Demanda de senadores tema salarios

Demanda de Inconstitucionalidad

Acción

de

Promoventes: Treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.

Asunto: Escrito inicial de demanda

MINISTROS INTEGRANTES DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. P R E S E N T E S.

Los suscritos Senadores de la República integrantes de la LXIV Legislatura, personalidad que acreditamos en términos de las constancias expedidas por la Secretaría de Servicios Parlamentarios del órgano legislativo; con fundamento en lo dispuesto en la fracción I, inciso b) del artículo 105 de la Constitución Federal, así como los artículos 59, 60, 61 y demás aplicables de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante, Ley Reglamentaria), en tiempo y forma respetuosamente comparecemos para promover DEMANDA DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD en contra del Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, aprobado por el Congreso de la Unión el 13 de septiembre de 2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el pasado 05 de noviembre de 2018, por actualizar las normas referidas diversas contradicciones con el texto constitucional.

Ahora bien, en términos de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 62 de la Ley Reglamentaria, se designan como representantes comunes, a efecto de que puedan actuar conjunta o separadamente durante el trámite del presente asunto, a los Senadores Miguel Ángel Osorio Chong y Rafael Moreno Valle Rosas.

En tal sentido, se señala como domicilio para oír y recibir todo tipo de notificaciones y documentos, el inmueble ubicado en Montes Urales, número 754, piso 3, Colonia Lomas de Chapultepec, Delegación Miguel Hidalgo, Código Postal número 11000, Ciudad de México; señalando como Delegados con la suma de facultades a que se refiere el párrafo segundo, del artículo 62 de la Ley Reglamentaria a los Abogados Luisa Conesa Labastida (con cédula profesional número 5198466), Sergio Enrique Sánchez Curiel Guzmán (con cédula profesional número 7233596), Diana Gamboa Aguirre (con cédula profesional número 11015473) y Jorge Carlos Peniche Baqueiro (con cédula profesional número 09273770), Miguel García y García (con cédula profesional 915122), Felipe García Estrada (con cédula profesional 4565447), Luis Javier Hernández Jiménez (con cédula profesional 4641561), Maribel Trigo Aja (con cédula profesional 4049020), 1

Rafael Alonso González Domínguez (con cédula profesional 10836622), José Cruz Moreno Islas (con cédula profesional 6452468), Carlos Francisco Alberto Rivas Álvarez (con cédula profesional 9678551), Silvia Guadalupe Palazuelos (cédula profesional 2374610) , Erika Daniela Mendoza Bergmans (con cédula profesional 10240768) y Juan Manuel Ramírez Velasco (con cédula profesional es: 11142586); autorizando igualmente, en términos de lo dispuesto por el último párrafo del artículo 4 de la Ley Reglamentaria, a los C.C. Selene Justhen Martínez Córdova, Daniel Eduardo Echevarría Aguilar, Sergio Emmanuel Delgado Fernandez, María Jimena Ocampo Bernal, Marco Antonio Serrano Cordero, Nathan Rafael Núñez Cannon, José Arturo Pérez Díaz, José Cruz Barrios Moreno y Nayely Martínez Bernal para oír notificaciones, imponerse de autos -incluso por medios electrónicos o digitales-, recibir copias de traslado, así como recibir documentos, valores y todo aquello que por el presente asunto deba ser entregado a la parte promovente.

Con fundamento en las prescripciones constitucionales y legales referidas, por medio del presente escrito, ocurro en tiempo y forma ante sus Señorías a solicitar la DECLARACIÓN DE INVALIDEZ de las normas generales emitidas por las autoridades que más adelante se señalan.

ABREVIATURAS Y REFERENCIAS

Con el fin de facilitar a sus Señorías la lectura del presente escrito de demanda, a continuación, se hace un listado de las abreviaturas y referencias que serán utilizadas. Precisando que todos los énfasis visibles en el texto, en los criterios del Poder Judicial de la Federación y demás citas, son añadidos por la parte promovente, salvo que se indique lo contrario.

Actora o promovente

Los Senadores de la República integrantes de la LXIV Legislatura precisados al inicio del presente escrito, como el 33% de los integrantes de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, legitimados constitucionalmente para promover la presente Acción de Inconstitucionalidad.

Demandadas

a. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; b. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión; c. Titular del Poder Ejecutivo de la Unión.

Decreto

Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona el Código Penal Federal, aprobado por el Congreso de la Unión el 13 de septiembre de 2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el pasado 05 de noviembre de 2

2018.

LFRSP o Ley de Remuneraciones

Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Constitución Federal

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Ley Reglamentaria

Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

LOPJF DOF

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación Diario Oficial de la Federación

Convención Americana

Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José)

Protocolo de San Salvador

Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales del 17 de noviembre de 1988

PIDCyP

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Alto Tribunal o Suprema Corte

Suprema Corte de Justicia de la Nación

OCAS

Órganos Constitucionales Autónomos

Corte IDH o Tribunal Interamericano

Corte Interamericana de Derechos Humanos

CIDH

Comisión Interamericana de Derechos Humanos

TEDH

Tribunal Europeo de Derechos Humanos

ÍNDICE 3

ABREVIATURAS Y REFERENCIAS..........................................................................................2 ÍNDICE............................................................................................................................................4 ELEMENTOS DE LA DEMANDA..............................................................................................6 I.

NOMBRE Y DOMICILIO DEL ÓRGANO ACTOR....................................................6

II. NOMBRE Y DOMICILIO DE LOS ENTES, PODERES U ÓRGANOS DEMANDADOS............................................................................................................................6 III. NORMA GENERAL CUYA INVALIDEZ SE RECLAME Y EL MEDIO OFICIAL EN QUE SE HUBIERE PUBLICADO..........................................................................................6 IV. PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE SE ESTIMEN VIOLADOS Y DERECHOS HUMANOS QUE SE ESTIMEN VULNERADOS............................................7 V. ANTECEDENTES DE LAS NORMAS GENERALES CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA.....................................................................................................................................7 VI.

PROCEDENCIA Y OPORTUNIDAD.............................................................................8

VII. CUESTIÓN PREVIA.............................................................................................................8

a. Procedencia respecto de deficiencias normativas u omisiones relativas.........9 b. De la competencia de este Tribunal Pleno en tanto Tribunal Constitucional y única instancia para ejercer control abstracto en el sistema jurídico mexicano 10 c. Suplencia de la queja..............................................................................................13 VIII. CONCEPTOS DE INVALIDEZ.....................................................................................13 PRIMERA PARTE. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y 127 CONSTITUCIONAL...............14 PRIMERO. INADECUADO ENTENDIMIENTO DEL CONTENIDO Y ALCANCE DEL ARTÍCULO 127 CONSTITUCIONAL........................................................................15

a. La evolución del artículo 127 constitucional y su vocación como parte del parámetro de regularidad constitucional...............................................................16 b. Precisión sustantiva del contenido del artículo 127..........................................24 c. Mandatos que el artículo 127 impone al legislador...........................................30 d. Violaciones de la LFRSP en lo general................................................................36 SEGUNDO. VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 72 CONSTITUCIONAL..........................38 SEGUNDA PARTE. DIVISIÓN DE PODERES......................................................................41 TERCERO. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA PRESUPUESTARIA. 41

a. El principio de división de poderes y la autonomía presupuestaria..............42 b. Vinculación del artículo 127 constitucional con el artículo 75 constitucional .......................................................................................................................................47 c.

Violación que se actualiza en la especie.......................................................48

d.

Perjuicio en la autonomía universitaria........................................................52

CUARTO. VIOLACIONES A LA AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.........................................................................54

a.

Parámetro de regularidad constitucional en torno al estatuto de protección al Poder Judicial de la Federación........................................................57 b. De la inconstitucionalidad de los artículos 7 y 8 de la LFRSP.........................68 TERCERA PARTE. FEDERALISMO........................................................................................89

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QUINTO. VIOLACIONES AL PACTO FEDERAL Y A LA INDEPENDENCIA JUDICIAL DE LOS PODERES JUDICIALES LOCALES.................................................89

a. Violación a la independencia judicial local........................................................91 b. Invasión de competencias de los Congresos Locales........................................93 CUARTA PARTE. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA Y MATERIA PENAL.......................................................................................................................93 SEXTO. RÉGIMEN DE RESPONSABILIDADES PENALES Y ADMINISTRATIVAS.............................................................................................................94

a. Régimen de sanciones penales.............................................................................94 b. Del régimen de sanciones administrativas.........................................................99 SÉPTIMO. VIOLACIONES DIVERSAS A LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA.....................................................................................................101

a. Referencias normativas ajenas al texto constitucional vigente......................102 b. Régimen transitorio del Decreto........................................................................104 c. Prohibición respecto de los servidores públicos de elección popular..........105 d. Facultad de la Auditoría Superior de la Federación para formular denuncias de juicio político.......................................................................................................109 e. Garantía de audiencia en procedimiento de compatibilidad........................109 IX.

SUSPENSIÓN.................................................................................................................110

a. Parámetro de control...........................................................................................111 b. Interpretación conforme en sentido amplio.....................................................113 c. Interpretación conforme en sentido estricto.....................................................114 d. Inaplicación...........................................................................................................115 IX. PETITORIOS........................................................................................................................129

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Expuesto lo anterior, se procede a dar cumplimiento a lo prescrito en los artículos 22 y 61 de la Ley Reglamentaria:

ELEMENTOS DE LA DEMANDA

I.

NOMBRE Y DOMICILIO DEL ÓRGANO ACTOR

Han quedado indicados en el proemio.

II.

NOMBRE Y DOMICILIO DE LOS ENTES, PODERES U ÓRGANOS DEMANDADOS.

a. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con domicilio en Palacio Legislativo de San Lázaro, Av. Congreso de la Unión #66, Colonia El Parque, Ciudad de México, C.P. 15960; b. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, con domicilio en Av. Paseo de la Reforma 135, esq. Insurgentes Centro, Colonia Tabacalera, Delegación Cuauhtémoc, Ciudad de México, C.P. 06030; c. Ad Cautelam, Titular del Poder Ejecutivo de la Unión con domicilio en la Plaza de la Constitución s/n Colonia Centro, Delegación Cuauhtémoc, Ciudad de México C.P. 06066 Por lo que hace al inciso (c) anterior, cabe precisar que se agrega al Titular del Poder Ejecutivo ad cautelam, en virtud de que el Decreto se consideró promulgado al haber fenecido el término otorgado al Presidente, de conformidad con el artículo 72, apartado B de la Constitución Federal.1

III.

NORMA GENERAL CUYA INVALIDEZ SE RECLAME Y EL MEDIO OFICIAL EN QUE SE HUBIERE PUBLICADO.

a. Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo general y en lo particular en los términos que se desarrollan más adelante; b. Código Penal Federal, concretamente los artículos 217 Bis y 217 Ter, contenidos en el Título Décimo de los Delitos Cometidos por Servidores Públicos, en el Capítulo V Bis, Del Pago y Recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos.

Ambas normas emitidas mediante el Decreto publicado en el DOF el pasado lunes 05 de noviembre de 2018.

1 Artículo 72. […] Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen dentro de los treinta días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el Presidente de la Cámara de origen ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que se requiera refrendo […].

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IV.

PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE SE ESTIMEN VIOLADOS Y DERECHOS HUMANOS QUE SE ESTIMEN VULNERADOS

Se estima que las normas cuya invalidez se demanda vulneran lo dispuesto en los artículos 1, 3, 6, 26, 28, 49, 72, 75, 94, 102, 110, 116, fracción III, 122, apartado A, fracción IV, 123, apartado B, y 127 de la Constitución Federal; así como los numerales 8, 21, 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 6 del Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y sus correlativos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y demás disposiciones que se desprendan de los conceptos de invalidez que aquí se desarrollan.

V.

ANTECEDENTES DE LAS NORMAS GENERALES CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA

Previo a la exposición de los conceptos de invalidez, es oportuno dar noticia de los siguientes antecedentes:2 1. El 08 de noviembre de 2011 la Cámara de Senadores -como Cámara de origenremitió a la Cámara de Diputados la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 Constitucionales, y se adiciona el Código Penal Federal.

En términos generales, en el referido Proyecto de Decreto se pretendió regular el límite constitucional relativo a que ningún funcionario público pueda ganar más que el presidente de México. Estableciendo -entre otras cuestiones- los “excesos salariales” como delito.

2. La Minuta fue recibida en la Cámara de Diputados el 10 de noviembre de 2011, publicada en la Gaceta Parlamentaria y turnada a comisiones, venciendo el plazo para ser dictaminada el 23 de mayo de 2013. Sin embargo, en la LXIII Legislatura se autorizó prórroga a la minuta en cuestión hasta el 29 de abril de 2016, toda vez que el plazo para que este proyecto fuera dictaminado había precluído.

3. Casi 7 años después, los coordinadores de los grupos parlamentarios, en reunión celebrada el pasado lunes 03 de septiembre, solicitaron a la Mesa Directiva que con fundamento en el artículo 184 del Reglamento de la Cámara de Diputados, 3 se acordara la presentación de esta minuta ante el Pleno en sus términos por 2 Véase: http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Boletines/2018/Septiembre/13/0 066-Aprueban-diputados-minuta-que-expide-la-Ley-Federal-de-Remuneraciones-de-losServidores-Publicos 3 Artículo 184. 1. La Mesa Directiva establecerá un acuerdo para que las iniciativas y minutas que no fueron dictaminadas por la comisión respectiva, en los plazos establecidos y una vez realizadas las prevenciones a que hace referencia este Reglamento, se presenten en sus términos ante el Pleno, para su discusión y votación. 2. Las proposiciones no dictaminadas dentro del periodo ordinario de sesiones en que fueron presentadas, se tendrán por desechadas, procediendo a su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos.

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vencimiento de plazo, conforme a lo dispuesto por el artículo 95, numeral 2, fracción II del Reglamento.

4. Fue así como el pasado 04 de septiembre de 2018 la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión emitió la Declaratoria de publicidad de la Minuta referida y determinó incluirla en el orden del día para la sesión ordinaria del jueves 13 de septiembre.

5. El pasado 13 de septiembre, seguido de diversos posicionamientos por parte de múltiples legisladores, la Cámara de Diputados aprobó en lo general el referido Proyecto de Decreto.

6. El Decreto aprobado se turnó al Ejecutivo Federal para que fuera promulgada y publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF). Sin embargo, al haber fenecido el término para que ello sucediera, en términos de lo dispuesto por el artículo 72, apartado B, de la Constitución Federal,4 el Decreto se consideró promulgado y, mediante oficio DGPL-1P1A-2116, el Senador Martí Batres Guadarrama, Presidente de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, ordenó su publicación en el DOF. 7. El pasado lunes 05 de noviembre de 2018 fue publicado en el DOF el Decreto por el que se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 Constitucionales, y se adiciona el Código Penal Federal.

VI.

PROCEDENCIA Y OPORTUNIDAD

En términos del inciso b), de la fracción I del artículo 105 constitucional, el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado se encuentra legitimado para promover acción de inconstitucionalidad en contra de las leyes federales, por lo cual existe legitimación activa.

Asimismo, el referido numeral prescribe que la acción de inconstitucionalidad podrá presentarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma cuya invalidez se demanda. Por lo que, habiéndose publicado en el DOF el Decreto por el que se emiten las normas cuestionadas el pasado lunes 5 de noviembre, el término para presentar la demanda fenece el miércoles 5 de diciembre de 2018.

Ahora bien, previo al desarrollo de los conceptos de invalidez, es de fundamental importancia formular algunas consideraciones previas.

VII. CUESTIÓN PREVIA a. Procedencia respecto de deficiencias normativas u omisiones relativas 4 Artículo 72. […] Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen dentro de los treinta días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el Presidente de la Cámara de origen ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que se requiera refrendo […].

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Las diversas violaciones constitucionales específicas que se harán valer constituyen parte fundamental del desarrollo de la presente demanda.

En este sentido, es necesario esbozar algunos puntos relativos al tipo de vicios que pueden reclamarse en esta vía, particularmente de cara a los mandatos para el Poder Legislativo que se extraen del artículo 127 constitucional.

Aquí, los conceptos de invalidez se construyen a través de dos tipos de violaciones íntimamente relacionadas: (i) por un lado, que distintas partes o elementos normativos acuñados en la LFRSP son abiertamente contrarios en su contenido al texto constitucional, es decir, que su mera confronta con el parámetro de regularidad constitucional pone en evidencia su contravención a la Norma Fundamental y (ii) que también existió una deficiente regulación en varios aspectos de la LFRSP de cara a los mandatos constitucionales de producción normativa específicos que se imponían al legislador.

Desde luego, ambos argumentos comparten el objeto de acreditar la inconstitucionalidad de la norma en escrutinio. Quizá la mejor forma de expresar sus diferencias es que, mientras que el primer tipo reclaman la oposición del producto normativo en escrutinio con el texto constitucional, el segundo se enfoca en la insuficiencia del producto normativo para satisfacer su compatibilidad con el texto constitucional, es decir, sus deficiencias de cara al mandato de desarrollo normativo.

Es materia de interés para este apartado el segundo de tipo de violaciones, que se plantean en clave del principio de legalidad, bajo el argumento de que el legislador no actualizó su competencia al omitir legislar sobre aquello que había sido ordenado por el Constituyente, lo que se traduce en una violación directa al artículo 127 constitucional.

Cabe acotar que no se alegan omisiones legislativas absolutas, sino que se combate el contenido de la ley por no ajustarse a los lineamientos previstos en el referido numeral constitucional. Lo anterior, particularmente de cara al mandato dirigido al Congreso de la Unión contenido en la fracción VI del artículo 127 constitucional relativo a expedir las leyes que hagan efectivo el referido artículo “y las disposiciones constitucionales relativas”.

Si bien el referido mandato constitucional se desarrollará más adelante, resulta fundamental tener presente la procedencia de la presente acción y concretamente de la posibilidad de hacer valer omisiones parciales, resultado de una deficiente regulación por parte de los órganos legislativos. Al respecto: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada, los cuales son presupuestos indispensables para la procedencia de la acción. Sin embargo, tal criterio no aplica cuando se trate

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de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas.5

En el mismo sentido, el Pleno de la Suprema Corte ha precisado que, aceptándose el principio general de que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de expedir una ley “…tal criterio resulta inaplicable cuando se trata de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas…”, y, en consecuencia, deberá legislarse a la brevedad, “…para ajustarse al mandato constitucional…”.6 Aquí se hacen valer omisiones de carácter relativo o parcial, esto es, no se reclama que el legislador hubiese dejado de emitir la Ley, sino más bien, el hecho de que la LFRSP no toma en cuenta los mandatos constitucionales que se desprenden del artículo 127 constitucional, artículo que pretende regular. Así, lo que se denuncia es una deficiente forma de normar lo relativo a las remuneraciones de los servidores públicos, lo que no constituye una omisión legislativa absoluta.

Por lo anterior, la presente Acción de Inconstitucionalidad resulta procedente, tanto por lo que hace a las incompatibilidades concretas que se hacen valer de las diversas disposiciones contenidas en las normas generales reclamadas, como respecto de las deficiencias normativas que se hacen valer en relación directa con los mandatos constitucionales dirigidos al legislador.7

b. De la competencia de este Tribunal Pleno en tanto Tribunal Constitucional y única instancia para ejercer control abstracto en el sistema jurídico mexicano Este argumento se formula ad cautelam, solo para el caso de que sus Señorías estimen que podría actualizarse en cada uno de sus miembros una causal de impedimento para conocer del presente concepto, en lo que hace a la regulación de la remuneración de los miembros del Poder Judicial de la Federación, en tanto incluye necesariamente la de los propios servidores públicos encargados de resolver este asunto: los Ministros de esta Suprema Corte.

Nos referimos a lo dispuesto en la LOPJF,8 bajo el argumento de que existiera un “interés personal” en el presente, argumentando que cualquier miembro que ocupe la posición de Ministro del Alto Tribunal tendría que estar impedido para conocer del asunto, generando que la propia Corte como institución y Tribunal Constitucional esté imposibilitada para conocer del planteamiento de inconstitucionalidad acercado.

5 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXX, Noviembre de 2009; Pág. 701. P./J. 5/2008.

6 Véase el criterio siguiente: RECUENTO DE VOTOS EN SEDES ADMINISTRATIVA Y JURISDICCIONAL. LA OMISIÓN LEGISLATIVA QUE INCUMPLE EL MANDATO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN IV, INCISO L), CONSTITUCIONAL, ACTUALIZA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Y OBLIGA AL LEGISLADOR ORDINARIO A SUBSANAR LA DEFICIENCIA DE LA LEGISLACIÓN ELECTORAL ESTATAL. [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXX, Julio de 2009; Pág. 1455. P./J. 68/2009.

7 Cabe destacar que este criterio fue reiterado por el Pleno en la reciente discusión sobre la constitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior (acción de inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas) en las sesión del 12 de noviembre de 2018.

8 Artículos 7; 10, fracción VI, y 146, III, de la LOPJF

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Ello, a pesar de ser la Suprema Corte el depositario único de la facultad de control constitucional abstracto que prevé la fracción II del artículo 105 constitucional.

Esta lectura sería del todo inadecuada. En simples términos, porque vaciaría de contenido la referida facultad de control constitucional – abstracto- que otorga la Constitución Federal en favor del Alto Tribunal, lo que haría nugatorio este mecanismo de control constitucional.

Así, se estima que debe prevalecer la función de intérprete último de la Constitución y depositario único del control abstracto que otorgan, respectivamente, los artículos 94 y 105 de la Norma Fundamental y, de manera correlativa, la función de máximo juez convencional en sede doméstica que deriva del artículo 1° constitucional.9 Afirmar lo contrario implicaría obviar una lectura sistemática del parámetro constitucional y convencional, pues esta función garantiza la vigencia de la Norma Fundamental, particularmente en lo que respecta a su función contra-mayoritaria en la protección de los derechos humanos.

Abona a este argumento la solución de derecho comparado que ha sido identificada con la noción de “la Regla o Principio de Necesidad” (Rule of Necessity). Esta máxima dispone que los jueces pueden resolver una cuestión sometida a su jurisdicción a pesar de estar legalmente impedidos, si con ello se evita la situación de que no exista otro juez competente para emitir un fallo.

Precisamente la Regla de Necesidad ha sido invocada por la Corte Suprema de los Estados Unidos de América en casos que -como el presente- involucran las remuneraciones judiciales, reconociéndole el carácter de un principio esencial para la administración de justicia, y privilegiando el deber de dar cumplimiento al mandato constitucional de ser el último intérprete de la Norma Fundamental. 10 El caso paradigmático es United States v. Will resuelto el 15 de diciembre 1980.11 Al respecto, la Corte Suprema razonó que cuando no hay posibilidad de designar a un juez o tribunal sustituto que no presente el impedimento en cuestión, la Regla de Necesidad impone que el juez o tribunal, incluso si tiene un interés en el asunto, esté compelido a escuchar y decidir el asunto. Negar la operatividad de la Regla de Necesidad, estimó el Tribunal, implicaría simple y llanamente negar un foro para controvertir el asunto.12 9 Véase Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006, párr. 123. Véase también la noción de juez interamericano en el Voto Razonado del Juez Ad-Hoc, Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, en relación con la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Cabrera García y Motniel Flores vs. México (26 de noviembre de 2010).

10 Hurwitz, M. (2007) Judges and the Rule of Necessity: Ignacio and the Ninth Circuit’s Judges, 28 JUST. SYS. J, p. 241.

11 United States v. Will, 449 U.S. 200 (1980) 12 Traducción libre. Id. [Where, under the circumstances of these cases, all Article III judges have an interest in the outcome so that it was not possible to assign a substitute district judge or for the Chief Justice to remit the appeal, as he is authorized to do by statute, to a division of the Court of Appeals with judges who are not subject to the disqualification provisions of 455, the common-law Rule of Necessity, under which a judge, even though he has an interest in the case, has a duty to hear and decide the case if it cannot otherwise be heard, prevails over the disqualification standards of 455. Far from promoting 455's purpose of reaching disqualification of an individual judge when there is another to whom the case may be assigned, failure to apply the Rule of Necessity in these cases would have a contrary effect by denying some litigants their right to a forum.]

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Se estima que tales consideraciones resultan persuasivas para el presente caso, teniendo en consideración que éste tiene la particularidad de desenvolverse en una modalidad de control abstracto. En tanto la Suprema Corte detenta el monopolio del control abstracto de constitucionalidad: (i) ningún otro tribunal en el sistema jurídico mexicano es apto para ejercer tal modalidad de control; e (ii) incluso atendiendo a otros medios de control, la autoridad judicial siempre tendría un alegado interés en el asunto.

Por ello, se estima que debe prevalecer la competencia de este Alto Tribunal para resolver sobre el presente y cumplir el mandato de fungir como garante de la vigencia de la Constitución Federal. Negarla tendría como consecuencia una antinomia, una irregularidad que debe ser evitada, pues implicaría vaciar de contenido no sólo a la facultad jurisdiccional en abstracto sino a todo lo que está diseñada para proteger.

Así, el presente caso toca lo más medular de la configuración del Estado mexicano y el sistema jurídico que pretende articular y proteger la Norma Fundamental: la división de poderes, la autonomía de los Poderes de la Unión y la protección de los derechos humanos.

Negar pues la intervención del Tribunal Constitucional en su función más inherente como poder contra mayoritario -el control abstracto- y como garante de la Constitución, equivaldría a negar la vigencia de las normas constitucionales -de fuente doméstica e internacional- que lo llaman precisamente a fungir como último intérprete de la Constitución en casos complejos.

Justamente esos son los “casos difíciles” para los cuales la Constitución ha previsto tal figura institucional en la reafirmación de su vigencia. El Alto Tribunal no podría constitucionalmente claudicar en esta función.

Los principios son los valores superiores que definen y sostienen a todo ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho y reflejan ideales que funcionan como criterios de validez de las normas jurídicas. Los principios constitucionales (o fundamentales) están compuestos por valores éticos, propósitos sociales y formas adecuadas de comportamiento, propios de los Estados democráticos.

Los principios constitucionales que rigen la administración pública, previstos en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos – eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez–, establecen como objetivo esencial, el mejoramiento de la manera en que el gobierno, a través de los Poderes de la Unión y todas las instituciones que lo integran, administra y utiliza los recursos –que le proveen los habitantes- del Estado para cumplir sus fines. Lo anterior, mediante mecanismos que permitan incrementar la calidad, eficacia y honradez con la que se ejerce el gasto público, así como para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas sobre el uso de dichos recursos.

Nuestro texto constitucional es armónico con lo expuesto en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción que en su Preámbulo establece la obligación de los Estados parte de adoptar los principios de debida gestión de los bienes públicos, equidad, responsabilidad e igualdad ante la ley, así como la necesidad de 12

salvaguardar la integridad y fomentar una cultura de rechazo a la corrupción. En el artículo 1, inciso c), de dicha Convención, se establece la obligación de todo Estado parte, de rendir cuentas y realizar una debida gestión de los asuntos y los bienes públicos.

En ese orden, sin dejar de advertir la importancia que para la consolidación democrática tiene la defensa de la independencia judicial de los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como de los Magistrados Electorales como garantía de la tutela judicial efectiva; debemos necesariamente reconocer las distancias salariales en nuestro país y la realidad económica por la que atravesamos.

Es por ello que el debate en torno a la no disminución de las remuneraciones en los poderes judiciales, también impone poner en el centro de la discusión el reconocimiento de la existencia de una serie de privilegios que integrados o no en el concepto “remuneración o retribución” establecido en la ley (como son los gastos de alimentación, comedores ejecutivos, viáticos, viajes, conferencias, congresos y todo gasto suntuoso), atentan contra los principios constitucionales de economía, transparencia y honradez que el bloque de constitucionalidad mandata13.

Debemos hacer énfasis sobre la obligación del Poder Judicial de la Federación y de los poderes judiciales estatales, para que a través de quienes los administran y representan, se eliminen dichas prestaciones o privilegios pues éstos se apartan de la integridad y austeridad con la que debe ejercerse el gasto público, lo cual, además, mina la legitimidad y confianza que deben tener los órganos de justicia y a su vez, vulneran el derecho humano a la buena administración pública. Derecho que establece la necesidad de que todas las actuaciones administrativas, especialmente en el marco del ejercicio de las potestades discrecionales, atiendan los principios de economía, racionalidad, eficacia y eficiencia.

c. Suplencia de la queja Se solicita a sus Señorías que en términos de lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley Reglamentaria y en aras de hacer efectivo el principio de supremacía constitucional y los mandatos en materia de derechos humanos derivados del artículo 1° de la Constitución Federal, se sirvan suplir cualquier deficiencia que adviertan en la presente demanda.

VIII. CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Para facilitar el estudio del presente, los conceptos de invalidez se dividirán para su exposición ordenada en cuatro apartados, a saber: i.

Principio de legalidad y al artículo 127 constitucional – En los conceptos de impugnación primero y segundo, se argumenta que el legislador actúo fuera de su competencia, tanto porque omitió cumplir con los

13 Artículo 134 constitucional, Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública y Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción.

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mandatos de producción normativa ordenados por el constituyente como porque no siguió el procedimiento para llevarlo a cabo.

El efecto de declarar fundado cualquiera de los dos sería la inconstitucionalidad de todo el ordenamiento. ii.

División de poderes – Por su parte, los conceptos tercero y cuarto enderezan transgresiones a este principio debido la injerencia del legislativo en la autonomía presupuestaria de los órganos a quienes la Constitución les ha otorgado esta prerrogativa, así como respecto de la autonomía del Poder Judicial de la Federación.

El efecto que se busca es que se declare la invalidez total de la Ley por violación a este principio o, en su defecto, de su artículo 8º.

iii.

Federalismo – Invasión de competencias de los Congresos Locales porque el artículo 6, fracción II, inciso a) de la Ley regula las remuneraciones locales en lo relativo a la posibilidad de desempeñar varios puestos Se busca, como efecto, la inconstitucionalidad de dicho numeral.

iv.

Seguridad jurídica – Aquí se conjuntan diversos tipos de violaciones derivadas de las incongruencias que presenta la Ley y, de manera particular, transgresiones a los derechos fundamentales y principios en materia penal.

Los efectos de la inconstitucionalidad recaen sobre los siguientes numerales: 217 Bis y Ter del Código Penal Federal y los diversos 5 y 16 de la Ley.

Sobre los efectos anunciados, resulta de utilidad el criterio siguiente: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. RESULTA INNECESARIO PRONUNCIARSE SOBRE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS EN LA DEMANDA CUANDO SE ADVIERTE UN VICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD QUE PROVOCA LA NULIDAD TOTAL DEL ACTO LEGISLATIVO IMPUGNADO. En términos de lo previsto en el artículo 71, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al dictar sentencia en una acción de inconstitucionalidad la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe suplir los conceptos de invalidez planteados en la demanda y fundar su declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, sea invocado o no en el escrito inicial. En congruencia con lo anterior, si del análisis del marco constitucional que rige la materia en la que incide el acto legislativo impugnado se advierte un vicio de inconstitucionalidad que implica la nulidad total de éste, la Suprema Corte debe emitir la declaración de invalidez fundada en el precepto constitucional correspondiente, incluso ante la ausencia de un concepto de invalidez específico, puesto que ese efecto de invalidación hace innecesario pronunciarse sobre los conceptos de invalidez planteados en la demanda.14

PRIMERA PARTE. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y 127 CONSTITUCIONAL 14 [J]; 10a. Época; Pleno; Gaceta S.J.F.; Libro 2, Enero de 2014; Tomo I; Pág. 356. P./J. 42/2013 (10a.).

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PRIMERO. INADECUADO ENTENDIMIENTO DEL CONTENIDO Y ALCANCE DEL ARTÍCULO 127 CONSTITUCIONAL. En el presente concepto de invalidez se demostrará que la LFRSP fue emitida a partir de una lectura aislada, incompleta e inadecuada de los mandatos y principios que se extraen del artículo 127 constitucional.

De ello se desprende no solamente que el legislador fue deficiente en atender los mandatos que emanan de este numeral, sino que acuñó un producto normativo que en varios pasajes contraviene frontalmente al texto constitucional.

Contrario al texto de la LFRSP, ni el tope salarial presidencial ni el mandato de hacer efectivo el contenido del texto constitucional constituyen un “cheque en blanco” -ni en sentido literal, ni en sentido figurado-, que le permita contravenir o socavar otras disposiciones constitucionales.

La idea que informa este concepto puede formularse de la siguiente manera: en casos como el presente, no hay libre configuración para el legislador, pues está constreñido por principios y mandatos constitucionales que informan su actuar.

Ello cobra mayor relevancia aún por el texto del artículo 1º constitucional, dada la obligación de prevenir violaciones a los derechos humanos.

En pocas palabras, el legislador partió de una premisa equivocada al desplegar su función creadora de normas, la cual vicia a todo el producto legislativo: que el establecimiento del salario presidencial -el que la Ley pretende reglamentar- es un aspecto que le es enteramente disponible en su configuración. O, dicho de otro modo, que es un acto político.

En realidad, contrario a lo legislado, el texto constitucional adopta en el artículo 127 constitucional un modelo tasado y reglado, indisponible para aquél. Por eso se habla de que este precepto configura un verdadero “mecanismo constitucional”, tal y como se detallará en líneas subsecuentes.

Derivado de estas notas, el artículo 127 imponía dos principios centrales a desarrollar en la LFRSP y cuya falta de observancia se reclaman del Congreso de la Unión: (i) la función moduladora del salario presidencial, en la medida en la que el salario presidencial informa a todas las remuneraciones públicas y el funcionamiento del aparato estatal -es tanto la base como el límite máximo- su establecimiento no es discrecional, sino que se guía por criterios de razonabilidad y proporcionalidad y (ii) la función de hacer efectivas las excepciones a la prohibición de que nadie gane más que el Presidente, informadas por la relevancia de algún aspecto constitucional que resguardan o garantizan.

La LFRSP, en tanto ley reglamentaria, no hace viable la subsistencia de estos principios en el orden jurídico mexicano. El producto que debería en toda su estructura servir como puente para facilitar la realización de ambos aspectos falla abiertamente en observar estas dos cuestiones torales.

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Por ello, las violaciones que aquí se hacen valer son transversales, esto es, impactan a todo el ordenamiento. Si se estiman fundadas, traen consigo la invalidez del ordenamiento en su generalidad.

Con ellas, no se pretende que sea la Corte quien defina cuánto debe ganar el presidente, sino que establezca el contenido de los principios que deben acatarse para llegar a esta determinación, a efecto de que se trate de un acto reglado y no caprichoso.

A efecto de evidenciar que las normas impugnadas no se ajustan a los lineamientos del artículo 127 constitucional y que, además, vulneran diversos principios y derechos, el presente concepto de invalidez se dividirá para su exposición de la siguiente manera: Primero, se expondrán los antecedentes y las causas que motivaron la actual redacción del artículo 127 constitucional, a efecto de contar con una noción concreta de las finalidades que motivaron al Poder Reformador de la Constitución.

Después, se desarrollarán los elementos sustantivos que de él se extraen, es decir, los principios y derechos fundamentales que nutren dicho numeral.

Posteriormente, se procederá a extraer los mandatos tanto expresos como subyacentes que el referido numeral impone al legislador en su reglamentación, particularmente de cara a las obligaciones de todas las autoridades relativas a derechos humanos y al principio de división de poderes.

Y, finalmente, derivado de lo anterior, se expondrán constitucionales visibles en las normas impugnadas.

las

violaciones

a. La evolución del artículo 127 constitucional y su vocación como parte del parámetro de regularidad constitucional Como se ha señalado, en este concepto se acredita que el legislador abdicó en los deberes constitucionales específicos que le impone el artículo 127 constitucional, tanto en su observancia al variado contenido normativo que articula (principios, reglas, prohibiciones y mandato de desarrollo normativo efectivo) como en la observancia a su interacción con otros preceptos constitucionales.15 Para ello, conviene cuál es el rol que juega el artículo 127 como engrane del andamiaje constitucional y cómo ha evolucionado a raíz de diversas reformas constitucionales, particularmente las enmiendas publicadas en el DOF el 28 de diciembre de 1982 y el 24 de agosto de 2009.

En primer término, se transcribe el actual contenido de este precepto constitucional: Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de

15 Véase particularmente la base sexta del artículo 127 constitucional.

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su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.

Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases: I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.

II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.

V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.

VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo.

Una revisión a su desarrollo histórico deja ver que este precepto se erige en su núcleo -más allá de las distintas modulaciones o expansiones de las que ha sido objeto su contenido con el tiempo- como parte del estatuto jurídico de protección a los servidores públicos. En la especie, la vertiente relativa a la garantía de remuneración a los servidores públicos.

Proyecta una doble dimensión: (i) individual, es decir, teniendo como sujeto de protección al propio servidor público y (ii) social, como beneficiario general a la ciudadanía en la operación del servicio público. 16 En otras palabras, el Constituyente ha asignado y desarrollado de manera evolutiva en este precepto ciertas notas en torno al servicio público como pieza 16 Véase: Nieto, S. (2009) Comentario al artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Carbonell, M (coord.) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Comentada y Concordada. Tomo V. 20ª Ed, p. 81. Esta segunda nota relativa al interés general en torno al funcionamiento del servicio público y sus remuneraciones ha sido abordado por el TEDH. Véase: ECHR – Factsheet. Austerity Measures. Julio, 2018.

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central en la configuración del aparato estatal. Dejando de lado su contenido original, en donde ya se preveían desde un inicio las notas de irrenunciabilidad e irreductibilidad de la remuneración durante el período de ejercicio en el cargo, 17 este precepto ha sido objeto de dos reformas clave.18 (i) Reforma del 28 de diciembre de 1982. En esta modificación, parte de la reforma constitucional que modificó sustancialmente el sistema de responsabilidad de los servidores públicos, se presentaron tres cambios medulares. Entre ellas, la introducción dos nuevas garantías: 1. Se sustituye el concepto de funcionario público por el más amplio de servidores públicos en el ámbito federal. 2. Se introduce la garantía de que la remuneración será adecuada de cara a la función que se realiza, y 3. Que la remuneración será determinada de forma anual y equitativa en los presupuestos de egresos correspondientes. 19 (ii) Reforma del 24 de agosto de 2009. La reforma constitucional que ahora pretende reglamentar para el ámbito federal la LFRSP supuso una reconfiguración diametral al contenido del artículo 127, introduciendo una serie de normas (principios, reglas, prohibiciones y mandatos de desarrollo efectivo) que disciplinan la manera en la que este precepto se relaciona e irradia en el entramado constitucional.

Se puede afirmar en términos llanos que la garantía de remuneración a los servidores públicos prevista en este precepto mutó, en su función orgánica y de derecho fundamental, a raíz de esta reforma.

El siguiente apartado se hace cargo de la precisión sustantiva de este artículo, esto es, el desarrollo de los principios y derechos fundamentales que derivan del mismo.

Por su relevancia para el estudio de la presente acción, como paso previo, se revisa el objeto y finalidad de dicha reforma constitucional y las distintas consideraciones que el Constituyente Permanente tuvo en cuenta al acuñar el producto que finalmente fue inserto en la Norma Fundamental. Importa también, no debe perderse de vista, lo que el Poder Revisor decidió no incluir.

Lo que aquí se pretende es poner de manifiesto la interpretación cronológica, voluntarista y teleológica que rodea al contenido de este precepto, para asistir al Tribunal Pleno en la función interpretativa. Se sostiene que el Congreso de la Unión soslayó cómo estas cuestiones informaban su labor legislativa.

El contenido actual en términos generales del artículo 127 de la Constitución Federal es producto de dos iniciativas: 17 Artículo 127. El Presidente de la República, los individuos de la Suprema Corte de Justicia, los Diputados y Senadores, y demás funcionaros públicos de la Federación, de nombramiento popular, recibirán una compensación por sus servicios que será determinada por la ley y pagada por el Tesorero Federal. Esta compensación no es renunciable, y la ley que la aumente o disminuya no podrá tener efecto durante el período en que un funcionario ejerce el cargo.

18 En total, este precepto constitucional ha sido reformado en cuatro ocasiones: (i) 28 de diciembre de 1982; (ii) 10 de agosto de 1987; (iii) 24 de agosto de 2009, y (iv) 29 de enero de 2016.

19 Artículo 127. El Presidente de la República, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión y los demás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que será determinada anual y equitativamente en el Presupuesto de Egresos de la Federación o en los presupuestos de las entidades paraestatales, según corresponda.

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La Iniciativa de Adición al artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos presentada por los Grupos Parlamentarios del PRD, Convergencia y el Partido del Trabajo el 9 de Noviembre de 2006 (Iniciativa Senadores) y la Iniciativa que Reforma los artículos 73, fracción I, y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el Ejecutivo Federal el 24 de enero de 2007 (Iniciativa Ejecutivo).

Estas iniciativas proponían diversas modelos y soluciones para modificar el contenido del artículo 127. Durante el proceso de reforma constitucional la propuesta que emergió del análisis de ambas fue objeto de distintas modificaciones, eliminación de contenido y adición de disposiciones que garanticen su operatividad efectiva.

Así, se tiene que la intención de esta reforma fue, por un lado, (i) regular con precisión la asignación de las remuneraciones de los servidores públicos, conservando, en el otro extremo, (ii) la garantía de una remuneración adecuada, irrenunciable y proporcional.20 Es importante destacar que, si bien la garantía de proporcionalidad que ahora prevé este precepto no se encontraba prevista de forma expresa previo a la reforma de agosto de 2009, el Constituyente Permanente reconoció su presencia implícita en el artículo y para dotarla de mayor efectividad propuso añadirla de forma expresa.21 Este aspecto del artículo 127 constitucional es central, como se verá a lo largo de este concepto.

Frente a las propuestas encontradas en las dos iniciativas, el Constituyente Permanente optó por reconfigurar el contenido de este artículo adicionando un segundo párrafo con seis bases para disciplinar la asignación de remuneraciones de los servidores públicos del país.

En esta labor de reforma, el Constituyente identificó en la función del servicio público -que ahora cubriría en su ámbito de aplicación a todos los servidores públicos del sistema mexicano- las dos vertientes señaladas: (i) la necesidad de contar con un servicio público eficaz y profesional frente a las responsabilidades confiadas (garantía social) y, a su vez, (ii) una manifestación específica de un derecho fundamental, el derecho a recibir un salario digno.22 Se coincidió en la necesidad de fijar un referente máximo para el establecimiento de las remuneraciones de los servidores públicos. Para ello se acogió la propuesta del Ejecutivo relativa que el referente sea precisamente la remuneración del titular del Poder Ejecutivo Federal.

20 Véase Dictamen de Primera Lectura Cámara de Origen (Senado de la República), 8 de marzo de 2007.

21 Id. Los integrantes de estas comisiones coinciden con la intención de los autores de ambas iniciativas, en el sentido que debe regularse con precisión la asignación de las remuneraciones de los servidores públicos, conservando la garantía de (sic) adecuada, irrenunciable y proporcional que establece el texto vigente. [… ] Finalmente, consideramos conveniente conservar el concepto de proporcionalidad que prevé el texto vigente. Por lo anterior se propone el siguiente texto para el primer párrafo del artículo 127 constitucional 22 Id.

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Sin embargo, y esta cuestión es central para efectos interpretativos, se precisó que no significaba una preeminencia del Poder Ejecutivo sobre los otros Poderes de la Unión o el sistema federal, sino que se le tendría únicamente como un referente. En la Comisión Dictaminadora de Origen se reiteró que la reforma debía implementarse con apego a los principios federales y la independencia entre poderes, así como la capacidad de gestión de los entes autónomos.23 Así, convivieron en la reforma dos objetivos a amalgamar: (i) imponer límites a la discrecionalidad en las remuneraciones de la burocracia y, a su vez, (ii) reconocer la proporcionalidad que debe existir entre las remuneraciones y las funciones y responsabilidades inherentes al cargo que se desempeña.24 Nótese cómo el Poder Revisor de la Constitución llevó a cabo una formulación un tanto paradójica, pues por un lado estableció un límite objetivo en las remuneraciones con la finalidad de reducir la discrecionalidad y arbitrariedad, e introdujo también la garantía de proporcionalidad en este precepto. Se insiste, la formulación no es contradictoria sino paradójica: el salario del presidente es un referente pero no una barrera infranqueable, pues de serlo así quedaría sin operatividad el imperativo de proporcionalidad.

La nueva confección de este artículo identificaba ahora en su contenido, en las palabras del Constituyente Permanente, la presencia de un verdadero “mecanismo constitucional”, que impondría en la labor del legislador ordinario la obligación de preservar y hacer efectivo el derecho a recibir una justa remuneración con sustento en las bases establecidas.25 23 Id. Respecto a los principios de división de poderes y federalismo, en la Comisión Dictaminadora del Senado se señaló: Estas comisiones dictaminadoras estamos conscientes de que una reforma de este tipo obligará a estos tres órdenes de gobierno a establecer las remuneraciones para cada nivel, puesto o categoría, por lo que debe hacerse con apego a los principios federales que rigen nuestra Carta Magna, así como respetando la autonomía de los estados y de los municipios, la independencia entre poderes y la capacidad de gestión de los entes autónomos y administraciones públicas paraestatales y paramunicipales. Por ello consideramos conveniente conservarlos, por lo que proponemos que sean las legislaturas de los estados, los cabildos y, en general, cualquier órgano con facultades para emitir sus presupuestos, los que al momento de aprobar los presupuestos respectivos, vigilen el debido cumplimiento de los principios de legalidad, justicia y proporcionalidad en la remuneración de sus servidores públicos. Por lo que dichos límites deben ser determinados anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes.” En lo que toca al tope establecido como referente: De las iniciativas presentadas se coincide en la necesidad de fijar un referente como monto máximo para fijar las remuneraciones de los servidores públicos. Al analizar ambas propuestas se consideró conveniente fijar como referente la remuneración del titular del Poder Ejecutivo Federal, sin que esto signifique una preeminencia de dicho poder sobre los otros o se pretenda, en forma alguna, vulnerar la igualdad de los poderes, simplemente es un referente.

24 Id. Consideramos que la reforma al artículo 127 constitucional de ambas iniciativas, son atendibles, porque promueven el control y la transparencia, evitando el dispendio en la asignación discrecional de las remuneraciones a los servidores públicos, al tiempo que reconoce la proporcionalidad que debe existir entre las remuneraciones y las funciones y responsabilidades inherentes a los cargos.

25 Id. Asimismo, se estima conveniente establecer que para hacer efectivo lo contenido en el artículo 127 constitucional propuesto en el presente dictamen, así como todos los ordenamientos constitucionales relativos, los órganos legislativos de la Federación y de las entidades federativas deberán expedir, en un término de 180 días naturales siguientes a la entrada en vigor del Decreto, las leyes respectivas que regulen los salarios de los servidores públicos, por lo que serán las leyes del Congreso de la Unión y de las entidades federativas las que señalen las políticas de salarios, sin que esto le reste el derecho a la Cámara de Diputados de señalar la retribución de un empleo que haya sido creado por ley; lo que se pretende es crear un mecanismo constitucional para que en dicht as leyes se preserve el derecho de todo empleado público a recibir una justa remuneración por sus servicios, congruente con las reformas propuestas para el artículo 127 constitucional.

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Destacan aquí tres cuestiones centrales de cara a la presente controversia: (i) De la interacción con otros preceptos constitucionales. A lo largo del proceso, se estimó relevante hacer efectiva la sujeción a los nuevos lineamientos que prescribiría el artículo 127. Por ello, en su confección final el decreto de reformas realizó modificaciones y adiciones a los artículos 75, 115, 116, 122 y 123 de la Constitución para cumplir tal cometido. 26 (ii) Del régimen de excepciones. Las iniciativas no preveían la introducción de excepciones a la prohibición, sino lo contrario: el establecimiento de una prohibición tajante. En el proceso de reforma, el Poder Revisor estimó pertinente introducir y después ampliar una serie de excepciones en la base III del párrafo segundo de este artículo.

26 Artículo 75. […]

En todo caso, dicho señalamiento deberá respetar las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución y en las leyes que en la materia expida el Congreso General.

Los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en esta Constitución que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación del presupuesto de egresos, prevé el artículo 74 fracción IV de esta Constitución y demás disposiciones legales aplicables.

Artículo 115. […]

I. a. III. […]

IV. a) - c) Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

Artículo 116. […]

I. a. II. […]

Corresponde a las legislaturas de los Estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución.

Los poderes estatales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en sus constituciones locales, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación de los presupuestos de egresos de los Estados, establezcan las disposiciones constitucionales y legales aplicables.

Artículo 122. […]

A – C […]

BASE PRIMERA. I- IV[…]

Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos y la ley de ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Al señalar las remuneraciones de servidores públicos deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución.

Los órganos del Distrito Federal, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en su Estatuto de Gobierno, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación del presupuesto de egresos del Distrito Federal, establezcan las disposiciones del Estatuto de Gobierno y legales aplicables.

Artículo 123. […]

A – B […]

I. III. […]

IV. Los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución y en la ley.

21

Si bien en el dictamen de la Cámara de Origen solo se preveía en la base III una excepción a lo que desde ahora puede ser nominado como un “principio jerárquico” con base en la cual ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico y relativa al desempeño de varios cargos públicos, el producto finalmente acuñado -derivado de la discusión en la Cámara Revisora- introdujo otras excepciones: cuando la remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, consecuencia de trabajos técnicos especializados o por especialización en la función.

De nuevo, tales disposiciones y la manera en la que fueron articuladas por el Constituyente Permanente informan la labor de desarrollo legislativo impuesta al Congreso de la Unión. (iii) De la especial deferencia a los poderes judiciales. Durante el proceso de reforma constitucional se discutió a profundidad cómo amalgamar el tope máximo de remuneración que se pretendía introducir con la garantía de irreductibilidad en la remuneración prevista para los miembros del Poder Judicial de la Federación (y el Consejo de la Judicatura Federal) en el artículo 94, párrafo noveno, constitucional y para los miembros de los poderes judiciales locales en el artículo 116, fracción III, párrafo sexto.

Ello, en el marco del respeto al principio de división de poderes y la garantía contra presiones externas.

Incluso llegó a señalarse en el Dictamen de la Revisora que esta prohibición, al ser introducida en el texto constitucional, podría operar de forma retroactiva en perjuicio de la operatividad de la garantía prevista en el artículo 94.27 Sin embargo, la Cámara Revisora señaló en su Dictamen que, ante la preocupación de que dos artículos constitucionales se contrapongan (dos prohibiciones previstas en el artículo 94 y el artículo 127 constitucional), se consideraba que “la reforma constitucional no afecta[ba] lo dispuesto por el artículo 94 y sí en cambio obliga[ba] a los servidores públicos del Poder Judicial a recibir una retribución por sus servicios acorde a lo que establecer[ía] la misma Constitución en el artículo 127.” 28 A su vez, las consideraciones relativas a este ámbito fueron tratadas en el régimen de transitoriedad previsto por el Decreto de reformas.

Como se verá más adelante, son temas de vital importancia al momento en que este Tribunal Pleno despliegue el análisis de regularidad sobre la LFRSP y, más importante aún, determine cuál es la interpretación que mejor materializa la vigencia del texto constitucional.

27 Véase Dictamen la Cámara Revisora (Cámara de Diputados), 31 de marzo de 2009.

No obstante, es indiscutible que si el órgano reformador de la Constitución dicta un mandato que autoriza, en su caso, la afectación de algunos funcionarios, ello no vulnera lo dispuesto en el citado artículo 94. Además, nuestro máximo tribunal ya ha definido con claridad que sólo el texto constitucional pudiera permitir, en caso de ser necesario, una aplicación retroactiva de la norma.

En este contexto, no obstante el perjuicio que se pueda ocasionar a intereses individuales, debe atenderse al bien superior de contar con un régimen de remuneraciones equitativo, igualitario y transparente, que dé certeza al ejercicio del gasto público, con el fin de evitar arbitrariedad y el abuso en la determinación de los ingresos.

28 Id.

22

El desarrollo cronológico del artículo 127 constitucional da cuenta de un aspecto nuclear desde su redacción original: la vocación de tutelar la remuneración de los servidores públicos. Esto, teniendo en cuenta distintas vertientes que de esta garantía se desprenden en tanto derecho fundamental y pieza para la configuración del aparato estatal.

La finalidad perseguida por el Poder Reformador de la Constitución en la enmienda publicada el 24 de agosto de 2009 se manifiesta en dos objetivos a conseguir: ciertamente, reducir el margen de discrecionalidad para la determinación de las remuneraciones públicas, pero también reconocer la proporcionalidad que debe existir entre las remuneraciones y las funciones y responsabilidades inherentes a los cargos.29 No es menor su establecimiento de forma expresa en este precepto.

Así, el hecho de que este principio y una serie de otras disposiciones con distintas vocaciones normativas (prohibiciones, reglas, excepciones, principios y mandato de desarrollo legislativo) hayan sido introducidas de la mano con el límite de tope salarial previsto en la base II del párrafo segundo del artículo 127 constitucional, dan cuenta del nuevo carácter del que el Constituyente Permanente pretendió dotar a este precepto: el de un mecanismo constitucional que irradia al resto del texto de variadas maneras.

De ahí que el artículo 127 constitucional, y sus distintos elementos y matices adecuadamente amalgamados, se erijan como un referente irrenunciable e indisponible para el legislador.

Como se ha dicho, se advierten dos notas o funciones centrales del artículo 127 y que este mecanismo establece: como primer paso, el carácter de modular el resto de las remuneraciones públicas (base y tope de los salarios burocráticos) y, en un segundo momento, reconocer la previsión de ciertas excepciones a la prohibición general.

Tal y como se argumentará en los siguientes apartados, dos reformas paradigmáticas informan la manera en la que deben ser interpretadas esta disposiciones hoy día y que no estaban presentes en la reforma constitucional de agosto de 2009.

Se trata, por un lado, de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 11 de junio 2011; de la cual se ha dicho generó la irrupción a plenitud del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el sistema doméstico y una nueva manera de entender el texto constitucional. 30 Y, por otro lado, la reforma constitucional del 11 de junio de 2013 que adopta en el modelo del Estado Regulador en el andamiaje constitucional.31 29 Dictamen de la Cámara de Senadores al ser devuelto el proyecto de ley para los efectos del artículo 72-E de la Constitución Federal. 28 de abril de 2009 30 Véase expediente varios 912/2010 resuelto por el Pleno en sesión del 14 de julio de 2011 31 Véase el reconocimiento dado el Pleno a este nuevo modelo constitucional al resolver la controversia constitucional 117/2014 en sesión del 7 de mayo de 2015. ESTADO REGULADOR. EL MODELO CONSTITUCIONAL LO ADOPTA AL CREAR A ÓRGANOS AUTÓNOMOS EN EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Localización: [J]; 10a. Época; Pleno; Gaceta S.J.F.; Libro 26, Enero de 2016; Tomo I; Pág. 339. P./J. 46/2015 (10a.).

23

b. Precisión sustantiva del contenido del artículo 127.

Expuesta la evolución del numeral y los objetivos que pretende alcanzar a la luz de su reconfiguración vía la enmienda constitucional del 24 de agosto de 2009, el presente apartado delimita el perímetro sustantivo del artículo 127 constitucional vigente.

Esto es, la serie de disposiciones que lo componen y que constituyen verdaderos principios y derechos fundamentales, moldeados también por una serie de prohibiciones y sistema de excepciones, que disciplinan tanto el entendimiento de este mecanismo constitucional como su interacción con otras disposiciones de la misma jerarquía.

Como se ha señalado, el artículo 127 articula una norma que se inscribe en el estatuto constitucional de protección a los servidores públicos. Esto en su doble vertiente: individual (derecho fundamental) y social (garantía general a la ciudadanía en la operación del servicio público).

Estas vertientes encuentran eco, por un lado, en el artículo 123, apartado B, fracción IV, de la Constitución Federal y, en el otro extremo, en el artículo 75 en conexión con los diversos artículos 41 y 49 de la Norma Fundamental.

En su primer párrafo el artículo 127 articula los principios de adecuación y proporcionalidad: la remuneración de los servidores públicos de todo el sistema jurídico mexicano debe, por un lado, ser adecuada en deferencia a la función que se desempeña y, también, proporcional de cara a las responsabilidades que se depositan en el respectivo servidor público.

Las remuneraciones aspiran entonces, como principios rectores, a cubrir un doble fin constitucional: la remuneración proporcional y adecuada de las responsabilidades asignadas a cada cargo, comisión o función pública.

En lo que toca a su vertiente sustantiva, como se ha señalado, el Poder Revisor de la Constitución identificó la remuneración “adecuada” con el hecho de que el Estado cuente con ciudadanos que puedan desempeñar con eficacia y profesionalismo las responsabilidades que les sean confiadas, a la par de garantizar la dignidad en el salario que se recibe, esto es, reafirmando su conexión con el derecho fundamental a recibir un salario digno.32 Por lo que toca al principio de proporcionalidad, incorporado de manera expresa en la citada reforma del 24 de agosto de 2009, éste también adquiere una faceta sustantiva como manifestación del derecho fundamental a recibir un salario digno, pero con especial énfasis en las responsabilidades públicas que se depositan en el servidor.

En pocas palabras, el principio especial de proporcionalidad previsto en el artículo 127 constitucional, consagra prima facie la máxima de que a mayor responsabilidad depositada en relación con la cosa pública, la remuneración deberá incrementarse proporcionalmente.33 32 Véase Dictamen de Primera Lectura Cámara de Origen (Senado de la República), 8 de marzo de 2007.

33 Id.

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De ahí que se afirme que el derecho fundamental a un salario digno, aplicable como derecho fundamental de fuente constitucional y convencional a toda persona,34 adquiera un cariz o tratamiento específico en el estatuto de protección a los servidores públicos que tutela el artículo 127 constitucional en virtud de las funciones que desempeñan.

En consecuencia, esta disposición central y los principios que enclava -a la que debe agregarse la garantía de que las remuneraciones serán determinadas anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, así como su carácter de irrenunciabilidad- informan la manera de entender las seis bases que el artículo desarrolla, a saber: (i) Si bien pareciera que en este aspecto la Constitución se decanta por un sistema presidencialista -del cual la prohibición prevista en la base II puede entenderse como una manifestación remota- su implementación no puede vaciar de contenido a otras disposiciones constitucionales.

Esto se corrobora al tener en cuenta el proceso de reforma constitucional. Como se anotó, ahí se precisó que este tope que tomaba como referencia al Titular del Ejecutivo no podía ser leído como la preeminencia de un poder sobre otro, sino más bien como un mero referente para imponer límites a la discrecionalidad. (ii) En la prohibición prevista en la base III, la cual hemos denominado “principio jerárquico” se articulan cuatro excepciones a la regla general de no percibir una remuneración mayor a la del superior jerárquico, salvo que éstas sean consecuencia de: (a) el desempeño de varios empleos públicos; (b) las condiciones generales de trabajo; (c) un trabajo técnico calificado o (d) por especialización.

De ahí que éstas cuatro excepciones puedan encontrar una especial referencia o tratamiento interpretativo a la luz de una disposición constitucional diversa con la que se relacionen, particularmente frente a la articulación del aparato institucional: por ejemplo, la función por especialización que realizan los jueces o un trabajo técnico calificado de relevancia constitucional producto del recurso a disciplinas o racionalidades técnicas que introduce el modelo de Estado regulador.

Como es lógico, los principios de adecuación y proporcionalidad (y las bases que irradian) se proyectan de forma diferenciada en cada uno de los Poderes, pues deben compaginarse con el principio de división de poderes.

Cabe señalar que el carácter sustantivo de la garantía de remuneración prevista en el artículo 127 constitucional –y los principios que de ella derivan– ha sido reconocido por la Segunda Sala del Alto Tribunal en el Amparo Directo en Revisión 4310/2014, señalando que constituye un derecho para los servidores públicos en activo.35

34 Integran este parámetro, entre otros, los artículos 5 y 123 de la Constitución Federal; indirectamente el artículo 21 de la CADH, tal y como lo ha reconocido la Corte IDH en el caso Acevedo Jaramillo y otros vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.

Sentencia del 7 de febrero de 2006, párr. 311, así como el artículo 6 del Protocolo de San Salvador.

35 Véase Amparo Directo en Revisión 4310/2014 – Segunda Sala del Alto Tribunal. Resuelto en sesión del veintiocho de enero de 2015. Ponente: Ministro Juan N. Silva Meza.

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Así este derecho fundamental de los servidores públicos se vincula concretamente con lo dispuesto, primero, por el artículo 123 apartado B de la Constitución Federal en su fracción IV, del tenor literal siguiente: Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: (…)

Entre los Podres de la Unión y sus trabajadores: IV. Los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución y en la ley.

En ningún caso los salarios podrán ser inferiores al mínimo para los trabajadores en general en las entidades federativas.

De esta fracción adscrita al apartado B del artículo que tutela el derecho al trabajo, se desprenden dos notas adicionales que informan al propio contenido del artículo 127 constitucional: (i) una garantía de irreductibilidad del salario establecido en un presupuesto durante el tiempo que éste sea aplicable y (ii) un límite inferior para el establecimiento del salario burocrático: que éste no puede ser inferior al mínimo para los trabajadores generales en las entidades federativas.

Asimismo, el artículo 75 constitucional -que se correlaciona con el párrafo segundo del artículo 127-, relativo a la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, impone a la Cámara de Diputados en su párrafo segundo el deber de observar las bases establecidas por el artículo 127.

Así, se demuestra cómo todo el andamiaje que compone al artículo 127 constitucional incide en la operatividad de diversas disposiciones del texto constitucional y, por ello, su desarrollo no está disponible a la discrecionalidad configurativa del legislador.

En su naturaleza sustantiva, se trata de disposiciones que tutelan el derecho fundamental de remuneración de los servidores públicos, pero también informan al principio democrático de la división de poderes, prerrequisito para el goce efectivo de los derechos fundamentales de los gobernados. Esto último se robustece con los criterios relacionados sustentados por el Tribunal Pleno 36 y, en sede internacional, por la Corte IDH.37 36 Véase como ejemplo lo resuelto por el Pleno en la controversia constitucional 31/97, en la que determinó que, a pesar del objeto de control que rige a las controversias constitucionales, se podía analizar la parte orgánica o dogmática de la Norma Suprema, toda vez que ambas integran un todo que establece el sistema de un Estado de Derecho, lo que deja ver la incidencia de la vertiente orgánica en la protección de derechos fundamentales y viceversa: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo X, Septiembre de 1999; Pág. 703. P./J. 98/99. Véase también controversia constitucional 52/2003.

37 Por ejemplo, la Corte IDH ha entendido que uno de los objetivos principales de la división de poderes es garantizar la independencia de los jueces, lo que, en consecuencia, permite una mejor protección de los derechos fundamentales. Véase: Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional vs.

Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 31 de enero de 2001, párr. 73; Caso Apitz Barbera

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El órgano emisor de la norma reclamada está sometido, en primer lugar, a la vigencia de lineamientos constitucionales que tutela el artículo 127 –expuestos en este apartado- y a su vez a los mandatos de desarrollo legislativo -reforzados- que impone el propio artículo 127, materia del siguiente apartado.

No entender así estos mandatos de desarrollo legislativo, implicaría una remisión directa a un acto administrativo que crea el Titular del Ejecutivo Federal y aprueba la Cámara de Diputados, mismo que rompería con la ratio de entender el salario del presidente como un referente para los otros poderes independientes, pero no como una supremacía de este sobre los demás.

Resulta pertinente hacer referencia a la naturaleza normativa del Presupuesto de Egresos de la Federación. Como se abundará más adelante, se trata de un acto materialmente administrativo y formalmente legislativo pero que se encuentra estrechamente vinculado a la legislación preexistente. En este sentido, se subraya que inclusive, anterior a la reforma constitucional del 6 de diciembre de 1977, la Cámara de Diputados únicamente estaba facultada para aprobar el presupuesto sin tener que llevar a cabo un examen y discusión del mismo, sólo se facultaba para discutir los ingresos de la federación. La Cámara de Diputados, en nuestra Constitución, se entendió únicamente con una función de medio de control político en lo referente a la aprobación del Presupuesto de Egresos pero no así para intervenir en su formulación.

Aun cuando las facultades constitucionales de la Cámara de Diputados han cambiado para incluir la modificación al presupuesto, su estructura, en general, no cambia a partir de la formulación del Ejecutivo Federal. En la especie, la determinación del salario presidencial se dará por la simple voluntad del titular del ejecutivo de “reducir su sueldo a la mitad”.

De facto, el Presupuesto de Egresos de la Federación se aprueba como lo hacía anterior a la reforma de 1977. La falta de desarrollo legislativo para establecer un procedimiento o mecanismo que garantice objetivamente una remuneración adecuada, dado el contexto político del país, permite que la simple voluntad del titular del ejecutivo se convierte en un mandato sobre los poderes y organismos autónomos y una herramienta para coaccionarlos.

A partir de la reforma al artículo 127 constitucional, la determinación del sueldo del presidente para dar eficacia a esa norma ha dejado de ser una facultad que pueda depender de la arbitrariedad del titular del Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados. Ahora bien, retomando las dos iniciativas que integraron el proceso legislativo para la reforma de 2009 que estableció ningún servidor público podrá recibir remuneración mayor a la establecida para el Presidente de la República, es evidente que se pretendió establecer candados para evitar que la determinación del sueldo del titular del Ejecutivo Federal en el Presupuesto de Egresos fuera utilizado como herramienta para elevar al Poder Ejecutivo sobre los poderes y órganos autónomos de nuestra Constitución.

y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. párr. 55, y Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009, párr. 67.

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Por un lado, la iniciativa presentada en noviembre de 2006 por el entonces Senador Pablo Gómez Álvarez, a nombre de los grupos parlamentarios del Partido de la Revolución Democrática, Partido Convergencia y Partido del Trabajo propuso que el sueldo máximo anual ascienda a unos 120 mil pesos mensuales más 160 mil de aguinaldo, para un total de 1,6000,000 pesos al año, que equivale a unos 145,500 dólares estadounidenses.38 Dejando por un lado el hecho de que dicha cantidad que, de haber sido actualizada con la Tasa de Inflación Porcentual Implícita del Índice Nacional de Precios al Consumidor, actualmente ascendería a una cantidad aproximada de 2,500,000 pesos anuales;39 o bien, que la simple conversión del referente en dólares estadounidenses propuesto -sin actualizar por inflación acumulada- al tipo de cambio actual arrojaría una cantidad cercana a los 3,000,000 de pesos anuales; lo relevante de su propuesta es que pretendió arrebatar del Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados la facultad para determinar el sueldo del Presidente de la República de forma arbitraria.

Por otro lado, la iniciativa presentada en enero de 2007 por el entonces titular del Ejecutivo Federal, incluyó como parte fundamental de su propuesta, la creación de comités de expertos que participen para la fijación de las remuneraciones de los servidores públicos y los tabuladores que deben regularlos. La parte medular de esa iniciativa precisamente era la participación de la sociedad, con expertos independientes y siempre contando con criterios técnicos, para la elaboración de los manuales de remuneraciones y sus tabuladores.40 Es decir, bajo el razonamiento de “fijar como referente la remuneración del titular del Poder Ejecutivo Federal, sin que esto signifique una preeminencia de dicho poder sobre los otros o se pretenda, en forma alguna, vulnerar la igualdad de los poderes, simplemente es un referente”,41 se pretendió evitar que el tope máximo al que debe sujetarse todo servidor público recayera en la arbitrariedad de un acto materialmente administrativo que crea el titular del Poder Ejecutivo y que aprueba la Cámara de Diputados.

Si bien es cierto que los mecanismos propuestos en dichas iniciativas finalmente no se reflejaron explícitamente en la reforma constitucional, es inconcuso que existe una obligación fundamental para que la legislación reglamentaria del artículo 127 constitucional desarrolle las bases o establezca los mecanismos para evitar que el sueldo del titular de Poder Ejecutivo Federal sea utilizado como una herramienta de presión. De tal suerte que se garantice la no vulneración a la autonomía de los demás poderes, órganos constitucionales, entidades federativas y municipios.

Esta obligación se explica mejor con una reducción al absurdo. Una ley que permitiera o sirviera como vehículo para que el Titular del Ejecutivo perciba un peso de remuneración mensual según el presupuesto de egresos de ese año, al amparo de la prohibición prevista en la base II del párrafo segundo del artículo 127 38 Véase exposición de motivos de iniciativa de Senadores presentada el 9 de noviembre de 2006.

39 Calculadora de Inflación INEGI, índice base segunda quincena de diciembre de 2010, inflación implícita entre noviembre de 2006 y julio de 2018, consultado de inegi.org.mx.

40 Véase exposición de motivos de iniciativa del Ejecutivo, publicada en la Gaceta del Senado el 25 de enero de 2007.

41 Véase Dictamen de Primera Lectura Cámara de Origen (Senado de la República), 8 de marzo de 2007.

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constitucional, dejaría sin efecto la vigencia de los principios constitucionales de adecuación y proporcionalidad que prevé el párrafo primero de este precepto.

Dicho de otro modo, en la medida en que el salario presidencial es referente -base y tope- del de los otros poderes que son independientes y de ninguna manera pueden sujetarse a aquél, su designación no es subjetiva, unilateral, ni arbitraria, sino que se encuentra tasada y reglada.

Para evitar que lo primero suceda, la LFRSP debe dar operatividad y contenido a los principios y mandatos constitucionales en juego. No lo hizo y esa transgresión debe ser remediada por el Alto Tribunal, pues el legislador fue omiso en actualizar los extremos de su competencia.

La división de poderes es un sistema de pesos y contrapesos, en el cual, en palabras de James Madison “la ambición debe ponerse en juego para contrarrestar a la ambición. El interés humano debe entrelazarse con los derechos constitucionales del puesto” (El Federalista 51).42 Para accionar este mecanismo, los servidores públicos encargados de contrarrestarse no pueden estar al capricho de la figura presidencial. Máxime cuando las necesidades de éste -casa, transporte, comida, et al- son provistas por el Estado y, por cierto, deben ser tomadas en cuenta para cuantificar su remuneración en términos de la fracción I del artículo en estudio.

No se puede ser un fiel contrapeso -indispensable para nuestra Democracia Constitucional- cuando el sustento básico depende de quien se está diseñado para aquilatar.

Visto de otra perspectiva, una ley que no se compadece de estos principios ni los hace efectivos, como profundiza el siguiente apartado de cara a este concepto de invalidez, soslaya su contenido sustantivo y la manera en la que informa la ordenación de todo el aparato estatal y la división de poderes.

En términos mejor expresados por la Corte IDH, si bien los Estados disponen de facultades para organizar sus instituciones en función de las necesidades del servicio público y de la gestión de intereses de orden público en una sociedad democrática, este ejercicio no puede ser sustraído del pleno respeto a los derechos fundamentales, pues ello implicaría una actuación arbitraria y contraria a la promesa del Estado de Derecho.43 Para el caso en escrutinio, el artículo 127 constitucional posee una dimensión sustantiva directa en tanto tutela y regula bajo ciertos lineamientos la garantía de remuneración de los servidores públicos, y también indirecta en la medida en la que incide en distintas cuestiones de la organización del aparato estatal y la división de poderes; prerrequisito para el goce efectivo de los derechos fundamentales.

42 Cfr., Hamilton, A., Madison, J. y Jay, J., El federalista, traducción de Gustavo R. Velasco, México, Fondo de Cultura Económica, 1ª reimp., 2004.

43 Véase Corte IDH. Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú.

Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 24 de noviembre de 2006, parr. 110.

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c. Mandatos que el artículo 127 impone al legislador.

En términos de lo expuesto líneas arriba, se advierte que el artículo constitucional de mérito impone diversos mandatos al órgano emisor de las normas reglamentarias. Unos, de carácter expreso y concreto, y otros, que subyacen a los primeros.

Constituyen mandatos expresos para el Congreso de la Unión y las Legislaturas estatales al expedir las leyes relativas: (i) hacer efectivo el contenido del artículo 127 y las disposiciones constitucionales relativas; y (ii) establecer las sanciones penales y administrativas por el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en el artículo 127.44

(i) Mandatos expresos contenidos en el artículo 127 constitucional.

Como mandato dirigido al legislador se encuentra el deber de garantizar que la remuneración de los servidores públicos cumpla con los principios y parámetros referidos. Esto es, que sea adecuada por el desempeño de la función, empleo, cargo o comisión, que resulte proporcional atendiendo a las responsabilidades del servidor público y que resulte equitativa.

Así, se advierte la importancia de la función objetiva de los derechos fundamentales en los términos que la ha desarrollado la Primera Sala del Alto Tribunal.45 Al respecto, se precisó que los derechos de este tipo detentan una doble cualidad, por un lado, como derechos públicos subjetivos -función subjetiva-; y, por otra parte, la función objetiva, en virtud de la cual se reconoce a los derechos fundamentales como elementos objetivos que informan o permean todo el ordenamiento jurídico.

Por lo anterior, se advierte que los derechos de los servidores públicos a que se les garantice una remuneración que respete los principios de equidad, adecuación y proporcionalidad, se imponen como parte del mandato dirigido al legislador al momento de desplegar su facultad de producción normativa.

Ahora bien, para dar contenido y alcance a los principios de proporcionalidad y adecuación, es pertinente atender a los lineamientos contenidos en las fracciones II y III del numeral constitucional objeto de estudio.

Así, la fracción II del artículo 127 constitucional establece el límite máximo de las remuneraciones de los servidores públicos, el “tope salarial presidencial”. Por su parte, la fracción III siguiente, establece el “principio jerárquico”, en virtud del cual ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico.

En adición a lo anterior, la misma fracción III prevé excepciones a la regla general.

Dispone la posibilidad de un “excedente” como excepción al principio jerárquico que sea consecuencia: (i) del desempeño de varios empleos públicos; (ii) de las condiciones generales de trabajo; o (iii) derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización. Además, se impone un límite a esa parte “adicional”, esto es, 44 Este último mandato y la violación al mismo se desarrollan en el apartado subsecuente, en el concepto de invalidez relativo a las disposiciones del Código Penal Federal.

45 Véase resolución al Amparo Directo en Revisión 1621/2010.

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que no deberá exceder de la mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la República.

Es decir, los lineamientos en cita sirven como moduladores para cumplir con los principios de proporcionalidad, adecuación y equidad, así como para establecer un límite máximo para las remuneraciones.

Es pertinente esbozar las propiedades de las categorías de servidores públicos que pueden ubicarse en el régimen de excepción establecido en el principio jerárquico.

Esto es, aquellos que pueden recibir una remuneración que se integra de dos partes: la primera, que se establece en términos de los principios referidos; y la segunda consistente en el excedente que no debe superar la mitad de la remuneración establecida para el presidente.

Las categorías de servidores públicos que pueden beneficiarse del régimen de excepción son: (a) Aquellos con más de un empleo público, distintos de los servidores públicos que tienen prohibición normativa para desempeñar otro empleo, cargo o comisión. (b) Los que se encuentren sujetos a las condiciones generales de trabajo, es decir, aquéllos cuyos salarios se determinan por lineamientos pactados en contratos colectivos de trabajo.

Las dos categorías siguientes son funcionales, referidas a elementos cualitativos calificados constitucionalmente de las tareas que desempeñan. (c) Trabajo técnico calificado, entendiendo como aquellas funciones que guardan un grado particular de complejidad o que requieren conocimientos científicos o técnicos propios de alguna especialidad o de ciencias naturales o exactas. (d) Función especializada, categoría que durante el proceso legislativo que dio origen al texto vigente del artículo 127 constitucional, fue referida a aquellos servidores públicos que forman parte de un sistema de carrera profesional garantizado por la ley. Es decir, aquellos cuyo ingreso, permanencia, promoción y retiro se regulan por un régimen jurídico de especialización, conforme al cual se les exija contar con conocimientos especializados, así como desempeñar con exclusividad ciertas funciones técnicas, con exclusión de otras.

Hasta aquí se han esbozado los mandatos y lineamientos expresamente contenidos en el artículo constitucional objeto de estudio. Sin embargo, como se expuso líneas arriba, del deber de hacer efectivo su contenido y “las demás disposiciones constitucionales relativas” dispuesto en la fracción VI del artículo 127 de la Constitución Federal, se advierte un mandato subyacente: hacer efectivo el texto normativo mediante una interpretación integral del texto constitucional.

Es decir, se extrae un deber del legislador de tomar en consideración la totalidad de disposiciones constitucionales que se relacionan de manera tangencial o directa con las previsiones relativas a remuneraciones de los servidores públicos.

En tal sentido, el legislador está constitucionalmente constreñido a tomar en cuenta en su integralidad el texto constitucional al emitir la normatividad secundaria relativa a salarios de servidores públicos.

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Así, en el presente se desglosarán los lineamientos y principios constitucionales que deben nutrir la producción legislativa a efecto de que el resultado sea acorde con el texto fundamental. Primero, las obligaciones atribuibles a todas las autoridades derivadas del artículo primero constitucional en materia de derechos humanos; y, segundo, el deber de respeto al principio de división de poderes tanto en su visión clásica, como desde la perspectiva evolutiva derivada de la actual ingeniería constitucional.

En este contexto debe decirse que, si bien de modo específico en relación con determinados tipos de servidores públicos se advierten lineamientos a considerar en atención a diversos contenidos constitucionales concretos, ello será materia del apartado segundo de la presente demanda.

Continuando con lo anterior, resulta necesario exponer ahora de qué manera deben nutrir el actuar del legislador al reglamentar el artículo 127 constitucional: (i) las obligaciones de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad; y (ii) el deber de respeto al principio de división de poderes.

(ii) Mandatos derivados de las obligaciones en materia de derechos humanos.

En el sistema jurídico mexicano las normas constitucionales conforman la ley suprema de la Unión y los derechos fundamentales ocupan una posición central e indiscutible como contenido mínimo de todas de las relaciones jurídicas que se suceden en el ordenamiento. En tal sentido, como se adelantó líneas arriba, a raíz de la función objetiva de los derechos fundamentales, estos deben entenderse como elementos que informan o permean la totalidad del ordenamiento jurídico, lo que desde luego se extiende al proceso de producción normativa.

Por otra parte, el artículo primero constitucional impone un mandato concreto dirigido a todas las autoridades -incluyendo las legislativas- de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios respectivos.

Lo anterior de suyo implica, por parte del legislador, el desarrollo de leyes que doten de contenido y eficacia este imperativo constitucional, que protejan y garanticen el cúmulo de derechos reconocidos en la Constitución y los tratados internacionales relativos. Ello, pues el propósito detrás de este deber es hacer operativos, en el plano fáctico, los derechos humanos a través de leyes secundarias que recojan los valores, principios y fines de dichas prerrogativas fundamentales.

En este tenor, se advierte que el legislador tiene una obligación de emitir las normas de conformidad con los principios en cuestión: a)

Universalidad, considerando que los derechos humanos son inherentes a todas las personas, incluyendo desde luego, a los servidores públicos;

b)

Interdependencia, que conlleva el reconocimiento de que los derechos humanos establecen relaciones recíprocas entre ellos, de modo que en muchos casos, la satisfacción de un derecho es lo que hace posible el 32

disfrute de otro. Éste resulta de gran relevancia pues los multicitados derechos que se extraen del artículo 127 constitucional para los servidores públicos, tienen un correlativo efecto en los diversos derechos de los gobernados -que se desarrollarán con mayor precisión en el apartado siguiente-. c)

Indivisibilidad, en virtud del cual se parte de la premisa de la integralidad de la persona y la necesidad de satisfacer todos sus derechos, lo que excluye la posibilidad de establecer jerarquías en abstracto entre los derechos.

d)

Principio de progresividad, que actualiza un deber de ampliar el alcance y la protección de los derechos humanos en la mayor medida posible hasta lograr su plena efectividad. Ello, con la exigencia concreta dirigida al creador de la norma para ampliar el alcance y tutela de los derechos y la correlativa prohibición de emitir actos legislativos que limiten, restrinjan, eliminen o desconozcan el alcance y la tutela que en determinado momento ya se reconocía a los derechos humanos.46 Éste conlleva el deber negativo de “no regresividad”, que admite matices. Es decir, la limitación en el ejercicio de un derecho humano no necesariamente es sinónimo de vulneración al referido principio.

A efecto de determinar si una medida legislativa respeta el deber de progresividad, debe analizarse si: (i) dicha disminución tiene como finalidad esencial incrementar el grado de tutela de un derecho humano; y (ii) genera un equilibrio razonable entre los derechos fundamentales en juego, sin afectar de manera desmedida la eficacia de alguno de ellos. En tal sentido, se impone al legislador un deber adicional de motivación reforzada, que acredite un análisis conjunto de la afectación individual de un derecho en relación con las implicaciones colectivas de la medida, a efecto de establecer si se encuentra justificada.47

Atendiendo a la función objetiva de este tipo de derechos en relación con las obligaciones que el artículo 1° constitucional impone a todas las autoridades, se concluye que tienen plena incidencia en el ámbito de producción normativa.

(iii) Mandatos derivados del deber de respeto al principio de división de poderes.48 La Constitución Federal articula al poder público a través de diversos principios organizativos, entre ellos, el principio de división de poderes, que se encuentra previsto en el artículo 49 de la Constitución Federal, el cual prescribe: 46 Véase: PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS. [J]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 47, Octubre de 2017; Tomo I; Pág. 189. 1a./J. 85/2017 (10a.).

47 Véase: PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI LA LIMITACIÓN AL EJERCICIO DE UN DERECHO HUMANO DERIVA EN LA VIOLACIÓN DE AQUEL PRINCIPIO. [J]; 10a. Época; 2a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 42, Mayo de 2017; Tomo I; Pág. 634. 2a./J. 41/2017 (10a.).

48 Véase párrafos 297 y s.s. de la versión pública de la resolución a la Controversia Constitucional 117/2014, emitida por el Pleno de la Suprema Corte.

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Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.

Es decir, dispone de inicio la separación tradicional del poder de la federación en legislativo, ejecutivo y judicial y, establece que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, como técnica de garantía de dicho principio.

El Alto Tribunal ha precisado que de la interpretación literal del numeral en cita no se extraen todas las implicaciones normativas del mismo, entendido como parámetro de control de validez constitucional. Para darle sentido normativo, resulta pertinente acudir a sus fines, como instrumento de limitación y de ordenación tanto negativa, en cuanto limita el poder público; como positiva, en cuanto genera posibilidades creativas de actuación.

La Segunda Sala ha precisado con claridad que “resulta insuficiente para desentrañar el alcance de la prohibición en comento acudir a la interpretación literal del citado artículo 49, por lo que para ello resulta conveniente precisar cuál es la finalidad del principio de división de poderes así como acudir a la interpretación sistemática, causal, teleológica e histórica del dispositivo antes transcrito, máxime que el referido principio constituye una institución jurídica que se ha desarrollado desde tiempos remotos y ha adquirido matices diferentes según la época y el lugar.”49 Es decir, el artículo 49 constitucional no establecer una regla rígida, sino un principio, pues: “La idea básica en el artículo 49 constitucional es evitar la posibilidad de una dictadura constitucional”.50 Así, mediante diversos criterios el Alto Tribunal ha llegado a concluir que el principio objeto de estudio tiene como finalidad la limitación del poder, mediante la idea reguladora de pesos y contrapesos. Esto es, mediante una noción de balances que, por un lado, impida la concentración del poder; y, al mismo tiempo, posibilite la generación creativa de competencias públicas para la realización del bien común.

Así, el Pleno del Alto Tribunal ha concluido que la norma constitucional “exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de 49 V. DIVISIÓN DE PODERES. PARA FIJAR EL ALCANCE DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO, RESULTA INSUFICIENTE SU INTERPRETACIÓN LITERAL. [TA]; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XIV, Agosto de 2001; Pág. 231. 2a.

CXXVII/2001.

50 Cfr. DIVISION DE PODERES. LA FUNCION JUDICIAL ATRIBUIDA A AUTORIDADES EJECUTIVAS NO VIOLA EL ARTICULO 49 DE LA CONSTITUCION FEDERAL (ARTICULO 48 DE LA LEY DE APARCERIA DEL ESTADO DE NUEVO LEON). [TA]; 7a. Época; Pleno; S.J.F.; Volumen 51, Primera Parte; Pág. 18.

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competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías.”

Lo anterior, en el criterio jurisprudencial de rubro DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.51 Por su parte, el Pleno de la Suprema Corte ha establecido su relación con el principio de supremacía constitucional. Esto es, en términos de lo dispuesto por el artículo 133 constitucional todos los órganos del Estado y todas las autoridades y funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones, deben sujetarse al principio de división de poderes consagrado en el texto fundamental.52 En ese sentido, el hecho de que la división de poderes opere de manera flexible no faculta a los órganos del Estado para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino que deben constreñir su margen de actuación a las atribuciones y mandatos que la propia Constitución les asigna.

Así, para que un órgano ejerza ciertas funciones es necesario que expresamente así lo disponga la Constitución Federal o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución, sin que ello pueda interpretarse hasta el punto de invadir competencias que son propias de otro órgano del Estado.

En términos de lo expuesto, se advierte que el mandato subyacente derivado de la fracción VI del artículo 127 constitucional debe entenderse, en lo general, como un deber del legislador de atender al principio de división de poderes como parámetro de control de validez de sus normas.

Esto es, emitir las normas secundarias relativas a dicha disposición constitucional ciñéndose al texto constitucional en su integridad, siendo cuidadoso de no vulnerar en la legislación respectiva, los ámbitos competenciales y las garantías institucionales de los respectivos poderes públicos. Pues, de lo contrario, estaría vulnerando el referido principio y generando desbalances y concentraciones de poder ajenas al texto constitucional y vulnerando con ello el principio de supremacía de la norma fundamental.

En tal sentido, de los mandatos subyacentes -derechos humanos y división de poderes- se desprende un deber concreto de modular el tope máximo. Es decir, partiendo de que el salario presidencial es el límite, se impone al legislador el deber de regular cómo se va a fijar este, bajo la premisa de que el constituye un primer parámetro que nutrirá el resto de los salarios y que permitirá garantizar a los servidores públicos que sus retribuciones cumplirán con los principios de equidad, adecuación y proporcionalidad.

51 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXII, Julio de 2005; Pág. 954. P./J. 52/2005 52 V. DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE FACULTADES QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER, SINO SOLAMENTE AQUELLOS QUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES ASIGNA. [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXX, Julio de 2009; Pág. 1540. P./J. 78/2009.

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Adicionalmente, se extrae el deber de regular con precisión las diversas situaciones de excepción que prevé el texto constitucional. Lo que se desarrollará a detalle en los conceptos de invalidez que se verterán el apartado segundo de la presente demanda, pues la Constitución Federal dispone regímenes específicos para diferentes tipos de servidores públicos.

d. Violaciones de la LFRSP en lo general En términos de lo expuesto, la LFRSP no se ajusta a los lineamientos y mandatos -expresos y subyacentes- que se desprenden del artículo 127 constitucional. Ello, pues falla en reglamentar su contenido limitándose a replicar el texto constitucional sin compaginar su contenido con “las demás disposiciones constitucionales relativas” como lo ordena la propia Constitución.

De su lectura, se advierte que el legislador entendió el artículo 127 constitucional como un “cheque en blanco” que puede hacerse efectivo por el Ejecutivo y la Cámara de Diputados al dejar absolutamente abierta la posibilidad de que emitan discrecionalmente el Presupuesto de Egresos de la Federación y, concretamente, el límite máximo de remuneración -presidente de la República-.

Es decir, derivado de la lectura parcial e inadecuada del referido numeral constitucional, el Congreso de la Unión emitió una Ley que es deliberada y abiertamente omisa en agotar el mandato constitucional. Concretamente, la norma impugnada falla al no disponer lineamientos de actuación para que, en la emisión del presupuesto, se tome en cuenta que la remuneración presidencial se determine haciendo efectivos: (a) los principios de equidad, proporcionalidad y adecuación, respecto de la totalidad de servidores públicos; (b) el correlativo derecho de los servidores públicos a que se les garantice una remuneración que colme los citados principios; y (c) los mandatos subyacentes consistentes en cumplir las obligaciones relativas a los derechos humanos impuestas en el artículo 1° constitucional, y el principio de división de poderes.

El legislador se abstuvo de establecer en la LFRSP lineamientos que permitieran modular la determinación de la remuneración presidencial de cara a los citados elementos. Abdica pues en hacer efectiva la función moduladora que tiene el salario presidencial como base y tope a priori de las remuneraciones públicas y en reglamentar las excepciones previstas por el propio artículo 127 constitucional.

En pocas palabras, no se hace viable el mecanismo que este precepto constitucional prevé, poniendo abiertamente en entredicho la efectividad del resto del entramado constitucional con el que se relaciona.

Es decir, en los términos que se encuentra redactada la Ley, que constituye una reproducción casi literal del artículo 127 constitucional, deja a los órganos encargados de hacerla efectiva -Ejecutivo y Cámara de Diputados- prácticamente en la misma situación que antes de su emisión, salvo las restricciones a la autonomía presupuestaria que se detallarán más adelante.

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Como consecuencia de ello, se deja a los servidores públicos de todo tipo, en un estado de inseguridad e incertidumbre jurídica en relación con el modo en que se harán efectivos los principios, derechos y mandatos constitucionales que se han venido exponiendo.

Particularmente, al no prever cómo hacer efectivo el principio de proporcionalidad de las remuneraciones, la LFRSP vulnera en perjuicio de los servidores públicos el derecho a un salario que cumpla con los parámetros constitucionales establecidos -en lo general- en los artículos 123, apartado B y 127 constitucionales; y garantizados por el artículo 75 constitucional.53 Lo anterior pues, si bien existe una regla prohibitiva en el texto constitucional -ningún servidor público podrá recibir una remuneración mayor a la establecida para el presidente de la República-, ella no está exenta de interpretación constitucional ni ubicada en un plano de absoluta discrecionalidad para el Ejecutivo y la Cámara de Diputados.

Por lo que el deber del órgano de producción normativa era establecer los lineamientos que acotaran la actuación de los referidos entes del Estado, a efecto de evitar que, en la ejecución de la norma, se cometieran arbitrariedades y se contravinieran los principios y mandatos enunciados.

El texto del artículo 127 constitucional exige que la legislación que pretenda hacerlo efectivo sea amalgamada de manera sistemática con otras cláusulas constitucionales, lo que no se hizo. Reiterando la reducción al absurdo: ¿qué sucedería si el presupuesto de egresos establece que el presidente percibirá un peso al mes? ¿cómo impacta ello en otras disposiciones constitucionales que son influenciadas por esta prohibición?

En términos de lo expuesto, es claro que la LFRSP fue emitida sin atender a las bases constitucionales que debían nutrirla y darle un contenido acorde al texto fundamental. Lo que tiene como consecuencia habilitar la comisión de violaciones constitucionales al emitir el Presupuesto de Egresos correspondiente en términos de la LFRSP. Lo anterior pues, al no hacer la norma compatible con los mandatos y principios multicitados, se admite que el Ejecutivo y la Cámara de Diputados establezcan la remuneración del presidente de manera arbitraria, con una amplia posibilidad de generar daños y perjuicios concretos tanto en los derechos fundamentales, como patrimoniales de múltiples servidores públicos. Ello, en contravención a los artículos 75, 123, apartado B; y 127 de la Constitución Federal.

En términos de lo expuesto, se solicita a sus Señorías declarar la invalidez constitucional de la LFRSP, por haber sido emitida a partir de una lectura aislada, incompleta e inadecuada del artículo 127 y las demás disposiciones constitucionales aplicables, particularmente de cara a los mandatos y principios que se extraen del mismo.

53 Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.

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Esto, para el efecto de que la misma sea expulsada del orden jurídico nacional y, en consecuencia, que se ordene al Congreso de la Unión la emisión de la legislación reglamentaria del artículo 127 constitucional, con apego a los lineamientos que se desprenden no sólo de su literalidad sino del resto de deposiciones constitucionales pertinentes.

SEGUNDO. VIOLACIÓN ARTÍCULO CONSTITUCIONAL.

AL 72

El legislador actúo fuera de su competencia al emitir la LFRSP en abierta violación al artículo 184 del Reglamento de la Cámara de Diputados se actualiza no solo como un quebranto del principio de legalidad, sino que también es una violación indirecta al artículo 72 de la Constitución Federal.

Como se dijo en el capítulo de los hechos, en reunión de fecha 03 de septiembre los coordinadores de varios grupos parlamentarios solicitaron a la Mesa Directiva que con fundamento en el artículo 184 del Reglamento de la Cámara de Diputados se acordara la presentación de la minuta ante el Pleno, conforme a lo dispuesto por el artículo 95, numeral 2, fracción II del Reglamento.

Sin embargo, no se tomó en cuenta que dicho numeral 184 dispone que las proposiciones no dictaminadas dentro del periodo ordinario de sesiones en que fueron presentadas se tendrán por desechadas, procediendo a su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos.

Artículo 184. 1. La Mesa Directiva establecerá un acuerdo para que las iniciativas y minutas que no fueron dictaminadas por la comisión respectiva, en los plazos establecidos y una vez realizadas las prevenciones a que hace referencia este Reglamento, se presenten en sus términos ante el Pleno, para su discusión y votación.

2. Las proposiciones no dictaminadas dentro del periodo ordinario de sesiones en que fueron presentadas, se tendrán por desechadas, procediendo a su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos.

Es decir, la minuta que se discutió- y posteriormente se aprobó y volvió Leyestaba ya desechada y por lo tanto, se violó la Ley al procesarla legislativamente.

Es decir, hubo una indebida fundamentación en la Ley Federal de Remuneraciones a razón de que se contravino el artículo 184 del Reglamento de la Cámara, mismo que se usó para permitir su discusión. Esto genera un vicio de legalidad que se incorpora al acto legislativo y no permite que el mismo se adhiera al orden normativo mexicano. A razón de esto, debe ser declarado inconstitucional por sus Señorías.

Ahora bien, este vicio legislativo no es una cuestión fatua, pues trasciende constitucionalmente al dar origen a una Ley que es violatoria de derechos humanos, en particular, el derecho de acceso a la justicia y su garantía correlativa de independencia judicial contenidos en el artículo 17 constitucional correlacionado con el 94 y en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, junto con toda la jurisprudencia de la Corte Interamericana de

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Derechos Humanos que la desarrolla en los términos que habremos de exponerlas en esta demanda.

Resulta aplicable la siguiente tesis jurisprudencial: PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DE URGENTE RESOLUCIÓN. LOS VICIOS EN SUS FORMALIDADES NO SON OPONIBLES EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN PLANTEADOS EN EL JUICIO DE AMPARO. Si bien es factible impugnar una ley o decreto por contravenir los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente por vicios en el proceso de su creación frente a las formalidades que la normativa secundaria correspondiente prevé, lo cierto es que, por virtud de la irradiación del principio de instancia de parte agraviada, los vicios que se expongan contra ese proceso deben repercutir en un derecho que tutele al quejoso o que tenga alguna afectación en su esfera de derechos -directa o indirectamente-, toda vez que sólo así el estudio respectivo y una eventual sentencia protectora podrán justificarse.

Ahora, tratándose del procedimiento de urgente y obvia resolución -que implica la dispensa de trámites en la etapa de discusión y aprobación de una ley o decreto-, sus violaciones sólo pueden abordarse desde la consideración del principio de deliberación parlamentaria, conforme al cual se pugna por el derecho de participación de las fuerzas políticas con representación en condiciones de igualdad y libertad, es decir, de que se permita tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública. En ese tenor, como ese principio no tutela a los particulares, sino a los grupos parlamentarios, es evidente que al reclamarse leyes o decretos, las eventuales irregularidades en ese procedimiento no tienen un impacto que pueda redundar en los derechos al debido proceso y de legalidad reconocidos por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal y, por ende, no son oponibles en los conceptos de violación planteados en el juicio de amparo.54

La violación al artículo 184 del Reglamento de la Cámara de Diputados se actualiza también es un menoscabo al principio de seguridad jurídica. Esto se debe a que, al existir un vicio al origen del proceso legislativo, en el que se puso a discusión una minuta que tenía deficiencias severas debido al paso del tiempo, se causa incertidumbre sobre la procedencia de las leyes; es decir, que éstas provengan de un procedimiento legislativo válido, en el que se respeten los principios y formalidades previstos en los ordenamientos que lo regulan. Resulta aplicable la siguiente tesis: PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. CUANDO EXISTAN INCONSISTENCIAS DURANTE LA VOTACIÓN, EL ÓRGANO PARLAMENTARIO DEBE TOMAR LAS MEDIDAS MÍNIMAS NECESARIAS PARA SOLVENTARLAS, DEJANDO CONSTANCIA Y DOCUMENTANDO LA SECUENCIA DE LOS HECHOS. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que en un Estado democrático, la Constitución impone requisitos de publicidad y participación para la creación, reforma, modificación o supresión de las normas, sin los cuales éstas no pueden considerarse válidas, de modo que para lograr el respeto a los principios de democracia y representatividad contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo reviste importancia el contenido de las leyes sino, además, cómo se crean o reforman, en virtud de que las formalidades esenciales del procedimiento legislativo aseguran el cumplimiento de los principios democráticos. Así, 54 [J]; 10a. Época; 2a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 47, Octubre de 2017; Tomo II; Pág. 1062. 2a./J. 133/2017 (10a.).

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cuando existen inconsistencias durante la votación, para dar certeza al procedimiento legislativo, a pesar de la falta de norma expresa, el órgano parlamentario debe tomar las medidas mínimas necesarias para solventarlas, dejando constancia y documentando puntualmente la secuencia de los hechos, pues de no hacerlo se actualiza una irregularidad trascendental, al soslayar los requisitos de publicidad y participación para la creación, reforma, modificación o supresión de las normas, sin los cuales no pueden ser válidas, en demérito del respeto a los principios democráticos consagrados por la propia Ley Suprema.55

También resulta aplicable por analogía el siguiente criterio aislado: PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL. Para determinar si las violaciones al procedimiento legislativo aducidas en una acción de inconstitucionalidad infringen las garantías de debido proceso y legalidad contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y provocan la invalidez de la norma emitida, o si por el contrario no tienen relevancia invalidatoria de esta última, por no llegar a trastocar los atributos democráticos finales de la decisión, es necesario evaluar el cumplimiento de los siguientes estándares: 1) El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad, es decir, resulta necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates; 2) El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas; y, 3) Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas. El cumplimiento de los criterios anteriores siempre debe evaluarse a la vista del procedimiento legislativo en su integridad, pues se busca determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final. Así, estos criterios no pueden proyectarse por su propia naturaleza sobre cada una de las actuaciones llevadas a cabo en el desarrollo del procedimiento legislativo, pues su función es ayudar a determinar la relevancia última de cada actuación a la luz de los principios que otorgan verdadero sentido a la existencia de una normativa que discipline su desarrollo. Además, los criterios enunciados siempre deben aplicarse sin perder de vista que la regulación del procedimiento legislativo raramente es única e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender a las vicisitudes presentadas en el desarrollo de los trabajos parlamentarios, como por ejemplo, la entrada en receso de las Cámaras o la necesidad de tramitar ciertas iniciativas con extrema urgencia, circunstancias que se presentan habitualmente. En este contexto, la evaluación del cumplimiento de los estándares enunciados debe hacerse cargo de las particularidades de cada caso concreto, sin que ello pueda desembocar en su final desatención.56

SEGUNDA PARTE. DIVISIÓN DE PODERES

55 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXXIV, Agosto de 2011; Pág. 882. P./J. 11/2011.

56 [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Junio de 2008; Pág. 717. P. L/2008.

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TERCERO. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA PRESUPUESTARIA. En el presente concepto de invalidez se acredita una diversa deficiencia normativa de la que está viciada, en términos generales, la LFRSP. Transgrede el principio de autonomía presupuestaria, el cual, en tanto manifestación del principio de división de poderes, recorre transversalmente la Norma Fundamental y, en lo relativo al ámbito de las remuneraciones, encuentra una especial referencia en el artículo 75 constitucional.

También se hace valer una violación directa a este principio por parte del artículo 8 de la Ley. En conexión con lo que se expuso en el apartado anterior, la LFRSP tiene el alcance de modificar el régimen de aprobación y ejercicio del presupuesto aplicable a los diversos entes públicos que tienen reconocida autonomía presupuestaria. Con ello, el Congreso igualmente fue omiso en acatar el mandato de hacer efectivo el artículo 127 y “las demás disposiciones constitucionales relativas”.

Al emitir la norma en cuestión, se abstuvo de establecer o, en todo caso, reconocer que determinados entes públicos gozan de autonomía presupuestaria. Ello, ya sea derivado del texto constitucional o de la Ley reglamentaria del artículo 75 de la Constitución Federal, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Del artículo 127 constitucional se desprende una dimensión sustantiva, particularmente por lo que hace a su incidencia en diversas reglas de organización del aparato estatal y la división de poderes. Este principio constituye un presupuesto fundamental para el goce efectivo de los derechos humanos, pues garantiza su acceso a través de las erogaciones gubernamentales.

No puede desvincularse el ejercicio competencial de cada órgano con el presupuesto que tiene asignado. En esa medida, cuando un poder anula la autonomía presupuestaria de otro, incide indefectiblemente en su ámbito competencial y violenta, con ello, el principio de división de poderes.

Luego, la invalidez que aquí se argumenta se manifiesta en una doble vía: (i) En tanto la LFRSP crea un régimen contrario a los lineamientos constitucionales para el establecimiento de remuneraciones de los servidores públicos, el Congreso de la Unión violenta la autonomía presupuestaria de los entes que cuentan con ella, al obligarlos a acatar un régimen inconstitucional para formular sus respectivos proyectos de presupuestos (en lo que respecta a establecer sus remuneraciones); y (ii) La LFRSP, al no establecer o reconocer esta facultad, permite que el Ejecutivo y la Cámara de Diputados anulen en la confección de los respectivos presupuestos de egresos, la autonomía presupuestaria de otros entes.

Cabe precisar desde un inicio que con este concepto, desde luego, no se pretende desconocer la facultad de la Cámara de Diputados para examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, en términos de lo 41

establecido por la fracción IV del artículo 74 constitucional. Lo anterior, teniendo en consideración el precedente establecido por esta Suprema Corte en la controversia constitucional 109/2004.57 No obstante, se sostiene que la LFRSP crea un régimen que mina la diversa facultad de autonomía presupuestaria en la medida en la que abierta y frontalmente imposibilita ejercerla en los términos de lo prescrito por el marco constitucional de referencia.

En pocas palabras, que las reglas del juego establecidas por el legislador ordinario trastocan esta facultad.

Para acreditar lo anterior, el presente concepto se estructura de la siguiente manera: primero, se estudia cómo la autonomía presupuestaria constituye una manifestación del principio de división de poderes; seguidamente, se da cuenta de la especial proyección que el principio encuentra en el artículo 75 constitucional, derivado sobre todo, de la reforma constitucional del 24 de junio de 2009; luego, se estudia la violación que se configura en el caso concreto; la cual si bien vicia a la Ley en general, encuentra especial referencia en su artículo 8; y, por último, se hace referencia al caso concreto de la autonomía universitaria como ejemplo de la transgresión al principio contenido en el texto constitucional.

a. El principio de división de poderes y la autonomía presupuestaria En tanto componente que emana del principio de división de poderes, la autonomía presupuestaria recorre transversalmente el texto constitucional. Se manifiesta vía constitucional para los Poderes de la Unión, 58 órganos constitucionales autónomos59 y, como consecuencia necesaria de este principio, vía su disposición expresa en las leyes de creación de entes respectivas.

Este principio se relaciona con las bases constitucionales para la confección del Presupuesto de Egresos de la Federación que se encuentran referidas, principalmente, en los artículos 74, fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución Federal.

A la luz de estas dos variables, se afirma que este ejercicio debe ser respetuoso de la protección constitucional que se brinda al principio de autonomía presupuestaria. Como se ha señalado, la LFRSP falla en amalgamar estas cuestiones y garantizar que en su realización se respete este principio, logrando trastocarlo.

La Suprema Corte ha establecido en la controversia constitucional 35/2000 que la ratio constitutionem detrás del principio de división de poderes, el cual se encuentra 57 Controversia constitucional 109/2004. Ministro ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Sesión del 17 de mayo de 2005.

58 Desde luego, esta cuestión se encuentra implícita en el propio principio de división de poderes previsto por el artículo 49 constitucional. Destacadamente, para el Poder Judicial, el artículo 100, párrafo décimo, reconoce la facultad de la Suprema Corte para elaborar su propio presupuesto y la del Consejo para el resto del Poder Judicial de la Federación, mientras que el artículo 99 reconoce la facultad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de proponer al Presidente de la Suprema Corte su presupuesto para ser incluido en el proyecto correspondiente.

59 Para los distintos órganos constitucionalmente autónomos ver segunda parte, en el concepto de violación

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previsto en el artículo 49 constitucional para el ámbito federal, lleva a considerar que en él existen implícitamente mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos, en el sentido de que no se extralimiten en el ejercicio del poder que les ha sido conferido.60 Si bien tales consideraciones fueron inicialmente utilizadas para analizar la invasión al principio de división de poderes en el ámbito local respecto de la autonomía del poder judicial de una entidad federativa, se estima que este precedente paradigmático encierra en su núcleo la metodología de análisis para aproximarse a actuaciones estatales que pudiesen transgredir el principio de división de poderes y, en este caso concreto, a una de sus manifestaciones: la autonomía presupuestaria.61 De dicho precedente se advierte, como primer punto, que la autonomía presupuestaria se predica entonces con diversas intensidades atendiendo al grado de independencia y autonomía de los ejecutores del gasto, concepto conocido como “margen de autonomía”.62 Por ejemplo, en el ámbito de los poderes judiciales locales, de cara a las específicas garantías de autonomía e independencia con las que cuentan, se trastoca la autonomía presupuestaria si se atenta con la independencia para que éstos ejerzan sus funciones jurisdiccionales. Es decir, si se afectan las garantías específicas de inamovilidad, inmutabilidad salarial o carrera judicial de los juzgadores.63 Así, subyace también en el razonamiento de la Corte un segundo elemento central.

Si bien la autonomía presupuestaria está informada específicamente por el respectivo estatuto constitucional del poder o ente en cuestión, se comparte un núcleo duro: que no se vacíe la independencia de estos entes. Esto es, que el poder o ente en cuestión pueda ejercer sus funciones configuradas constitucionalmente con independencia, es decir, sin la intromisión, dependencia o subordinación a otros poderes o entes.

No obstante, no debe perderse de vista que la división de poderes en nuestro país no opera de manera rígida sino flexible, ya que el reparto de atribuciones y funciones encomendadas a cada uno de los Poderes no constituye una separación absoluta y determinante.

Entre ellas, por el contrario, se presenta una coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y control recíproco que garantice la unidad política del Estado. Se hace presente a través de dos medios principales: i) exigiendo la

60 Controversia constitucional 35/2000. Ministro ponente: José Ramón Cossío Díaz. Sesión del 22 de junio de 2004.

61 Véase: Lara, R (2006) Autonomía e Independencia de los Poderes Judiciales Locales: Un Caso Paradigmático. Revista de la Facultad de Derecho de México, vol 56. No. 246, p.419-450.

62 Ver artículo 5 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. El artículo 4 de la Ley señala como ejecutores del caso al Poder Legislativo, el poder Judicial, los tribunales administrativos, la Procuraduría General de la República, la Presidencia de la República, las dependencias y las entidades.

63 Véase: controversia constitucional 35/2000 con especial referencia a la tesis jurisprudencial PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS. MARCO JURÍDICO DE GARANTÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XII, Octubre de 2000; Pág. 32. P./J. 101/2000.

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participación de dos de los Poderes para la validez de un acto y ii) otorgando expresamente a los Poderes facultades que, en principio, no les serían propias.64 En este contexto, la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria -reglamentaria de los artículos 74, fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución Federalcomprende distintos perímetros de funciones para: i) los Poderes Legislativo y Judicial y de los entes autónomos, conforme a sus respectivas disposiciones constitucionales; ii) diversas entidades, conforme a sus respectivas disposiciones contenidas en las leyes o decretos de su creación y iii) órganos administrativos desconcentrados con autonomía presupuestaria con disposición de ley.

Se transcribe el contenido de este artículo.

Artículo 5.- La autonomía presupuestaria otorgada a los ejecutores de gasto a través de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o, en su caso, de disposición expresa en las leyes de su creación, comprende: I. En el caso de los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, conforme a las respectivas disposiciones constitucionales, las siguientes atribuciones: a) Aprobar sus proyectos de presupuesto y enviarlos a la Secretaría para su integración al proyecto de Presupuesto de Egresos, observando los criterios generales de política económica; b) Ejercer sus presupuestos observando lo dispuesto en esta Ley, sin sujetarse a las disposiciones generales emitidas por la Secretaría y la Función Pública. Dicho ejercicio deberá realizarse con base en los principios de eficiencia, eficacia y transparencia y estarán sujetos a la normatividad, la evaluación y el control de los órganos correspondientes; c) Autorizar las adecuaciones a sus presupuestos sin requerir la autorización de la Secretaría, observando las disposiciones de esta Ley; d) Realizar sus pagos a través de sus respectivas tesorerías o sus equivalentes; e) Determinar los ajustes que correspondan en sus presupuestos en caso de disminución de ingresos, observando en lo conducente lo dispuesto en el artículo 21 de esta Ley; f) Llevar la contabilidad y elaborar sus informes conforme a lo previsto en esta Ley, así como enviarlos a la Secretaría para su integración a los informes trimestrales y a la Cuenta Pública; II. En el caso de las entidades, conforme a las respectivas disposiciones contenidas en las leyes o decretos de su creación: a) Aprobar sus proyectos de presupuesto y enviarlos a la Secretaría para su integración al proyecto de Presupuesto de Egresos, observando los criterios generales de política económica y los techos globales de gasto establecidos por el Ejecutivo Federal; b) Ejercer sus presupuestos observando lo dispuesto en esta Ley, sujetándose a las disposiciones generales que correspondan emitidas por la Secretaría y la Función Pública. Dicho ejercicio deberá realizarse con base en los principios de eficiencia, eficacia y transparencia y estará sujeto a la evaluación y el control de los órganos correspondientes; 64 Véase: controversia constitucional 78/2009. Ministro ponente: Sergio A Valls Hernández. Sesión del 14 de octubre de 2009. Véase también voto de minoría de los ministra Olga Sánchez Cordero de Villegas y los ministros José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza. Controversia constitucional 35/2000.

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c) Autorizar las adecuaciones a sus presupuestos sin requerir la autorización de la Secretaría, siempre y cuando no rebasen el techo global de su flujo de efectivo aprobado en el Presupuesto de Egresos; d) Ejercer las atribuciones a que se refieren los incisos d), e) y f) de la fracción anterior, y III. En el caso de los órganos administrativos desconcentrados con autonomía presupuestaria por disposición de ley, las siguientes atribuciones: a) Aprobar sus anteproyectos de presupuesto y enviarlos a la Secretaría, por conducto de la dependencia a la que se encuentren adscritos, para su integración al proyecto de Presupuesto de Egresos, observando los criterios generales de política económica y los techos globales de gasto establecidos por el Ejecutivo Federal; b) Ejercer las erogaciones que les correspondan conforme a lo aprobado en el Presupuesto de Egresos y a lo dispuesto en esta Ley; c) Ejercer las atribuciones a que se refieren los incisos d) y f) de la fracción I del presente artículo.

Los ejecutores de gasto público que cuenten con autonomía presupuestaria deberán sujetarse a lo previsto en esta Ley y a las disposiciones específicas contenidas en las leyes de su creación, sujetándose al margen de autonomía establecido en el presente artículo. Las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias se sujetarán exclusivamente a lo dispuesto en sus respectivas leyes.

De lo anterior se advierte una deferencia en la ejecución del gasto público -en las distintas facetas que comprende- a los Poderes Legislativo y Judicial y entes constitucionalmente autónomos, que se explica, desde luego, como una manifestación inherente al principio de división de poderes.

Desde otra perspectiva, se reconoce al Poder Judicial un rol -configurado en la propia Constitución Federal- en la confección del Presupuesto de Egresos de la Federación, a través de la remisión de sus respectivos proyectos de presupuestos.

Y también a todos los otros ejecutores del gasto público, lo cual opera según su propio grado de autonomía presupuestaria.

La relación con el principio de división de poderes es inherente, como se ha manifestado. Este elemento se integra a tal principio, en la medida en que el segundo tiene por objeto impedir que un poder se coloque por encima de otro y que un individuo sea depositario de dos o más poderes, lo que es campo fértil para la arbitrariedad.

Así, el principio de autonomía presupuestaria trata en términos generales de excluir la intromisión, dependencia o subordinación de un poder sobre otro, al garantizar -en distintos márgenes- un ejercicio independiente de una cuestión inherente a su funcionamiento. Es entonces una garantía institucional que transversalmente recorre al texto constitucional.

Puede así distinguirse en dos momentos en el ejercicio de la autonomía o autodeterminación presupuestaria. Uno en la etapa previa a su ejercicio, para proponerlo (facultad de elaboración presupuestaria) y, un segundo momento, que

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refiere más al manejo, administración y ejercicio del gasto (facultad de gestión presupuestaria). 65 Desde luego, la autonomía presupuestaria no implica que, para los entes señalados, la Cámara de Diputados deba aprobar en sus términos el presupuesto propuesto, pues para ello existen una serie de disposiciones constitucionales y legales que disciplinan tal proceso.66 Sin embargo, una ley que abiertamente milite en contra del perímetro que la Constitución otorga para el ejercicio de esta autonomía trastocaría tal principio, tal y como sucede en el presente caso.

Esto se explica mejor en términos del siguiente argumento: si parte de las reglas del juego, en este caso, la LFRSP, no reconocen o se compadecen de la serie de protecciones constitucionales que operan a favor de dicho principio, es imposible que el acto que se desprende de ellas, en este caso, el Presupuesto de Egresos de la Federación pueda respetarlas también.

Por tanto, una norma que tenga el alcance de socavar esta facultad, con el efecto de modificar el esquema y principios de participación -constitucionalmente relevantede los entes no involucrados directamente en la proposición strictu sensu del presupuesto (remisión) y su emisión, es una norma que resulta inconstitucional.

Esto, pues simplemente se vacía, de inicio, de contenido el principio de autonomía presupuestaria.

La confección del Presupuesto de Egresos de la Federación es un proceso que constitucionalmente involucra a más entes que a los Poderes legislativo y ejecutivo y que, por la manera en la que es disciplinado precisamente en la norma constitucional, no cae en una esfera de lo discrecional ni constituye un “cheque en blanco” para estos poderes, cómo erróneamente parece haber ignorado el legislador al acuñar la LFRSP.67 En suma, si la norma, desde el punto de salida, pone de rodillas a los otros poderes, órganos y entes relevantes y los subordina frente al Ejecutivo y Legislativo, vacía de contenido al principio de autonomía presupuestaria con impacto último en el principio de división de poderes, tal y como se explica en los siguientes apartados.

b. Vinculación del artículo 127 constitucional con el artículo 75 constitucional A efecto de demostrar cómo la LFRSP pone en entredicho el principio de autonomía presupuestaria, en tanto elemento integrante del principio de división de poderes, es importante revisar la manera en la que aquél se proyecta o encuentra una especial manifestación en el artículo 75 constitucional.

65 Id. El análisis fue realizado, cabe aclarar, con base en las relaciones entre la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y el Tribunal Electoral del Distrito Federal.

66 Se trata, principalmente, de los artículos 74, fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución Fedreal y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria 67 Véase, en torno a la naturaleza jurídica del presupuesto, la controversia constitucional 109/2004.

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El artículo 75 de la Constitución Federal complementa, desde una primera aproximación, los preceptos constitucionales en materia presupuestaria, 68 y posee una doble vertiente, en tanto norma relativa al correcto manejo del presupuesto y la otra, en conexión con el estatuto constitucional de protección a los servidores públicos.

Desde luego, se vincula directamente con la fracción XI del artículo 73 constitucional, que prescribe que es facultad del Congreso de la Unión crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones.

Para mayor claridad, se transcribe el contenido de este precepto: Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.

En todo caso, dicho señalamiento deberá respetar las bases previstas en el artículo 127 de esta Constitución y en las leyes que en la materia expida el Congreso General.

Los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía reconocida en esta Constitución que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación, deberán incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación del presupuesto de egresos, prevé el artículo 74 fracción IV de esta Constitución y demás disposiciones legales aplicables.

Una revisión a esta transcripción deja ver que su objeto central se relaciona con las reglas de anualidad y reconducción en materia presupuestal, representando una garantía en la continuidad de la actividad legislativa y la certeza jurídica - si un empleo ya ha sido determinado por una ley anterior, los legisladores posteriores no pueden, simplemente a través de mecanismos presupuestarios, dejar de contemplar la partida correspondiente.

Asimismo, se otorgaba desde la redacción inicial de 1917, la garantía para mantener la vigencia de su remuneración en el presupuesto, en caso de posibles conflictos políticos entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo.

A su vez, los párrafos segundo y tercero añaden dos notas en torno a la manera en la que el Presupuesto de Egresos de la Federación debe realizar este señalamiento: (i) El segundo párrafo prevé que tal cuestión sea respetuosa de las bases previstas en el artículo 127 de la Constitución, así como en las leyes que en la materia expida el Congreso de la Unión. (ii) Para poder hacer efectivo tal mandato, se impone a los poderes federales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como los organismos con autonomía constitucional que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación, el 68 El artículo previsto en su redacción original en la Constitución Federal de 1917 fue aprobado sin discusión y por unanimidad en la 44ª sesión ordinaria de la Asamblea Constituyente, el 15 de enero de 1917.

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incluir dentro de sus proyectos de presupuestos los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Lo anterior, con base en el procedimiento para la aprobación del presupuesto de egresos establecido tanto en la norma constitucional (artículo 74, fracción IV) como en otras disposiciones legales.

Destacadamente, estas dos adiciones al artículo 75 constitucional fueron producto de la reforma del 24 de junio de 2009, cuyo objeto central -se ha demostrado- fue articular un verdadero mecanismo constitucional en torno al estatuto de protección de los servidores públicos.

También se ha señalado que para hacer efectivo este mecanismo, una serie de disposiciones constitucionales fueron vinculadas con la obligación de actuar de conformidad con el artículo 127 constitucional.

De esta manera, en relación con el artículo 75 constitucional, el Constituyente Permanente estableció la obligación de que las remuneraciones determinadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación sean respetuosas de los lineamientos constitucionales que impone el artículo 127.69 La idea central: dotar de efectividad y plena vigencia al mecanismo constitucional que este precepto articula.

c. Violación que se actualiza en la especie Como se expuso líneas arriba, la autonomía presupuestaria se erige como una vertiente del principio de división de poderes o como una especie de principio de éste.

Constituye una vertiente de la distribución del poder público en virtud de la cual aquellos órganos o entes del Estado que la detentan se encuentran facultados para elaborar, aprobar, administrar y ejercer anualmente su presupuesto de egresos. Es decir, se autodeterminan en el manejo de sus recursos económicos, sujetándose siempre a la normatividad de la materia, con la finalidad de que pueda funcionar y cumplir, libre de cualquier tipo de presión, con las atribuciones que tiene conferidas.70 Esta autonomía de ninguna manera significa que dichos entes puedan autodeterminarse y ejercer arbitrariamente y sin ningún tipo de control su presupuesto aprobado. Esto ya que, por un lado y tratándose de remuneraciones, se deben ceñir a los principios de proporcionalidad, adecuación y equidad; y, por otra parte, todos los órganos con autonomía presupuestaria son sujetos de fiscalización en el ejercicio de su presupuesto.

Así, la autonomía de la que gozan los referidos órganos no implica la facultad irrestricta de decidir y actuar en materia presupuestaria sin controles o límites, sino únicamente una distribución de funciones en la materia, que encuentra límites

69 Véase Dictamen de Primera Lectura Cámara de Origen (Senado de la República), 8 de marzo de 2007.

70 Véase Resolución a la Controversia Constitucional 12/2007.

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tanto al proyectarse (propuesta de presupuesto), como al ejercerse (gestión del presupuesto).

En tal sentido, la finalidad última del referido principio no es más que evitar la concentración del poder bajo la idea básica de evitar la posibilidad de generar desbalances y eventuales abusos institucionales. Es decir, evitar que un poder u órgano se encuentre en aptitud de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente.

En la especie, al constreñir la LFRSP a los otros poderes y entes autónomos a seguir un régimen que no es respetuoso de los lineamientos constitucionales para el establecimiento de las remuneraciones, es evidente que se trastoca la protección constitucional que se otorga a su autonomía presupuestaria.

En la medida en la que estos entes tienen que trabajar con un régimen que no satisface los lineamientos constitucionales que lo disciplinan (LFRSP), la posibilidad de ejercer una verdadera autonomía presupuestaria se ve minada de forma consecuente.

Es decir, al no respetarse en la LFRSP que existen determinados entes públicos facultados expresamente en la Constitución Federal para autodeterminarse en materia de recursos públicos, se están anulando atribuciones constitucionalmente reconocidas y, con ello, se vulneran abiertamente los principios de autonomía presupuestaria y división de poderes.

Así, si bien el artículo 8 de la LFRSP señala que la propuesta que haga respecto de las remuneraciones de sus servidores públicos el Poder Judicial, en el marco del procedimiento de programación y presupuestación establecido por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se hará a través de su unidad de administración u órgano de gobierno, en pretendida deferencia a su autonomía e independencia, la Ley subordina tal propuesta en el párrafo tercero de dicho artículo a apegarse estrictamente a las disposiciones establecidas por la Ley. En este sentido, la argumentación que aquí se construye no pretende desconocer que la facultad última para realizar la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación recae en la Cámara de Diputados, en términos de lo establecido en la fracción IV del artículo 74 constitucional.

Sin embargo, la LFRSP – en tanto reglamenta los artículos 75 y 127 en relación a la remuneración de los servidores públicos- debe compaginar esta facultad decisoria con dicho principio y no hacerlo nugatorio. Si trastocan los lineamientos constitucionales establecidos para tal efecto, es evidente que se transgrede este principio. Resulta pertinente el precedente emitido por el Tribunal Pleno en la Controversia constitucional 15/2006, donde se estudia el alcance de la facultad de las legislaturas estatales para modificar las iniciativas de leyes de ingresos municipales. Ahí, se afirma que aquéllas están obligadas a realizar una motivación reforzada si modifiquen las propuestas de éstas, pues de ello depende su viabilidad financiera. Al respecto: HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ÉSTE, SON PARÁMETROS PARA

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EVALUAR LA MOTIVACIÓN ADECUADA EXIGIBLE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES CUANDO SE APARTAN DE LAS PROPUESTAS MUNICIPALES. La vinculación existente en el proceso legislativo entre las facultades del Municipio y de la Legislatura Local en torno a los ingresos municipales a que se refiere la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe desenvolverse como un auténtico diálogo en el que existe un ejercicio alternativo de facultades y de razonamientos, de manera que el principio de motivación objetiva y razonable reconocido como un límite a la libertad de configuración de los tributos por parte del legislador, debe guiarse por ciertos parámetros a fin de encontrar una motivación adecuada y proporcional en cada caso concreto, toda vez que el estándar de motivación exigible a los Congresos Locales dependerá de las circunstancias en que se desarrolle dialécticamente el procedimiento legislativo. En este orden de ideas, este Alto Tribunal considera que algunos ejes que pueden brindar parámetros para guiar la ponderación y dar el peso constitucional adecuado a dichas facultades son: 1) Grado de distanciamiento frente a la propuesta de ingresos enviada por el Municipio, que implica que en la medida en que exista mayor distanciamiento y redunde en la afectación de la recaudación del mencionado nivel de gobierno, se generará una obligación del Congreso del Estado de formular argumentos cualitativamente superiores, independientemente de la existencia, inexistencia, abundancia o escasez de los motivos externados por el Municipio; y, 2) Existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio, respecto del cual debe destacarse que de acuerdo con la diversidad geográfica, social, cultural, de vocación económica de los Municipios que integran el país y sus capacidades económicas y técnicas, en el desarrollo del ejercicio de la facultad de iniciativa pueden presentarse básicamente tres situaciones que, atendiendo al principio de razonabilidad, incidirán en el grado sustancial de motivación exigible a los Congresos, la cual debe ser adecuada a cada caso: a) Ausencia de motivación. Si bien la motivación de las iniciativas de las leyes de ingresos de los Municipios no es un requisito constitucional, esto no implica que deba caerse en el extremo de exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta, por lo que la labor del Congreso se simplificará y sólo deberá expresar en forma concisa pero racional, los motivos por los cuales se deniega o modifica la propuesta del Municipio; b) Motivación básica. Puede suceder que se ofrezca una motivación elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos, en cuyo caso, en virtud de que los Municipios han aportado un primer elemento para el proceso dialéctico legislativo, el parámetro de motivación por parte de las Legislaturas Estatales se incrementa en relación con el inciso anterior, surgiendo una obligación de formular argumentos que desvirtúen las propuestas de los Municipios, a partir de los aportados por éstos; y, c) Motivación técnica. En otros casos se formularán iniciativas con razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria y con un importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta; frente a este escenario, se incrementa el estándar de motivación y el Congreso del Estado se verá obligado a desvirtuar con argumentos técnicos equivalentes o de política tributaria la proposición del Municipio y la necesidad de apartarse de ella.71

Es evidente que aquí no se controvierte el Presupuesto de Egresos de la Federación. No obstante, lo que sí se cuestiona es que parte de las reglas establecidas para su formulación, en este caso, en materia de remuneraciones, son inconstitucionales. Ello impide también el ejercicio de la autonomía presupuestaria.

71 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIV, Octubre de 2006; Pág. 1127. P./J. 113/2006 .

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En pocas palabras, al obligarse al Poder Judicial a observar un régimen inconstitucional para establecer las remuneraciones, es evidente que su facultad para autodeterminarse presupuestalmente al momento de hacer la programación del presupuesto se ve claramente erosionada.

Por poner un ejemplo de esta reacción en cadena: si la LFRSP -en abierta transgresión al artículo 127- rechaza que ciertos funcionarios del Poder Judicial pueden constitucionalmente percibir una remuneración en cierto porcentaje mayor a la del Presidente de la República y, por el contrario, subordina a este Poder a la observancia del tope presidencial como prohibición absoluta, es claro que al momento de realizar una propuesta de remuneración para sus titulares la facultad de autonomía presupuestaria se ve afectada de forma inválida.

Como se ha dicho, ello se da porque el Congreso de la Unión partió de la premisa equivocada de que la determinación del salario del Presidente de la República le era una cuestión disponible y no reglada. En la LFRSP se pretende subordinar al Poder Judicial a esta lectura francamente errónea.

Así, el legislador incumple los mandatos que se extraen del artículo 127 constitucional, anula las facultades referidas y, con ello, pone en riesgo la viabilidad de garantizar el contenido sustantivo de dicho numeral. Ello, pues parte de la lógica detrás de la autonomía presupuestal es que sean los respectivos entes públicos quienes, atendiendo a los criterios de proporcionalidad, adecuación y equidad, determinen las remuneraciones que deban percibir los servidores públicos adscritos a sus respectivas áreas.

En pocas palabras, la regulación de la LFRSP -abiertamente contraria al mecanismo constitucional previsto en el artículo 127 y a los mandatos expresos de desarrollo normativo efectivo- hace imposible por inconstitucional el establecimiento de un régimen válido de remuneraciones de distintos entes, órganos y poderes.

Con lo expuesto, se fortalece la transgresión en que incurrió el legislador en su deber de hacer efectivo el artículo 127 constitucional en sus dos vertientes: (i) en cuanto a su vocación tutelar para proteger derechos fundamentales; y (ii) de respeto al principio de división de poderes, dada la incidencia transversal de dicha disposición en el contenido orgánico-institucional de la Constitución Federal.

En conclusión, la LFRSP es deficiente y vulnera el mandato contenido en la fracción VI del 127 en relación con el diverso artículo 75 constitucional pues todos los entes que gozan de autonomía presupuestaria se ven imposibilitados para cumplir el mandato de establecer sus remuneraciones de conformidad con los lineamientos constitucionales realmente aplicables en sus respectivos proyectos de presupuestos.

d. Perjuicio en la autonomía universitaria.

La LFRSP incluye dentro de su regulación a toda persona que de manera temporal o permanente desempeña una función, empleo, cargo o comisión entre otros en: (i) entes públicos federales, incluidos aquellos a los que la propia Constitución reconoce autonomía o independencia; y (ii) organismos del sector paraestatal y 51

aquellos entes no sujetos al régimen paraestatal cuando la remuneración respectiva esté afecta directa o indirectamente al presupuesto federal.72 En términos de lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), dicha institución tiene el carácter de corporación pública y de organismo descentralizado del Estado.

Así, del contenido de la LFRSP aplica a las remuneraciones de los integrantes de la UNAM. Particularmente, en el Capítulo III “De la Presupuestación de las Remuneraciones”, se refiere de manera expresa en su artículo 7, fracción III, incisos k) y l) a la remuneración de los titulares de: (i) organismos públicos descentralizados; y (ii) las instituciones de educación superior de la federación, “de carácter autónomo”.

En tal sentido, se advierte que la intención del legislador fue incluir las remuneraciones de los funcionarios y empleados de la UNAM dentro del ámbito de aplicación de la norma.

En términos de lo dispuesto en la fracción VII del artículo 3 constitucional, las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico y administrarán su patrimonio.

Asimismo, de conformidad con el diverso artículo 10, fracción II de la Ley Orgánica de la UNAM, corresponde al Patronato formular el presupuesto general anual de ingresos y egresos, así como las modificaciones que haya que introducir durante cada ejercicio, oyendo para ello a la Comisión de Presupuestos del Consejo y al Rector. Además, el presupuesto deberá ser aprobado por el Consejo Universitario.

A pesar de lo anterior, en términos de lo dispuesto en la LFRSP, dicha Ley tiene el alcance de modificar el régimen de aprobación y ejercicio del presupuesto aplicable a los diversos entes públicos que tienen reconocida autonomía presupuestaria. Es decir, permite que el Ejecutivo y la Cámara de Diputados anulen en la confección del Presupuesto de Egresos, la autonomía presupuestaria de la UNAM. Así, se actualiza un primer riesgo en el patrimonio de la UNAM como encargada de garantizar las remuneraciones de sus funcionarios y empleados.

Por otra parte, en lo particular respecto de aquellos particulares que desempeñen una función, empleo, cargo o comisión se actualizan determinadas prohibiciones, obligaciones y potenciales sanciones penales.

Para lo anterior, debe precisarse que, como ya se expuso, el salario del Presidente afecta como “efecto cascada” al resto de las remuneraciones de los sujetos de la norma.

En tal sentido, se generarán diversas adecuaciones salariales y, además, en términos de lo dispuesto en el artículo 5 de la LFRSP, todo servidor público estará obligado a reportar a su superior jerárquico cualquier “pago en demasía”.

72 Ver artículos 1 y 2, fracciones III y VIII.

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Adicionalmente, aquellos particulares que pretendan desempeñar más de un empleo, cargo o comisión, estarán obligados a seguir un proceso de “compatibilidad”, en el que se les informará si pueden o no desempeñar diversos cargos.

Asimismo, como se precisó en párrafos precedentes, en el procedimiento de compatibilidad se obliga a los particulares a formular una declaración bajo protesta de decir verdad de que no se recibe remuneración por parte de otro ente público con cargo a recursos federales. En caso de que manifieste falsamente, queda sin efectos su vínculo laboral o nombramiento. Asimismo, se establecieron como delitos de “remuneración ilícita” las conductas referidas.

Como se expuso, la LFRSP no se ajusta a los lineamientos y mandatos impuestos por el artículo 127 constitucional de respetar los principios de proporcionalidad y adecuación en la remuneración. Así, contraviene el mandato de hacer efectivas las remuneraciones de todos los servidores públicos, lo que es un derecho humano y a su vez una garantía para el funcionamiento del aparato estatal.

La LFRSP contraviene el principio de autonomía presupuestaria de cara a la autonomía universitaria. Así, se pone en riesgo a los múltiples académicos de la UNAM que dedican su vida a la docencia y a la investigación en diversas ramas como: (i) salud, (ii) ingeniería, (iii) medio ambiente, (iv) desarrollo sustentable, (v) servicios sismológicos, etc.

Al ser sujetos de la Ley, se limitan sus posibilidades de desarrollarse como académicos y como funcionarios administrativos dentro de la Universidad. Ello, a pesar de que la labor de investigación y docencia les facilita ubicarse en puestos directivos clave en dicha institución, que les permite tener un panorama amplio de la situación estructural y las áreas de oportunidad dentro de la UNAM. Y, además, que los coloca en contacto con los talentos jóvenes que buscan (y merecen) oportunidades de desarrollo y crecimiento en las diversas ramas de estudio.

En tal sentido, se torna necesario que el Alto Tribunal analice las repercusiones que las normas cuya invalidez se demanda tiene en la autonomía constitucional reconocida en el artículo 3° de la Constitución Federal de cara a la UNAM. Por ello, se solicita a sus Señorías determinar la inconstitucionalidad dicha norma general y, por ende, eliminarla del orden jurídico nacional al ser abiertamente contraria a la Constitución Federal.

CUARTO. VIOLACIONES A LA AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. La independencia judicial es central para cualquier Estado de Derecho.

Precisamente por su naturaleza contra mayoritaria, los jueces son la verdadera contención de la arbitrariedad o las pasiones que pudieran informar a los poderes políticos. Ellos dan vida a la voluntad del Poder Constituyente, que es precisamente aquél que se extrae de los vaivenes temporales de las mayorías constituidas.

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Los jueces son los guardianes de los valores consagrados en la Constitución en momentos de lucidez, como Ulises que se ata del mástil antes de escuchar el canto de las sirenas. Es por ello que garantizar su imparcialidad e independencia está en el corazón del engranaje constitucional, desde su confección originaria.

Para entrar en materia recordamos las palabras de Alexander Hamilton en El Federalista 79, utilizadas para convencer al pueblo norteamericano de la conveniencia de contar con un principio de irreductibilidad en el salario de los jueces: Después de la permanencia en el cargo, nada puede contribuir más eficazmente a la independencia de los jueces que el proveer en forma estable a su remuneración. La observación que se formulo en el caso del Presidente resulta igualmente aplicable a éste. Conforme al modo ordinario de ser de la naturaleza humana, un poder sobre la subsistencia de un hombre equivale a un poder sobre su voluntad. Y no podemos esperar que se realice nunca en la práctica la separación completa del poder judicial y del legislativo en ningún sistema que haga que el primero dependa para sus necesidades pecuniarias de las asignaciones ocasionales del segundo. En todos los Estados, los partidarios ilustrados del buen gobierno han tenido que lamentar la ausencia de prevenciones precisas y explícitas a este respecto en sus constituciones. Es cierto que algunas declaran que deben fijarse sueldos permanentes (1) a los jueces; pero la experiencia ha demostrado en algunos casos que ese género de expresiones no es lo bastante terminante para cerrar la puerta a los subterfugios legislativos. Es necesario algo más positivo e inequívoco, según ha quedado evidenciado.

Por vía de consecuencia, el proyecto de la convención dispone que los jueces de los Estados Unidos recibirán a intervalos fijos una remuneración por sus servicios que no podrá ser disminuida durante su permanencia en funciones.

Tomando en cuenta todas las circunstancias, ésta es la disposición más aceptable que se habría podido idear. Se comprenderá fácilmente que las fluctuaciones en el valor de la moneda y en la situación de la sociedad hacían inadmisible el establecer en la Constitución una tasa fija para esta remuneración. Lo que hoy podría ser extravagante, puede resultar mezquino e inadecuado dentro de medio siglo. Era necesario, por lo tanto, dejar a la prudencia de la legislatura que variara las sumas que hubiera proveído, de acuerdo con los cambios en las circunstancias, pero con restricciones tales que pusieran fuera del alcance de ese cuerpo el empeorar la situación de los individuos. Así un hombre podría estar seguro de la situación en que se halla, sin que le desvíe del cumplimiento de sus deberes el temor a que se le coloque en condición menos favorable. La cláusula que se ha citado combina ambas ventajas. Los salarios de los funcionarios judiciales podrán alterarse de tiempo en tiempo, a medida que lo requieran las circunstancias, pero nunca para disminuir los emolumentos a que tiene derecho un juez determinado en la época en que ingresa al servicio. Se observará que la convención ha establecido una diferencia entre la remuneración del Presidente y la de los jueces. La del primero no puede ser aumentada ni disminuida; la de los segundos no admite disminución. Esto se debe probablemente a la distinta duración de los cargos respectivos.

Como el Presidente sólo ha de elegirse por cuatro años, rara vez ocurrirá que el sueldo fijado al comienzo de ese período no sea suficiente al final.

Pero respecto a los jueces, que si se portan correctamente conservarán sus puestos toda la vida, puede suceder verosímilmente que un estipendio que habría sido amplio al principiar su carrera, resulte demasiado corto en el curso de su servicio.

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La disposición relativa al sueldo de los jueces presenta todas las características de la prudencia y la eficacia, y puede afirmarse con seguridad que unida a la permanencia en el servicio, asegura la independencia judicial mejor que las constituciones de cualesquiera Estados en lo que respecta a sus jueces propios.73

Estas ideas, que ligan inseparablemente a la división de poderes del salario judicial, hicieron eco en el pueblo norteamericano y fueron adoptadas en la Constitución de 1788. La redacción de esta cláusula es idéntica a la de nuestro texto de 1917, por lo que los argumentos vertidos por Hamilton tienen absoluta actualidad.

En este contexto, el presente concepto da cuenta de la incompatibilidad de la LFRSP con el estatuto de protección a la función judicial en el ámbito federal que prevé tanto la Constitución Federal como diversas normas convencionales. Se reclaman en particular los artículos 7 y 8 de la Ley. Así, se argumenta que las normas transgreden abiertamente diversas disposiciones de orden (i) orgánico-institucional en torno a las notas de configuración del Poder Judicial de la Federación, las cuales a su vez se proyectan (ii) en los derechos fundamentales de los gobernados frente al derecho de acceso a la justica y la tutela judicial y (iii) en los derechos fundamentales de los servidores públicos que desempeñan la función judicial, particularmente, en relación a la independencia judicial y la garantía contra presiones externas.

Es importante establecer las diferencias entre el primer concepto de invalidez y el concepto que ahora se argumenta.

En el primer concepto de invalidez se reclamó la incompatibilidad por confronta directa entre el artículo 127 constitucional -y el mecanismo y lineamientos que este precepto articula - vis-á-vis el producto legislativo acuñado por el Congreso de la Unión.

Bajo la premisa de que el artículo 127 no otorga un “cheque en blanco” -ni en sentido literal ni en sentido figurado- al legislador, se hizo valer que la LFRSP no reglamenta de manera efectiva el artículo 127 constitucional, fallando entonces en (i) desarrollar el contenido de sus lineamientos y (ii) de las disposiciones constitucionales relacionadas.

Al abdicar en cumplir esta función a cabalidad, derivada particularmente del mandato calificado que el Constituyente Permanente impone en la base VI de la fracción II del artículo 127, la LFRSP se torna violatoria en última instancia del estatuto de protección a los servidores públicos: el derecho a que su salario cumpla con los parámetros constitucionales establecidos.

La LFRSP no permite ni garantiza tal cumplimiento, lo que transgrede directamente el parámetro de confronta conformado por el artículo 127 en conexión con los artículos 75 y 123, apartado B, fracción IV y 124 del texto constitucional.

Se argumentó también que este precepto se proyectaba -con diferente intensidaden cada uno de los Poderes. Esto derivado del propio principio de división de 73 Cfr., Hamilton, et al, Op. Cit.

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poderes y al tratamiento diferenciado que reciben cada uno de ellos en la Norma Fundamental.

La LFRSP no solo transgrede el artículo 127 constitucional, sino que, por la manera en la que los órganos emisores reglamentaron este precepto, tiene el alcance de poner en entredicho otras disposiciones y estatutos constitucionales diferenciados.

El presente concepto reclama en específico la violación al estatuto de protección del Poder Judicial de la Federación en su doble vertiente, en tanto categoría orgánicoinstitucional y como categoría que protege un abanico de derechos fundamentales.

Tal violación se patentiza en los mecanismos previstos por la LFRSP para la presupuestación de las remuneraciones, particularmente, en los artículos 7 y 8. Así, lidia con preguntas distintas: a. en qué falló el Congreso de la Unión en sus mecanismos de presupuestación en la LFRSP, frente al deber de tratamiento diferenciado que le imponía la Constitución de protección al Poder Judicial de la Federación y b. cuál es la lectura adecuada del texto constitucional en la interacción entre el estatuto de protección al Poder Judicial y el artículo 127 constitucional.

Para ello, se estructura de la siguiente manera: (i) Primero, se establece el parámetro de regularidad constitucional aplicable, el cual se integra por los artículos 1°, 17, 49, 94, 99, 127 del texto constitucional, así como el artículo tercero transitorio del Decreto de reformas publicado el 24 de agosto de 2009, y los artículos 8, 23 y 25 de la Convención Americana y 14 del PIDCyP. (ii) Segundo, se dará cuenta de cómo la LFRSP, específicamente en sus artículos 7 y 8, resulta violatoria per se de este parámetro de regularidad. Ello, porque la Ley erró en acomodar las propiedades constitucionales diferenciadas del Poder Judicial de la Federación. (iii) Por último, se argumenta cómo debe amalgamarse el artículo 127 constitucional con este estatuto de protección. En pocas palabras, si bien existen diversas interpretaciones admisibles se sostiene que la propia Constitución se decanta por una forma de armonizar estos principios.

Esto dota de contenido al mandato a cargo de los órganos legislativos demandados de hacer efectivo el artículo 127 constitucional a la luz de las disposiciones constitucionales, de fuente doméstica e internacional, relativas a la independencia y autonomía del Poder Judicial de la Federación.

a. Parámetro de regularidad constitucional en torno al estatuto de protección al Poder Judicial de la Federación El parámetro de confronta para el presente concepto de invalidez se integra por los artículos 1°, 17, 49, 94, 99, 127 del texto constitucional y los artículos 8 y 25 de la Convención Americana y 14 del PIDCyP. Destacadamente también debe tenerse en

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cuenta el artículo tercero transitorio del Decreto de reforma constitucional del 24 de junio de 2009.

Como se advierte, la integración del parámetro de control se compone por normas de dos fuentes (doméstica e internacional) 74 y, a su vez, normas con distintas vocaciones (sustantivas y de contenido orgánico).

Para mayor precisión, se clasifican dichas normas. (i) Normas orgánicas de fuente doméstica. La constituyen los artículos 49, 94 y 99 del texto constitucional. Ellas articulan el principio de división de poderes y el de autonomía e independencia judicial. (ii) Normas sustantivas de fuente doméstica. La constituye el artículo 17 constitucional, el cual prevé el derecho fundamental de acceso a la justicia y el 127 constitucional que, como se ha argumentado, tutela la prerrogativa de remuneración de los servidores públicos y a la vez irradia diversas disposiciones constitucionales, en este caso, con especial referencia al Poder Judicial de la Federación. (iii) Normas sustantivas de fuente internacional (que presuponen en su contenido ciertos elementos orgánicos). Se trata de los artículos 8, 23 y25 de la CADH, y 14 del PIDCyP, todos ellos en conexión con el artículo 1° constitucional, los cuales consagran en su conjunto los derechos de acceso a la justicia, recurso efectivo y garantías judiciales.

El Tribunal Interamericano, ha señalado que, en la medida en la que el artículo 8 de la Convención Americana tutela las exigencias del debido proceso legal y el derecho de acceso a la justicia, se requiere como condición necesaria en la configuración estatal garantizar la independencia del Poder Judicial, la cual ha sido entendida por la Corte Interamericana como “esencial para el ejercicio de sus funciones.”75 Así, la Corte Interamericana ha reiterado que uno de los objetivos principales que tiene la separación de los poderes públicos es la garantía de la independencia de los jueces.76 Incluso en el ámbito internacional el principio de independencia del Poder Judicial ha sido reconocido como una norma de costumbre internacional y un principio general de derecho, 77 a la par de ser consagrado por diversos tratados internacionales.78 74 Para integración del parámetro de regularidad por distintas fuentes véase de manera genérica la contradicción de tesis 293/2011. Pleno. Ministro ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Sesión del 13 de septiembre de 2013.

75 Corte IDH. Caso Herrera Ulloa vs Costa Rica. Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 2 de julio de 2004, párr. 171 y Caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela.

Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004, párr. 97.

76 Corte IDH. De la Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) vs Ecuador. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia del 23 de agosto de 2013, párr. 144.

77 Naciones Unidas. Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009, párr. 14 78 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. (OEA.Ser.L/V/II.) 5 de diciembre de 2013. La importancia de un poder judicial independiente ha sido expresamente reconocida en los siguientes instrumentos internacionales y regionales: Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artículo 10); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Artículo 14); Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993 (Párrafo 27); Convención Americana sobre Derechos Humanos (Artículo 8.1);

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Tales consideraciones han llevado al Tribunal Interamericano a señalar, primero, que el alcance de los derechos fundamentales al debido proceso y a la protección judicial efectiva debe ser analizado en relación con los estándares de independencia judicial.79 A su vez, a partir del Caso Reverón Trujillo, la Corte Interamericana ha precisado que, a las juezas y jueces, les asisten “garantías reforzadas” de estabilidad a fin de garantizar la independencia necesaria del Poder Judicial. 80 Esto es coincidente con lo señalado por el Tribunal Pleno en sede doméstica. Por un lado, en la controversia constitucional 1/2005, estableció que la independencia judicial se integra de una serie de garantías institucionales en favor de los titulares de la función jurisdiccional, las cuales deben interpretarse en el sentido de evitar que éstos resuelvan los casos con influencias ajenas. 81 Asimismo, en la controversia constitucional 81/2010, se concluyó que “las garantías de autonomía e independencia judicial son instrumentales respecto del derecho humano de acceso a la justicia.”82 Por tanto, es claro que deben entenderse fusionadas las normas orgánicas con las dogmáticas dentro de una misma unidad de control a efecto de desplegar el escrutinio sobre la LFRSP. La conexión entre estos componentes se explica de forma evidente. El principio de división de poderes, en su interacción con y como manifestación de la garantía de independencia judicial, permite hacer efectivas las garantías judiciales y de acceso a la justicia.

Estas garantías sustantivas se proyectan como parte de la promesa del Estado de Derecho de que se observarán ciertos requisitos innegociables en caso de que se pretenda afectar los derechos de las personas a la par de que se les permitirá estar en condiciones de defenderlos respetando su agencia y dignidad.83 A su vez, para la protección del debido proceso se rodea a los funcionarios judiciales de ciertas garantías específicas con miras a hacer efectiva esta promesa constitucional de contar con un verdadero acceso a la justicia y un debido proceso.

Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Artículo 6.1); y la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (Artículo 7.1).

Asimismo, algunos otros tratados internacionales más específicos que también refieren disposiciones relativas a la independencia e imparcialidad de los tribunales son: Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (Artículo 18.1); Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (Artículo 11.3); Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra (Artículo 75.4) y Protocolo Adicional relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II) (Artículo 6.2).

79 Id., párr. 51.

80 Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C No. 197, párr. 67 81 Controversia constitucional 1/2005. Ponente. José de Jesús Gudiño Pelayo. Sesión del 20 de enero de 2005.

82 Controversia constitucional 81/2010. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Sesión del 06 de diciembre de 2011.

83 Véase Corte IDH. Garantías judiciales en estados de emergencia (Arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987. Véase también Waldron, J. (2010) The Rule of Law and the Importance of Procedure. NYU School of Law, Public Law Research Paper No. 10-73.

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Esto se corrobora con lo señalado por la CIDH en su Reporte sobre Operadores de Justicia, al señalar que: [L]as juezas y jueces son los principales actores para lograr la protección judicial de los derechos humanos en un Estado democrático, así como el debido proceso que debe observarse cuando el Estado pueda establecer una sanción. Las juezas y jueces fungen en un sistema democrático como contralores de la convencionalidad, constitucionalidad y legalidad de los actos de otros poderes del Estado.84

Dicho de manera frontal, el derecho humano de acceso a la justicia y al debido proceso no puede entenderse sin el prerrequisito de que exista independencia judicial en el sistema jurídico determinado. Este principio, por su grado absoluto, opera incluso en estados de excepción.85 Habiendo establecido cómo interactúan tales componentes del parámetro de regularidad aplicable al presente concepto, a continuación, se desarrolla su contenido de forma conjunta.

El Pleno, al resolver el asunto Varios 698/2000-PL, precisó que los poderes de la Unión tienen garantizada su autonomía en relación con los otros, lo que no implica desconocer las múltiples relaciones de cooperación que se dan entre ellos. Sin embargo, se ha determinado que las facultades que a cada poder confiere la propia Constitución se orientan por el principio de división de poderes, sin que puedan introducirse atribuciones u obligaciones que no estén ahí consignadas y que supusieran no ajustarse a ella, vulnerando estos principios.

Por tanto, no es suficiente que el Congreso de la Unión tenga la facultad de legislar en materia de remuneraciones de servidores públicos, pues al hacerlo su libertad de configuración legislativa se encuentra limitada (i) por el propio artículo 127 constitucional; los principios y lineamientos que de él derivan y (ii) los principios de división de poderes e independencia judicial – tutelados por los diversos preceptos constitucionales de fuente doméstica e internacional invocados.

Ello permite a esta Corte controlar el ejercicio de la facultad legislativa para efectos de garantizar la integridad de dichos principios, lo cual fue soslayado por el Congreso de la Unión al desplegar el mandato de producción normativa en la pretendida reglamentación de los artículos 75 y 127 constitucionales.

Es decir, lo que los aquí firmantes reclamamos, es que conforme al parámetro de regularidad constitucional invocado, la ley debe superar un test de validez sustantiva conforme a los principios de división de poderes y de independencia judicial. Si la Ley falla en satisfacerlo, debe considerársele inconstitucional por ser su existencia incompatible con la Constitución Federal.

El principio de división de poderes se encuentra reconocido como una base fundamental de la configuración del aparato estatal en los artículos 41 y 49 del

84 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. (OEA.Ser.L/V/II.) 5 de diciembre de 2013, para. 16.

85 Corte IDH. Caso Reverón Trujillo vs Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C No. 197, Párrafo 68.

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texto constitucional.86 La Suprema Corte ha reconocido en múltiples criterios que este principio comprende a los de independencia y autonomía del Poder Judicial. 87 A este respecto, la Corte, en la controversia constitucional 35/2000 emitió los siguientes criterios jurisprudenciales determinantes para aproximarse a este test de escrutinio sustantivo: PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS. El principio de división de poderes, con especial referencia a los Poderes Judiciales de las entidades federativas, se viola cuando se incurre en las siguientes conductas: a) que en cumplimiento de una norma jurídica o voluntariamente se actualice una actuación antijurídica imputable a alguno de los Poderes Legislativo o Ejecutivo; b) que dicha conducta implique la intromisión de uno de esos poderes en la esfera de competencia del Poder Judicial, o bien, que uno de aquéllos realice actos que coloquen a éste en un estado de dependencia o de subordinación con respecto a él; y c) que la intromisión, dependencia o subordinación de otro poder verse sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de los miembros del Poder Judicial; la inmutabilidad salarial; la carrera judicial o la autonomía en la gestión presupuestal.88 PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES. La autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición necesaria para que los Poderes Judiciales Locales ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores, además, dicho principio tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estatuye la garantía de expeditez en la administración de justicia, su gratuidad y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones que difícilmente pueden cumplirse sin la referida autonomía presupuestal. Así, si se tiene en cuenta que la mencionada autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los Poderes Judiciales Locales, es evidente que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, pues ello implicaría violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional.89

86 Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión. […]

Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.

87 CONSEJO DE LA JUDICATURA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. EL DISEÑO ESTABLECIDO POR EL CONSTITUYENTE LOCAL PARA SU INTEGRACIÓN, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE DIVISIÓN DE PODERES Y DE AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIALES. Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXX, Diciembre de 2009; Pág. 1238. P./J. 113/2009. PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES. Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XX, Septiembre de 2004; Pág. 1187. P./J. 83/2004 .

88 Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XX, Septiembre de 2004; Pág. 1187.

P./J. 81/2004 .

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En términos de lo expresado por el Pleno en esta controversia, el precepto constitucional de la división de poderes prescribe, en lo general, la prohibición de que se reúnan dos o más poderes de los Estados de la Federación en una sola persona o corporación.

Aunque este precedente se centró en los poderes judiciales locales, es posible extraer una máxima de su razonamiento susceptible de ser llenada de contenido para el ámbito federal: cuando se violan los principios de autonomía e independencia se viola necesariamente el principio de división de poderes.90 En términos mejor expresados por este Alto Tribunal: “la merma en la autonomía o en la independencia de un Poder Judicial [Local] es una condición necesaria y suficiente de la ruptura del principio de división de poderes.”91 ¿Qué inscribe la Constitución Federal a los conceptos de autonomía e independencia judicial? La controversia constitucional brinda un primer esbozo, al señalar que la inmutabilidad salarial (remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores se integran a estos principios.

Asimismo, en la controversia constitucional 1/2005 la Corte determinó que en tanto la independencia judicial constituye un principio de rango constitucional y legal que rige, entre otros aspectos, los relacionados con el i) nombramiento, ii) duración en el cargo, iii) remuneraciones y iv) demás aspectos relevantes a los derechos y obligaciones de los titulares de los órganos jurisdiccionales, la interpretación de las normas relacionadas debe ser acorde con este principio.

Se impone entonces al intérprete por vía jurisprudencial un mandato específico como punto de partida para maximizar la realización de este principio en su labor integradora de la Norma Fundamental.92 Ahora bien, la Corte Interamericana -acogiendo la jurisprudencia del TEDH- ha considerado que para que se garantice la independencia de cualquier juez en un Estado de Derecho y, en especial, la del juez constitucional debido a la naturaleza de los asuntos sometidos a su conocimiento, se suponen tres garantías: (i) contar con un adecuado proceso de nombramiento; (ii) con una duración establecida en el cargo, y (iii) la garantía contra presiones externas.93 La Corte Interamericana también ha recurrido a los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura para dotar de contenido al artículo 8 de la Convención Americana en su jurisprudencia. 94 Esta 89 Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XX, Septiembre de 2004; Pág. 1187.

P./J. 81/2004 .

90 Controversia constitucional 35/2000. Ministro ponente: José Ramón Cossío Díaz. Sesión del 22 de junio de 2004.

91 Id. 92 INDEPENDENCIA JUDICIAL. ES UN PRINCIPIO DE RANGO CONSTITUCIONAL. Localización: [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIII, Febrero de 2006; Pág. 24. P. XIV/2006 .

93 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001, párr. 75.

94 Principios Básicos relativos a la Independencia de la Judicatura. Adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y 61

práctica fue adoptada en el precedente seminal de Tribunal Constitucional vs Perú (2001).95 Son pues varios principios los que convergen en la configuración de un estándar internacional en materia de independencia judicial.

El Principio 1 señala que la independencia de la judicatura será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura.

A su vez, el Principio 2 señala que los jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad, en consonancia con el derecho, y sin restricción, influencia, presión o amenaza alguna. El Principio 4 tutela la garantía en contra de las intromisiones en la función judicial. A la vez que el Principio 7, consagra la garantía de que cada Estado proporcionará recursos adecuados para que la judicatura pueda desempeñar debidamente sus funciones.

De una lectura a estos Principios, en su vertiente de Independencia de la Judicatura, se desprende que la garantía del debido proceso a ser juzgado por un juez o tribunal imparcial informa al principio de independencia judicial.

Al respecto, en el caso Herrera Ulloa, la Corte Interamericana acogiendo de nuevo la interpretación del TEDH, consideró que la imparcialidad se compone de aspectos tanto objetivos como subjetivos: Primero, el tribunal debe carecer, de una manera subjetiva, de prejuicio personal. Segundo, también debe ser imparcial desde un punto de vista objetivo, es decir, debe ofrecer garantías suficientes para que no haya duda legítima al respecto. Bajo el análisis objetivo, se debe determinar si, aparte del comportamiento personal de los jueces, hay hechos averiguables que podrán suscitar dudas respecto de su imparcialidad. En este sentido, hasta las apariencias podrán tener cierta importancia. Lo que está en juego es la confianza que deben inspirar los tribunales a los ciudadanos en una sociedad democrática y, sobre todo, en las partes del caso.96

Este precedente interamericano fue invocado por la Primera Sala al resolver el Amparo Directo en Revisión 2077/2013,97 recordando que el artículo 17 constitucional también tutela el derecho fundamental a contar con un juez imparcial.98 confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985. https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/independencejudiciary.aspx 95 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas.

Sentencia de 31 de enero de 2001, pára. 73.

96 Corte IDH. Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004, párr. 170. Cfr. Eur. Court. H. R.,Case of Pabla KY v. Finlad, Judgment of 26 June, 2004, para. 27; y Eur. Court. H. R., Case of Morris v. the United Kingdom, Judgment of 26 Febrary, 2002, para. 58

97 Amparo Directo en Revisión 2077/2013. Ponente. Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo. Sesión del 11 de septiembre de 2013.

98 ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES”. Localización: [J]; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVI,

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De nuevo, se hace patente la conexión entre el derecho fundamental al debido proceso y la independencia judicial. Lo que rodea a la garantía de imparcialidad, en lo que toca a la función estatal, es garantizar que “el juez o tribunal cuente con la mayor objetividad para enfrentar el juicio” lo que a su vez permite “que los tribunales inspiren la confianza necesaria a las partes en el caso, así como a los ciudadanos en una sociedad democrática.”99 En su acepción más amplia, la Corte Interamericana ha reconocido el principio de apariencia de independencia, a través del cual, el juez deba ser percibido por un observador razonable como actuando sin estar sujeto a influencia, aliciente, presión, amenaza o intromisión, directa o indirecta, sino única y exclusivamente conforme a -y movido por- el Derecho.100 Si bien este Tribunal Pleno no ha adoptado expresamente como contenido constitucional el relativo a la “apariencia de independencia judicial”, dicha figura no es extraña a la jurisprudencia mexicana, tal y como se aprecia de la controversia constitucional 32/2007.

En este sentido, el ejercicio autónomo de la función judicial (independencia) debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, esto es, en relación con el Poder Judicial entendido como sistema, como en su faceta individual.

El objetivo de la protección, señaló la Corte IDH en el caso Apitz Barbera, “radica en evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación.”101 Sobre la vertiente de garantía contra presiones externas, la Corte IDH precisó en el caso Chocrón Chocrón vs Venezuela que ella ampara que los asuntos se resolverán “basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo”.102 El caso Corte Suprema de Justicia vs Ecuador, es paradigmático en la medida en la que avanza en la jurisprudencia internacional al interpretar que la independencia judicial no solo implicaba el derecho a un juez independiente (artículo 8.1 de la Convención Americana) para el justiciable, sino que al juzgador también le asistían una serie de garantías para hacer posible la independencia judicial. 103 Esto es, el juzgador puede oponer tales prerrogativas como derechos fundamentales otorgados a su favor.

Octubre de 2007; Pág. 209. 2a./J. 192/2007 .

99 Corte IDH. Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004, párr... 171.

100 Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs.

Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008, párr. 56.

101 Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs.

Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008, párr. 54.

102 Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón vs Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 1 de julio de 2011, párr. 100.

103 Corte IDH. Caso de la Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) Vs. Ecuador.

Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2013, párr. 153.

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Así, en la faceta de sistema o garantía institucional de la independencia judicial, la Corte IDH encontró que esta dimensión trascendía la figura del juez y se relacionaba con aspectos esenciales para el Estado de Derecho, los cuales impactaban colectivamente en toda la sociedad, considerando que existía una relación directa entre tal faceta y el derecho de los jueces a acceder y permanecer a sus cargos en condiciones generales de igualdad.104 La estabilidad en el cargo garantiza pues la libertad frente a toda injerencia o presión política, lo que incluye la protección frente, ya sea, una modificación discrecional de la remuneración o incluso la posibilidad de que tal cuestión quede disponible al arbitrio de la autoridad.105 Esta garantía se relaciona con el derecho a permanecer en condiciones de igualdad en un cargo público. En Reverón Trujillo, la Corte IDH indicó que el acceso en condiciones de igualdad es una garantía insuficiente si no está acompañada por la protección efectiva de la permanencia en aquello a que se accede.106 De lo resuelto en Corte Suprema de Justicia vs. Ecuador se desprende que cuando se afecta la estabilidad de los jueces en su encargo, se vulnera el derecho a la independencia judicial, consagrado no solo en el artículo 8.1 de la Convención Americana sino el diverso 23.1.c al trastocarse la garantía de permanencia en condiciones generales de igualdad en un cargo público.107 Nótese como convergen en el punto de encuentro entre el estatuto de remuneración de los servidores públicos y el estatuto de protección diferenciada al Poder Judicial de la Federación, dos garantías adscritas a la independencia judicial: la garantía de estabilidad y la garantía contra presiones externas.

La idea que subyace en el núcleo duro del texto constitucional es la promesa de un juez independiente como nota del Estado de Derecho y desde ahí del derecho de acceso a la justicia: un juez es independiente sí y solo sí toma sus decisiones basado exclusivamente en el caso sometido a su consideración.108 La serie de garantías institucionales que convergen para hacer efectiva la independencia judicial pretenden vedar justamente que se trastoque esta máxima.

Esto es, impedir que la autoridad judicial se vea influenciada por consideraciones particulares que no resulten relevantes y libre de consideraciones relacionadas con su propio interés o subordinado a los intereses de la persona o cuerpo que lo nombró o regula su remuneración, por ejemplo.

Todo aquello que milite en contra de esta garantía institucional violenta el principio de independencia y autonomía judicial, tutelado -como se ha demostrado- por toda una federación de preceptos constitucionales de distinta fuente y vocación.

104 Ibídem.

105 Id., párr. 150.

106 Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C No. 197, párr. 151. Resulta aplicable también lo resuelto por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 4/2005.

107 Id., párr. 155.

108 Véase el Voto Concurrente del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor a la sentencia del caso Corte Suprema de Justicia. 23 de agosto de 2013. Veáse también MacDonald, Roderick A. y Kong, Hoi, “Judicial Independence as a constitutional virtue”, en Michel Rosenfeld y András Sajó, The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, Oxford University Press, 2012, p. 832.

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Esto es coincidente con lo señalado por el Alto Tribunal al resolver la Controversia judicial federal 1/2005.

En este precedente, el Tribunal Pleno estableció que la independencia judicial se integra de una serie de garantías institucionales en favor de los titulares de la función judicial. En pocas palabras que, de la interpretación sistemática de los preceptos de fuente doméstica invocados, se desprende un sistema que garantiza la independencia judicial, orientado a que el juzgador emita sus resoluciones sin presiones ni intereses extraños.109 Sobre el particular, el artículo 94, párrafo noveno, constitucional impone una nota especial en torno a la remuneración para el caso de quienes ejercen la función judicial en el ámbito federal (así como a los Consejeros de la Judicatura Federal).

Esto es, que no puede ser disminuida durante el ejercicio de su encargo, lo que es conocido como garantía de irreductibilidad.110 Cabe destacar que el artículo tercero transitorio del decreto de reforma constitucional del 24 de agosto de 2009, fue inserto con la finalidad de hacer compatible esta garantía de irreductibilidad, en lo que aquí interesa, para los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito, los Consejeros de la Judicatura Federal que se encontrasen en ese momento de modificación constitucional ya en el cargo con el nuevo mecanismo constitucional que se pretendía crear en el artículo 127.

En cuanto al punto de contacto entre la garantía de remuneración de los servidores públicos y su especial entendimiento a la luz del principio de autonomía e independencia judicial existen pronunciamientos de fuente internacional que también sirven para orientar el contenido a los preceptos invocados.

El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas en su Observación General No. 32, sobre el derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia desprendió las siguientes notas sobre la independencia e imparcialidad prevista en el artículo 14 del PIDCyP:111 109 INDEPENDENCIA JUDICIAL. LOS DERECHOS QUE ASISTEN AL TITULAR DEL ÓRGANO JURISDICCIONAL TIENDEN A GARANTIZAR QUE RESUELVA SIEMPRE CONFORME A DERECHO, SIN INFLUENCIAS AJENAS. Localización: [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIII, Febrero de 2006; Pág. 25. P. XIII/2006.

110 Ver controversia judicial federal 1/2005. Ministro ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. 11 de octubre de 2005. INDEPENDENCIA JUDICIAL. ES UN PRINCIPIO DE RANGO CONSTITUCIONAL. Localización: [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIII, Febrero de 2006; Pág. 24. P. XIV/2006 .

111 Comité de Derechos Humanos – Observación General No. 32. 90 Período de Sesiones. 2007.

Disponible en red: http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_justicia_instrumentos_internacionales_recursos_Re c_Gral_23_UN.pdf 19. El requisito de la competencia, independencia e imparcialidad de un tribunal en el sentido del párrafo 1 del artículo 14 es un derecho absoluto que no puede ser objeto de excepción alguna {§68}.

El requisito de independencia se refiere, en particular, al procedimiento y las cualificaciones para el nombramiento de los jueces, y las garantías en relación con su seguridad en el cargo hasta la edad de jubilación obligatoria o la expiración de su mandato, en los casos en que exista, las condiciones que rigen los ascensos, traslados, la suspensión y la cesación en sus funciones y la independencia efectiva del poder judicial respecto de la injerencia política por los poderes ejecutivo y legislativo.

Los Estados deben adoptar medidas concretas que garanticen la independencia del poder judicial, y proteger a los jueces de toda forma de influencia política en la adopción de decisiones por medio de la Constitución o la aprobación de leyes

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(i) La independencia e imparcialidad de un tribunal en el sentido del artículo 14 del Pacto Internacional, es un derecho absoluto que no puede ser objeto de excepción alguna. (ii) El requisito de independencia refiere, entre otros, a las garantías en relación con su seguridad en el cargo y las condiciones que rigen su independencia efectiva respecto de la injerencia política por los poderes ejecutivo y legislativo. (iii) Los Estados están llamados a garantizar la independencia judicial y proteger a los jueces de toda forma de influencia política en la adopción de decisiones por medio de la Constitución o las leyes, que establezcan procedimientos claros y objetivos en, entre otras, la remuneración de los miembros de la judicatura. (iv) Toda situación en la que el poder ejecutivo pueda controlar o dirigir al poder Judicial es incompatible con el concepto de un tribunal independiente. (v) Es necesario proteger a los jueces de la intimidación. (vi) Para salvaguardar su independencia, la ley deberá garantizar la condición jurídica (lo que aquí hemos denominado estatuto de protección) en la remuneración y condiciones de servicio.

A su vez, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados, en su informe temático para garantizar de manera efectiva la independencia de los magistrados (2009)112 ha señalado que la remuneración debe estar garantizada por ley, debe ser adecuada y proporcional a sus responsabilidades y funciones. 113 De manera orientadora el Estatuto Universal del Juez, aprobado por la Unión Internacional de Magistrados en 1999 y actualizados en 2017, 114 señala en su artículo 8 que el juez debe recibir una remuneración (i) suficiente para asegurar una verdadera independencia económica y, con ello, su dignidad, imparcialidad e independencia; (ii) la remuneración no debe estar subordinada a los resultados del trabajo ni sus actuaciones; (iii) la remuneración no debe ser reducida durante su servicio judicial y (iv) las normas sobre retribución deben estar consagradas en los textos legislativos al más alto nivel posible.

En este sentido, se resalta como premisa que sintetiza el parámetro de control aplicable al presente concepto, lo resuelto por la Corte IDH en el caso Corte Suprema de Justicia vs Ecuador en 2013.

El Tribunal Interamericano destacó que la dimensión institucional de autonomía e independencia judicial se relaciona con aspectos esenciales para el Estado de Derecho, tales como el principio de división de poderes y el rol que desempeña la función judicial en una democracia.

112 Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados, Leandro Despouy. A/HRC/11/41. 24 de marzo de 2009 https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/11session/a.hrc.11.41_sp.pdf 113 Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados, Leandro Despouy. A/HRC/11/41. 24 de marzo de 2009 https://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/11session/a.hrc.11.41_sp.pdf 114https://www.unodc.org/res/ji/import/international_standards/the_universal_charter_of_the _judge/universal_charter_2017_spanish.pdf

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Por ello, la dimensión institucional trasciende la figura del juez e impacta colectivamente en toda la sociedad. Existe pues una relación directa entre la dimensión institucional de la independencia judicial y el derecho de los jueces acceder y permanecer en sus cargos en condiciones generales de igualdad, como expresión de la garantía de estabilidad.115 En última instancia, lo que está de por medio es la garantía del derecho de acceso a la justicia y al debido proceso en el sistema.

Con lo anterior en mente, el siguiente apartado da cuenta, por un lado, de la violación flagrante que contiene el mecanismo para la presupuestación de las remuneraciones de la LFRSP en sus artículos 7 y 8 al ser incompatibles con el estatuto de protección a la función judicial.

Lo que ahí se argumenta es que este estatuto fue abierta y deliberadamente soslayado por el legislador ordinario, en detrimento a la lectura que debió darse al artículo 127 constitucional en conexión con el régimen constitucional para el Poder Judicial de la Federación.

Esto torna a la norma por sí misma inconstitucional, al ser la regulación abiertamente violatoria del principio de división de poderes y de autonomía e independencia judicial, ello teniendo en consideración la carga sustantiva que se inscribe a dichos preceptos en este caso.

Seguidamente, en el segundo componente de ese apartado se argumenta cómo debió amalgamarse interpretativamente el artículo 127 constitucional con este estatuto de protección en torno a las remuneraciones que deben percibir los miembros del Poder Judicial de la Federación.

Ante la variedad de soluciones interpretativas disponibles, se sostiene que hay una lectura que mejor acomoda los lineamientos constitucionales, a la luz de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011.

El Congreso de la Unión erró en su lectura, desde luego, al considerar que su actuación permanecía en la provincia de lo discrecional, soslayando las obligaciones que le imponía el propio artículo 127 de la Constitución Federal.

b. De la inconstitucionalidad de los artículos 7 y 8 de la LFRSP El presente apartado formula dos argumentos distintos de invalidez, que si bien se encuentran relacionados pueden ser atendidos de forma autónoma.

La primera parte, cuestiona que la Ley desde una simple aproximación superficial es violatoria del artículo 127 constitucional en conexión con el estatuto diferenciado de protección al Poder Judicial de la Federación, pues al establecer reglas de idéntica aplicación para todos los poderes la norma se torna violatoria de los principios de independencia judicial y de división de poderes.

Es decir, como una primera fase de análisis, por el mero hecho de no haber previsto un régimen de trato diferenciado en la LFRSP para el Poder Judicial de la 115 Corte IDH. Caso de la Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) Vs. Ecuador.

Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2013, párr. 266.

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Federación en el mecanismo de determinación de las remuneraciones (artículos 6, 7 y 8) estos artículos son per se inconstitucionales, lo que acarrea su invalidez.

La segunda parte de este apartado propone que, habiendo varias soluciones interpretativas disponibles, a la luz de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 y la irrupción del mandato de preferir la norma que mejor proteja, existe una solución interpretativa adecuada de cara al parámetro de control.

i. De la falta de un mecanismo para la determinación de remuneraciones presupuestales compatible con el principio de independencia judicial Esta parte de los conceptos de invalidez se hace cargo de las deficiencias normativas de la LFRSP. En este contexto se afirma que la LFRSP viola el artículo 127 de la Constitución Federal en conexión con el parámetro constitucional descrito ya que no atiende al mandato constitucional de la fracción VI de reglamentar el texto constitucional con el fin de “hacer efectivo el contenido” de la norma constitucional de una manera compatible con los principios de independencia judicial y de división de poderes.

Al establecer reglas de idéntica aplicación a todos los poderes y no realizar el más mínimo esfuerzo legislativo de acomodar las propiedades constitucionales que rodean al estatuto del Poder Judicial de la Federación, sobre todo, teniendo en cuenta las razones subyacentes que explican la relevancia nuclear de tales protecciones, la LFRSP deviene inconstitucional en lo que respecta a sus artículos 6, 7 y 8 (mecanismo para la determinación de remuneraciones).

De esta suerte, ni siquiera se activa la necesidad de desplegar el test de validez sustantiva conforme a los principios de división de poderes y de independencia judicial, pues el legislador ordinario omitió prever formalmente un régimen diferenciado que pudiera ser sometido a escrutinio.

En específico, se combate el mecanismo normativo previsto en el Capítulo II denominado “de la determinación de las remuneraciones” de la LFRSP, ya que de éste se desprende el establecimiento de una facultad de la Cámara de Diputados para establecer en el Presupuesto de Egresos las remuneraciones del Poder Judicial sin atender a sus garantías de irreductibilidad y estabilidad en sus condiciones de remuneración.

Ello ya que el artículo 6, fracción I, establece la regla categórica de que ningún servidor público del ámbito federal, en atención al ámbito de validez personal de la norma, puede recibir una remuneración mayor a la establecida para el Presidente de la República en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Y aunque en la siguiente fracción se establecen categorías de excepción, en ninguna de ellas se incluye al Poder Judicial de la Federación, además de limitarse a enlistar excepciones a lo que en esta demanda se ha identificado con el principio de “superior jerárquico”, lo cual implica una mera repetición del texto del artículo 127 constitucional, pero no una reglamentación que desarrolle su contenido de una manera compatible con el resto de las normas constitucionales.

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En el particular, con el estatuto de protección a la función judicial en el ámbito federal que prevé la Norma Fundamental.

También en este concepto se combate la invalidez del artículo 7 de la LFRSP, el cual establece la facultad de la Cámara de Diputados de aprobar el presupuesto de egresos de una forma que no tome en cuenta las garantías de irreductibilidad de las remuneraciones de los titulares de la función jurisdiccional.

Ello, pues prescribe que en el referido presupuesto se debe establecer “la remuneración total anual del presidente de la República para el ejercicio fiscal correspondiente, desglosada por cada concepto que la comprenda” así como la remuneración total anual de los titulares de la Suprema Corte y el Consejo de la Judicatura Federal, lo que supone la posibilidad de que la de éstos pueda fijarse por debajo de la de aquél, conforme al artículo 8 impugnado.

Este estado de cosas inconstitucional se agrava en virtud del artículo 8 de la LFRSP. Dicho precepto establece que, si bien el Poder Judicial de la Federación tiene facultades para establecer manuales para la determinación de los tabuladores de las remuneraciones, las reglas y tabuladores que ahí se preverán deben apegarse estrictamente a las disposiciones de la Ley. Por tanto, la Ley impide al Poder Judicial establecer tabuladores y manuales que respeten sus garantías de estabilidad en las remuneraciones.

Esto se refuerza con lo previsto por el artículo 3, segundo párrafo de la Ley, que establece que no podrá cubrirse ninguna remuneración mediante el ejercicio de partidas cuyo objeto sea diferente en el presupuesto correspondiente.

Así, conforme a la Ley reclamada, la Cámara de Diputados tiene la obligación de aprobar el Presupuesto de Egresos en la cual deberá establecer la remuneración del presidente de la República, monto que bajo la Ley puede fijar discrecionalmente, sin tener en cuenta que las garantías de remuneración adecuada y proporcional se ven informadas bajo este estatuto en específico por las garantías de irreductibilidad y estabilidad, en tanto manifestaciones del principio de independencia judicial.

Al establecer reglas categóricas de idéntica aplicación para todos los poderes se inviste a la Cámara de Diputados de una facultad incompatible con la Constitución Federal.

En una fase inicial de análisis, que no demandaba un mayor ejercicio interpretativo para el legislador ordinario, se advierte que se está transgrediendo frontalmente el contenido literal el artículo tercero transitorio del decreto de reformas del 24 de agosto de 2009, pues éste establece que, en lo que aquí interesa, las retribuciones nominales de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito, los Consejeros de la Judicatura Federal en funciones a la fecha de adopción del decreto que superen al límite previsto por la base II del artículo 127 se mantendrán durante el tiempo que dure su encargo.

Luego, los ministros de la Suprema Corte como el resto de los titulares de la función jurisdiccional federal en funciones a la fecha de adopción del Decreto de reforma que perciban una cantidad superior a la que percibía el Presidente de la 69

República ese año, tienen un estatus de intangibilidad de sus retribuciones actuales, sustentado en la garantía de irreductibilidad y de independencia judicial, por lo que éstos no se sujetan al mecanismo actual que articula el 127 constitucional.

En la medida en la que existe un mandato de fuente convencional y constitucional de hacer efectiva dicha disposición, no resulta dable concluir que el legislador ordinario no estaba obligado a preverlo.

Al no haberlo hecho así, estos artículos deben declararse inválidos.

Asimismo, la norma constitucional establece en la base II del artículo 127 constitucional el límite máximo, en principio, de las remuneraciones de todos los servidores públicos.

No obstante, este límite máximo es informado en su contenido por la serie de principios que prevé el primer párrafo de este artículo: el mandato de acomodar debajo suyo el que todas las remuneraciones del servicio público resulten proporcionales a las responsabilidades conferidas y adecuadas para las funciones que se desempeñan en su concepción de un salario digno.116 En el caso particular, los principios de remuneración proporcional y adecuada deben ser leídos a la luz del estatuto de protección al Poder Judicial de la Federación, esto es, con base en el principio de independencia judicial y la serie de salvaguardas que convergen para garantizarlo.

Por tanto, el legislador no goza de un “cheque en blanco” para establecer cualquier monto de forma discrecional, pues éste incide en todo el entramado constitucional y, por ende, es susceptible de ser revisado constitucionalmente en un parámetro de razonabilidad.

Con un actuar deficiente y en desacato al mandato constitucional de producción normativa conferido, el Congreso de la Unión transgredió la efectividad del principio de independencia judicial, lo que deriva en la inconstitucionalidad de los artículos 6, 7 y 8 de la LFRSP.

ii. De la interpretación constitucional que armoniza los diversos principios.

El anterior sub-apartado demostró la invalidez per se del mecanismo de determinación presupuestal de la LFRSP en lo que respecta al estatuto de protección del Poder Judicial de la Federación por violación al contenido orgánico y sustantivo que trae aparejado el principio de independencia judicial.

Así, si bien se sostiene que el tipo de escrutinio constitucional a desplegar en lo que toca a este apartado es uno de validez conforme a la compatibilidad sustantiva con los principios de división de poderes y de independencia judicial, éste ni siquiera se activa o supera una fase previa de análisis, toda vez que formalmente la LFRSP

116 El límite mínimo es fijado por el artículo 123, apartado B, fracción IV de la constitución Federal, el cual señala que en ningún caso los salarios de los servidores públicos podrán ser inferiores al mínimo para los trabajadores en general de las entidades federativas.

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falla en proveer siquiera un tratamiento diferenciado acorde con las garantías de irreductibilidad y estabilidad (ausencia de presiones externas).

Ahora bien, el presente apartado cuestiona a qué tipo de lectura obliga a comprometerse el estatuto de protección de la función judicial, integrado por todo un abanico de preceptos constitucionales de vocación sustantiva y orgánica, en su interacción con el artículo 127 constitucional. Cabe destacar que dichos principios se llenan de contenido por las normas constitucionales de fuente internacional esbozadas al inicio de este concepto.

Como se mencionó en el primer concepto de invalidez, una interpretación evolutiva de la Norma Fundamental lleva a concluir que la reforma del 24 de junio de 2009, que introduce el denominado mecanismo de protección a la remuneración de los servidores públicos en el artículo 127, debe ser leída en la actualidad a la luz de un techo ideológico que no se encontraba presente en el momento de su promulgación.

Se trata de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de junio de 2011y, en particular, la reingeniería dada al artículo 1° constitucional a raíz de ella.

Existen pues, distintas interpretaciones que podrían reputarse, en principio, constitucionalmente válidas o admisibles.

Sin embargo, el artículo 1, párrafo segundo, constitucional, mandata que -en tratándose de normas de derechos humanos- se interpretarán de conformidad con la Constitución y los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia (principio de interpretación prohomine).

Es decir, el argumento interpretativo que privilegia la Constitución Federal en lo que respecta a derechos fundamentales es el que, en el análisis, demuestra mejor proteger a la persona humana.

Lo anterior, encuentra una excepción derivada de lo resuelto por el Tribunal Pleno en la Contradicción de Tesis 293/2011, la cual dio origen a la tesis jurisprudencial P./J.20/2014 de rubro DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL.117 En pocas palabras, este precedente mandata que, en la medida en la que es la propia Constitución la que brinda supremacía al encumbramiento de las normas de fuente internacional en materia de derechos humanos, cuando ella articule una restricción en sede constitucional doméstica, ésta debe prevalecer.

Ahora bien, es importante precisar algo que los firmantes hemos argumentado a lo largo del presente concepto: las garantías genéricas de remuneración adecuada y proporcional de la remuneración de los servidores públicos, previstas en el artículo 117 Localización: [J]; 10a. Época; Pleno; Gaceta S.J.F.; Libro 5, Abril de 2014; Tomo I; Pág. 202. P./J. 20/2014 (10a.).

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127 constitucional, se nutren del principio de independencia judicial. Adquieren, utilizado la terminología de la Corte IDH, una protección “reforzada.”

Es decir, no toda remuneración de un servidor público tiene la vocación de garantizar la independencia judicial y, en consecuencia, servir como garantía en contra de presiones externas e instrumento que hace efectiva la garantía de estabilidad.

Debe recordarse pues el criterio sustentado por la Suprema Corte en la controversia constitucional 1/2005 frente al mandato de maximizar el principio de interpretación judicial en la labor hermenéutica. 118 Éste, como se ha dicho, debe ser amalgamado con la irrupción de la nueva función del artículo 1° constitucional a raíz de la reforma del 11 de junio de 2011 en materia de derechos humanos.

Luego, en lo que toca al estatuto de protección a la función judicial caben, al menos, dos lecturas.

La primera se formula sin dar a la prohibición establecida por la fracción II del artículo 127 el carácter de una restricción constitucional a un derecho fundamental.

La segunda se formula ad cautelam solo para el caso de que sus Señorías consideren que esta prohibición si configura una verdadera restricción expresa al ejercicio de uno o más derechos fundamentales; se propone una metodología de análisis concreto para desentrañar si tal análisis se activa, con base en lo resuelto en la contradicción de tesis 293/2011 sustentada por este Tribunal Pleno.

1. Lectura sistemática de la prohibición articulada por el artículo 127 constitucional El artículo 127 constitucional establece pautas mínimas respecto de los sueldos de todos los funcionarios públicos del Estado Mexicano, ya que dispone que éstos “recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades”.

Por tanto, los sueldos deben aspirar a alcanzar un doble fin constitucionalmente predeterminado: la remuneración proporcional y adecuada de las responsabilidades asignadas a cada cargo, comisión o función pública. Así, “adecuado” y “proporcional” son los dos principios constitucionales rectores. Esto quiere decir que no son de libre configuración legislativa, ya que en su desarrollo deben considerarse los principios constitucionales, en específico los de irreductibilidad de las remuneraciones de los juzgadores.

De ello deriva que la Cámara de Diputados y las legislaturas de los estados —al reglamentar el texto constitucional— tienen el deber de establecer reglas con el fin de lograr la referida proporcionalidad en la totalidad de las remuneraciones públicas de una manera adecuada y de una manera compatible con la Constitución.

118 INDEPENDENCIA JUDICIAL. ES UN PRINCIPIO DE RANGO CONSTITUCIONAL. Localización: [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIII, Febrero de 2006; Pág. 24. P. XIV/2006 .

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No obstante, ambos principios son demasiados amplios y pueden ser compatibles con una pluralidad de opciones. Por ello, es que en la norma constitucional se ordena al legislador a emitir una ley secundaria que reglamente su contenido, lo cual no realizó. Como es lógico, estos principios deben tener una aplicación diferenciada en cada uno de los Poderes, pues deben compaginarse con el principio de división de poderes.

Como se ha señalado, la norma constitucional establece el mandato al legislativo de emitir una ley que cumpla dos objetivos: i) hacer efectivo el contenido del artículo 127 constitucional y ii) hacer efectivas las “disposiciones constitucionales relativas”.

Dentro de estas últimas disposiciones no sólo se encuentran las normas transitorias de la reforma constitucional respectiva de 2009, las cuales ordenan proteger la estabilidad e irreductibilidad de las remuneraciones de los juzgadores, sino también las otras desprendibles del principio de división de poderes y, en específico, del de independencia judicial, conforme a los cuales el legislador debe garantizar las condiciones de estabilidad de las remuneraciones de todos los integrantes del Poder Judicial, especialmente de aquellos incluidos en el sistema de carrera judicial.

Así, la fracción II del artículo 127 constitucional establece el límite máximo de las remuneraciones de todos los servidores públicos, al indicar que “[n]ingún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor de la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente”. Por tanto, es éste el límite máximo aquel a partir del cual debe medirse la proporcionalidad de las remuneraciones públicas.

La fracción III del artículo 127 constitucional establece un lineamiento adicional para lograr la proporcionalidad, el que se ha denominado en esta demanda “principio jerárquico”, al indicar que “[n]ingún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico.”

Por tanto, hasta ahora es dable concluir que desde la Constitución los sueldos de los servidores públicos in genere deben ser proporcionales a sus responsabilidades, atendiendo a dos lineamientos: en primer lugar, la totalidad de las remuneraciones debe considerar un tope mínimo y uno máximo, siendo el primero el establecido en el segundo párrafo de la fracción IV del apartado B del artículo 123 constitucional, a saber “[e]n ningún caso los salarios podrán ser inferiores al mínimo para los trabajadores en general en las entidades federativas” y el tope máximo a aquel fijado para el titular del Ejecutivo. En segundo lugar, entre ambos extremos deben fijarse todos los sueldos de los servidores públicos ordenados jerárquicamente en función del organigrama de cada órgano, dependencia o entidad.

Cabe destacar que en la norma constitucional se prevén excepciones al tope salarial, ya que la fracción III del artículo 127 constitucional, luego de enunciar el principio jerárquico, precisa “salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por 73

especialización en su función”, en cuyo caso “la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente.”

Si bien es cierto que estas excepciones se encuentran contenidas en la fracción III del citado precepto constitucional y, por tanto, podría entenderse que sólo podrían entenderse aplicables al principio jerárquico, y no al límite máximo previsto en la fracción II, no es claro su alcance y operatividad de cara al producto legislativo finalmente acuñado por el Constituyente Permanente.

En todo caso, ello deja espacio para realizar una interpretación sistemática a la luz, primero, de la integralidad el mecanismo constitucional que prevé el artículo 127 y, segundo, de todo el entramado constitucional, que mejor acomode la nueva realidad constitucional en 2018.

Existen pues en la fracción III cuatro categorías de servidores públicos de excepción, a saber: i) aquellos que cuenten con más de un empleo público; ii) aquellos cuyo sueldo se deba a las condiciones generales de trabajo; iii) aquellos que desempeñen un trabajo técnico calificado, y iv) aquellos que desempeñan una función especializada.

Conviene detenerse en las categorías tres y cuatro. Ellas articulan categorías funcionales. Es decir, se refieren a elementos cualitativos calificados constitucionalmente de las tareas desempeñadas por los servidores públicos.

Como se señaló en el concepto de invalidez primero, en el apartado relativo a la evolución del artículo 127 constitucional, estas dos categorías son producto de la propuesta adicionada de la Cámara Revisora. En el proceso legislativo se señaló que aquellos que desempeñan una función especializada refieren a aquellos servidores públicos que forman parte de un sistema de carrera profesional garantizado por la ley.

De ahí que se sostenga que en la excepción relativa a aquellos servidores públicos “que desempeñan una función especializada” vis-á-vis el Poder Judicial de la Federación, deba incluirse, por distintas vertientes de análisis, tanto a los i) servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación que forman parte del sistema de carrera judicial, el cual es de relevancia constitucional, como a los que ii) aun sin formar parte de la carrera judicial, desempeñan sustantivamente la función judicial.

En relación con el primer punto, debe precisarse que la carrera judicial no es disponible a la libre configuración legislativa para el legislador ordinario, ya que su fundamento es constitucional y se prevé de manera obligatoria, según el artículo 97, tercer párrafo, de la Constitución Federal. 119 El sistema de carrera profesional judicial tiene fundamento constitucional también en los párrafos séptimo y octavo del artículo 100 de la Constitución.

Se trata pues de un servicio de relevancia constitucional, que es informada a cabalidad por una garantía central: la de independencia judicial. Esta garantía se 119 La Suprema Corte de Justicia nombrará y removerá a su secretario y demás funcionarios y empleados. Los Magistrados y jueces nombrarán y removerán a los respectivos funcionarios y empleados de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de Distrito, conforme a lo que establezca la ley respecto de la carrera judicial.”

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manifiesta, por ejemplo, en la obligación de especializarse en su función con la exclusión de otra.

Ahora bien, cabe precisar cómo la interpretación sistemática auxilia en precisar la manera en que debe fijarse la remuneración total de los servidores públicos comprendidos en la fracción III, entre ellos, los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación que forman parte del sistema de carrera judicial.

Cada servidor público que encuadre en alguna de las cuatro excepciones identificadas puede recibir una remuneración que consiste en dos partes. La primera es su remuneración general, la cual se fija con las reglas generales del artículo 127 constitucional, esto es, debe determinarse por debajo del sueldo del Presidente de la República, pero también debe ser proporcional a su organigrama y fijarse por debajo de su superior jerárquico.

La segunda parte de su sueldo se fija, sin embargo, al acreditarse la actualización de alguno de los supuestos de excepción que prevé la base III de la norma constitucional, como un tanto adicional que no puede superar la mitad de la remuneración establecida para el presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

Por ejemplo, suponiendo que al presidente de la República se le fijara un sueldo de 100,000 pesos, podemos imaginar que un servidor público tuviera un sueldo fijado de 80,000 pesos y que, al actualizar uno de los supuestos de excepción, se le pueda asignar una segunda remuneración de hasta la mitad de la estipulada para el Titular del Ejecutivo. Ello da como resultado una remuneración -constitucionalmente permitida- de $130,000 pesos.

En consecuencia, los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación -cuyo ingreso, permanencia, promoción y retiro se regulan por un sistema de carrera profesional- deben incluirse en la excepción prevista en la fracción III del artículo 127, por lo que su sueldo debe fijarse en los tabuladores por dos partes distintas.

La primera, fijada proporcionalmente por debajo del presidente de la República y respectivamente de manera proporcional a su ubicación en el escalafón judicial respetando el principio de jerarquía. Y la segunda parte, que puede ascender hasta la mitad del sueldo del presidente de la República, en virtud de la “especialización por función.”

Para no reducir esta excepción al absurdo, es evidente que los titulares de órganos.

-quienes en estricto sentido no tienen un superior jerárquico- también se benefician de la excepción de poder percibir hasta un excedente de la mitad de lo que percibe el presidente de la República.

En este sentido erra de una manera contundente la LFRSP, porque supone que esta excepción sólo es aplicable al salario del presidente -esto es, a la fracción II del 127y no al artículo en lo general. De entre las opciones posibles, escoge la más restrictiva y que vacía de contenido al resto de los principios constitucionales, y de ahí que resulte reprochable.

Bajo una distinta aproximación, el mismo argumento de excepción aplica para los funcionarios judiciales que, aun no siendo parte del sistema de carrera judicial configurado por la Constitución Federal, desempeñan la función judicial.

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La excepción opera pues una calificación material, es decir, en atención a la especialización de la función que se realiza y su relevancia constitucional.

En este contexto, se ha establecido que la fracción III del artículo 127 constitucional articula cuatro excepciones, las cuales informan a todo el mecanismo constitucional previsto en este precepto. Es decir, las cuatro categorías de servidores públicos de excepción.

Asimismo, se ha identificado a los miembros del Poder Judicial de la Federación, en una primera aproximación a los del servicio de carrera judicial, caen dentro del ámbito de la función especializada.

Para orientar la lectura de esta disposición, el recurso a la revisión voluntarista deja ver con esta excepción se buscaba proteger a los funcionarios que formen parte de un sistema de carrera profesional garantizado por la ley.

Es decir, se trata de servidores públicos que no solo desempeñan funciones públicas, sino funciones calificadas especializadas, así establecido por la propia Constitución o las leyes.

Por tanto, una primera aproximación llevaría a concluir que los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación que forman parte del sistema de carrera judicial se integran a la excepción prevista en la base III del artículo 127 constitucional. Ello es así, en la medida en la que el artículo 97, tercer párrafo, de la Constitución Federal establece el servicio de carrera judicial.

Ahora bien, qué sucede con aquellos funcionarios que desempeñan o auxilian sustantivamente en la función judicial pero no están adscritos al servicio de carrera judicial.

Consideramos que también les asiste la misma excepción.

Ello es así, en función de dos razones centrales: (i) La interpretación voluntarista sirve meramente como un recurso para orientar la lectura de esta disposición. En este sentido, el producto legislativo acuñado - se torna más amplio en virtud de su propia interacción con el resto del texto constitucional.

Así, se estima que la lectura adecuada es que los funcionarios adscritos al sistema de “carrera profesional garantizado por la ley” son una especie del género “función especializada.” (ii) Esta conclusión se predica atendiendo al propio contenido del artículo 97, tercer párrafo, de la Constitución Federal. No tendría sentido excluir a los ministros de la Suprema Corte ni a los secretarios y otros funcionarios que auxilian sustantivamente en esta labor. ¿Por qué? Porque el calificativo “función especializada” deriva precisamente del tipo de función que se desempeña. En este caso, la función judicial, independientemente de su adscripción a la carrera judicial o en una vertiente ajena a ella.

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Lo que importa es que materialmente comparten esta función especializada. Ello se corrobora por el artículo 101 de la Constitución Federal, el cual con el objeto de aislar la función para su especialización proscribe el dedicarse a otra función.

Para mayor precisión, se transcribe el contenido de este párrafo: Artículo 101. Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito, los respectivos secretarios, y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, no podrán, en ningún caso, aceptar ni desempeñar empleo o encargo de la Federación, de las entidades federativas o de particulares, salvo los cargos no remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia.

Nótese como el artículo enumera a todos los titulares de órganos del Poder Judicial de la Federación y a sus respectivos secretarios en la proscripción de desempeñar otra función, con la finalidad de delimitar la función especializada configurada por el propio texto constitucional.

Esta lectura en torno a la función judicial es informada también en su contenido por los estándares internacionales que consagran un sistema de protección en favor de la independencia de la judicatura.120 De nuevo, el objeto es proteger la función especializada, a través de las distintas garantías que se consagran a su favor.

En pocas palabras, están comprendidos en la excepción prevista en la fracción III del artículo 127 constitucional, todos los miembros y funcionarios del Poder Judicial de la Federación que desempeñen directamente o auxilien en la función sustantiva judicial.

Asimismo, es también necesario tener en consideración como se articula el régimen de transitoriedad previsto por el decreto de reformas del 24 de agosto de 2009 para no vaciar de contenido la garantía de irreductibilidad prevista en el artículo 94 de la Constitución Federal.

Cabe aquí reiterar, como se expuso en el primer concepto de invalidez, si bien se discutió la posibilidad de “derogar” la operatividad de esta garantía vía la inclusión de la prohibición de la base II del artículo 127 constitucional, ello no se reflejó en el producto normativo acuñado por el Constituyente Permanente.

Ello se desprende de dos motivos centrales: i) la garantía de irreductibilidad prevista en el artículo 94 permaneció intocada y ii) tan se respetó dicha garantía, que se previó un régimen de transitoriedad para hacerla efectiva para aquellas personas que ya estuvieran ejerciendo el cargo en supuesto conflicto con la prohibición de tope salarial a la fecha de entrada en vigor de la reforma constitucional.

Así, desde esta lectura, se identifican dos categorías de tratamiento para los Ministros, Consejeros del Consejo de la Judicatura, Magistrados y Jueces del Poder Judicial de la Federación: i) aquellos que se encuentran en el encargo a la entrada

120 Véase por ejemplo los citados Principios Básicos relativos a la Independencia de la Judicatura.

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en vigor de la reforma constitucional del artículo 127 y ii) aquellos que ingresan en el encargo con posterioridad.

A esta segunda categoría les aplicaría, todo lo demás constante en este ejercicio interpretativo, la excepción articulada por la fracción III del artículo 127 constitucional en virtud de su función especializada.

Esto es, estarían legitimados para percibir dos componentes en su remuneración: un componente por debajo del presidente de la República y otro tanto que no puede exceder la mitad del sueldo de este último.

No obstante, esta primera interpretación cabe agregar un razonamiento adicional por el cual se demuestra que el legislador no tiene amplia libertad configurativa para reglamentar el artículo 127 constitucional en materia de remuneraciones de los integrantes del Poder Judicial de la Federación.

Con ello, se busca concluir que debe declararse la invalidez de la totalidad de la legislación y ordenar al Congreso de la Unión volver a legislar, pero ahora con seguimiento a los lineamientos constitucionales.

En efecto, el artículo tercero transitorio, inciso a) de la reforma constitucional en cuestión dispone que respecto de los titulares de los órganos judiciales opera la regla de la irreductibilidad de sus sueldos mientras ocupan el cargo.

Por tanto, cabría preguntarse si el legislador podría establecer la facultad de la Cámara de Diputados para fijar remuneraciones inferiores a los titulares de la función judicial de ingreso posterior a la entrada en vigor de la Ley. En opinión de los suscribientes, la respuesta debe ser negativa pues ello vulneraría el artículo 123, apartado B, fracción V de la Constitución, el cual establece que “[a] trabajo igual corresponderá salario igual, sin tener en cuenta el sexo.”

En efecto, sería inconstitucional que existieran jueces, magistrados o ministros que, a pesar de realizar idéntico trabajo, pues ello violaría el principio de igualdad previsto en la Constitución y en los tratados internacionales.

Por tanto, el legislador debe establecer reglas que garanticen no solo la irreductibilidad de los integrantes del Poder Judicial, sino que restrinjan la discrecionalidad de la Cámara de Diputados para evitar que ésta vulnere el principio de igualdad, el cual, se insiste, es un derecho humano, parte del parámetro de control constitucional.

De cara al parámetro referido, se desprenden entonces las siguientes conclusiones interpretativas: (i) El artículo 127, fracción III, comprende dentro de las categorías de excepción en atención a la función especializada, a los miembros del Poder Judicial de la Federación que realizan una función judicial sustantiva. Ellos están habilitados constitucionalmente a percibir un ingreso hasta un 50% superior al del presidente de la República.

A esta lectura que reconoce la obligación de la LFRSP de reglamentar esta excepción -lo que no hizo- se suma la función moduladora del salario presidencial.

El Congreso de la Unión también estaba obligado a que la Ley garantice tal 78

vocación, de manera tal que los mecanismos que se utilicen para fijar el salario del presidente de la República no vacíen de contenido el principio de independencia judicial en su vertiente de remuneración adecuada.

En pocas palabras, de nada serviría que se respete la excepción de la fracción III, si se permite que el presidente de la República y el Congreso de la Unión le fijen un salario de 1 peso al mes, de manera tal que los miembros del Poder Judicial de la Federación estén constitucionalmente habilitados para ganar 1.5 pesos al mes, pues ello vaciaría de contenido los principios de proporcionalidad y adecuación reforzados por el principio de independencia judicial. (ii) Respecto de una categoría especial de funcionarios judiciales (los previstos en el artículo tercero transitorio inciso a) del decreto de reformas publicado el 24 de agosto de 2009, les asiste una garantía de irreductibilidad durante el ejercicio de su encargo, de manera tal que ésta no podría ser trastocada por la LFRSP sino reconocida y garantizada. (iii) Para estos mismos funcionarios judiciales que inicien sus encargos a partir del 25 de agosto de 2009, si bien en principio podría pensarles que la reforma constitucional los excluye de contar con el mismo trato que los funcionarios judiciales que iniciaron sus encargos de manera previa, debe interpretarse que el principio que establece que a trabajo igual debe recaer una remuneración igual adquiere prevalencia a la luz de reforma constitucional de derechos humanos de 2011, sobre la posible exclusión generada por el Constituyente Permanente en 2009.

El Congreso de la Unión soslayó abiertamente estas notas diferenciadas en su función de producción normativa, lo que torna a la LFRSP abiertamente inconstitucional.

2. Interpretación en donde se protege mejor a la persona humana a la luz del derecho internacional a pesar de la restricción constitucional.

Esta propuesta interpretativa propone ad cautelam, únicamente para el supuesto nunca concedido de que sus Señorías estimen infundados los razonamientos planteados en los primeros dos conceptos de esta demanda, así como la parte inicial del presente concepto.

Los argumentos que se plantean en las siguientes líneas están encaminados a llevar a cabo una nueva y profunda reflexión del precedente adoptado por este Tribunal Pleno en la contradicción de tesis 293/2011.

Así, se sostiene que para garantizar la plena efectividad de la reforma constitucional en materia de derechos humanos y, sobre todo, la vocación dada al artículo 1° constitucional, dicha interpretación resulta insostenible, pues el precedente simplemente priva de operatividad la norma que mandata preferir la fuente constitucional (doméstica o internacional) que mejor proteja.

En el estado de cosas actual, si se encuentra una norma de fuente internacional que mejor protege un derecho, pero existe una restricción constitucional, ella debe prevalecer. Luego, el principio pro persona no es operativo a cabalidad. Esto tiene el

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alcance de predicar una relación de jerarquía entre normas constitucionales de distintas fuentes, a pesar de pertenecer al mismo conjunto normativo.

Así, aunque este Tribunal Pleno no determinó a qué se refiere específicamente con el concepto “restricción constitucional” expresa a un derecho fundamental -basta observar la pluralidad de posturas expresadas en los votos concurrentes formulados en esta contradicción a este respecto- se adopta precisamente ante esta convergencia de posturas la lectura de entenderla como aquella limitante al perímetro establecido a priori para un derecho fundamental y que es configurada en sede constitucional.121 Quizá el mejor ejemplo es el arraigo establecido en sede constitucional en el artículo 16 constitucional y que limita el derecho fundamental a la libertad con mayor intensidad que otros tratados internacionales.

Sobra decir que de conformidad con la contradicción de tesis 293/2011, las restricciones configuradas en sede constitucional no son objeto de un análisis de validez en la propia sede (por tratarse de la propia Constitución Federal), como si podrían ser objeto de control en sede internacional al confrontarla con la Convención Americana.

En términos del criterio establecido por el Tribunal Pleno: una restricción constitucional no puede contravenir el principio de supremacía constitucional precisamente porque forma parte del conjunto normativo respecto del cual se predica la supremacía.

De cara a ello, habría que determinar (i) si las garantías de no reductibilidad y remuneración similar forman parte del contenido del concepto independencia judicial; (ii) si la prohibición prevista en la fracción II restringe expresamente este derecho, sea para los usuarios del aparato de justicia como para los propios funcionarios judiciales y (iii) si una interpretación pro persona obligaría a preferir la protección de sede internacional, por mejor satisfacer tal derecho, a pesar de estar esta restricción configurada en sede doméstica.

Por tanto, el análisis, en abstracto, pasa por determinar si tales principios están garantizados y qué debió hacer el legislador en su mandato de producción normativa para respetarlos. (i) Garantía de irreductibilidad y mismas condiciones de remuneración por la realización de la misma función. Se considera que queda establecido que en el ámbito internacional y particularmente la jurisprudencia interamericana - interpretadora de la CADH-122 añade en principio al ámbito de protección de la independencia judicial estas garantías, en tanto parte de los principios de estabilidad y garantía contra presiones externas. (ii) Restricción constitucional al derecho a la independencia judicial para el operador jurídico y a la garantía judicial de un juez independiente. La prohibición constitucional relativa a que nadie puede ganar más que el Presidente 121 Barak, A. (2012) Proportionality. Constitutional Rights and Their Limitations. Chapter 1: Constitutional Rights Scope and Limitations.

122 JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA.

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de la República, teniendo en consideración la excepción estudiada, en conexión con el régimen de transitoriedad que distingue entre funcionarios judiciales se erige como una restricción expresa a los derechos señalados. (iii) Aplicación de una interpretación pro-persona. A partir de la reforma constitucional del 6 de junio de 2011, no solamente se amplió el parámetro de regularidad constitucional en materia de normas de derechos humanos, sino también se dotó de nuevas herramientas interpretativas al operador jurídico como parte del nuevo modelo constitucional. Debe ahora acudirse a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva: la lectura que mejor protege los derechos en juego. En este sentido, se considera que deben aplicarse los tratados internacionales que mejor protegen la independencia judicial -en su doble vertiente de derecho fundamental- sin perjuicio de lo prescrito por el artículo 127 constitucional.

En efecto, el principio pro persona funge como el criterio hermenéutico que mandata acudir a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva cuando se trata de reconocer derechos protegidos. En su directriz de preferencia interpretativa favorece optar por la interpretación que más optimice un derecho fundamental y privilegie el “efecto útil” que persigue tal disposición.123 Así, concediendo que la prohibición prevista en la fracción II del artículo 127 constitucional -aun con las modulaciones que articula la fracción III de dicho numeral en torno a la función especializada de los juzgadores- impacta en la garantía de independencia judicial, concretamente en la garantía de irreductibilidad y en el derecho fundamental a percibir la misma remuneración por el mismo trabajo,124 lo que puede leerse como una afectación a los principios de estabilidad y protección contra influencias externas, con base en la interpretación seminal realizada por la Corte IDH en el caso Corte Suprema de Justicia vs Ecuador, lo procedente será privilegiar la protección al principio más íntimo al componente nuclear del Estado de Derecho.

En este sentido, las variables que informan el principio de independencia judicial en cuanto a la tutela efectiva de los derechos fundamentales y el propio funcionamiento del aparato estatal orillan a preferir los elementos que garanticen su mejor protección, incluyendo el extenso bagaje de estándares internacionales en la materia.

En pocas palabras, los derechos que se pretenden restringir están íntimamente relacionados con aspectos medulares de una democracia constitucional.

Ello, a efecto de evitar cualquier situación en la que el Ejecutivo o el Legislativo puedan controlar o dirigir al Poder Judicial, pues ello milita en contra de la concepción más elemental de tribunal independiente y la vocación del juez en una democracia constitucional.

Esto es, si la restricción constitucional permite, incentiva, articula tal sumisión por sus efectos e impacto en el andamiaje constitucional, así como en el 123 García, S. y Morales, J (2012). La Reforma Constitucional sobre Derechos Humanos (2009-2011).

Porrúa, México, p.96.

124 Véase interpretación en torno a la interacción entre los artículos 8 y 23 de la Convención Americana en el caso de mérito.

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funcionamiento del aparato estatal, el artículo 1° constitucional constriñe a privilegiar la lectura que mejor proteja el principio de independencia judicial.

Como se ha dicho, los principios de adecuación y proporcionalidad en la remuneración adquieren un carácter diferenciado cuando se proyectan en la garantía de independencia judicial pues le asisten distintas salvaguardas que se pretenden garantizar.

La Norma Fundamental, a raíz de la reforma constitucional de 2011, se inscribe en este modelo de protección constitucional.

Conviene ahora profundizar en cómo opera la metodología de análisis que se desprende la contradicción de tesis 293/2011. Ello porque si bien se plantea abandonarla en su último paso (prevalencia de la restricción), es útil para evidenciar la operatividad del principio pro persona (artículo 1° párrafo segundo de la Constitución Federal) en el caso concreto.

Esta metodología se compondría de los siguientes pasos: (i) Desarrollar el contenido de los derechos en cuestión, para los cuales es irrelevante en este momento su fuente por tratarse del mismo conjunto normativo; (ii) Advertir en un segundo momento que un derecho tiene una protección más amplia (contenido) en una fuente en particular del conjunto normativo, la internacional. Esto activaría, en principio, las reglas de interpretación previstas en el artículo 1° constitucional; (iii) La contradicción de tesis 293/2011 impone la labor adicional de encontrar una “restricción constitucional expresa” al ejercicio de un derecho configurada en el texto constitucional, a efecto de verificar si se activa la regla de prevalencia. Es decir, modular de alguna manera las reglas interpretativas esbozadas por el artículo 1° constitucional (principio de interpretación conforme y principio pro persona), y (iv) Estimar en este último paso que, a pesar de la restricción constitucional encontrada, prevalece la pauta interpretativa que dado su componente expansivo en la integración de un derecho mejor protege a la persona humana (principio pro persona en su vertiente de preferencia normativa.)

Para efectos de análisis la labor de integración de un derecho se compone -si se le quiere ver así- de dos momentos: (a) la integración prima facie del contenido del derecho y (b) la delimitación de su perímetro vía la labor interpretativa, la cual por la propia naturaleza de la interpretación en materia de derechos humanos es expansiva.

El segundo momento para integrar un derecho se encuentra reconocido en sede internacional -al menos en lo que toca al Sistema Interamericano- por el artículo 29 de la CADH. Este artículo encierra la idea de que para integrar normas y dotar de contenido a un derecho por la vía interpretativa debe adoptarse la interpretación más extensiva, esto es, apelar siempre a la norma más amplia para reconocer su alcance.125 125 Mujica, J. (2014) en Convención Americana sobre Derechos Humanos: Comentada (2014), p.

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En este sentido, el propio principio pro persona se desenvuelve en dos dimensiones en sede internacional: (i) en la regla de preferencia interpretativa y (ii) en la regla de preferencia normativa.126 En este momento es el primer punto el que nos interesa, mientras que el segundo ocupa relevancia al final del planteamiento para resolver conflictos entre normas como el que nos ocupa por la generación de una restricción constitucional.

Así, el artículo 29 orienta la labor integradora de la Convención Americana para precisar el contenido de ciertas disposiciones del tratado. A través de este artículo, la Corte IDH ha adoptado el principio de “interpretación evolutiva” de los derechos fundamentales acudiendo a otros tratados e instrumentos internacionales para dotar de contenido a un derecho en particular.

La Corte IDH ha señalado que los tratados internacionales de derechos humanos son “instrumentos vivos” cuya interpretación debe acompañar la evolución de los tiempos y condiciones de vida actuales.127 Esta forma de interpretación es práctica establecida en los diversos sistemas de protección de derechos humanos128 y es consecuente con las reglas generales de interpretación de los tratados que establece la Convención de Viena en la materia en su artículo 31.129 Siguiendo este principio, la Corte IDH ha señalado que “el corpus juris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos está formulado por un conjunto de instrumentos internacionales de contenido y efectos jurídicos variados (tratados, convenios, resoluciones y declaraciones)”.130 La evolución de estos instrumentos moldea el Derecho Internacional, por lo que la Corte ha señalado que deben considerarse de cara a la situación sujeta a examen en el marco de la evolución de los derechos fundamentales de la persona humana. En pocas palabras, para fijar el contenido de los derechos.

En lo que toca al principio de independencia judicial, manifestación del derecho a un tribunal independiente, éste se encuentra protegido en sede internacional para el ámbito regional por dos normas centrales de derechos humanos: el artículo 8 de 126 Rodríguez, G. (2014) op. cit. Comentario al artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, p. 713.

127 Véase: Corte IDH. El Derecho a la Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las Garantías del Debido Proceso Legal. Opinión Consultiva OC 16/99, de 1 de octubre de 1999, párr.

114 128 Véase, inter alia, TEDH, Tyer v. Reino Unido, 25 de abril de 1978, párr. 31 y Loizidou v. Turkey (Preliminary Objections), párr. 71.

129 Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. 23 de mayo de 1969. Entrada en vigor internacional y para México: 27 de enero de 1980. Al respecto, la Corte Internacional de Justicia señaló en la Opinión Consultiva Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa), notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970) lo siguiente: “la Corte debe tomar en consideración las transformaciones ocurridas en el medio siglo siguiente, y su interpretación no puede dejar de tomar en cuenta la evolución posterior del derecho [...]. Además, un instrumento internacional debe ser interpretado y aplicado en el marco del conjunto del sistema jurídico vigente en el momento en que se practica la interpretación. En el dominio al que se refiere el presente proceso, los últimos cincuenta años [...] han traído una evolución importante. [...] En este dominio como en otros, el corpus juris gentium se ha enriquecido considerablemente, y la Corte no puede ignorarlo para el fiel desempeño de sus funcione.”

130 Corte IDH, Corte IDH. El Derecho a la Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las Garantías del Debido Proceso Legal. Opinión Consultiva OC 16/99, de 1 de octubre de 1999, párr. 115.

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la CADH y el artículo 14 del PIDCyP. También es reconocido como costumbre internacional y principio general de derecho en el funcionamiento de los tribunales internacionales.131 La Corte IDH ha utilizado sostenidamente la Observación General No. 32 del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas -a su vez intérprete autorizado del PIDCyP132- y los Principios Básicos de las Naciones Unidas Relativos a la Independencia de la Judicatura como instrumentos para dotar de contenido al artículo 8° de la CADH. Siendo la independencia judicial un derecho absoluto, 133 la pregunta que se impone entonces es si la garantía de intangibilidad o irreductibilidad (en conexión con la noción de “a trabajo igual salario igual” en el ámbito judicial) se encuentra tutelada en sede internacional por el contenido de este derecho, es decir, que deriva de alguno de sus componentes: (i) adecuado proceso de nombramiento; (ii) estabilidad y (iii) garantía contra presiones externas.

Con base en una lectura conjunta y expansiva de los artículos 8 y 29 de la CADH, así como el artículo 14 del PIDCyP, informada por los instrumentos internacionales relacionados, se estima que ello debe responderse de forma afirmativa.

Recordemos que el estándar para medir la independencia judicial radica -según la Corte IDH- en si se garantiza que el juez resolverá basándose en los hechos y el derecho, libre de restricciones, influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas.134 Este es el núcleo que las distintas garantías y salvaguardas revisadas convergen para proteger.

Luego, según la lectura que se desprende de los Principios de Independencia de la Judicatura, la remuneración adecuada se erige no solo como una (i) garantía de estabilidad y de las condiciones de servicio hacia dentro sino que opera también (ii) hacia afuera como un bastión contra intromisiones indebidas.135 Recordemos las directrices contenidas en la Observación General No. 32 del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, relativas al artículo 14 del PIDCyP, de las que se habló líneas arriba. Ahí se establece que dicho numeral proscribe toda situación en la que el poder ejecutivo pueda controlar o dirigir al poder Judicial, por ser incompatible con el concepto de un tribunal independiente.

131 Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, A/HRC/11/41, 24 de marzo de 2009, párr. 14.

132 Véase Parte IV del PIDCyP. 133 Comité de Derechos Humanos – Observación General No. 32. 90 Período de Sesiones. 2007.

Disponible en red: http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_justicia_instrumentos_internacionales_recursos_Re c_Gral_23_UN.pdf. F, pára. 68.

134 Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón vs Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 1 de julio de 2011, párr. 100. En términos del juez Ferrer Mac—Gregor en el caso Corte Suprema de Justicia vs Ecuador: “un juez es independiente si toma sus decisiones basado solamente en el caso, sin estar influido por consideraciones particulares relativas a las partes que no resulten relevantes para el asunto concreto, y si decide libre de consideraciones relacionadas con su propio interés o con intereses de la persona o cuerpo que lo nombró. Véase su voto particular, para 1.

135 Véase Principios 1 y 2 en conexión con el Principio 11.

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Para impedir esta situación, la Observación refiere que la condición jurídica de los jueces debe garantizarse a través, de entre otras cuestiones, una remuneración adecuada.136 La intangibilidad debe leerse como inscrita dentro de este principio de adecuación con la finalidad de salvaguardar la estabilidad de la autoridad judicial y la garantía contra presiones externas.

La remuneración adecuada ha sido objeto de amplia preocupación en el ámbito internacional.

El Relator Especial de Naciones Unidas sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados, en su informe sobre “La Independencia de los Jueces y Abogados” (1996) subrayó para el ámbito interamericano el Comité Judicial Interamericano, parte de la OEA, consideraba que el concepto de independencia judicial implicaba garantizar la “remuneración judicial.”137 Por ello, se resaltó que el control del ejecutivo sobre los términos del servicio de los jueces, como su remuneración, era inconsistente con este principio. 138 En términos de este Reporte, en lo que toca al ámbito latinoamericano las comunicaciones oficiales recibidas destacaron que la estabilidad en la posición y garantías para proteger la remuneración son imperativas para mantener efectivamente la independencia judicial.139 Este tema fue retomado por el propio Relator Especial de Naciones Unidas en su Informe Temático de 2009 “Análisis de los Parámetros Necesarios para Garantizar de Manera Efectiva la Independencia de los Magistrados”, al señalar -en interpretación de lo exigido por los Principios Básicos de Naciones Unidas, que la remuneración de los jueces conforme a sus responsabilidades y el carácter de sus funciones es parte de la garantía de independencia judicial.140 Esto en apoyo a lo señalado por el Comité de Derechos Humanos en 2005 respecto al contenido que se desprende del artículo 14.1 del PIDCyP. 141 Asimismo, en su Informe presentado en 2012 ante la Asamblea General de Naciones Unidas abordando el tema de lucha contra la corrupción, el Relator Especial consideró que la remuneración, junto con otros factores como condiciones de trabajo apropiadas, es uno de los elementos que influye en guardar a la judicatura de la corruptibilidad.

El Relator señaló expresamente, al analizar los Principios Básicos de Naciones Unidas, que “Los sueldos de los jueces […] deben ser proporcionales a su posición, su experiencia, su desarrollo profesional y sus responsabilidades, durante todo el 136 Observación General No. 32, pára. 69.

137 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados.

Reporte sobre la Independencia de los Jueces y Abogados. E/CN4/1996/37, pára.42. Por ello, se resaltó que la seguridad salarial es necesaria para mantener la independencia.

138 Id. 139 Id, párr. 43. Traducción propia: “Judges thus required security of tenure and guarantees of adequate salary and pensions in order to effectively maintain independence.”

140 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados.

Reporte sobre la Independencia de los Jueces y Abogados. A/HRC/11/41. 24 de marzo de 2009, párr.

75.

141 Observaciones Finales del Comité de Derechos Humanos sobre el Examen de los Informes Presentados por los Estados de conformidad con el Artículo 40 del Pacto. CCPR/CO/84/TJK.

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tiempo que ocupan su cargo” preservando la estabilidad de su futuro a efecto de guardarlos contra riesgos que los lleven a modificar su conducta con el fin de tener tranquilidad al respecto.142 Respecto a la labor que realizan los Relatores Especiales de Naciones Unidas, cabe destacar que ellos forman parte del sistema de “procedimientos especiales” del Consejo de Derechos Humanos, y su mandato se basa en examinar e informar sobre la situación de determinado tema de derechos humanos, por lo que su labor coadyuva a moldear el desarrollo y evolución de los derechos en específico.

De manera destacada, la expresión del estado de cosas internacional o de la voluntad de los Estados en torno a qué calidades deben reunir un tribunal idealmente puede encontrarse en los estatutos de los tribunales internacionales: Tanto el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia (parte de la Carta de Naciones Unidas), en su artículo 32.5; 143 el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, en su artículo 49,144 y el Estatuto del Tribunal Internacional del Derecho del Mar (parte de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar), en su artículo 19, prevén que los sueldos de sus funcionarios judiciales no podrán ser disminuidos durante el período que dure su encargo.145 Los tratados constitutivos de los tres tribunales internacionales más importantes del Sistema Universal de Derechos Humanos adoptan expresamente la garantía de intangibilidad, lo que orienta cómo ha leído la Comunidad Internacional el contenido de este derecho al diseñar entes adjudicadores en sede internacional.

Por otro lado, el Estatuto del Juez Iberoamericano -signado en el marco de la Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia (2001) señala en su Principio 32 que la remuneración judicial no solamente debe ser suficiente sino también irreductible a efecto de garantizar la independencia y la protección contra presiones externas.

142 Relator Especial de Naciones Unidas sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados.

Reporte sobre la Independencia de los Jueces y Abogados. A/67/305. párr. 56.

143 El Estatuto de la Corte Internacional de Justicia (ECIJ) Anexo a la Carta de la Organización de Naciones Unidas adoptada el 26 de junio de 1995, del cual el Estado mexicano es parte.

Artículo 32. […]

4. Los magistrados designados de acuerdo con el artículo 31, que no sean miembros de la Corte, percibirán remuneración por cada día que desempeñen las funciones del cargo.

144 El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (ECPI) del 17 de julio de 1998, ratificado por el Estado mexicano el 28 de octubre de 2005.

Artículo 49 Sueldos, estipendios y dietas Los magistrados, el fiscal, los fiscales adjuntos, el secretario y el secretario adjunto percibirán los sueldos, estipendios y dietas que decida la Asamblea de los Estados Partes. Esos sueldos y estipendios no serán reducidos en el curso de su mandato.

145 El Estatuto del Tribunal Internacional del Derecho del Mar (ETDM) forma parte de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar del 10 de diciembre de 1982 y del que el Estado mexicano es parte.

Artículo 18 Remuneración […]

Los miembros designados con arreglo al artículo 17 del presente Anexo que no sean miembros elegidos del Tribunal percibirán una remuneración por cada día en que desempeñen las funciones del cargo.

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A mayor abundamiento, en el ámbito interamericano, el Juez Ferrer Mac-Gregor de la Corte IDH precisó en su voto concurrente en el caso Corte Suprema de Justicia vs Ecuador que dentro de las garantías institucionales que permiten a un juez ejercer su independencia se encuentra el concepto de “remuneración intangible.” 146 En este sentido, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en su manual sobre Derechos Humanos en la Administración de Justicia (2003) que la práctica emergente de los países es que el salario de los jueces esté protegido contra reducciones, mientras que los incrementos pueden depender del Ejecutivo y el Legislativo.147 La Oficina del Alto Comisionado ha precisado que, cuando el Ejecutivo y el Legislativo controlan las remuneraciones y el presupuesto del Poder Judicial, se activa una potencial amenaza para la independencia judicial.148 Esto es coincidente con lo señalado por las cortes de otros países. Por ejemplo, la Corte Suprema de Canadá determinó en el caso Manitoba Provicinal Judges Assn v.

Manitoba (Minister of Justice) que la seguridad financiera en tanto componente de la independencia judicial incluye la protección de la facultad de los jueces para cuestionar la legislación que consideren transgresora de su propia independencia libres de la percepción de que el gobierno los penalizará financieramente por activar tales mecanismos.

De lo anterior se desprende que existe convergencia de instrumentos e interpretaciones internacionales que llevan pacíficamente a concluir que una lectura expansiva de los artículos 8 de la CADH y 14 del PIDCyP – principio pro persona en su vertiente de regla interpretativa para integrar un derecho- integraría tales garantías a su contenido.

Si bien para efectos del análisis que aquí se construye se ha identificado en la fracción II del artículo 127 constitucional, la presencia de una restricción constitucional, se estima que el párrafo segundo del artículo 1° constitucional mandataría a esta Corte -en ejercicio del principio pro persona en su vertiente de regla de preferencia normativa- a privilegiar la irreductibilidad salarial en el caso concreto.

Lo anterior, porque la LFRSP milita en contra de la preservación de la irreductibilidad salarial, al borrarla de forma total de la legislación secundaria. Es decir, vacía de contenido a un componente del principio de independencia judicial en su acepción de derecho fundamental de fuente internacional al dejar esta cuestión completamente desprotegida y al arbitrio del Ejecutivo y el Legislativo.

Cabe también añadir que la problemática que aquí se analiza ha sido objeto de preocupación en el ámbito internacional. En efecto, The International Bar Association (IBA) – la asociación que aglomera a al mayor número de barras nacionales en el 146 Véase Voto Concurrente del Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Corte Suprema de Justicia Quintana Coello y otros) vs. Ecuador, del 23 de agosto de 2013, párr. 2.

147 Office of the High Commissioner for Human Rights in Cooperation with the International Bar Association (2003). Human Rights in the Administration of Justice: A Manual on Human Rights for Judges, Prosecutors, and Lawyers. Chapter 4. Independence and Impartiality of Judges, Prosecutors and Lawyers.

Disponible en: https://www.ohchr.org/Documents/Publications/training9chapter4en.pdf 148

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mundo- ha hecho un llamado a preservar la garantía de irreductibilidad, señalando que la LFRSP milita en sentido contrario a esta garantía. 149 Lo anterior, en la medida en la que ello transgrede la independencia judicial. IBA identifica incluso el factor de irreductibilidad (y el control de su presupuesto), como elementos que guardan al Poder Judicial de las presiones externas, lo que es un aspecto toral -que no el único- para prevenir la corrupción.

Además, sostiene que el análisis a desplegar debe tener en cuenta estos dos factores: (i) que el salario de los Ministros, Magistrados y Jueces federales no debe ser reducido durante el tiempo en el que se encuentren en el cargo y (ii) que el salario real del Titular del Ejecutivo de la Unión incluye considerar beneficios presidenciales y gastos (pues el Presidente prácticamente no incurre en gastos diarios de manutención y vivienda, los cuales son cubiertos por el erario público).

La LFRSP transgrede abiertamente tales cuestiones.150 Resulta difícil imaginar -como lo hizo Hamilton- que el hecho de que el salario del Poder Judicial dependa de la designación caprichosa del presidente no se traduzca en un control del primero sobre los segundos. Ante un revés jurisdiccional, el presidente podrá optar el año siguiente por disminuir drásticamente su salario.

Fácticamente podría hacerlo, además, porque el Estado le provee todos los medios para su subsistencia.

Si esto no es una espada de Damocles que pende sobre los jueces, no se nos ocurre una instancia que sí lo sea. Por ello, se solicita replantear los alcances del precedente contenido en la contradicción de tesis 293/2011 e inaplicar el artículo 127 constitucional en cuanto sujeta la fijación de los salarios jurisdiccionales al salario presidencial, mandato de producción normativa que pende a su vez sobre el Congreso de la Unión en torno a la LFRSP.

TERCERA PARTE. FEDERALISMO

QUINTO. VIOLACIONES AL PACTO FEDERAL Y A LA INDEPENDENCIA JUDICIAL DE LOS PODERES JUDICIALES LOCALES. Nuestro sistema federal se encuentra contenido a grandes rasgos dentro de los artículos 40, 41, 115, 116, y 122. Sin embargo, es en el 40 y 41 donde debemos centrar nuestra atención: Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

149 “Llaman a no recortar salarios de jueces”, Periódico Reforma, 5 de noviembre de 2018.

150 IBA Urges Preservation of Mexican Judicial Independence.

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Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

¿Cuál es el contenido de una República federal y del pacto que la establece? Si bien no se mencionan de forma explícita, debemos entender como tal a la estructura mínima de la organización de los Estados Unidos Mexicanos en un gobierno nacional y treinta y dos gobiernos estatales que tienen esferas competenciales diferenciadas y puntos donde las mismas concurren.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido al federalismo como “la forma de Estado caracterizada por la unión de colectividades autónomas en un territorio determinado, sujetas a un poder central pero soberanas al interior, y donde opera una descentralización política especial que determina el reparto de facultades entre el gobierno central y los Estados, a fin de que prevalezca una sola voluntad federal”.151 De la anterior cita se desprenden los siguientes elementos: 

Descentralización política: Existe un régimen especial de los poderes locales frente a los federales. Esta se traduce en dos cuestiones: a) Distribución de competencias y b) la participación de los estados miembros dentro de las leyes que permiten la expresión de la voluntad nacional.



Autonomía: Es la capacidad autodeterminativa de los Estados miembros.

Un régimen federal tiene entidades geográficamente definidas, las cuales tienden a reiterar la estructura del orden político nacional. Feeley y Rubin llaman a este fenómeno isomorfismo institucional, 152 el cual encuentra su ejemplo más claro en los gobiernos de los estados, que al igual que el federal, poseen un poder ejecutivo, un legislativo y un judicial.

Tenemos entonces, que el Pacto Federal debe señalar la forma mínima en cómo se delimita la autonomía de las entidades y del gobierno nacional y la forma en como las entidades deben seguir e incluso repetir en su régimen interno las disposiciones de la normativa nacional y la forma. Para efectos prácticos, se puede clasificar el Pacto Federal en tres tipos de disposiciones constitucionales: 

Autonómicas. Cuando determinan la forma en que se define la autodeterminación político-administrativa de las entidades federativa.

Como disposiciones autonómicas encontramos a las primeras partes de los artículos 115, 116 y 122, los cuales definen la naturaleza jurídica de los municipios, las entidades federativas y la Ciudad de México, así como las relativas a la organización general de la República del Título Segundo y a la división de poderes del Título Tercero.

151 Suprema Corte de Justicia de la Nación. Federalismo. Grandes Temas del Constitucionalismo Mexicano. Suprema Corte de Justicia de la Nación. México D.F. 2005. p. 26.

152 Feeley, Malcolm M., Rubin, Edward, Federalism: Political Identity and Tragic Compromise, University of Michigan Press, Ann Arbor, 2008, p.9

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

Isomórficas. Aquellas cláusulas que implican una repetición por parte de las entidades federativas de las instituciones o normas del nacional.

Comprenden lo relativo a los derechos humanos y sus reglas de interpretación, los cuales comprenden el Título Primero de la Constitución y el artículo 123, también lo es el artículo 41 respecto a los Poderes de la Unión y lo relativo al régimen de servidores públicos del Título Cuarto.



Competenciales. Aquellas que establecen con claridad las competencias relativas a la Federación y a las entidades federativas. Son aquellas de los artículos 115, 116 y 122 que listan las competencias de los niveles de gobierno, así como aquellas que establecen las competencias de los Poderes de la Unión y los órganos constitucionales autónomos contenidas en el Título Tercero.

Las cláusulas autonómicas del Pacto Federal se violan cuando una norma general o acto de autoridad le adscribe a una competencia a un nivel de gobierno que le compete a otro de una forma tal que incide en la definición constitucional de la misma. Por ejemplo, que el estado de Colima decidiera tener su propio Ejército, cuando dicha función es definitoria del nivel Federal.

Las cláusulas isomórficas se violentan cuando las entidades no repiten en sus ordenamientos respectivos, las cláusulas del Federal que deben de repetir. Por ejemplo: Si en el estado de Veracruz se dijera que no existen derechos humanos, sino que solamente hay garantías individuales, que otorga dicha entidad a los ciudadanos.

Las violaciones a las cláusulas competenciales se dan cuando habiendo una competencia definida en la Ley Suprema, aquellas de las entidades se asignaran una de la federación, sin que ello implicara una pérdida de definición. Por ejemplo, que existiera un instrumento de control constitucional en Tlaxcala que se usara para omisiones legislativas federales, que implicaran una inconstitucionalidad federal.

a. Violación a la independencia judicial local El artículo 17 establece la independencia judicial como una garantía institucional a nivel local y se encuentra reforzado por el contenido de la fracción III del artículo 116 constitucional: Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: […]

III. El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas.

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La independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las Leyes Orgánicas de los Estados, las cuales establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos delega a las Constituciones estatales lo relativo a las condiciones que permitan la formación de los jueces, pero de forma más importante, reitera el mandato de que se garantice la independencia judicial. Ahora bien, diversas Constituciones estatales establecen la protección al salario de los jueces, sin embargo, pudiera pensarse que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos subvierte esta garantía por ser reglamentaria a la nuestra Ley Suprema.

Se tiene entonces, que la estructuración de los poderes a nivel estatal, debe de ser isomórfica a las instituciones federales. Esto no impide a las Constituciones locales de innovar con respecto a la federal, pues se ve que en la Constitución Política de la Ciudad de México existen derechos e instituciones inéditas, pero si se establecen como parámetro mínimo de organización institucional, las bases planteadas a nivel federal. Entendiendo esto, podemos ver que, aunque no se señale de forma expresa, lo poderes judiciales locales deben tener medidas de independencia como la autodeterminación de administrativa y de vigilancia, la inamovilidad de jueces y magistrados y la protección de sus salarios.

Ahora bien, la protección salarial de los poderes judiciales locales es una condición que no puede admitir menoscabo, no solo en virtud de ser una garantía institucional establecida por el artículo 94 constitucional, sino también por que las medidas de independencia judicial son medidas progresivas. Así puede entenderse de la tesis jurisprudencial P./J. 29/2012 (10ª.): AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIAL. EL LEGISLADOR DEBE ESTABLECERLAS Y GARANTIZARLAS EN LA LEY. Las garantías de autonomía e independencia judicial son instrumentales respecto del derecho humano de acceso a la justicia y se enmarcan en la fracción III del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual deben ser "establecidas" y "garantizadas", lo que se traduce en un doble mandato constitucional: el de establecer condiciones de independencia y autonomía, que exige una acción positiva y primigenia del legislador local para incluirlas en la ley; y el de garantizar esos contenidos, lo que significa para el legislador ordinario un principio general que presume la necesaria permanencia de los elementos y previsiones existentes, bajo una exigencia razonable de no regresividad, para evitar que se merme o disminuya indebidamente el grado de autonomía e independencia judicial existente en un momento determinado.

Lo anterior significa que los componentes que integran la independencia y autonomía judicial deben preverse, por mandato constitucional, en normas materialmente legislativas que, una vez establecidas, dejan de estar a la libre disposición del legislador, de modo que el estudio de su constitucionalidad debe tomar en cuenta necesariamente el contexto de la evolución constitucional de cada entidad federativa.

También refuerza lo anterior la jurisprudencia que se había citado líneas arriba pero que conviene repetir: PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE

91

DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS. El principio de división de poderes, con especial referencia a los Poderes Judiciales de las entidades federativas, se viola cuando se incurre en las siguientes conductas: a) que en cumplimiento de una norma jurídica o voluntariamente se actualice una actuación antijurídica imputable a alguno de los Poderes Legislativo o Ejecutivo; b) que dicha conducta implique la intromisión de uno de esos poderes en la esfera de competencia del Poder Judicial, o bien, que uno de aquéllos realice actos que coloquen a éste en un estado de dependencia o de subordinación con respecto a él; y c) que la intromisión, dependencia o subordinación de otro poder verse sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de los miembros del Poder Judicial; la inmutabilidad salarial; la carrera judicial o la autonomía en la gestión presupuestal.153 PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES. La autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición necesaria para que los Poderes Judiciales Locales ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores, además, dicho principio tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estatuye la garantía de expeditez en la administración de justicia, su gratuidad y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones que difícilmente pueden cumplirse sin la referida autonomía presupuestal. Así, si se tiene en cuenta que la mencionada autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los Poderes Judiciales Locales, es evidente que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, pues ello implicaría violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional.154

b. Invasión de competencias de los Congresos Locales.

El artículo 127 constitucional en su fracción VI establece la facultad reglamentaria en materia de remuneraciones de servidores públicos: VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo

Este artículo pareciera establecer que puede haber una Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y 32 leyes estatales; sin embargo: Artículo 6. Para la determinación de la remuneración de los servidores públicos se consideran las siguientes bases: […]

II. Ningún servidor público puede tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico, salvo que el excedente sea consecuencia de:

153 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XX, Septiembre de 2004; Pág. 1187. P./J. 81/2004.

154 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XX, Septiembre de 2004; Pág. 1187. P./J. 83/2004.

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a) El desempeño de varios puestos, siempre que el servidor público cuente con el dictamen de compatibilidad correspondiente con antelación al desempeño del segundo o subsecuentes puestos, ya sean federales o locales;

El texto anterior resulta invasor de competencias que corresponden a las autoridades legislativas estatales y resulta incongruente con el objeto de la Ley de Remuneraciones a la luz de lo dispuesto por su artículo 1°. A saber: Artículo 1. La presente Ley es reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y tiene por objeto regular las remuneraciones que perciben los servidores públicos de los poderes de la Unión y todos los demás entes públicos federales incluidos aquellos dotados de autonomía constitucional.

A pesar de la vocación de regular un ámbito material de validez federal, en el inciso a), de la fracción II, del artículo 6 de la LFRSP el Congreso de la Unión emitió una norma aplicable a puestos públicos locales y por lo tanto transgrede al artículo 127 fracción VI, relacionadas con los artículos 40 y 41 en su carácter de norma competencial del Pacto Federal.

Cabe precisar que, si bien los poderes judiciales locales no son objeto directo de regulación y, por ende, no les aplica la LFRSP; la misma si nutrirá a las respectivas legislaciones locales para la regulación estatal en la materia.

Lo anterior, desde luego, teniendo en consideración que sí puede haber impacto en los sueldos de los funcionarios públicos locales, en la medida en la que el sueldo de un servidor púbico federal (presidente de la República) regula todas las remuneraciones en el país.

CUARTA PARTE. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA Y MATERIA PENAL

SEXTO. RÉGIMEN DE RESPONSABILIDADES PENALES Y ADMINISTRATIVAS. Aquí se cuestiona la validez de diversos aspectos relativos régimen de sanciones administrativas y penales creado con el decreto de reformas publicado el pasado 5 de noviembre de 2018. Es decir, este concepto se enfoca en el segundo mandato de producción normativa que prevé la base sexta del artículo 127 constitucional.

El presente concepto lidia con los aspectos relativos al segundo mandato específico de desarrollo legislativo inserto en el artículo 127 constitucional, en la reforma del 24 de junio de 2009, a saber, el mandato de crear un régimen de sanciones penales y administrativas en relación con las conductas que infrinjan lo previsto en este artículo.

Sin perjuicio de que en cada apartado se señala qué norma constitucional se considera violentada, en términos generales, este régimen debe ser contrastado con los artículos 1, 14, 16, 22, 127, base sexta, en conexión con el artículo transitorio 93

quinto del decreto de reformas del 24 de agosto de 2009, así como los artículos 8 y 9 de la Convención Americana y los correlativos 14 y 15 del PIDCyP. En este sentido, si bien no se cuestiona prima facie la necesidad de crear un régimen para sancionar por la vía penal y administrativa aquellos actos que contravengan el objeto del mecanismo constitucional creado en el artículo 127 constitucional -a raíz de la reforma constitucional de 2009, pues precisamente el Poder Revisor incluyó un mandato expreso al respecto- ello no significó otorgar carta blanca al legislador ordinario para diseñar este régimen.

El parámetro de confronta es, en primer lugar, i) los límites del mandato de producción normativa en el ámbito sancionador delineados por el Constituyente Permanente en dicha enmienda constitucional y, desde luego, ii) la serie de garantías que disciplinan el ejercicio del ius puniendi tanto en su vertiente penal como administrativa.

Para mayor claridad de sus Señorías, el estudio del presente concepto se divide en dos apartados atendiendo a las materias relacionadas, es decir, al ámbito penal y a administrativo.

a. Régimen de sanciones penales Previo a hacer valer los argumentos de invalidez en específico, resulta útil transcribir el contenido íntegro del capítulo V Bis adicionado al Código Penal Federal relativo al “Pago y Recibo Indebido de Remuneraciones de los Servidores Públicos. “ Del pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos Artículo 217 Bis. Además de las responsabilidades administrativa y política, incurre en el delito de remuneración ilícita: I. El servidor público que apruebe o refrende el pago, o que suscriba el comprobante, cheque, nómina u orden de pago, de una remuneración, retribución, jubilación, pensión, haber de retiro, liquidación por servicios prestados, préstamo o crédito, no autorizado de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley; II. Quien reciba un pago indebido en los términos de la fracción anterior sin realizar el reporte dentro del plazo señalado en el artículo 5 de la presente Ley, excepto quien forme parte del personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga puesto de mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas.

Artículo 217 Ter. Por la comisión del delito señalado en el artículo precedente se impondrán las siguientes penas: I. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley no excede del equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de tres meses a dos años de prisión y multa de treinta a trescientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito; II. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley excede el equivalente de quinientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de

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cometerse el delito pero no es mayor que el equivalente a mil veces dicha unidad, se impondrán de seis meses a tres años de prisión y multa de treinta a trescientas veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito; III. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley excede el equivalente a mil veces pero no es mayor que el equivalente a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de tres a cinco años de prisión y multa de trescientas a mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, y IV. Si el beneficio otorgado u obtenido en contravención de las disposiciones de esta Ley excede el equivalente a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito, se impondrán de cinco a catorce años de prisión y multa de quinientas a tres mil veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal en el momento de cometerse el delito.

Se impondrá también la destitución y la inhabilitación para desempeñar otro cargo, empleo o comisión públicos de seis meses a catorce años.

De una revisión a este capítulo se aprecia que acuña dos modalidades comisión del delito de remuneración ilícita en el marco del título relativo a los delitos cometidos por servidores públicos. En esencia, las conductas punibles se relacionan con el acto de pagar una cantidad no autorizada (artículo 217 Bis, fracción I, del Código Penal Federal) y con el acto de recibir un pago indebido, en el marco de las remuneraciones a los servidores públicos.

(i)

Violación a los artículos 127, base sexta, constitucional en conexión con el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional del 24 de agosto de 2009 y al principio de intervención mínima

No se cuestiona la facultad del legislador ordinario para acuñar tipos penales, pues forma parte de su ámbito competencial. Sin embargo, no debe olvidarse que esta libertad configurativa está limitada por diversos principios constitucionales, entre ellos, el de intervención mínima o última ratio.

De manera puntual, se sostiene que cuando la propia Constitución configura un mandato de producción normativa en materia penal, como en el presente, la labor del legislador debe ajustarse a este perímetro.

En pocas palabras, sucede que el Constituyente Permanente ya hizo una evaluación de que conductas considera relevante tipificar y sancionar, por lo que, si la labor del legislador excede esta valoración, es evidente que se violenta la delimitación realizada en sede constitucional y, de manera mediata, el principio de intervención mínima.

Se estima que la LFRSP constituye un desbordamiento de estas facultades. El Constituyente Permanente ordenó en la fracción VI del artículo 127 sancionar penalmente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en dicho artículo, detallando en el quinto transitorio 95

de la reforma constitucional de mérito que se debía sancionar penalmente únicamente la conducta de los servidores públicos cuya finalidad sea eludir lo dispuesto en dicho decreto.

Es decir, se añade un elemento calificador al tipo de conductas que deben estimarse reprochables penalmente. En otras palabras, el Constituyente Permanente configuró un elemento específico (dolo calificado o típico) que debía observarse al momento de acuñar las conductas típicas. Si el legislador trasciende este elemento calificador, la norma resultaría a todas luces constitucional.

Asimismo, la aparente la contradicción entre los mandatos de qué tipo de conductas deben sancionarse, al prever la fracción VI un mandato más amplio en que el quinto transitorio, debe salvarse privilegiando la disposición que racionaliza el principio de intervención mínima.155 Una visión expansiva del derecho penal, por la afectación a derechos que conlleva, no es acorde con la Constitución Federal.

En este sentido, las dos conductas consideradas reprochables rebasan el perímetro fijado por el Constituyente Permanente. Esto es, requerir que se sancione penalmente a los servidores públicos cuya finalidad sea eludir precisamente el objeto al que sirve la reconfiguración del artículo 127 constitucional: eliminar la discrecionalidad y que las remuneraciones sean proporcionales. Esto, de conformidad con el Quinto Transitorio del Decreto que se emitió con la reforma del artículo en estudio.

Al no incluir el objeto o elemento volitivo prescrito como una especie de dolo específico (eludir por simulación) en la comisión de ambos delitos, los tipos se tornan sobreinclusivos en el tipo de conductas que sancionan, lo que (i) transgrede frontalmente el mandato del Constituyente Permanente y (ii) permite un uso desproporcionado e innecesario del derecho penal, incompatible con el principio de intervención mínima en una sociedad democrática.

Por lo anterior, debe declararse la invalidez de los delitos previstos en este nuevo capítulo del Código Penal Federal.

(ii)

Violación al principio de taxatividad

El artículo 14 de la Constitución Federal consagra el derecho fundamental de exacta aplicación de la ley penal. Al legislador le es exigible la emisión de normas claras, precisas y exactas respecto de la conducta que estima reprochable. Así, el mandato de taxatividad impone que el grado de determinación de la conducta típica sea tal que lo que es el objeto de prohibición pueda ser conocido por el destinatario de la norma.156 155 LEYES PENALES. AL EXAMINAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBEN ANALIZARSE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD JURÍDICA. Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVIII, Septiembre de 2008; Pág. 599. P./J. 102/2008 .

En el ámbito internacional véase, por ejemplo, Corte IDH. Caso “La Última Tentación de Cristo” vs Chile. Fondo, reparaciones y cosas. Sentencia del 5 de febrero de 2001.

156 PRINCIPIO DE LEGALIDAD PENAL EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD. ANÁLISIS DEL CONTEXTO EN EL CUAL SE DESENVUELVEN LAS NORMAS PENALES, ASÍ COMO DE SUS POSIBLES DESTINATARIOS. Localización: [J]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 8, Julio

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Ahora bien, en el artículo 217, fracciones I y II del Código Penal Federal se establece el tipo de pago indebido de remuneraciones a los servidores públicos.

Ahí, se prevé un elemento normativo para determinar qué constituye un pago no autorizado y con ello permitir la integración de la conducta típica.

Sin embargo, al utilizar la fórmula “de conformidad con lo dispuesto por la presente Ley” sucede que i) el tipo, inserto en el Código Penal Federal, remite realmente a esta codificación, la cual no regula tales cuestiones y ii) se genera un estado de incertidumbre jurídica pues no se precisa con claridad qué disposiciones legales regulan entonces tal cuestión, es decir, qué disposiciones determinan cuándo un pago habrá sido autorizado y, con ello, lícito y cuando no, derivando en la comisión de la conducta típica.

Sin que sea dable argumentar que, como la modificación fue realizada en conjunto con la expedición de la LFRSP, entonces debe entenderse que dicha disposición se refiere a esta Ley, pues esta carga de “debido cuidado” en la confección de tipos recae en el legislador y no en los gobernados, por lo que no sería constitucionalmente admisible suplir interpretativamente la deficiencia del legislador, tratándose de la materia penal en donde rige la máxima de exacta aplicación de la ley.

En este sentido, al prever un elemento normativo, como en qué consiste un pago “no autorizado por esta ley” como parte necesaria para la integración del tipo sin que el Código Penal Federal regule tales cuestiones, se violenta el principio de taxatividad.

A su vez, en la medida en que la fracción II del artículo 217 Bis remite a la fracción I para integrar qué se entiende por un pago indebido en relación a este tipo en específico, esta fracción adolece por extensión del mismo problema constitucional.

En este estado de cosas, resulta procedente declarar la invalidez de ambas fracciones y, por ende, de todo el régimen sancionatorio en materia penal que articula el decreto impugnado, al no subsistir otras conductas típicas.

(iii)

Violación al principio de igualdad.

A su vez, se estima que el delito previsto en la fracción II del artículo 217 Bis, que tipifica la recepción de pago indebido de remuneraciones públicas resulta violatorio del artículo 1° constitucional.

Ello porque la exclusión que genera a favor de ciertos servidores públicos de bajo rango jerárquico (personal de base y supernumerario de las entidades públicas que no tenga mando medio o superior, así como el personal de tropa y clases de las fuerzas armadas), no encuentra ninguna justificación razonable.

En este sentido si bien se admite que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa para establecer tipos y penas 157 -acotado en el particular por el mandato constitucional discutido- la distinción para estimar a ciertos de 2014; Tomo I; Pág. 131. 1a./J. 54/2014 (10a.).

157 LEYES PENALES. AL EXAMINAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBEN ANALIZARSE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD JURÍDICA. Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVIII, Septiembre de 2008; Pág. 599

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servidores públicos como destinatarios de la norma penal y a otros dotarlos de una causal de justificación, sin ninguna base objetiva y razonable, resulta constitucionalmente inadmisible.

Por ello, debe declararse la invalidez de esta disposición en particular.

(iv)

Proporcionalidad de las penas

Por último, se estima que el catálogo de sanciones penales previsto en el artículo 217 Ter del Código Penal Federal, adicionado mediante el decreto cuya invalidez se reclama, transgrede el principio de proporcionalidad de las penas, tutelado por el artículo 22 constitucional.

Como se advierte de la lectura de dicho precepto, las penas previstas por la comisión de los delitos de pago y recibo indebido de remuneraciones de los servidores públicos se establecen de la siguiente manera: a)

Si el beneficio otorgado u obtenido no excede las quinientas veces el salario mínimo en el “Distrito Federal”, la pena será de tres meses a dos años de prisión;

b)

Si el beneficio otorgado u obtenido excede las quinientas veces el salario mínimo en el “Distrito Federal” pero no es mayor a mil veces el Salario Mínimo, la pena será de seis meses a tres años de prisión;

c)

Si el beneficio otorgado u obtenido excede mil veces el salario mínimo en el “Distrito Federal” pero no es mayor a tres mil veces el salario mínimo, la pena será de tres años a cinco años de prisión; y

d)

Si el beneficio otorgado u obtenido excede las tres mil veces el salario mínimo en el “Distrito Federal”, la pena será de cinco a catorce años de prisión.

La Primera Sala de este Alto Tribunal ha señalado que de la interpretación del principio de proporcionalidad de las penas, se desprende que la gravedad de la pena impuesta debe ser proporcional a la del hecho antijurídico y del grado de afectación del bien jurídico tutelado. De manera tal que las penas más graves deben dirigirse a los tipos penales más importantes.

Ello impone una doble obligación al legislador: (i) establecer en la ley tanto las penas como (ii) el sistema de imposición, de forma tal que satisfaga este principio.158 En el sistema cuya invalidez se reclama, se incorpora una simple graduación numérica que subordina la pena únicamente al monto que se obtuvo u otorgó. Sin embargo, el simple aumento de un centavo en el posible monto ubicaría a un sujeto en una categoría diametralmente distinta, sin que se incluya en el listado de factores a considerar la naturaleza del daño causado u otras circunstancias.

158 PENAS. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Tesis: 1a./J. 3/2012 (9a.)]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1; Pág. 503.

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Por tanto, este sistema de imposición de las penas debe ser declarado inválido.

Resultas aplicables, por identidad de razón, las consideraciones sustentadas por el Tribunal Pleno en la jurisprudencia que se cita a continuación: IMPUESTOS. LAS DISPOSICIONES LEGALES QUE PARA SU PAGO ESTABLECEN TARIFAS EN LAS QUE EL AUMENTO DE LA BASE GRAVABLE, QUE PROVOCA UN CAMBIO DE RANGO, CONLLEVA UN INCREMENTO EN LA TASA APLICABLE QUE ELEVA EL MONTO DE LA CONTRIBUCIÓN EN UNA PROPORCIÓN MAYOR A LA QUE ACONTECE DENTRO DEL RANGO INMEDIATO INFERIOR, SON VIOLATORIAS DE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIOS. Las normas jurídicas que al establecer una tarifa para el pago de un impuesto prevén una estructura de rangos y tasas en la cual el aumento en una unidad del parámetro de medición de la base gravable, que provoca un cambio de rango al rebasar su límite superior, conlleva un incremento en la tasa aplicable, que eleva el monto a enterar de la contribución en una proporción mayor a la que tiene lugar en el renglón inferior, por un aumento de la misma cuantía de la base gravable, no atienden a la capacidad contributiva de los gobernados, ni otorgan un trato equivalente a los que realizan el mismo hecho imponible, pues al rebasar los contribuyentes en una unidad el límite superior de un rango y quedar comprendidos en el siguiente, les resulta un aumento considerable del impuesto a enterar, proporcionalmente mayor al incremento de la suma gravada, y si se toma en cuenta que la tarifa progresiva grava el hecho imponible en su totalidad y no solamente en la porción que exceda de cada rango, opera un salto cuantitativo en la tasa, lo que implica un trato desigual en relación con los contribuyentes que se ubiquen en el tope del rango inmediato inferior.159

b. Del régimen de sanciones administrativas Asimismo, se cuestiona también la constitucionalidad de los artículos 5 y 16 de la LFRSP, en relación con su función en el régimen de sanciones administrativas que la Ley articula.

Cabe recordar que el derecho administrativo sancionador es una manifestación de la facultad punitiva del Estado, cuyo objetivo -en términos de este Tribunal Plenoes garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados.160 De cara a lo anterior, se argumenta en este apartado que (i) el artículo 5 de la LFRSP resulta violatorio del principio de igualdad, mientras que (ii) el artículo 16 viola el principio de seguridad jurídica.

(i)

Inconstitucionalidad del artículo 5 de la LFRSP

El artículo 5 de la LFRSP señala que los servidores públicos están obligados a reportar a su superior jerárquico, dentro de los siguientes treinta días naturales, 159 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo X, Septiembre de 1999; Pág. 5. P./J. 90/99 .

160 DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXIV, Agosto de 2006; Pág. 1565. P./J. 99/2006.

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cualquier pago en demasía respecto de lo que les corresponda, según las disposiciones vigentes.

En tal virtud, el precepto prevé una excepción a tal obligación en favor del personal de base y supernumerario que no tenga puesto de mando medio o superior, así como al personal de tropa y clases de las fuerzas armadas.

Se estima que esta exclusión es violatoria del principio de igualdad jurídica, toda vez que excluye a una categoría delimitada de servidores públicos (de bajo rango en particular) sin ninguna base objetiva ni razonable.

La diferencia de trato generada en ley es, incluso desde una aproximación superficial, arbitraria.161 Por ello debe declararse la invalidez de esta disposición.

(ii)

Inconstitucionalidad del artículo 16 de la LFRSP.

Por su parte, el artículo 16 de la LFRSP señala que la investigación, tramitación, sustanciación y resolución de los procedimientos no penales que se siguen de oficio o derivan de denuncias se desarrollarán de conformidad con, entre otras, las leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos.

Se considera que esta disposición resulta violatoria del principio de seguridad jurídica en el ámbito de proyección del derecho administrativo sancionador, toda vez que, en el marco de los procedimientos de investigación y sanción, se prevé una cláusula de remisión indeterminada a las leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos.

Ello, siendo que dichas leyes se encuentran abrogadas, o al menos en lo que toca a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se han derogado las disposiciones aplicables al ámbito administrativo sancionador, en virtud de que el 19 de junio de 2017 entró en vigor la Ley General de Responsabilidades de los Servidores Públicos, producto de la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción del 27 de mayo de 2015.162 Asimismo, no puede considerarse que la remisión ahora se reconduce a la Ley General de Responsabilidades de los Servidores Públicos por mandato legal, toda vez que el artículo tercero transitorio del decreto por el cual se expide esta legislación general es explícito en limitar tal reconducción a las leyes previas a la entrada en vigor de esta Ley. Es decir, dicha disposición no tiene aplicación para legislación que haya sido expedida con posterioridad, como ocurre en el presente. Por tanto, debe determinarse que el artículo 16 de la LFRSP resulta inconstitucional.

SÉPTIMO. VIOLACIONES DIVERSAS A LOS PRINCIPIOS DE 161 DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD JURÍDICA. DIFERENCIAS ENTRE SUS MODALIDADES CONCEPTUALES. Localización: [J]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F.; Libro 49, Diciembre de 2017; Tomo I; Pág. 119. 1a./J. 126/2017 (10a.).

162 Véase decreto de por el que se expide la Ley General de Responsabilidades Administrativas del 18 de julio de 2016.

100

LEGALIDAD JURÍDICA.

Y

SEGURIDAD

Finalmente, en el presente concepto se exponen las diversas incompatibilidades que, en concreto, se abstraen de las normas impugnadas en relación con diversos preceptos constitucionales relacionados con los principios de legalidad y seguridad jurídica, así como de fundamentación y motivación.

Para lo anterior, inicialmente resulta necesario delimitar en términos generales los extremos y componentes de los principios de legalidad y seguridad jurídica, para determinar por qué en la especie se transgredieron en casos particulares mediante las normas cuya invalidez se demanda.

Al respecto, resulta útil hacer referencia a las consideraciones que sobre dichos principios ha emitido el Alto Tribunal particularmente en relación con las autoridades legislativas.

Ha precisado que los principios de legalidad y seguridad jurídicas contenidos, en su expresión genérica, en los artículos 14 y 16 constitucionales, se respetan por las autoridades legislativas, cuando las disposiciones de observancia general que éstas crean generan certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta.

Y, como reflejo de lo anterior, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida a la respectiva autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa, en atención a las normas a que debe sujetarse al ejercer sus facultades.

163

De conformidad con lo anterior, el otorgamiento de facultades amplias por parte de las autoridades legislativas no está prohibido, su uso en ocasiones puede ser conveniente o necesario para lograr la finalidad que la propia Constitución les señala. Sin embargo, su ejercicio debe limitarse de manera que se impida una actuación arbitraria o abusiva.

En esta línea, la limitación puede provenir expresamente de la propia disposición normativa que faculta a la autoridad aplicadora para actuar en determinado sentido, que puede contener determinados parámetros que acoten el ejercicio de la atribución en forma razonable; o de la obligación de fundamentación y motivación que tiene todo acto de autoridad.

De las consideraciones en cita, se advierten diversos lineamientos relevantes para efectos del análisis de cómo ejercieron las autoridades emisoras de las normas impugnadas sus facultades de producción normativa. Es decir, los límites que los principios de legalidad y seguridad jurídica representan frente al despliegue de las facultades conferidas, mediante el deber de la autoridad legislativa de: i.

Generar certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta. Es decir, que el gobernado: a. tenga certeza de que, ante determinada conducta generará ciertas consecuencias jurídicas previamente determinadas en una disposición general válidamente emitida por

163 Ver resolución al Amparo Directo en Revisión 894/2011.

101

autoridad competente; y b. que conozca el cúmulo de obligaciones a las que se encuentra normativamente constreñido, así como la consecuencia ante su eventual incumplimiento. ii.

Acotar normativamente las facultades de las autoridades de manera razonable, impidiendo así un potencial actuar arbitrario o caprichoso por parte de estas.

En este tenor, si bien la autoridad legislativa goza de determinada libertad de apreciación para actuar, ello no la abstrae de un primer deber consistente en cumplir con las finalidades y los mandatos constitucionalmente determinados. Ni tampoco la exime, de una segunda obligación genérica de fundar y motivar sus actos.

A la luz de lo expuesto, los apartados subsecuentes se ocuparán de demostrar la actualización de diversas inconsistencias normativas de cara a los principios legalidad y seguridad jurídica que se advierten de las normas impugnadas.

a. Referencias normativas ajenas al texto constitucional vigente En términos de lo expuesto líneas arriba, tanto la LFRSP, como las disposiciones del Código Penal Federal que se reclaman, vulneran los principios de legalidad y seguridad jurídica en virtud de que sus disposiciones se encuentran referidas expresamente a figuras y disposiciones que no se encuentran previstas en el texto constitucional vigente.

Particularmente se advierten tres categorías que carecen de asidero normativo vigente al momento de emitir las normas impugnadas. Esto es: 

Las referencias al Distrito Federal, considerando que, cuando se eliminó dicha denominación en el texto constitucional, se estableció una regla de referencia especial. Esto es, la previsión de que, a partir de la fecha de entrada en vigor del respectivo decreto de reformas, todas las referencias que en la Constitución y demás ordenamientos jurídicos se hagan al Distrito Federal, deberán entenderse hechas a la Ciudad de México.

Sin embargo, es evidente que la intención de dicha norma se encuentra referida hacia dos situaciones: (i) las normas constitucionales, a efecto de que no sea necesario modificar cada artículo que refiera al Distrito Federal, lo que hace sentido a la luz de la rigidez constitucional; y (ii) las disposiciones de rango inferior que hubieren sido emitidas con anterioridad a dicha reforma constitucional.

En tal sentido, la disposición transitoria relativa no puede entenderse como una facultad para que el legislador continúe -hacia el futuroemitiendo normas en discordancia con lo dispuesto por el artículo 44 constitucional.164

164 Artículo 44. La Ciudad de México es la entidad federativa sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos; se compondrá del territorio que actualmente tiene y, en caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en un Estado de la Unión con la denominación de Ciudad de México.

102



Las referencias al salario mínimo, pues por decreto de reformas constitucionales de 27 de enero de 2016, en materia de desindexación del salario mínimo, dicho concepto dejó de tener sustento normativo constitucional.

Al igual que con lo referido en el punto anterior, en el artículo tercero transitorio del respectivo decreto de reformas se puntualizó que, a la fecha de su entrada en vigor, todas las menciones al salario mínimo como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes, se entenderán referidas a la Unidad de Medida y Actualización.

Sin embargo, al igual que en el caso anterior, resulta claro que la intención de dicha previsión transitoria se emitió en referencia a dos supuestos concretos: (i) las normas constitucionales, a efecto de que no sea necesario modificar cada artículo que refiera al Salario mínimo; y (ii) las disposiciones de rango inferior que hubieren sido emitidas con anterioridad a dicha reforma constitucional.

Por lo que dicho numeral transitorio tampoco puede interpretarse como una habilitación al legislador para continuar produciendo normas -hacia el futuro- en discordancia con lo dispuesto por el artículo 26, apartado B, párrafo sexto.165



Las “leyes federales de responsabilidades de los servidores públicos”.

Esto pues, en términos del Decreto de reformas constitucionales de 27 de mayo de 2015, el Congreso tiene facultad para expedir una Ley General en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos.166 Es decir, la referencia a “leyes federales” contenida en el artículo 16 de dicha norma, confirma la discordancia existente entre la LFRSP y el régimen jurídico actual.

Por lo expuesto, es claro que la deficiencia de la labor legislativa constituye un problema de cara a los principios de legalidad y seguridad jurídica. Ello, pues las categorías de mérito contenidas en la ley carecen de referencia normativa vigente, lo que genera que los gobernados sujetos a dichas normas carezcan de certeza en cuanto a su contenido y alcance, dado que ya no se encuentran previstas en el orden jurídico nacional.

b. Régimen transitorio del Decreto

165 Artículo 26. […] El organismo calculará en los términos que señale la ley, el valor de la Unidad de Medida y Actualización que será utilizada como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como en las disposiciones jurídicas que emanen de todas las anteriores.

166 Artículo 73. El Congreso tiene facultad: […] XXIX-V. Para expedir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación.

103

Las disposiciones transitorias del Decreto por el que se emiten las normas cuya constitucionalidad de cuestiona resultan contrarias a los principios de legalidad y seguridad jurídica. Ello, con un riesgo concreto de que su aplicación práctica genere un colapso del régimen salarial de múltiples servidores públicos debido a la falta de precisión en cuanto a los efectos de las normas.

Para evidenciar lo anterior resulta necesario precisar el contenido literal de las normas transitorias del Decreto: TRANSITORIOS PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- Al momento de la entrada en vigor de la Presente Ley quedan sin efectos todas las disposiciones contrarias a la misma.

Lo anterior incumple con el deber de la autoridad legislativa relativo a generar certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta.

Particularmente en relación con los servidores públicos que despliegan actos relacionados directa o indirectamente con este tipo de remuneraciones.

Esto, pues las omisiones relativas que se han desarrollado en la presente demanda de cara a los mandatos que el constituyente impuso al legislador en la reglamentación del artículo 127 constitucional, constituyen una violación a los principios de seguridad jurídica y legalidad. Esto, en tanto incumplen la obligación del legislador de acotar normativamente las facultades de las autoridades y de generar certeza en los servidores públicos respecto del cúmulo de obligaciones a las que se encuentra normativamente constreñido, así como la consecuencia ante su eventual incumplimiento.

Sólo por citar algunos ejemplos de lo inadecuado que resultan los artículos transitorios: 

Si diversos funcionarios se encuentran actualizando culposamente los delitos que se añaden al Código Penal Federal.



Si, en perjuicio del principio de autoridad formal de la Ley, una “derogación genérica” como la prevista en el referido transitorio puede considerarse suficiente para superponer o eliminar los delitos que hoy se encuentran establecidos en los numerales 217 Bis y 217 Ter del Código Penal Federal. Ello, pues no resultan materialmente “contrarios” a los establecidos en el presente Decreto, por lo que los términos de la derogación genérica no resultarían suficientes para eliminarlos.



Si la injustificada exclusión de determinados servidores públicos de las obligaciones contenidas en esta Ley, conlleva la correlativa exclusión de cumplir las obligaciones genéricas que se regulan en las Leyes de Responsabilidades de Servidores Públicos Vigentes o si dicha exclusión en realidad es aparente porque las referidas obligaciones genéricas abarcan las específicas impuestas en la LFRSP que se reclama.



Si la previsión de “contrato colectivo” dentro de las excepciones al principio jerárquico resulta en una ampliación de la excepción constitucional o no.

104

En tal sentido, se advierte que la previsión de entrada en vigor al día siguiente de su publicación y la vaga “derogación genérica” contenidas en el régimen transitorio vulneran flagrantemente los principios de legalidad y seguridad jurídica principalmente en perjuicio de los servidores públicos que se colocan automáticamente en una situación de indefensión por no tener certeza: (i) de los respectivos regímenes normativos aplicables; (ii) de los contenidos obligacionales a los que se encuentran sujetos; y (iii) de cuáles son las normas jurídicas que se encuentran vigentes o derogadas en términos del artículo segundo transitorio.

c. Prohibición respecto de los servidores públicos de elección popular El segundo párrafo del artículo 11 de la LFRSP vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica en relación directa con el principio de igualdad y no discriminación de los servidores públicos de elección popular. Ello, al excluirlos injustificadamente y de manera expresa de la posibilidad de obtener pensiones o haberes de retiro.

Es decir, el referido numeral resulta discriminatorio en relación con los servidores públicos de elección popular, pues establece una diferencia injustificada entre los servidores públicos que pueden verse beneficiados por prestaciones como pensiones o haberes de retiro al término de su empleo cargo o comisión.

A efecto de exponer lo anterior con mayor claridad, resulta necesario inicialmente desarrollar de modo breve el contenido y alcance del derecho a la igualdad, en su vertiente de discriminación normativa. Para, posteriormente, exponer por qué el numeral referido constituye una violación al principio de igualdad en su vertiente de no discriminación. (i) Igualdad y no discriminación. En términos del artículo 1° constitucional todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos a nivel constitucional y convencional. Esto es, reconoce el principio de igualdad en función del cual debe tratarse igual a los iguales y desigual a los desiguales. Como consecuencia, el numeral referido establece la prohibición de toda discriminación que anule o menoscabe los derechos y libertades de las personas.

Por su parte, el artículo 24 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos dispone que: “Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley”.

En la interpretación del principio de igualdad y no discriminación, el Alto Tribunal ha precisado inicialmente, que éste permea todo el ordenamiento jurídico, de modo que cualquier tratamiento discriminatorio respecto del ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución Federal resulta incompatible con la misma. Así, resulta inconstitucional todo acto o norma en el que, por considerar inferior a un grupo, sea tratado con hostilidad o de cualquier forma se le discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se ubican en esa situación.

Lo anterior no implica que cualquier trato diferenciado sea contrario a derecho, pues el Pleno de la Suprema Corte ha reconocido que jurídicamente una “distinción” es diferente de la “discriminación”. La primera constituye una 105

diferencia razonable y objetiva, mientras que la última constituye una diferencia arbitraria que vulnera los derechos del sujeto que es tratado diferente. En tal sentido, una nota particular de la discriminación es que afecta el ejercicio de un derecho fundamental.

Estas afirmaciones se sustentan en la tesis de jurisprudencia de rubro PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. ALGUNOS ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL PARÁMETRO GENERAL.167 En función de que algunas distinciones normativas pueden resultar válidas, la Primera Sala del Alto Tribunal desarrolló una metodología que permite analizar la posible existencia de un trato normativo diferenciado injustificado, como el que se aquí se advierte.168 Así, cuando una persona alega discriminación, es necesario que proporcione un parámetro o término de comparación para demostrar, en primer lugar, la existencia del trato diferenciado. Esto, a efecto de evitar que la aplicación de la norma: (i) produzca una ruptura del principio de igualdad al generar trato discriminatorio entre situaciones análogas; o (ii) genere efectos semejantes sobre personas que se ubiquen en situaciones dispares.

En tal sentido, es fundamental que en cada caso se precise cuál es el parámetro de comparación a partir del cual el juzgador de amparo determinará si existe o no alguna discriminación en las disposiciones normativas que se reclamen. 169 Ahora bien, es cierto que el emisor de una norma puede prever situaciones de hecho que requieren un trato diferente. Sin embargo, como lo ha expuesto el Alto Tribunal, dicha diferenciación debe sustentarse en criterios razonables y objetivos que la justifiquen, evitando así el actuar arbitrario del creador de la norma. Al respecto: IGUALDAD. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE ESTE PRINCIPIO. El derecho fundamental a la igualdad instituido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no pretende generar una igualdad matemática y ciega ante las diferentes situaciones que surgen en la realidad, sino que se refiere a una igualdad de trato ante la ley. Si bien el emisor de la norma puede prever situaciones fácticas que requieren un trato diferente, éste debe sustentarse en criterios razonables y objetivos que lo justifiquen, sin dejarlo al capricho o voluntad del legislador. Además, la igualdad designa un concepto relacional y no una cualidad intrínseca, ya que es una relación que se da al menos entre dos personas, objetos o situaciones, y siempre es resultado de un juicio que recae sobre una pluralidad de "términos de comparación", los cuales, así como las características que los distinguen, dependen de la determinación por el sujeto que efectúa dicha comparación, según el punto de vista del escrutinio de igualdad. Así, la 167 [J]; 10a. Época; Pleno; Gaceta S.J.F.; Libro 34, Septiembre de 2016; Tomo I; Pág. 112. P./J. 9/2016 (10a.).

168 DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD Y A LA NO DISCRIMINACIÓN. METODOLOGÍA PARA EL ESTUDIO DE CASOS QUE INVOLUCREN LA POSIBLE EXISTENCIA DE UN TRATAMIENTO NORMATIVO DIFERENCIADO. [TA]; 10a. Época; 1a.

Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 38, Enero de 2017; Tomo I; Pág. 380. 1a. VII/2017 (10a.).

169 IGUALDAD. SON INOPERANTES LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN LOS QUE SE ALEGUE VIOLACIÓN A DICHO PRINCIPIO, SI EL QUEJOSO NO PROPORCIONA EL PARÁMETRO O TÉRMINO DE COMPARACIÓN PARA DEMOSTRAR QUE LA NORMA IMPUGNADA OTORGA UN TRATO DIFERENCIADO. [J]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 34, Septiembre de 2016; Tomo I; Pág. 439. 1a./J. 47/2016 (10a.).

106

determinación del punto desde el cual se establece cuándo una diferencia es relevante será libre mas no arbitraria, y sólo a partir de ella tendrá sentido cualquier juicio de igualdad.170

El criterio en cita sigue la línea que el Alto Tribunal ha venido delimitando en la materia, pues como corolario de lo anterior, se ha pronunciado en el sentido de que los Estados parte de la Convención Americana -como México- tienen: “…la obligación de no introducir o eliminar de su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, combatir las prácticas de este carácter y establecer normas y otras medidas que reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas”.171 (ii) Caso concreto. La porción normativa cuya invalidez se demanda, genera una situación de discriminación normativa injustificada. Al respecto, es necesario tener presente el contenido de las normas a partir de las cuáles se demuestra la diferenciación injustificada de trato: Artículo 10. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. […]

Artículo 11. Únicamente podrán concederse y cubrirse pagos por servicios prestados en el desempeño de la función pública, tales como pensiones, jubilaciones, compensaciones o cualquiera otra de semejante naturaleza, cuando tales prestaciones se encuentren expresamente asignadas por una ley o decreto legislativo o cuando estén señaladas en contrato colectivo o condiciones generales de trabajo.

Las liquidaciones al término de la relación de trabajo en el servicio público sólo serán las que establezca la ley o decreto legislativo, el contrato colectivo de trabajo o las condiciones generales de trabajo y no podrán concederse por el solo acuerdo de los titulares de los entes públicos ni de sus órganos de gobierno. Los servidores públicos de elección popular no tienen derecho a liquidación o compensación alguna por el término de su mandato. […]

En términos de las normas referidas, se genera una diferenciación no justificada entre servidores públicos. De modo más concreto, el parámetro de comparación es la categoría servidor público, y el trato injustificado el permitir que unos tengan derecho a liquidación o compensación y otros no.

El trato diferenciado que se hace valer en la especie es la privación de los beneficios relativos a pensiones, compensaciones o haberes de retiro, respecto de los servidores públicos de elección popular. A modo más concreto, extraer a este tipo de sujetos de la norma de un beneficio que se otorga al resto sin que ello encuentre sustento constitucional o normativo alguno.

170 [J]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 34, Septiembre de 2016; Tomo I; Pág. 357. 1a./J. 46/2016 (10a.).

171 IGUALDAD JURÍDICA. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS. [J]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 35, Octubre de 2016; Tomo I; Pág. 370. 1a./J. 49/2016 (10a.).

107

Es decir, la privación del referido beneficio genera una discriminación normativa que carece de justificación. Pues reduce sus derechos laborales en relación con el resto de los sujetos de la norma.

Al respecto, cabe precisar que la facultad genérica de legislar en la materia no puede servir como justificación para el Legislativo. Es decir, la existencia de dicha facultad en lo general respecto de remuneraciones de servidores públicos no exime al Congreso -como parte del Estado Mexicano- de la obligación precisada en el criterio jurisprudencial referido líneas arriba. Esto es, del deber de no introducir o -en su caso- eliminar del ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias como la que se cuestiona. 172 Así, la violación al principio de igualdad y no discriminación que se hace valer, se acredita con el incumplimiento por parte del órgano emisor de la norma con la obligación de combatir las prácticas discriminatorias y por ende, establecer normas y otras medidas que reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas.

Lo anterior, acredita la falta de justificación razonable y objetiva de la distinción.

Esto pues, si bien en la Constitución Federal impone al legislador el deber de reglamentar las remuneraciones de los servidores públicos, entre otras violaciones fue omiso en desplegar dicha facultad sin vulnerar el principio de igualdad.

Así, lo válido sería que la regulación de las remuneraciones de aquellos servidores públicos que, como los de elección popular, no se encuentran sujetos a un régimen constitucional particular fuera la misma. Esto, al encontrarse en una situación análoga al resto de servidores públicos que no cuentan con un estatuto constitucional especial.

Esto es, en términos generales la regulación debería ser igual en relación con los beneficios relativos a pensiones, compensaciones o haberes de retiro.

d. Facultad de la Auditoría Superior de la Federación para formular denuncias de juicio político.

En términos de lo dispuesto por el artículo 15, fracción IV de la Ley de Remuneraciones reclamada, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) se encuentra facultada para promover denuncias de juicio político.

Lo anterior, en abierta contradicción con el texto constitucional pues, el artículo 109 de la Constitución Federal de manera expresa legitima exclusivamente a los ciudadanos para, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, denunciar ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión las conductas que dan origen a juicio político.173 En tal sentido, el Legislador ordinario amplía la categoría de sujetos legitimados para formular denuncias de juicio político. Ello, facultando a la ASF sin que tal 172 IGUALDAD JURÍDICA. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS. [J]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 35, Octubre de 2016; Tomo I; Pág. 370. 1a./J. 49/2016 (10a.).

173 Artículo 109. […] Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.

108

disposición encuentre asidero, lo que resulta una clara violación de los principios de legalidad y seguridad jurídica en relación con el diverso de supremacía constitucional.

Lo anterior se torna aún más reprochable, considerando que las denuncias de juicio político se formulan ante la Cámara de Diputados y que la Auditoría Superior de la Federación tiene el carácter de órgano desconcentrado de dicho ente público.

Así, facultar a la ASF implicaría que la misma tendría carácter de juez y parte en el procedimiento de juicio político que se siguiera contra los sujetos de este tipo de responsabilidad. Lo que consecuentemente vulneraría el principio de imparcialidad que debe imperar cualquier procedimiento de imputación de responsabilidad de cara a los principios de presunción de inocencia y debido proceso.

e. Garantía de audiencia en procedimiento de compatibilidad.

A la luz de lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 6 de la LFRSP, los servidores públicos podrán perder su vínculo laboral por actualizarse contradicciones en las declaraciones que se presentan para la dictaminación de compatibilidad de dos servicios públicos.174 En tal sentido, se advierte que la norma impugnada determina la pérdida de un derecho como consecuencia automática ante la actualización de un supuesto normativo concreto.

Lo anterior, sin dar al servidor público la oportunidad de defenderse, esto es: sin notificarle que se advierte una irregularidad en su declaración respectiva; ni darle oportunidad de ofrecer pruebas que desvirtúen la pretendida irregularidad; negándole igualmente el derecho a formular manifestaciones y a recibir una resolución debidamente fundada y motivada en la que se le imponga como sanción la terminación de la relación laboral -con todas las consecuencias que ello implica-.

Es decir, el numeral es violatorio de los principios de legalidad y seguridad jurídica en relación directa con la garantía de audiencia. Ello, pues permite que se prive a los servidores públicos del derecho al trabajo mediante la cesación de efectos de su vínculo laboral sin respetar las formalidades esenciales del procedimiento, negándole el derecho de defensa.

La porción normativa reclamada, además dispone como sanción la terminación del trabajo. Es decir, genera una causal de recisión laboral que no se desprende ni del texto constitucional ni de la Ley Federal del Trabajo y que, desde luego, contraviene los principios y derechos reconocidos en el artículo 123 constitucional. * En razón de todo lo expuesto se solicita la declaratoria de invalidez de los artículos estudiados en el presente concepto.

174 Artículo 6. […] Cuando se acredita que un servidor público declaró con falsedad respecto de la información a que se refiere este artículo para obtener un dictamen de compatibilidad favorable a sus intereses, queda sin efectos el nombramiento o vínculo laboral conforme a las disposiciones aplicables. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones legales correspondientes.

109

IX.

SUSPENSIÓN

En el presente apartado, con la calidad de sujeto legitimado que otorga el inciso b) de la fracción II, del artículo 105 constitucional, esta parte promovente solicita a sus Señorías el otorgamiento de la suspensión respecto de los efectos y consecuencias de las normas impugnadas.

Lo anterior, bajo el ejercicio de control de convencionalidad ex officio que a continuación se describe.

Los numerales 64 último párrafo, 59 y 14 párrafo segundo de la Ley reglamentaria, prescriben -en lo que interesa- lo siguiente: Artículo 64. […]

La admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada.

Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este Título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el Título II. Artículo 14. […]

La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales.

Previo a formular los planteamientos pertinentes relativos al control constitucional que se solicita, resulta necesario puntualizar que el mismo resulta procedente. Al respecto, resultan aplicables por analogía los criterios emitidos por el Pleno del Alto Tribunal, relativos a la posibilidad de que los Tribunales Colegiados ejerzan control difuso respecto de las normas que rigen su ámbito de competencia -Ley de Amparo, Código Federal de Procedimientos Civiles, Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación-.

Ello en términos de lo dispuesto en el criterio de rubro: CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL EX OFFICIO. LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO DEBEN EJERCERLO SÓLO EN EL ÁMBITO DE SU COMPETENCIA.175 En términos de lo anterior es dable concluir que, si los Tribunales Colegiados pueden ejercer control difuso respecto de las normas que rigen su actuar, con mayor razón puede hacerlo el Alto Tribunal. Ello, considerando que la Ley Reglamentaria se encuentra dentro de dicha categoría.

Además, cabe precisar que el Alto Tribunal ya ha ejercido control respecto de la Ley Reglamentaria. En este tenor, al resolver la Reclamación 32/2016 precisó lo siguiente: Sin embargo, la observancia de tal disposición no debe ser irrestricta o indiscriminada, pues en casos como el que ahora se analiza, donde resulta latente que de aplicarse la norma secundaria, se podría vulnerar el derecho humano de protección de los datos personales al exigir a los sujetos obligados que publiquen en los sistemas habilitados para ello las 175 [TA]; 10a. Época; Pleno; Gaceta S.J.F.; Libro 21, Agosto de 2015; Tomo I ; Pág. 355. P. IX/2015 (10a.).

110

declaraciones patrimoniales, de intereses y fiscales, sin otorgarles la oportunidad de decidir si ese es su deseo, conforme lo dispone la Constitución Federal.

Por tanto, se estima que la interpretación más favorable que debe darse al último párrafo del artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al texto de la propia norma fundamental, lleva a sostener como excepción que en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales que impliquen o puedan implicar la transgresión de algún derecho humano, sí es factible conceder la suspensión, más en casos en que de obligarse a cumplir el mandato de ley, el propio juicio quede sin materia por ser, precisamente, ese el tema a decidir en el fondo, de manera tal que, de divulgarse la información, ningún sentido tendría ya obtener un fallo favorable pues la violación alegada se habría consumado.

En tal sentido, la presente solicitud resulta procedente, por lo que se procede a formular los razonamientos concretos.

Primero, resulta pertinente delimitar el parámetro de control respecto del cual se contrastan las normas cuya inaplicación se solicita. Para posteriormente plantear las posibilidades interpretativas mediante su interpretación conforme. Y, finalmente, si no se coincide con lo anterior, se solicita la inaplicación de la norma. a. Parámetro de control.

Se compone por las obligaciones derivadas del artículo 1° constitucional en materia de derechos humanos y el régimen constitucional aplicable a las acciones de inconstitucionalidad contenido en el artículo 105 constitucional. Esto es: Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad…

Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: […]

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales;

111

b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de las leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; c) El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas; d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguna de las Legislaturas de las entidades federativas en contra de las leyes expedidas por el propio órgano; e)

Se deroga.

f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro en una entidad federativa, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por la Legislatura de la entidad federativa que les otorgó el registro; g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas; h) El organismo garante que establece el artículo 6° de esta Constitución en contra de leyes de carácter federal y local, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren el derecho al acceso a la información pública y la protección de datos personales. Asimismo, los organismos garantes equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas locales; e i) El Fiscal General de la República respecto de leyes federales y de las entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones; La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos. […]

La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia. […]

b. Interpretación conforme en sentido amplio.

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Del contenido del último párrafo del artículo 64 de la Ley Reglamentaria se extrae una regla especial de aplicación en acción de inconstitucionalidad. En términos de lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley Reglamentaria, en todo aquello que no se encuentre previsto en la regulación específica de las acciones de inconstitucionalidad -Título III-, se aplicarán las disposiciones contenidas en el Título relativo a las Controversias Constitucionales.

Sin embargo, se considera que, tratándose de suspensión, dicha cláusula de remisión no resulta aplicable, pues el Título III de las Acciones de Inconstitucionalidad dispone una regla especial al respecto.

Así, es cierto que la regla relativa a suspensión respecto de normas generales en Controversia Constitucional prevista en el artículo 14 de la Ley Reglamentaria es prohibitiva. Sin embargo, de una lectura integral de dicho ordenamiento se advierte que no puede considerarse aplicable a las acciones de inconstitucionalidad.176 Lo anterior, en virtud de que la cláusula de remisión a las reglas de la controversia contenida en el referido artículo 59 de la Ley Reglamentaria únicamente se actualiza “en todo aquello que no se encuentre previsto” en el Título relativo a acciones.

En la especie, el Título III, De las Acciones de Inconstitucionalidad si prevé una regla concreta relativa a la suspensión, esto es, que: “La admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada…”. 177 Al respecto, debe decirse que la previsión normativa relativa a suspensión en materia de acciones no debe entenderse como una prohibición absoluta, contrario a ello, su lectura lleva implícita la posibilidad de solicitar la suspensión.

La referida interpretación se desprende de la lectura integral de la Ley Reglamentaria. Si la intención del legislador hubiere sido prohibir la suspensión en acciones de inconstitucionalidad, no habría establecido una regla diferenciada respecto de la aplicable en controversias constitucionales.

Dicho de otra manera, si al reglamentar el artículo 105 constitucional, el legislador hubiera querido que la regla prohibitiva aplicara a los dos medios de control constitucional a que se refiere la Ley Reglamentaria, así lo hubiera hecho. En cambio, optó por establecer una regla especial tratándose de acciones de inconstitucionalidad.

Lo anterior podría entenderse bajo la premisa de que la acción de inconstitucionalidad constituye la vía más amplia para controlar la validez de normas generales frente al texto fundamental. Ello, pues en la misma pueden hacerse valer conceptos de invalidez con contenidos diversos, por ejemplo: (i) violaciones de derechos humanos; (ii) división de poderes; (iii) supremacía constitucional; (iv) deficiencias normativas, etc.

La regla objeto de análisis únicamente tiene como finalidad precisar que, en acciones de inconstitucionalidad la suspensión tiene como presupuesto la petición 176 Artículo 14. […] La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales.

177 Véase último párrafo del artículo 64 de la Ley Reglamentaria.

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de parte. Así, la disposición hace del conocimiento de los sujetos legitimados que la mera admisión de la demanda no faculta a los sujetos de la norma cuya invalidez se demande para abstraerse de su aplicación.

Como consecuencia de ello, si bien la simple admisión de la demanda no acarrea por sí misma la suspensión de la norma, es posible solicitar dicha medida cautelar.

En suma, resulta procedente la solicitud de suspensión debido a que la regla prohibitiva aplicable a las controversias constitucionales no se surte respecto de las acciones de inconstitucionalidad por existir una regla especial en el Título III de la Ley Reglamentaria.

Lo anterior, pues la misma permite proteger en mayor medida los derechos humanos potencialmente vulnerados por las normas generales cuya constitucionalidad se cuestione vía acción de inconstitucionalidad. Además, cumpliendo con las obligaciones en materia de derechos humanos derivadas del artículo 1° de la Constitución Federal.

c. Interpretación conforme en sentido estricto.

Si no se comparte el planteamiento referido, sería porque se advierten varias interpretaciones jurídicamente válidas de las normas relativas a suspensión contenidas en la Ley Reglamentaria que se han venido refiriendo.

En tal sentido, se considera que las posibilidades interpretativas se reducirían a: (a) Aplicar de manera irrestricta la remisión al título de controversias contenida en el artículo 59 de la Ley Reglamentaria y, por tanto, considerar aplicable a la acción de inconstitucionalidad la prohibición de suspensión respecto de normas generales contenida en el artículo 14 del mismo ordenamiento. (b) Dar una lectura al artículo 69 de la Ley Reglamentaria bajo la cual se considere que la misma sí constituye una prohibición absoluta de otorgar suspensión en acciones de inconstitucionalidad. (c) La interpretación originalmente planteada por la promovente, en el sentido de que el artículo 69 de la Ley Reglamentaria contiene una excepción en virtud de la cual sí resulta procedente la suspensión en acciones de inconstitucionalidad, siempre que sea a petición de parte.

A consideración de la parte promovente, la interpretación que resulta más acorde con las obligaciones derivadas del artículo 1° constitucional y con las previsiones constitucionales que regulan las acciones de inconstitucionalidad es la descrita en el inciso “c” anterior.

Se arriba a la referida conclusión en virtud de que: (i) el otorgamiento de la suspensión en los términos planteados permitiría proteger y respetar los derechos humanos en juego que se refirieron líneas arriba -servidores públicos y sociedad en general-; y (ii) es la menos restrictiva bajo la consideración de que la prohibición de otorgar medidas cautelares respecto de normas generales es de carácter legal, es decir, no tiene asidero en el texto constitucional.

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d. Inaplicación.

En las condiciones anotadas, y solo para el caso de que se estime que la prohibición -emanada de una lectura conjunta a los artículos 14, párrafo segundo, 59 y 64, último párrafo de la Ley Reglamentaria- no puede ser objeto de una interpretación conforme en sentido amplio o estricto, es procedente inaplicarla al caso concreto para hacer valer la jerarquía del orden constitucional en materia de derechos humanos.

Es decir, si se estima que existe una prohibición tajante en la Ley Reglamentaria respecto a otorgar la suspensión en control abstracto, lo que obedecería -entre otros argumentos- a la finalidad de que no se paralice el despliegue de la norma ni su fuerza obligatoria,178 no encuentra asidero o justificación constitucional lo procedente es declarar dicha prohibición inaplicable por no ser acomodable con los derechos de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva.

Así, en la medida en la que dicha prohibición se erige como un obstáculo insalvable para que este Tribunal Pleno pueda garantizar su función de Tribunal Constitucional en conjunción con la vigencia de los derechos de acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva, debe estimársele inaplicable y proceder a suspender los efectos y consecuencias de la LFRSP en los términos solicitados.

Ello sobre la base de que la mera presencia en el orden jurídico de esta norma general, pone en jaque de manera tan nuclear diversas garantías y derechos concomitantes al más elemental entendimiento del Estado de Derecho y del funcionamiento del aparato estatal, con la amenaza de irrogar perjuicios irreparables respecto de una multiplicidad de personas, que la respuesta que exige el texto constitucional es necesariamente otorgar la medida cautelar.

e. Solicitud de suspensión.

Se solicita a sus Señorías el otorgamiento de la suspensión para que los efectos y consecuencias de las normas cuya invalidez se demanda no puedan parar perjuicio en los diversos ámbitos y sujetos regulados. Esto, bajo la consideración de que la vigencia plena de las normas impugnadas conllevaría consecuencias materiales perniciosas de muy difícil o inclusive imposible reparación.

A modo más concreto, se solicita la suspensión a efecto de que: (i)

las partidas del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2019 relativas a remuneraciones de servidores públicos que se emitan con fundamento en la referida disposición y vulneren los principios constitucionales no surtan efectos; y que, como consecuencia de ello

178 Este criterio puede ser extraído de lo resuelto por la Segunda Sala en el recurso de reclamación en controversia constitucional 34/2008 y del que derivó la tesis: SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA PROHIBICIÓN DE OTORGARLA RESPECTO DE NORMAS GENERALES, NO RIGE CUANDO SE CONCEDE EN CONTRA DE SU ACTO DE APLICACIÓN. Localización: [TA]; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVIII, Octubre de 2008; Pág. 1997. 2a. CXLIII/2008.

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(ii)

se aplique la regla prevista en el artículo 75 constitucional, es decir, que para dichas partidas presupuestales, se entiendan por señaladas las cantidades que se hubieren tenido fijadas en el Presupuesto para el año 2018 o el previsto en la ley que previó el empleo respectivo.

(iii)

Igualmente se solicita la suspensión de los tipos penales adicionados al Código Penal de la Federación, derivado de los evidentes vicios de constitucionalidad de que son objeto.

Lo anterior, hasta en tanto este Tribunal Pleno se pronuncie en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas impugnadas.

Si bien el artículo 64 de la Ley Reglamentaria establece que la admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada, en el caso no se solicita la suspensión de la norma, sino de sus efectos y consecuencias, que se traducirán en actos concretos por parte de la Cámara de Diputados.

Para fortalecer lo expuesto, se desarrollan las consideraciones que sustentan la procedencia y necesidad de conceder la medida cautelar en los términos planteados: (i) Precedente relativo a suspensión de los efectos de una norma general En primer lugar, cabe anotar que existe ya un precedente relacionado de este Alto Tribunal que puede orientar el criterio de su Señoría frente a la procedencia de la solicitud planteada.

Se trata del recurso de reclamación 32/2016, derivado de la controversia constitucional 62/2016, y sustentado por la Segunda Sala de esta Corte en sesión del 26 de octubre de 2016.179 En el caso de mérito, el Tribunal Superior de Justicia, el Consejo de la Judicatura, el Tribunal de lo Contencioso y el Tribunal Electoral, todos ellos de la Ciudad de México, solicitaron la suspensión de los efectos que producía la fracción XIII del artículo 121 de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México, que obligaba a los referidos servidores a publicar sus declaraciones patrimoniales, de intereses y fiscales.

La Segunda Sala valoró la prohibición de otorgar la suspensión en contra de normas generales, derivada del artículo 14 de la Ley Reglamentaria. No obstante, introdujo en su análisis el hecho de que en dicho caso en concreto se encontraba en riesgo la vulneración de un derecho humano, consistente en derecho a la privacidad, de intimidad y dignidad de los jueces. En caso de negar la medida cautelar y obligarlos a publicar la información, la violación quedaría consumada de manera irreparable.180 179 Recurso de Reclamación 32/2016. Ponente: Alberto Pérez Dayán. Sesión del 24 de octubre de 2016. Mayoría de tres votos de los ministros Eduardo Medina Mora, Margarita Beatriz Luna Ramos y Alberto Pérez Dayán. Los ministros Javier Laynez Potisek y Jose Fernando Franco González votaron en contra.

180 La porción normativa reclamada articulaba dos obligaciones: (i) la primera, expresa a cargo del órgano de justicia en el sentido de hacer pública la información patrimonial de los servidores públicos que lo integran; y (ii) la segunda, implícita a cargo de todos esos servidores públicos y colaboradores, en el sentido de formular y poner a disposición del área administrativa

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En la medida en la que ese derecho humano se encontraba reconocido en la Norma Fundamental, era obligación de toda autoridad velar por su protección, incluyendo a esa Segunda Sala, quien reconoció entonces que la prohibición prevista en el artículo 14 de la Ley Reglamentaria no era irrestricta ni indiscriminada.

Ello, en la medida en la que podían existir casos en los que era latente que la aplicación de la norma secundaria podía conducir a la vulneración clara de un derecho humano.

Por tanto, la interpretación más favorable del último párrafo del artículo 14 de la Ley Reglamentaria -conforme al propio texto constitucional- llevaba a sostener como excepción a la operatividad de dicha prohibición, que cuando la controversia se plantee sobre normas generales que impliquen o puedan implicar la transgresión de un derecho humano, sí era factible conceder la suspensión.

Sobre todo, y esto es toral a la argumentación que aquí se construye, porque se pretendía impedir que se consume una violación determinada.

Esto es, la Corte reconoce en la medida suspensional en controversia no solamente un carácter cautelar sino también uno tutelar para prevenir un daño trascendente que se pueda ocasionar no solo a las partes sino también a la sociedad en general.181 Además, la Corte destacó que, si bien la controversia era promovida por los titulares de diversos órganos de administración de justicia, debía ponderarse que tales organismos se encontraban integrados por personas físicas, quienes resentían directamente la afectación a su derecho a la protección de datos personales.

Por tanto, valorando la imposibilidad de decretar la suspensión para actos eminentemente legislativos, procedía otorgar la suspensión para el efecto de que (i) las cosas se mantengan en el estado en que se encontraban y (ii) que las personas obligadas a entregar declaraciones patrimoniales, de intereses y fiscal no hicieren públicas tales declaraciones en los sistemas habilitados para el efecto.182 Desde luego, no se pretende tergiversar los caracteres distintos que poseen las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Las diferencias son claras. Sin embargo, existen una serie de notas que resultan relevantes al presente caso y, sobre todo, a la función de este Tribunal Constitucional: (a) Primero, que al menos en esta fase de análisis, en lo que toca a la acción de inconstitucionalidad no se trata de una prohibición propiamente dicha, sino de una permisión a través de la interpretación dada a un precepto en específico aplicable solamente para acciones de inconstitucionalidad. correspondiente, la versión pública de su declaración patrimonial que conforme a la ley se encuentran obligados a presentar, dispuesta desde su origen a hacerse del conocimiento para beneficio de cualquier persona que en los mismos términos de la ley de transparencia y en ejercicio del derecho a la información, pueda requerirla por los conductos legales habilitados.

181 Esto, desde luego, encuentra base en el siguiente precedente seminal: SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES. Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Pág. 1472. P./J. 27/2008 .

182 Cabe precisar que la Segunda Sala argumentó que el artículo cuya invalidez se reclamaba no se encontraba dirigido a la generalidad sino a un grupo determinado, lo que facilitaba su suspensión.

Aquí se mezclan de manera no correcta el entendimiento de la generalidad de la norma y su ámbito de validez personal. En pocas palabras, no por tener un grupo reducido de destinatarios la norma pierde su generalidad.

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(b) El peso que tiene la presencia de un derecho fundamental involucrado y que la violación sea latente, a tal grado que es relativamente evidente que la introducción de la norma general reclamada al orden jurídico resultó inconstitucional. (c) Es decir, que la medida cautelar participa también de una naturaleza tutelar, no solamente para las partes en controversia, sino para proteger a la sociedad en general y terceros, de resentir el daño a sus derechos. (d) Que la Corte es depositaria del mandato previsto en el artículo 1° constitucional y éste también permite que analice la regularidad constitucional de la ley que reglamenta su intervención en el procedimiento. (e) Es decir, la Constitución Federal impone también al Alto Tribunal con la pregunta de cómo mejor proteger derechos y garantizar su vigencia en el ámbito de su competencia.

Estos dos puntos son analizados con mayor profundidad más adelante. (f) Existe en este sentido una vocación clara en las medidas cautelares en los medios de control de constitucionalidad de servir como vehículos para tutelar derechos y prevenir daños irreparables.

Así, se estima respetuosamente que estas notas deben informar la decisión a tomar por el Ministro o Ministra Instructora.

(ii) Presupuesto de Egresos de la Federación como efecto -acto de aplicación- de la LFRSP. Atendiendo a que el Alto Tribunal ya ha hecho excepciones en cuanto a la prohibición de suspender los efectos y consecuencias de normas generales, cuando resulta latente que sus efectos podrían vulnerar derechos humanos, es pertinente formular algunas consideraciones relativas al Presupuesto de Egresos como efecto de la LFRSP, para después exponer que -en la especie- igualmente se actualiza una potencialidad latente de afectar derechos fundamentales.

Se parte de que el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2019 constituye el acto futuro e inminente de aplicación de la LFRSP, en términos de lo dispuesto por el artículo 74, fracción IV de la Constitución Federal. 183 Cabe esbozar algunas precisiones en torno a su naturaleza: 183 Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: […] IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.

El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre. […]

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Constituye un acto formalmente legislativo y materialmente administrativo en términos de lo desarrollado por el Pleno del Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/98, en la cual se precisó -en torno a su naturaleza jurídica como acto administrativo- que: …la distinción entre los actos administrativos y actos legislativos sólo interesa en cuanto a su aspecto material, pues desde el punto de vista formal, además de que no reviste mayor dificultad, no tiene trascendencia alguna para efectos del caso concreto… […] …la doctrina mexicana, si bien se refiere al Presupuesto de Egresos de la Federación, ha sido uniforme al convenir que el presupuesto de egresos es un acto formalmente legislativo (porque emana de un órgano legislativo) y materialmente administrativo (acto administrativo condición) […] Es esta, también, la interpretación que la Suprema Corte de Justicia hizo sobre la naturaleza jurídica de esta figura, como más adelante se detallará… […]

A tal conclusión llegó también esta Suprema Corte de Justicia […] Empero en sentido material no puede ser considerado como una ley, si se toma en cuenta que ésta se considera como el producto o efecto del proceso por el cual uno o varios órganos del Estado promulgan y formulan normas de observaciones general, abstractas, impersonales y permanentes, características propias de la ley que no tiene el Presupuesto de Egresos.

De dicha Acción de Inconstitucionalidad surgieron los criterios jurisprudenciales siguientes: 

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL.184



ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL.185



ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES.186

En este contexto, la Suprema Corte reconoció la aplicabilidad de las tesis jurisprudenciales en torno al proceso legislativo para la confección de una norma general para cuando este decreto es materia de control. No obstante, precisó que si bien el Presupuesto de Egresos constituía un acto formalmente legislativo y estaba sujeto al procedimiento para la creación de las normas generales su naturaleza era de acto administrativo y no de norma general. 187 184 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo IX, Abril de 1999; Pág. 251. P./J. 24/99.

185 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo IX, Abril de 1999; Pág. 256. P./J. 23/99.

186 [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo IX, Abril de 1999; Pág. 257. P./J. 22/99.

187 Este criterio se construyó con base en lo establecido por el Tribunal Pleno en la tesis jurisprudencial 24/99, derivada de la acción de inconstitucionalidad 4/98: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL

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Por lo anterior, las partidas presupuestales referidas se habrían de suspender al constituir los actos -materialmente administrativos- de aplicación de la LFRSP. La Cámara de Diputados y el Ejecutivo Federal se encuentran obligados a emitir el Presupuesto para el año siguiente, con base en la LFRSP, a pesar de resultar la misma deficiente de cara a los mandatos constitucionales que se imponen al legislador para su emisión, e incompatible con el texto fundamental en los términos que se expuso en los conceptos de invalidez.

Es decir, en virtud de que un Presupuesto de Egresos emitido con base en la impugnada Ley de Remuneraciones vulneraría de manera directa los derechos de los servidores públicos a una remuneración proporcional, adecuada, equitativa y, por ende, a un salario digno y demás garantías de que son titulares, el mismo es susceptible de suspenderse en los términos solicitados.

Lo anterior considerando que la misma Constitución Federal prevé en su artículo 75 la posibilidad de prorrogar la partida presupuestaria anterior por lo que hace a remuneraciones. Dicha disposición debe entenderse como un reconocimiento constitucional del mandato relativo a respetar los derechos humanos de los servidores públicos.

Además, debe decirse que, en un balance práctico, resultaría mucho menos gravoso suspender las partidas presupuestales para 2019 que vulneren dichos principios, que pretender retrotraer los efectos de su aplicación en caso de que la disparidad entre 2018 y 2019 sea considerablemente desproporcional.

Situación que es del todo dable presumir en términos de las disposiciones adicionadas al Código Penal Federal, que califican como la conducta más reprochable la obtención de un “beneficio” por remuneración equivalente a tres mil veces el “salario mínimo vigente”.

Así, se solicita la suspensión en los términos precisados pues de conformidad con lo dispuesto en la LFRSP, al analizar los presupuestos que le sean remitidos por cada uno de los Poderes y órganos constitucionales autónomos, la Cámara de Diputados unilateralmente podría rechazar el rubro correspondiente a salarios, o peor aún, fijar los que considere pertinentes.

En estas condiciones, no se solicita la suspensión de la Ley impugnada, sino de los actos concretos de aplicación por parte de la Cámara de Diputados en el procedimiento de aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio 2019, pues de permitirse su ejecución, ante la prohibición de fijar efectos retroactivos en acción de inconstitucionalidad -salvo en materia penal- se vulnerarían de manera irreparable el principio de división de poderes y las garantías institucionales consagradas constitucionalmente en perjuicio de los Poderes y órganos constitucionales autónomos del Estado mexicano, así como de sus integrantes.

Al respecto, se estiman aplicables para la concesión de la medida cautelar lo resuelto tanto por la Primera como la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en los precedentes que han resuelto que resulta procedente conceder la suspensión PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL. Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo IX, Abril de 1999; Pág. 251. P./J. 24/99.

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respecto de los actos de aplicación de las normas impugnadas, 188 así como que procede otorgarla respecto de disposiciones contenidas en normas reglamentarias cuando tengan el carácter de acciones concretas que no reúnan las características de generalidad, impersonalidad y abstracción.189 Adicionalmente, se estima que las disposiciones de la LFRSP impugnadas en su aplicación serían directamente contrarias a reglas constitucionales expresas, por lo que se actualizan los extremos de apariencia del buen derecho y el peligro en la demora -en los términos cualificados que se desarrolla abajo- que hacen procedente conceder la suspensión, pues de permitirse la realización de actos de ejecución, se generaría un mayor perjuicio a los Poderes, a los órganos 188 En relación a lo sustentado por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, véase: SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA PROHIBICIÓN DE OTORGARLA RESPECTO DE NORMAS GENERALES, NO RIGE CUANDO SE CONCEDE EN CONTRA DE SU ACTO DE APLICACIÓN. La prohibición del artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de no otorgar la suspensión respecto de normas generales, tiene como finalidad que no se paralice el despliegue de los efectos de la norma, que se traducen en su fuerza obligatoria y, por ende, cuando en la controversia constitucional se impugna una norma a través de su primer acto de aplicación, de proceder la medida cautelar solicitada, se suspenden los efectos y consecuencias del acto concreto de aplicación de aquélla, pero de ninguna forma la validez de la disposición legal aplicada. En otras palabras, cuando se impugna una norma general a través de su primer acto de aplicación, la concesión de la suspensión en contra de ese acto no paraliza la aplicación y eficacia de la norma a todos los casos que se susciten con posterioridad a dicha medida cautelar, pues la norma, en observancia de su generalidad, obligatoriedad y validez, sigue vigente en el sistema jurídico, y, por tanto, únicamente se suspenden los efectos y consecuencias del acto en el que la autoridad invoca o aplica la disposición impugnada. Localización: [TA]; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVIII, Octubre de 2008; Pág. 1997. 2a. CXLIII/2008.

189 En relación a lo resuelto por la Primera Sala, véase: SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE OTORGARLA CONTRA EL DECRETO POR EL QUE SE ESTABLECEN LAS ACCIONES QUE DEBERÁN LLEVARSE A CABO POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL PARA CONCRETAR LA TRANSICIÓN A LA TELEVISIÓN DIGITAL TERRESTRE, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 2 DE SEPTIEMBRE DE 2010. El citado decreto fue emitido en ejercicio de la facultad ejecutiva genérica del Presidente de la República como un instrumento de política pública a través del cual se dan lineamientos a la Administración Pública Federal y, con fundamento en el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se crea una comisión intersecretarial, la cual no constituye un órgano dotado de un ámbito propio de atribuciones, sino más bien un grupo de trabajo integrado por distintos órganos, en cuyo marco cada uno ejerce sus facultades legales existentes orientadas hacia la consecución de la política pública que pretende instrumentarse. De lo anterior se sigue que ese decreto no goza de las características de generalidad, impersonalidad y abstracción, ya que no se dirige a un grupo indeterminado de personas, sino a ciertas dependencias de la Administración Pública Federal, a las cuales se instruye actuar en determinado sentido, no en función de que se ubiquen en determinados supuestos normativos abstractos, sino en el marco de sus atribuciones legales. De esta manera el efecto que el decreto tiene en una parte general de la población, y que se traduce en la conclusión de las transmisiones en señal analógica, no lo dota de generalidad, pues ello no deriva de que personas indeterminadas se ubiquen en sus supuestos normativos, sino del impacto de los actos concretos que se ordena realizar a las dependencias involucradas. Esto es, los efectos generalizados en la población no son consecuencia de una facultad regulatoria o materialmente legislativa, sino de la que permite al Presidente de la República organizar a los integrantes de la Administración Pública Federal. Por tanto, como el Decreto por el que se establecen las acciones que deberán llevarse a cabo por la Administración Pública Federal para concretar la transición a la Televisión Digital Terrestre, no constituye una norma de carácter general, por lo que contra él no opera la prohibición legal de conceder la suspensión en materia de controversia constitucional. En efecto, el hecho de que el decreto sea una individualización de las normas que prevén la rectoría económica en materia de telecomunicaciones, la administración eficiente de los bienes del dominio de la Nación y de los recursos económicos, así como la función social de la radio y la televisión, no implica que su suspensión ponga en peligro las instituciones del orden jurídico mexicano, pues no se trastocan ni quedan en suspenso las facultades conforme a las cuales el Ejecutivo Federal y la Administración Pública Federal ejercen la rectoría económica, administran recursos económicos y vigilan la función social de la radio y la televisión. Asimismo, con el otorgamiento de esa medida cautelar no se

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constitucionales, a sus titulares y trabajadores, lo que genera una mayor afectación que los beneficios que podrían obtenerse con su negativa.

(iii) Consideraciones de derecho que sustentan la petición.

La suspensión en medios de control constitucional participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que tiene como fin preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare fundados los conceptos de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e íntegramente.

Asimismo, la suspensión tiende a prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en tanto se resuelve el fondo del asunto principal, vinculando a las autoridades contra las que se concede a cumplirla, en aras de proteger el bien jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de responsabilidades cuando no la acaten.

Cabe destacar que por lo que respecta a la suspensión que se solicita, considerando que la acción de constitucionalidad se instituyó como un medio de control abstracto de las normas tiene, entre otros fines, el bienestar de la persona sujeta a las normas impugnadas. Ello, al igual que ocurre en la controversia constitucional, da un carácter particular al régimen de responsabilidades de quienes incumplen con la suspensión decretada, pues no es el interés individual el que se protege con dicha medida cautelar, sino el de la sociedad, como se reconoce en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria.190 En este tenor, para sustentar la necesidad de otorgar la medida cautelar solicitada, en aras de proteger los derechos humanos y los principios constitucionales en juego, se solicita al Ministro Instructor hacer una apreciación anticipada de carácter provisional de la inconstitucionalidad de las normas reclamadas y sus inminentes efectos.

Así, se considera que resultan análogas las consideraciones que -en materia de controversia constitucional- se han emitido relativas a que, de manera excepcional procede otorgar la suspensión anticipando los posibles resultados que pudieran conseguirse con la resolución de fondo que se dicte.191 produce una afectación grave a la sociedad, porque los beneficios que se pretenden obtener con el decreto no derivan automáticamente de su entrada en vigor, sino que serían el resultado de la aplicación exitosa de las medidas que prevé a lo largo del tiempo. Además, el diferimiento de las acciones contenidas en el citado decreto, hasta en tanto se resuelve el fondo del asunto, no frustra los objetivos que persigue, pues su obtención no depende de la inmediatez con que se adopten, sino de la idoneidad de la política y de su debida instrumentación, lo que requiere de un proceso previsiblemente más largo que el necesario para la tramitación y resolución de la controversia constitucional. Localización: [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro II, Noviembre de 2011; Tomo 1; Pág. 272. 1a. CCXXXVIII/2011 (9a.).

190 Al respecto, resulta orientador el contenido del criterio jurisprudencial de rubro SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES. [J] ; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Pág. 1472. P./J. 27/2008 .

191 Véase criterio de rubro SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE HACER UNA APRECIACIÓN ANTICIPADA DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO (APARIENCIA DEL BUEN DERECHO Y PELIGRO EN LA DEMORA). [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XX, Octubre de 2004; Pág. 1849. P./J. 109/2004

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Ello, cuando las particularidades del caso lleven a la convicción de que existe una razonable probabilidad de que las pretensiones del promovente tengan una apariencia de juridicidad y que, además, las circunstancias conduzcan a sostener que igualmente existe peligro en la demora de su concesión.

Lo anterior pues, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Reglamentaria, para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares del caso, lo que implica que el juzgador deberá realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud de los derechos y principios constitucionales en juego.

Tal anticipación es posible toda vez que la suspensión es una especie del género de las medidas cautelares, por lo que, aunque se caracteriza por diferencias que la perfilan de manera singular y concreta, le son aplicables las reglas generales de tales medidas en lo que no se opongan a su específica naturaleza.

En ese sentido, son dos los extremos que deben actualizarse para obtener la medida cautelar que se solicita en la especie, a saber: (i) apariencia del buen derecho, de cara a los derechos humanos y principios constitucionales en juego, y (ii) peligro en la demora en relación con los perjuicios de muy difícil o imposible reparación que pueden causar los efectos de las normas impugnadas.

Esto es, que se actualice una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la actualización de las incompatibilidades con el texto constitucional. Ello, de modo que, de una primera aproximación general a los conceptos de invalidez, sea posible anticipar que en la sentencia definitiva se declarará la inconstitucionalidad de las normas impugnadas -y, por ende- de sus efectos.

Por su parte, el peligro en la demora en un asunto como el presente, consiste en: (i) la posible frustración de los derechos de los sujetos de las normas impugnadas, como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo; (ii) la convalidación de flagrantes violaciones de principios constitucionales de primer orden, como los de división de poderes, independencia judicial, autonomía institucional, entre otros; (iii) la transgresión en la autonomía de los poderes, que informará cada decisión que tomen en el tiempo en que la norma se encuentre válida; (iv) la pérdida en capital humano altamente calificado derivado de un cambio sustancial e injustificado en sus condiciones laborales.

Como consecuencia de lo anterior, el Ministro o Ministra Instructor está en aptitud de analizar los citados elementos, y si la provisión cautelar, como mera suspensión, es ineficaz, tiene la facultad de dictar las medidas pertinentes que no impliquen propiamente una restitución, sino un adelanto provisional de los derechos y principios en pugna. Esto, para resolver posteriormente, en forma definitiva, si las normas impugnadas y sus efectos son o no constitucionales.

Así, el efecto de la suspensión será interrumpir, mientras se resuelve el fondo del asunto, un determinado estado de cosas -presumiblemente- inconstitucional, siendo esa presunción altamente probable de una primera comparación con el texto fundamental.

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Lo anterior, sin perjuicio de que en el supuesto jamás concedido de que se declararan infundadas las pretensiones del actor, tales normas puedan reanudar su plena vigencia.

En la especie, de no concederse la medida cautelar solicitada, se pondrían en peligro las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano y se afectarían gravemente derechos de los servidores y de manera correlativa a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que podría llevar la vigencia de la norma.

Particularmente considerando que poner en juego las garantías de las remuneraciones de los servidores públicos representa un riesgo alto de colapso de las instituciones públicas y, por ende, una potencial deficiencia o incluso ausencia de prestaciones públicas en perjuicio correlativo de la sociedad.

Lo anterior en virtud de que, como se expuso en los conceptos de invalidez, las normas impugnadas ponen en riesgo diversos mandatos constitucionales dirigidos al órgano emisor de las normas reglamentarias que tienen trascendencia en derechos fundamentales y en principios constitucionales fundantes. Unos, de carácter expreso y concreto, y otros, que subyacen a los primeros. Eso es: En materia de Derechos Humanos. Constituye un mandato expreso para el Congreso de la Unión y las Legislaturas estatales al expedir las leyes relativas, el hacer efectivo el contenido del artículo 127 y las disposiciones constitucionales relativas.

Para dar contenido al lo anterior debe reiterarse que el artículo 127 constitucional tiene un contenido sustantivo importante, pues establece principios aplicables a las remuneraciones, que fungen como correlativos derechos de los servidores públicos para que sus retribuciones sean consistentes con los mismos.

Por lo anterior, como mandato expreso dirigido al legislador se encuentra el deber de garantizar que la remuneración de los servidores públicos cumpla con los principios y parámetros contenidos en el numeral de mérito. Esto es, que sea adecuada por el desempeño de la función, empleo, cargo o comisión, que resulte proporcional atendiendo a las responsabilidades del servidor público y que resulte equitativa. Lo que se reafirma con el derecho a un salario digno reconocido en el apartado B del artículo 123 constitucional.

Por lo anterior, se advierte un primer componente en materia de derechos humanos consistente en que se garanticen los derechos de los servidores públicos a que se su remuneración respete los principios de equidad, adecuación y proporcionalidad. Ello, con el correlativo derecho de los gobernados de contar con un servicio público eficaz y profesional frente a las responsabilidades confiadas (garantía social).

En términos de lo anterior, se actualiza un deber de del legislador al reglamentar el artículo 127 constitucional de cumplir la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

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En relación con Principios Constitucionales fundantes. Del deber de hacer efectivo su contenido y “las demás disposiciones constitucionales relativas” dispuesto en la fracción VI del artículo 127 de la Constitución Federal, se advierte un mandato subyacente: hacer efectivo el texto normativo mediante una interpretación integral del texto constitucional.

Es decir, se extrae un deber del legislador de tomar en consideración la totalidad de disposiciones constitucionales que se relacionan de manera tangencial o directa con las previsiones relativas a remuneraciones de los servidores públicos. En tal sentido, el legislador está constitucionalmente constreñido a tomar en cuenta en su integralidad el texto constitucional al emitir la normatividad secundaria relativa a salarios de servidores públicos.

De manera paralela a las obligaciones en materia de derechos humanos, se actualiza un deber adicional del legislador al reglamentar el artículo 127 constitucional: el deber de respeto al principio de división de poderes.

Esto es, emitir las normas secundarias relativas a dicha disposición constitucional ceñido al texto constitucional en su integridad, siendo cuidadoso de no vulnerar en la legislación respectiva, los ámbitos competenciales y las garantías institucionales de los respectivos poderes públicos. Pues, de lo contrario, estaría vulnerando el referido principio y generando desbalances y concentraciones de poder ajenas al texto constitucional y vulnerando con ello el principio de supremacía de la norma fundamental. * En el caso concreto, de la lectura de los diversos conceptos de invalidez se advierte que el legislador fue omiso en colmar y respetar los referidos mandatos, generando un estado de cosas que pone en peligro las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano y afectando gravemente los derechos de los servidores públicos y de manera correlativa a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que podría llevar la vigencia de la norma.

Lo anterior pues la LFRSP no se ajusta a los lineamientos y mandatos -expresos y subyacentes- que se desprenden del artículo 127 constitucional. Ya que falla en reglamentarlo limitándose a replicar el texto constitucional sin desarrollar sus contenidos y, concretamente, incumpliendo el deber de compaginar su contenido con “las demás disposiciones constitucionales relativas” como lo ordena la norma de mérito.

Así, en la especie se colma el requisito equivalente a la apariencia del buen derecho -de cara a derechos humanos y principios constitucionales fundantes- debido a que en la LFRSP el legislador entendió el artículo 127 constitucional como un “cheque en blanco” que puede hacerse efectivo por el Ejecutivo y la Cámara de Diputados.

Ello, dejando del todo abierta la posibilidad de que emitan de manera absolutamente discrecional el Presupuesto de Egresos de la Federación y, concretamente, el límite máximo de remuneración -presidente de la República-.

Es decir, el Congreso de la Unión emitió una Ley constitucionalmente deficiente que no dispone lineamientos de actuación para que, en la emisión del Presupuesto,

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se tome en cuenta que la remuneración presidencial se ha de determinar haciendo efectivos: (a) los principios de equidad, proporcionalidad y adecuación, respecto de la totalidad de remuneraciones de servidores públicos; (b) el correlativo derecho de los servidores públicos a que se les garantice una remuneración que colme los citados principios; y (c) los mandatos subyacentes consistentes en cumplir las obligaciones relativas a los derechos humanos impuestas en el artículo 1° constitucional, y el principio de división de poderes.

Es decir, en los términos que se encuentra redactada la Ley de Remuneraciones se erige como una reproducción casi literal del texto constitucional, que deja a los órganos encargados de hacerla efectiva -Ejecutivo y Cámara de Diputadosprácticamente en la misma situación que antes de su emisión. Y, como consecuencia de ello, a los servidores públicos de todo tipo, en un estado de inseguridad e incertidumbre jurídica en relación con el modo en que se harán efectivos los principios, derechos y mandatos constitucionales que se han venido exponiendo.

(iv) Notas particulares en relación con el principio de afectación.

Ahora bien, por lo que hace al “principio de afectación” debe decirse que, por ser el presente un medio abstracto no debe considerarse como requisito para otorgar la medida cautelar en los mismos términos que en la controversia. Sin embargo, sí debe considerarse que en general los efectos de la norma actualizan inminentes perjuicios de muy difícil o incluso imposible reparación, lo que se desarrolla enseguida.

Tal y como se señaló en el punto (i) de este apartado no se pretende equiparar la modalidad de control de constitucionalidad que se ejerce vía controversia versus el que se ejerce en la vía abstracta de la acción de inconstitucionalidad.192 No obstante, sí se pone de manifiesto las notas esenciales que convergen en ambos tipos de control y que, reducidas a su núcleo, dejan ver la vocación cautelar y tutelar que comparte la medida suspensional en manos del Tribunal Constitucional.

La pregunta entonces es cómo compaginar una eventual medida cautelar en la función de control abstracto.

Por un lado, es evidente que por la vocación del control abstracto no se establece como requisito el principio de afectación en tanto elemento para la legitimación ad causam. Es decir, que el promovente deba acreditar contar con un interés legítimo para instar la acción constitucional en tanto está expuesto a un potencial perjuicio o privación de un beneficio.

192 CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL. Localización: [J]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XII, Agosto de 2000; Pág. 965. P./J. 71/2000 .

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Del control abstracto se predica, de hecho, como un procedimiento en el que no existe verdadera litis.193 Esto es, se plantea en toda su extensión una contradicción entre la norma general impugnada y la Ley Fundamental, con origen en las bases del modelo europeo de control de constitucionalidad de la ley.

No obstante, de ello no se sigue que el control abstracto sea ajeno a la tutela de derechos en el ejercicio de confronta que despliega o que de la decisión que emane de este tipo de control permanezca aislada del resto del sistema de protección constitucional.

Luego, si bien no se requiere un principio de afectación para el presente medio de control sí es claro que los efectos que se desprenden de la LFRSP actualizan desde luego inminentes perjuicios irreparables respecto de distintos sujetos involucrados, que los colocan hoy en un estado de afectación, particularmente una multiplicidad de servidores públicos y, dentro de este universo, varios servidores a los que la Constitución Federal otorga un estatuto de protección diferenciada.

La acción de inconstitucionalidad se torna bajo esta lectura, si bien no en el medio de control constitucional de mayor disponibilidad por estar vedado su acceso a los gobernados, sí en el medio de control que puede desplegar la mayor intensidad y efectividad frente a otras opciones.

Ello obedece a los propios efectos directos que derivan de este tipo de control: la potencial expulsión de una norma del orden jurídico por contravenir el orden constitucional.

De ello se desprende que hay, sin lugar a duda, notas de acceso a la tutela judicial efectiva y protección judicial en el control abstracto que despliega la Corte. Esta lectura debe ser realizada también a la luz del artículo 1° constitucional y lo resuelto tanto por este Alto Tribunal en diversos precedentes 194 como por lo determinado por la Corte IDH en sede internacional.195 Si se parte de la premisa de que todos los jueces y órganos internos vinculados a la administración de justicia están en la obligación de ejercer de oficio un control de convencionalidad entre sus normas internas y la Convención Americana, es una consecuencia natural concluir que este Alto Tribunal es el principal depositario en sede doméstica de la garantía del control difuso de convencionalidad. 196 Luego, el control abstracto se erige como el medio más intenso para ejercer con efectividad el control difuso de convencionalidad y, así, mejor realizar la obligación de proteger derechos que prevé el artículo 1° constitucional.

193 Iniciativa del Titular del Ejecutivo de Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 6 de abril de 1995.

194 CONTROL DE CONVENCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE SU EJERCICIO EN SEDE NACIONAL E INTERNACIONAL. Localización: [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 5, Abril de 2014; Tomo I; Pág. 793. 1a. CXLV/2014 (10a.) y CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD. CONDICIONES PARA SU EJERCICIO OFICIOSO POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES FEDERALES. Localización: [J]; 10a. Época; 2a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 7, Junio de 2014; Tomo I; Pág. 555. 2a./J. 69/2014 (10a.).

195 Corte IDH. Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010 196 Esto es identificado por varios autores como la garantía del juez “interamericano” en sede doméstica.

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La medida cautelar, para los efectos solicitados, y que se adscribe a esta función de control abstracto debe ser leída como una cuestión que se desprende de forma inherente del mandato de lograr una tutela efectiva de derechos y de la salvaguarda del principio de división de poderes.

Así, se tiene que la Ley Reglamentaria no prohíbe expresamente la suspensión en tratándose del control abstracto.

A la luz de ello, existe un precedente que, por sus consideraciones, es persuasivo en torno a la procedencia de esta medida. Particularmente si está de por medio una inminente afectación para múltiples sujetos que deriva de una ruptura frontal con el orden constitucional y que puede ser apreciada desde una simple aproximación superficial.

También es relevante el cúmulo de derechos y garantías del aparato institucional que han sido puestas en entredicho con la mera emisión de la LFRSP. En la especie, el estatuto de protección al servidor público y que habla por el derecho a una remuneración adecuada, proporcional y digna; la seguridad jurídica de todos los miembros del servicio público, y, de igual relevancia, elementos centrales para la configuración del aparato estatal: las garantías institucionales de diversos órganos autónomos, del Poder Judicial, y en su esencia el propio principio de división de poderes.

Todas estas razones informan la procedencia y necesidad de otorgar la presente solicitud.

IX. PETITORIOS Por lo expuesto y fundado a esta H. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, atentamente solicito se sirva: PRIMERO. Admitir a trámite la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO. Otorgar la suspensión de los efectos de las normas cuya invalidez se demanda en los términos solicitados.

TERCERO. Determinar la inconstitucionalidad de las normas cuya invalidez se demanda y, por ende, eliminarlas del orden jurídico mexicano por ser contrarias a la Constitución Federal.

CUARTO. Tener como delegados y autorizados a las personas señaladas al inicio del presente escrito, permitiéndoles el acceso a los autos tanto de manera física, como por medios electrónicos.

[Espacio intencionalmente dejado en blanco]

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