98
Soudci Evropského soudního dvora, stejně jako komisaři a členové Evropského parlamentu mohou mít na centralizaci na evropské úrovni svůj zájem, protože zvyšuje jejich vliv a prestiž. Federico Fabbrini (2016) potvrzuje, že v EU se projevuje stálá centralizace moci. Přestože reformy EMU byly inspirovány snahou uchovat fiskální suverenitu členských zemí, ve skutečnosti dochází v rozpočtových otázkách k posunu moci od států k EU, dokonce mnohem silnějšímu než v USA. Fiskální kompakt například stanovil, že základní parametry státních rozpočtů jsou dnes schvalovány v Bruselu. Jednotlivé státy USA mají dnes paradoxně větší rozpočtovou autonomii než členské země EU. Zatímco národní vlády v EU systematicky omezovaly volání po federální uspořádání pro EMU, aby uchovaly národní suverenitu, vytvořily současně režim hospodářské správy, která obětuje státní suverenitu mnohem více, než je povoleno ve federálním systému (Fabbrini 2016). „Nejenže byla EU vytvořena jako antihegemoniální projekt, ale její institucionální uspořádání tradičně kladl mnohem větší váhu na rovnost států než ve federálním systému. Avšak v USA navzdory silným asymetriím v ekonomické síle a velikosti populace mezi státy byla udržena rovnováha mezi státy prostřednictvím komplexního systému institucí sdílejících moc. V EU naproti pod pláštíkem mezivládního způsobu rozhodování založeném na principu ,jeden stát, jeden hlas‘ otevřel dveře k dominanci větších, bohatších států nad menšími, ekonomicky slabšími státy“. (Fabbrini 2016: 148) Centralizace na mezinárodní úrovni zvyšuje pro voliče náklady politické informovanosti (Vaubel 2009). Pro většinu občanů je sídlo mezinárodní organizace mnohem vzdálenější než jejich hlavní město. Mezinárodní organizace užívá cizí jazyky, kterým většina voličů nerozumí. Rozhodování na mezinárodní úrovni je navíc neprůhledné, neboť se týká složitých a abstraktních otázek a rozhodnutí o nich jsou přijímána za zavřenými dveřmi. Stavět evropskou federaci podle vzoru USA je utopie. V rámci Spojených států amerických je tomu tak, že ústava, federální vláda, federální soudy a velký počet celostátních regulatorních úřadů zajišťují, aby byly trhy skutečně celostátní navzdory mnoha rozdílům v regulatorních a daňových předpisech mezi jednotlivými státy. USA však tvoří jeden politický národ a mluví jedním jazykem. Evropská centralizace či jiný krok směrem ke globální správě v jakékoli podobě by nezbytně vyžadoval významné umenšení národní svrchovanosti. Národní vlády by zcela nezanikly, ale jejich pravomoci by byly výrazně omezeny nadnárodní tvorbou pravidel a vynucovacími orgány, které by byly vybaveny (a limitovány) demokratickou legitimností (Rodrik 2012). Historická zkušenost USA ukazuje, jak ošemetné může být nastolení a udržování politické unie tváří v tvář velkým rozdílům mezi jednotlivými částmi celku. Kostrbatý způsob, jakým se vyvíjejí politické instituce v EU, a vytrvalé Ukázka elektronické knihy, UID: KOS228915
EKONOMIE EVROPSKÉ INTEGRACE
99
stížnosti na jejich nedostatečnou demokratičnost také ukazují související obtíže – a to i v tomto případě, kdy se unie skládá ze skupiny národů na podobné úrovni příjmů a s podobnými historickými trajektoriemi (Rodrik 2012).
4. NÁKLADY A VÝNOSY ROZŠÍŘENÍ EU
Vývoj Evropského společenství či Evropské unie charakterizují souběžně dva procesy: prohlubování integrace a proces rozšiřování (Seidelmann 1996: 54–59). Oba se přitom navzájem ovlivňují. Teoreticky by se zdálo, že čím širší je společenství, tím šance pro prohlubování integrace v něm klesá (že mezi rozšiřováním a prohlubováním integrace existuje trade-off vztah). Na druhé straně právě rozšiřování se může stát argumentem pro další prohloubení integrace. Relativně nejucelenější teorií, která se dá aplikovat na rozšiřování mezinárodní organizace, je teorie klubů. Podle teorie klubů Jamese Buchanana (1965) organizace rozšíří své instituce a členství, jestliže jak pro členy, tak pro uchazeče mezní výnosy z rozšíření převyšují mezní náklady. Svobodné vyjednávání mezi členy a kandidáty tak povede k optimální velikosti organizace. Inspiraci pro interpretaci rozšiřování z pohledu teorie racionální volby lze nalézt u Moravcsika (1998: 5). Ve světě, v němž se chovají vlády racionálně a instrumentálně, lze na rozšiřování nahlížet jako na proces vycházející z preferencí aktérů a vyjednávání o podmínkách vstupu jednotlivých zemí. Evropská integrace je podle něj výsledkem racionálního sledování vlastních zájmů jednotlivých zemí. Schimmelfennig (2001) argumentuje, že normativní institucionální prostředí EU umožnilo aktérům, aby upřednostňovali rozšíření ze sobeckých důvodů, ale používali institucionální normy instrumentálně. Takové „rétorické jednání“ zvýšilo jejich vyjednávací sílu, která jim umožnila zahanbit zdrženlivé členy, kteří se více zajímali o svou reputaci než o rozšíření. Výsledek rozšíření organizace závisí na vyjednávací síle a formálních pravidlech organizace. Není nutné, aby rozšíření jako takové bylo výhodné pro každého člena. Rozšíření totiž vyplývá z nerovné vyjednávací síly mezi zainteresovanými. Členové, kteří očekávají čisté ztráty z rozšíření, mohou souhlasit s rozšířením, jestliže vyjednávací síla je dostatečná k získání určité kompenzace prostřednictvím postranních plateb (Padoan 1997). Obhájci východního rozšíření EU byli na počátku 90. let 20. století v menšině, protože neuměli přesvědčit zdrženlivější vlády o výhodnosti unilaterální či koaliční dohody se zeměmi vně EU. Přidružení – původní výsledek rozšiřovacího procesu – koresponduje s Nashovou rovnováhou, která chránila ztrácející země před náklady obchodu a rozpočtovou konkurencí, a která byla pro ostatní prospěšnější než status quo. Ukázka elektronické knihy, UID: KOS228915
100
Ačkoli by analýza procesu rozšiřování respektive vstupu do EU pomocí nákladů a výnosů mohla být populární, ve skutečnosti se do ní příliš teoretických ekonomů nepouští. Většina studií se orientuje buď na deskripci stavu země před vstupem do EU (Urban 2003), nebo sklouzává do normativních úvah o prospěšnosti vstupu (Klvačová 2003). Málokdo přistupuje k tématu rozšiřování analyticky. Schimmelfennig a Seidelman (2001) odlišují dva typy nákladů rozšiřování EU: transakční a politické. Transakční náklady vznikají členským zemím, protože přijetí nových členů si vyžádá organizační infrastrukturu, která by umožnila komunikaci uvnitř organizace a provádění rozhodnutí. Noví členové obvykle zvyšují heterogenitu organizace a náklady centralizovaného rozhodování rostou, když se jej účastní stále více a více zemí. Politické náklady vznikají původním členům ve formě nákladů vytlačování, protože v rozšířené organizaci by měli sdílet veřejné statky s novými členy. Pro účastníky politické náklady zahrnují členské příspěvky a přizpůsobení domácích politik. Noví členové se těší výnosům v podobě příspěvků nových členů a uchazeči mohou očekávat, že budou těžit z účasti v klubu. Ačkoli je takové odlišení zajímavé, jejich výklad a kvantifikace je složitější. Nelze souhlasit s názorem Mayhewa (1998: 180), že rozšiřování EU přinese oběma stranám „velké ,objektivní‘ výnosy, které jasně vyváží náklady“. Především není pravda, že všechny členské země budou získávat ve stejném stupni, určití jednotlivci a skupiny ve všech zemích se mohou cítit znevýhodnění. Rozšiřování je ovlivněno nejen idejemi, ale i činnostmi skupin, které z procesu získávají nebo ztrácí. Politici v EU se domnívají, že výnosům z rozšiřování se těší především kandidátské země, zatímco stávající členové nesou náklady (Baldwin – Francois – Portes 1997). Ve skutečnosti to není tak jednoduché. Připojení chudších zemí s sebou přinesl tlak na strukturální a zemědělské fondy, které jsou však současně reformovány. Rozpočet se sestavuje na několik let dopředu. Stávající členské státy mají páky k tomu, aby na rozšíření příliš neprodělaly. Úředníci EU podporují rozšíření, protože povede ke zvýšení prestiže a moci Unie na mezinárodní scéně a v jejích organizacích. Rozšíření EU je vnímáno jako rozšíření pásma bezpečnosti a stability ve střední a východní Evropě. Ačkoli příchod nových členů ze střední a východní Evropy neposílí příliš EU ekonomicky, znamená hodně z hlediska počtu obyvatel a v konečném důsledku rozšíří vliv unie na jiné světové obchodní a politické bloky (Gallizo, Saladrigues, Salvador 2010). Ekonomické výnosy z východního rozšíření pro stávající členy pocházely ze tří zdrojů: za prvé přibylo 150 milionů spotřebitelů, jejichž kupní síla sice není vysoká, ale zvyšuje manévrovací schopnosti západních podniků. Za druhé jsou noví členové potenciálním místem pro výrobu a zakládání firem s nízkými náklady. Za třetí vstup nových členů přinese více konkurence na trhu stávajícího Společenství (Halas, Tzeremes 2009). Ukázka elektronické knihy, UID: KOS228915