98 n Kreativní ekonomika
5.2.3 Idea „veøejného podnikání“ Do teorie øízení veøejné správy významnì zasáhla i teorie známá jako „veøejné podnikání“ (enterpreneurial government)28. Také teorie „veøejného podnikání“ patøí do konceptu „znovuobjevené vlády“. Teorie veøejného podnikání je kritikou byrokratického pøístupu k veøejné správì. Formuluje nový pøístup k veøejné správì jako problém „znovuobjevení veøejné správy“29, jejímž cílem je vytvoøit nový model veøejné správy, a to na všech vládních úrovních.30 Vzor pro øízení veøejné správy spoèívá podle konceptu „veøejného podnikání“ v tvoøivé aplikaci podnikové správy, v pøevzetí její adaptability, úèinnosti a efektivnosti fungování s ohledem na poptávku obèanù a se zøetelem na limitující skuteènost trvalé omezenosti veøejných zdrojù. Koncept „veøejného podnikání“ tak pøedpokládá tvoøivost všech aktérù veøejné správy. Cílem reformované veøejné správy, fungující na principu veøejného podnikání, je pružnì reagovat na poptávku obèanù po veøejných službách a veøejných statcích, zabezpeèovat jejich vysokou kvalitu, pružnì reagovat na zmìny poptávky obèanù, na jejich podnìty a návrhy. Toho není možné dosáhnout byrokratickými naøízeními, ani samotnými právními pøedpisy, ale schopností zainteresovaných aktérù veøejné správy pružnì reagovat na potøeby (poptávku) obèanù po veøejných službách. Veøejná správa se tak svými principy fungování má pøiblížit principùm fungování prosperujícího privátního podniku. Pøi implementaci konceptu veøejného podnikání je doporuèováno dodržovat následující zásady (tab. 5.4). Tab. 5.4 Zásady implementace konceptu veøejného podnikání. Role tvoøivého faktoru Zásada
Podstata implementace
Tvoøivé zpracování variantních pracovních postupù
Smlouvy s externími subjekty. Aktéøi veøejné správy tvoøivì hledají a vybírají vhodné varianty pro realizaci pracovních èinností.
Nový zpùsob øízení programù
Státní úøedníci jsou v roli odpovìdných vedoucích za výsledky programu jako celku. V rámci své pravomoci zplnomocòují smluvní klienty k øízení programù prostøednictvím jejich úèasti v dozorèích radách a øídicích týmech.
Nová role konkurence v oblasti øízení
Øízení je pojímáno jako tvoøivý (nestandardní) proces. Je využívána role všech aktérù, kteøí mohou zkvalitnit øídicí proces. Konkurence je zaèleòována do procesu øízení formou nabídky plnìní úloh pøi zabezpeèování veøejných služeb. Vzniklá soutìživost tak pøispívá ke kvalitnímu zabezpeèování veøejných služeb pro obèany.
Pokraèování 28 Viz Osborne, D., Gaebler,T.: Reinventing Government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Reading MA, Addison Wesley, 1992 29 Tento pøístup vychází z kritiky klasického pøístupu k veøejné správì charakteristického od doby New Deal. Tento pùvodní pøístup se opíral o hierarchicky èlenìnou strukturu podle zøetelnì stanovených organizaèních pravidel a zásad financování. Viz výše zmiòovaná kritika „legislativního fundamentalismu”. Takový model, tvrdí teorie veøejného podnikání, se ale pøežil, protože v podmínkách globální konkurence, ve spoleènosti vìdìní, v podmínkách formování kreativní ekonomiky, je strnulý byrokratický systém nepøizpùsobivý (neflexibilní) a vede k produkování prùmìrných výsledkù a k byrokratické kontrole. Vzdaluje se tak skuteèným potøebám obèanù, jejichž veøejné potøeby má veøejná správa uspokojovat (Osborne, Gaebler 1993). 30 Ten byl v podmínkách USA teoreticky rozpracován ve formì ideje podnikatelské správy a poèínaje rokem 1993 zavádìn pod dohledem viceprezidenta Al Gora ve formì reformy veøejné správy.
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS180963
Efektivní a úèinná veøejná správa. Smart Administration v podmínkách kreativní ekonomiky n 99
Pokraèování Minimalizace øídicích pravidel. Nárùst role tvoøivého faktoru pøi øízení
Základní øídicí pravidla, jimiž se øídí instituce veøejné správy, jsou redukována na minimum. Smyslem redukce je posílit tvoøivou roli øídicích aktérù tak, aby stanovený cíl byl naplnìn úèinnì a efektivnì. Tomu odpovídá i zmìna v oblasti øízení zdrojù. Manažeøi øídící veøejné zdroje jsou zainteresováni na výsledcích. Tvoøivì hledají zpùsoby, jak hospodárnì, efektivnì a úèinnì splnit stanovené cíle. Tomu odpovídá zmìna zpùsobu rozpoètování. Rozpoètování po položkách („spotøební“ systém vyèerpávání finanèních zdrojù na konci rozpoètového roku) je zmìnìno na sledování výkonù s ohledem na stanovené cíle a užité zdroje. Je umožnìn pøevod zdrojù do dalšího rozpoètového roku.
Zásadou hodnocení aktérù veøejné správy je princip výkonu. Je sledována Výkonový princip hodnocení úèinkù aktérù relace mezi náklady a výstupy a kalkulována vytvoøená hodnota za vynaložené zdroje (Value for Money – VFM). veøejné správy Zákaznický pøístup aktérù veøejné správy k obèanùm
Systém veøejné správy je vytváøen jako poptávkový systém veøejné správy. Tomu odpovídá podstatná zmìna role obèanù v systému veøejné správy, kdy obèané vystupují v roli zákazníkù veøejné správy. Veøejná správa reaguje na jejich poptávku po veøejných službách a obèané mají možnost výbìru. Pracovníci veøejné správy jsou tvoøivými aktéry veøejné správy. Zjišťují poptávku obèanù po veøejných službách, provádìjí marketingové testy, vyhodnocují spokojenost obèanù s poskytovanými veøejnými službami, navrhují a pøijímají opatøení související se zjištìnými informacemi.
Hledání nových forem vlastního financování
Existuje systém vícezdrojového financování. Vedle „tradièních“ veøejných financí jsou získávány i vlastní finanèní zdroje (formou pronájmu, podnikatelskými pùjèkami apod.).
Vytváøení nových („preventivních“) veøejných služeb
V souvislosti s produkcí a zabezpeèováním nìkterých specifických veøejných služeb, jejichž smyslem je vést k nápravì vzniklého stavu (veøejné služby poskytované po požárech, povodních, vìtrných kalamitách), jsou posléze èinìna preventivní opatøení mající eliminovat možné budoucí negativní úèinky (protipožární ochrana, protipovodòové služby).
Decentralizace institucí
Výkon veøejné správy pøiblížit co nejvíce obèanùm. Pøenést pravomoc na nižší celky. Dosáhnout tím vyšší efektivnosti a úèinnosti pøi poskytování služeb obèanùm.
Nový zpùsob dosahování stanovených cílù. Podnìcovat tvoøivost ve výkonu veøejné správy
Veøejná správa není byrokratický systém, ale služba obèanovi. Funguje jako dynamický systém, kde klíèovými aktéry jsou veøejná správa (role poskytovatele služby) a spokojený obèan poptávající veøejnou službu. Cíle jsou formulovány s ohledem na zjišťovanou poptávku obèanù.
Permanentní vzdìlávání Pracovníci veøejné správy procházejí pravidelným vzdìláváním. Je sledována úèinnost vzdìlávacích programù. pracovníkù veøejné správy Zdroj: Osborne, Gaebler, 1992. Tabulka vlastní
Uvedené principy koncepce „veøejného podnikání“ jsou inspirativní i pro øízení veøejné správy ve Slovenské republice, protože koncept „veøejného podnikání“ pøináší øadu podnìtù, jak reformovat veøejnou správu a pøejít od byrokraticko-administrativního øízení veøejné správy k øízení orientovanému na potøeby obèana a na efektivní výkon veøejné správy. V pøípadì implementace uvedených zásad je však potøebné uèinit odpovídají legislativní zmìny ve formì pøijetí nových a novelizovaných právních pøedpisù31, ponìvadž v SR existuje jiné 31 Ta jsou obsažena v právní èásti této publikace.
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS180963
100 n Kreativní ekonomika
legislativní a kulturní prostøedí nežli v USA, v níž koncepce „veøejného podnikání“ pùvodnì vznikla.
5.2.4 Idea „New Public Management“ Odlišný pøístup k øízení veøejné správy je v kontinentální Evropì. Úvodem je vhodné zmínit, že výkon veøejné správy v kontinentální Evropì je založen na dominanci centrálního státu a práva,32 kdy úkolem státních zamìstnancù je uskuteèòovat politiku státu „v jasnì daném rámci zákonù a pravidel, která smìøují seshora dolù“.33 Zákon jasnì definuje úkoly, povinnosti a rozhodovací pravomoci. Rozhodování probíhá na základì zákonem stanoveného procesu. Po provedení analýzy daného problému rozhoduje autorita, která má daný problém ve své pùsobnosti34. Platí pøitom, že „racionalita veškerých správních rozhodnutí je dána základními kritérii stanovenými ve federálních a zemských ústavách, které obsahují striktní a závazná rozhodnutí, jež se týkají racionality systému, racionality postupù a racionality prùbìhu èinností“.35 Racionalita èinností ve veøejné správì je tak zajištìna úøednickým respektováním zákonù, naøízení a vyhlášek. Tento legalistický pøístup je charakteristický pro všechny kontinentální zemì EU. Úøedníci se pøi výkonu veøejné správy opírají o podrobné znalosti ústavy, zákonù, naøízení a vyhlášek. Významné místo v existujících evropských konceptech a pøístupech k øízení veøejné správy má teorie známá jako „New Public Management“ (NPM). Teorie NPM pøedstavuje nový teoretický pøístup k øízení veøejné správy. K jejím pøedním tvùrcùm patøí Aucoin36, Pollit37, Walsh38. V Nìmecku je NPM známý pod názvem New Steering Model (NSM) prezentovaný jako nový model øízení veøejné správy39. Ideje NPM se rodily v uplynulých tøech desetiletích jako východisko reformy veøejné správy v anglicky hovoøících zemích (Velká Británie, Nový Zéland, Austrálie) a staly se inspirativními i pro jiné (evropské) zemì.
32 Viz Wright, G., Nemec, J.: Management veøejné správy. Teorie a praxe. Ekopress, Praha 2003, s. 22 33 Wright, G., Nemec, J.: Management veøejné správy. Teorie a praxe. Ekopress, Praha 2003, s. 22 34 To je možné ukázat i na pøípadu ÈR, kdy pùsobnosti státních úøedníkù jsou odvozeny z pùsobností státních orgánù definovaných zákonem ÈNR è. 2 ze dne 8. ledna 1969 o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy ÈR ve znìní zmìn a pozdìjších úprav. 35 Becker, B.: Decision-Making in Public Administration. In: Public Administration in the Federal Republic of Germany. Edited by Klaus Kleniv, Hans Joachim von Oertzen, Frido Wagner. Kluwer-Devanter Publisher, Netherlands 1983. Citováno podle Wright, G., Nemec, J.: Management veøejné správy. Teorie a praxe. Ekopress, Praha 2003, s. 23 36 Aucoin, P.: Administrative Reform in Public Management: Paradigma, Principles, Paradoxes and Pendulums. Governance 1990, Vol. 3 (2), p. 115–137. 37 Pollit, C.: Managerialism and the Public Services. The Anglo-American Experience. Blackwell Publishing Ltd., Oxford 1990 38 Walsh, K.: Public Services and Market Mechanisms. Competition, Contracting and the New Public Management. Basingstoke and London 1995 39 Viz Kuhlmann, S., Bogumil, J., Grohs, S.: Evaluating Administrative Modernization in German Local Government: Success or Failure of the „New Steering Model“? The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy. Special Issue: A Distinctive European Model? The Neo-Weberian State. Winter 2008/2009, Vol. 1. Num. 2., s. 31–54
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS180963