forhold til hinanden. Det vil sige, at i praksis vælger sagsbehandlere og deres ledere ikke mellem at tage hensyn til enten barnets behov eller til økonomi. Den daglige økonomistyring foregår snarere ved, at hensyn til økonomi tilpasses til barnets behov, og omvendt også at foranstaltninger vælges med udgangspunkt i lokale forhold samt politiske og økonomiske prioriteringer frem for kun med udgangspunkt i barnets behov.

Spørgsmålet er så, hvordan det er muligt at styre økonomien, når børns behov er omskiftelige og uforudsigelige. Det fremgår jo netop af kapitlets første del, at serviceområdet for udsatte børn og unge anskues som et styrbart område rent budgetteknisk. Altså at det er et serviceområde, hvor budgettet skal overholdes. Det vil sige, at børne- og familieafdelingen på den ene side skal sikre, at børnenes behov og ret til hjælp ikke driver udgifterne til langt over det budgetterede. På den anden side skal børne- og familieafdelingen sikre, at der er tilstrækkeligt med ressourcer til, at de kan imødekomme det enkelte barns behov på kort og på lang sigt (Faye Jacobsen 2016: 62). Dette dobbelte hensyn sikrer kommunerne på to måder. For det første afvejes udgifter og behov i forhold til hinanden, hver gang der træffes afgørelser om at iværksætte foranstaltninger. For det andet følger de udgiftsudviklingen tæt.

60 |

Økonomi og rettigheder

Børns rettigheder_9788750054085.indd 60

16/01/20 10:43 AM

Mere præcist viser forskning, at sagsbehandlere og ledere afvejer forholdet mellem udgifter til foranstaltninger og barnets behov på tre forskellige måder. I de tre typer af afvejninger vurderes udgiftsniveauet for foranstaltninger henholdsvis før barnets behov, samtidig med barnets behov og efter vurderingen af barnets behov.

Hvornår sagsbehandlere vurderer udgifterne, afhænger af, hvad barnets behov er og dermed også af sigtet med den sociale foranstaltning. Eksempelvis er der forskel på at vurdere udgifter i en sag, hvor et barn eller en ung akut skal sikres mod overgreb, i en sag, hvor der er risiko for, at barnets eller den unges sociale problemer udvikler sig, og i en sag, hvor barnet eller den unge skal have forlænget en aktuel foranstaltning. For at understrege dette betegner vi de tre typer af afvejninger efter, om 1) barnet skal beskyttes, om 2) sociale problemer skal forebygges, eller om 3) foranstaltninger skal opretholdes. Det vil sige, at det ikke er sådan, at sagsbehandlerne taler om, hvornår de skal tage hensyn til udgifter. Det er snarere sådan, at sagsbehandlernes hensyn til udgifter er afledt af sigtet med foranstaltningen.

Hensynet til udgifter, når barnet skal beskyttes Vi starter bagfra – dvs. med afvejninger, hvor udgifterne vurderes, efter at barnets behov er blevet vurderet. Når en familieafdeling modtager underretninger om et barn, skal de inden for 24 timer vurdere, om der er behov for akutte foranstaltninger (jf. serviceloven 2018, § 155). Når der er behov for akutte foranstaltninger, begynder opgaven med at dokumentere overgrebene og tage initiativer til at sikre børnene mod fremtidige overgreb. I et interview fortalte en sagsbehandler eksempelvis om en ung pige på 17 år, der var blevet overfaldet af sin kæreste. Hun kom forslået hen til familieafdelingen og bad om hjælp. Efter at sagsbehandleren havde talt med pigen, tog de ”direkte med på skadestuen”, fortalte sagsbehandleren. Ved at lade en læge tilse hendes skader sørgede sagsbehandleren både for, at skaderne blev behandlet og for, at det blev dokumenteret, at sagen var akut. Derefter fandt sagsbehandleren frem til et ledigt værelse på et kvindekrisecenter for mindreårige og indhentede samtykke til anbringelse fra pigens far. Først bagefter gik sagsbehandleren i gang med at bevilge foranstaltningen og pigens transport hjem til forældrene.

I denne type af afvejning handler forløbet og afgørelsen om at beskytte barnet eller den unge. Processen følger trin, der er beskrevet i serviceloven og i lokalt fastsatte standarder for sager vedrørende overgreb, hvor det vurderes, at der skal

Økonomi og rettigheder

Børns rettigheder_9788750054085.indd 61

| 61

16/01/20 10:43 AM

Fagprofessionelle på det sociale og pædagogiske område skal sikre, at børns rettigheder bliver inddraget i afgørelser, der angår børn. Det giver denne bog nyttige redskaber til.

Børns rettigheder giver konkret viden om børnerettigheder og inspiration til at arbejde med dem i praksis for at kvalificere de beslutninger, der bliver truffet i de kommunale forvaltninger, i skoler og dagtilbud, på institutioner, opholdssteder og i familieretssystemet.

Blandt bogens emner er: • anbringelser • inddragelse og ret til medbestemmelse for børn • samarbejde mellem forældre og forvaltning • uacceptabel social kontrol • børnefattigdom • skilsmisse.

Børns rettigheder sætter desuden fokus på de dilemmaer og udfordringer for sagsbehandlere og pædagoger, som børneperspektivet medfører, og på forhold som økonomi, tilsyn og kontrol, der også påvirker implementeringen af børns rettigheder.

PROFESSIONS|SERIEN

www.akademisk.dk