E KO NOMIC K Ý ROZMĚR OBČANSKÉ SPOLEČNOSTI
včetně odpadového hospodářství, školská politika (rozsah a obsah studia, podmínky zaměstnávání učitelů jako standardy vzdělávání), bezpečnost a obrana státu jsou převážně věcí centrální administrativy. Přestože jsou zkušenosti jedné země zásadně nepřenosné na jinou zemi, lze se jimi vždy nechat inspirovat. Jaké výhody a nevýhody má veřejná správa jedno-, dvou- či víceúrovňová? V jakých podmínkách? A v jaké kombinaci? Jak má komunikovat s úrovní EU a jak se svou občanskou sférou? Má být jednodomá, nebo dvoudomá? Mají převládat kompetence zdola, nebo shora? Pro demonstraci variability řešení je dále prezentována praxe Rakouska, Belgie a Finska (typoví reprezentanti)86, i když by jistě bylo zajímavé blíže se podívat i na jiné země, jako na Velkou Britanii, Irsko, Francii, Německo a další. Rakousko (republika, 8 mil. obyvatel, 84,9 tis. km2) Samospráva má dvě úrovně, a to 9 zemí včetně města Vídeň (Land) a 2 354 obcí a měst (Gemeinde und Stadt). Mezi těmito dvěma úrovněmi samosprávy jsou tak zvané politické okrsky jako správní nástroj zemských vlád pro kontrolu aktivit obcí a pro koordinaci. Země jsou základním článkem samosprávy a jsou na centrální vládě relativně autonomní. Mají vlastní moc zákonodárnou v rámci federální ústavy a práva veta ve vládě svazové a také moc výkonnou a soudní. V čele země stojí předseda zemské vlády, volený z řad parlamentu a jemu odpovědný. Země mají jednak své samosprávné kompetence a zároveň funkce svěřené jim federální vládou (jednodomý model). Předsedové zemských vlád formálně zastupují ve své zemi svazovou vládu. Obce jsou nezávislé ekonomické jednotky, mají svou vlastní radu a v čele purkmistra a zastupitelstvo. Města nad 20 tis. obyvatel mohou požádat vládu o nezávislost na politickém okrsku. Obce jsou nezávislé na státu, jsou samostatnou samosprávnou entitou. Neprošly žádným procesem slučování, a jsou tedy často relativně malé. Všechny kompetence se odvíjí od legislativy státu a současně od vlastní legislativy jednotlivých zemí v jejím rámci. Federální policie a federální četnictvo jsou státní, obce naopak mají své městské policie a požárníky. Země a obce jsou financovány z národního daňového výnosu a z vlastních daní (v rámci svazového zákona). Zemský rozpočet je rozdělován mezi země a obce na základě jednání, kterého se vždy zúčastní Asociace rakouských obcí a Asociace rakouských měst. Konečné rozhodnutí patří svazové vládě. Základem moci jsou země. V Rakousku
86
Údaje jsou převzaty z materiálů pilotního projektu Phare Public Administration Improvement (draft repot): Decentralisation & Deconcentration, Helm Corporation Ltd. Moira, North Ireland, 2000.
98
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS185390
2. SOCIÁL N Í STÁT A J E H O R E F O R M A
existují silné tradice občanské demokracie, spojené s občanskou hrdostí, a smluvní tradice. K formálnímu ustavení sdružení občanů se vyžaduje smlouva, nikoli registrace. Belgie (konstituční monarchie – federace, 10 mil. obyvatel, 31 tis. km2) Od roku 1993 je federací 3 regionů a 3 komunátů. Územní správa a samospráva je třístupňová a to 3 + 3 (Region + Communaut), 10 provincií (Province) a 589 obcí (Commune)87. Regiony (Brusel, valonská část, vlámská část) se s komunáty (francouzský – valonský, vlámský – dutch a německý) částečně překrývají a jejich kompetence se doplňují. Komunáty jsou plnomocné v rámci příslušné jazykové oblasti a mají také určitou pravomoc a odpovídající administrativu v bilingvinním Bruselu. Komunáty a regiony jsou tak spravovány pěti „bodies“ (vlámský komunát a region mají společný orgán), majícími vždy svou radu a parlament, se zastoupením v Bruselu. Provincie mají své provinční volené vlády a v čele voleného guvernéra. Fungují jako „prodloužená ruka státu“. Obce mají své zastupitelstvo a z něho volenou „radu starších“. V čele má každá obec purkmistra jmenovaného králem a ten je zároveň členem příslušné regionální a komunátní rady. Obce jsou samosprávné a zároveň součástí státní správy. Vztahy mezi jednotlivými stupni a subjekty veřejné správy jsou neunifikované. Stát si ponechává zejména kompetence v rámci měnové a fiskální politiky, zaměstnaneckých záležitostí a sociální politiky. Ekonomickou politiku a rozvoj drží samosprávné orgány, o záležitosti jazykové, školské, kulturní, mediální, otázky rodiny a zdraví se starají samosprávné komunáty. Servis pro seniory, dětské přídavky a péče o handicapované osoby zajišťují obce prostřednictvím Center sociální asistence. Obce také zřizují obecní policii, zajišťují matriku a dodávky vody, plynu, elektřiny a péči o komunikace. Arbitrem mezi státem, komunáty a regiony je soudní dvůr. Regiony a komunáty jsou financovány z výnosu národních daní a patří jim příjmy z médií a TV licencí. Provincie a komunáty dále obhospodařují lokální daně a mohou od regionu získávat granty. Financování veřejné správy je tedy propracované a vzájemné vazby mezi jednotlivými subjekty veřejné správy se doplňují. Finsko (republika, 5 mil. obyvatel, 338 tis. km2) V roce 2000 mělo dvě základní úrovně samosprávy, a to 455 obcí (Kunnat) a 19 regionů (Maakunnat). Vedle nich jsou v zemi zřízeny apolitické provincie (Laani). V čele provincie stojí guvernér, dosazený prezidentem. Na regionální úrovni tak Laani a Kunnat tvoří regionální vládu. Regionální parlament sestává z členů 87
Názvy jsou valonské.
99
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS185390
E KO NOMIC K Ý ROZMĚR OBČANSKÉ SPOLEČNOSTI
obecních zastupitelstev (podle počtu obyvatel obcí a „regionální smlouvy“). Regionální parlament volí ze svých řad regionální vládu. Jde tedy o konstrukci „moci zdola“ na základě samosprávné moci obcí a jejich sdružení. V kompetenci regionu je například regionální rozvoj, urbanistika a stavební řád. Veřejné služby poskytuje stát (policie, matrika – dle farnosti, infrastruktura) i obce (rozvoj obce, zdraví a výživa, vzdělávání, péče o handicapované, zásobování energiemi, odpadové hospodářství a místní komunikace, dopravní policie, kultura, rekreace, sociální věci apod.). Stát vedle toho vykonává dozor a obvyklé státní funkce. Financování obcí se realizuje částečně na základě jejich práva zdaňovat své občany, bez regulace státem. Výběr daní provádí stát a ten je pak obcím vrací. Dále obce dostávají státní granty a zakázky. Priorita lokální samosprávy je podtržena faktem, že regiony a distrikty jsou následně financovány z rozpočtu obcí. Po roce 2000 proběhla ve Finsku reforma veřejné správy. Podívejme se nyní na veřejnou správu na území České republiky. Vzhledem k událostem, kterými naše země prošly ve dvacátém století a jež stojí svými kořeny hlouběji v minulosti, pohlédněme nejprve do historie. I když by bylo možno nahlížet až do období konce 18. století k mariánským a josefínským reformám, kořeny dnešního veřejnoprávního uspořádání na našem území nalézá P. Mates88 v roce 1848, kdy došlo v rakouské monarchii ke zrušení poddanství a postátnění soudnictví a politické správy. V březnu 1849 byla vyhlášena oktrojovaná ústava a v červnu 1849 byla organizace veřejné správy nově upravena. Státní správa byla vytvořena na úrovni zemí, krajů a okresů s tím, že „tvůrci tohoto uspořádání dosáhli podstatné centralizace poněkud paradoxně tím, že správu do značné míry decentralizovali na nižší jednotky než země, ale současně rozhodující agendu koncentrovali u ústředních orgánů“ (Mates, 1996, s. 5). Obec se uvolňuje od vrchnostenských svazků a získává určitý podíl na moci státní na základě představy, že územní svazky, tak jako fyzická osoba, mají svá přirozená práva, tedy mohou vyřizovat některé věci samostatně a nezávisle, mít majetek, přijímat členy, volit si zástupce a postarat se o své občany (institut domovského práva). Návrh obecního zřízení deklaroval, že „základem svobodného státu je svobodná obec“. Obec byla vymezena svým územím – katastrem (katastry byly zřízeny v josefínské době pro účely berní). Ale protože obec ze své komunitní podstaty zastupuje národní zájmy, Bach takovou svobodu omezil politickým dozorem v obcích. Vedle územní správy a samosprávy 50. let 19. století byly vytvořeny samosprávné komory příslušníků svobodných povolání (advokáti, notáři, lékárníci apod.) a obchodní a živnostenské komory. V roce 1861 se konaly volby do zastupitelstev obcí podle 88
MATES, P. Kapitoly z historie české veřejné správy (1848–1989). Praha : VŠE, 1996.
100
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS185390