Appalti pubblici: PROGRAMMAZIONE DEL FABBISOGNO PRIMA DELLA GARA
Una gara pubblica solida non nasce dalla lex specialis, ma dalla qualità della domanda pubblica originaria. Prima di progettare e affidare, la stazione appaltante deve verificare se l’esigenza sia reale, motivata, sostenibile e trasferibile al mandato progettuale.
DALLA NECESSITÀ ALLA DECISIONE
PROGRAMMABILE
Negli appalti pubblici, l’attenzione si concentra spesso sulla fase di gara: scelta della procedura, requisiti, criteri di aggiudicazione, capitolato, chiarimenti, valutazione delle offerte. Tuttavia, molte criticità dell’affidamento nascono
di Salvatore Chirico
Ingegnere civile, ha oltre trent’anni di esperienza nella progettazione, direzione e gestione di opere infrastrutturali complesse. Opera presso una importante stazione appaltante nazionale, ricoprendo funzioni di responsabilità nell’ambito delle infrastrutture stradali. È autore, formatore e professionista esperto nei temi dei lavori pubblici, della direzione lavori e della gestione tecnica delle commesse.
prima, nella fase in cui una necessità viene trasformata in fabbisogno da programmare. Il D.Lgs. 36/2023 colloca la programmazione
nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio, mentre l’art. 41 collega la progettazione al soddisfacimento dei fabbisogni della collettività; l’Allegato I.7 disciplina, tra l’altro, quadro esigenziale, DOCFAP e Documento di indirizzo alla progettazione. Ne deriva un dato operativo: prima della procedura occorre governare la domanda pubblica. Nella prassi, una richiesta interna, una criticità manutentiva, una sollecitazione territoriale o una priorità amministrativa vengono talvolta assunte come presupposti sufficienti per procedere. Ma la presenza di una necessità non coincide automaticamente con un fabbisogno programmabile. La necessità segnala un problema; la richiesta lo formalizza; il fabbisogno, invece, è il risultato di una verifica: deve essere motivato, perimetrato, sostenibile e coerente con risorse, tempi, vincoli e capacità organizzativa.
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Questa distinzione è decisiva. Se l’amministrazione programma un intervento senza avere chiarito che cosa intende ottenere, con quali risorse, entro quali tempi e rispetto a quali vincoli, trasferisce incertezza alla progettazione, alla gara e all’esecuzione. Il bando può essere formalmente corretto, ma non può rendere solido un fabbisogno non istruito.
IL RUOLO DEL RUP NELLA QUALIFICAZIONE DEL FABBISOGNO
Il RUP non dovrebbe essere coinvolto solo quando la procedura è pronta. La sua funzione di governo emerge già nella fase di qualificazione del fabbisogno, specie quando l’intervento presenta complessità tecnica, importo rilevante, interferenze, vincoli autorizzativi o forte impatto sull’utenza.
Il suo compito non è bloccare l’iniziativa, ma evitare che l’amministrazione proceda su basi deboli. Per questo il RUP deve impostare una verifica istruttoria fondata su domande essenziali: quale problema pubblico si intende risolvere? Quali evidenze lo dimostrano? Quale
risultato è atteso? Qual è il perimetro minimo dell’intervento? La stima economica ha una fonte? I tempi sono realistici? I vincoli sono almeno individuati? La stazione appaltante è in grado di presidiare le fasi successive?
In assenza di queste risposte, l’intervento non è ancora maturo. Può essere rilevante, urgente o politicamente opportuno, ma resta fragile sul piano programmatorio.
GLI ERRORI PIÙ FREQUENTI
Le criticità ricorrenti del fabbisogno immaturo sono note. La prima è la genericità: formule come “riqualificare l’edificio”, “migliorare il servizio” o “incrementare la sicurezza” non bastano se non sono accompagnate da dati, funzioni interessate, utenti coinvolti e risultati attesi. La seconda è l’assenza di evidenze istruttorie: sopralluoghi, report, segnalazioni, dati di utilizzo, analisi manutentive, obblighi normativi o criticità prestazionali. La terza riguarda il perimetro: senza distinguere ciò che è incluso, escluso, essenziale, migliorativo o differibile, la progettazione riceve un mandato incerto. Ulteriori profili critici sono la stima economica priva di fonte, la mancata verifica della copertura, la sottovalutazione dei vincoli autorizzativi o interferenziali e la confusione tra fabbisogno e soluzione già scelta. Dire “bisogna fare una gara” non è ancora una decisione istruita: occorre prima stabilire se il bisogno richieda davvero un nuovo affidamento, una diversa organizzazione, l’uso di strumenti esistenti o un rinvio motivato.
UNA VERIFICA MINIMA DI MATURITÀ
Prima dell’inserimento nella programmazione o dell’avvio del mandato progettuale, il fabbisogno dovrebbe essere sottoposto a una verifica minima su otto profili:
• esigenza pubblica da soddisfare;
• evidenze istruttorie disponibili;
• priorità rispetto ad altri interventi;
• perimetro minimo;
• sostenibilità economica;
• tempi realistici di avvio;
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