Financování měst, obcí a regionů – teorie a praxe
Struktura příjmů územních samospráv v roce 2002 (jako procentní podíl z celkových příjmů)
místní Rakousko státy místní Švýcarsko státy místní Unitární státy Česká Republika Dánsko Finsko Francie Itálie regiony místní Korea Nizozemsko Polsko Portugalsko Řecko Španělsko regiony místní Švédsko3) neváž. průměr státy místní
– –
– –
34,4 –
– –
– –
– –
21,9 3,1
2,7 16,2
57,1 7,5
– 65,0
– –
– –
32,4 –
– –
– –
– 2,7
9,7 23,8
0,8 0,9
76,0 0,9
– –
– –
5,5 –
–
47,7
1,3
– 48,0
3,0 2,2
15,5 –
5,0 –
– –
– –
– –
– –
– –
– –
– –
54,4 –
40,6 –
NVÚ
– –
ovlivň. struktury
41,1 80,6
ovlivň. sazeb
neúčelové
Dotace
účelové
ústřední vládou ročně
Jiné daně ústřední vládou vícekrát za rok
ovlivň. sazeb a struktury
Země Federativní země Austrálie státy místní Belgie státy místní Kanada provincie místní1) Mexiko státy2) místní Německo země
po dohodě s NVÚ
Sdílené daně rozdělení příjmů
Autonomní daně
–
1,9
–
–
68,2
–
8,9
21,0
–
8,7
16,7
–
–
23,7
–
–
0,6
50,3
–
3,7 2,3
– 4,5
– –
– –
43,5 55,4
– –
– –
5,5 21,2
37,3 14,3
10,0 2,3
57,4 2,0
– 66,9
– –
– –
6,1 –
– –
– –
– –
28,0 25,2
8,5 5,9
3,2 – – 39,3
2,4 67,9 60,4 4,6
– – – 5,0
– – –
– – –
51,8 2,2
–
0,9 4,8 0,1 5,6
41,7 12,5 3,4 5,7
– 12,6 29,4 39,8
– 12,1 – – – – –
28,4 22,6 24,9 11,8 11,7 21,2 11,6
– – – – – –
– – – – – – 6,3
11,4 – – – – – –
8,5 5,9 – – 38,6 8,9 –
– – – –
–
– 4,2 12,8 0,1 0,2 18,1 –
14,8 41,7 18,0 61,7 17,9 5,7 82,1
36,9 13,5 44,3 26,5 31,6 46,0 –
32,6 16,1 –
0,1 30,4 70,4
– – –
– – –
23,3 12,7 –
– – –
– – –
– – –
7,0 13,1 7,5
37,1 27,8 18,5
30,3 9,2
3,4 28,6
– 2,6
– 0,3
25,0 4,8
0,9 5,6
– 0,4
1,6 3,8
21,9 26,3
16,9 18,2
6,7
Poznámky: 1) údaje za autonomii Quebec, 2) včetně dotací místním vládám, 3) 2004 Pramen: Blöchliger, H., King, D. (2006). Fiscal Autonomy of Sub-central Government, OECD Working Paper, No. 2, s. 8
Tabulka č. 4.4 Struktura příjmů územních samospráv v roce 2002
100
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS180758
Příjmy územních rozpočtů
4.4
Návratné zdroje – úvěry a půjčky
Územní samosprávy při financování svých potřeb využívají kromě výše popsaných druhů příjmů také příjmy návratného charakteru, které bude muset obec (region) vrátit svým věřitelům. Návratné příjmy představují významný zdroj příjmů územní samosprávy zejména na financování dlouhodobých investic. Kapitálový rozvoj je zřídka financován pouze z běžných příjmů či dotací. I teorie veřejných financí vychází z předpokladu, že běžné výdaje by měly být financovány z běžných příjmů, zatímco kapitálové výdaje by měly být financovány výpůjčkami a jinými kapitálovými příjmy. Půjčky jsou považovány za přirozený nebo nejlepší způsob financování kapitálových výdajů, protože investice mohou generovat příjmy z prodeje služeb, které jsou dostatečné nejen na pokrytí provozních nákladů, ale i na financování splátek půjčky. Tím, že přebytek běžného rozpočtu může být použit k financování dluhové služby a nikoli k přímému financování kapitálových výdajů dochází k akceleraci investic. Obecně se setkáváme se třemi základními zdroji návratných příjmů: • úvěry od komerčních bank, nebo institucí které půjčují specielně územním samosprávám (tyto instituce existují v mnoha zemích a zpravidla nabízejí dlouhodobé půjčky municipalitám a regionům na rozvoj infrastruktury za nižší úrokové sazby než komerční banky); • emise komunálních obligací nebo akcií (jsou však spojeny s podstatnými poplatky, které jsou relativně vyšší v případě malých emisí); • návratné půjčky a finanční výpomoci od jiných subjektů (např. v rámci rozpočtové soustavy). Přestože si obce mohou půjčit peněžní prostředky na finančním trhu, vyšší úroveň vlády může půjčit těm obcím, které by nebyly schopné získat půjčku za obvyklou úrokovou míru jinde. Zpravidla se jedná o podporu kapitálových investic, které nejsou financovány z dotačních programů. Jde o podporu lokalit, ve kterých je v relativně krátkém čase potřeba obnovy a výstavby nových investic, infrastruktury, kde je místní populace či příjmová základna relativně malá. Jestliže je např. v lokálních oblastech zaznamenán rychlý ekonomický růst, současná populace bude zatížena břemenem financování nových investic i když jsou pro ni nyní nadbytečné. Podobně upadající oblasti potřebují investice do nové infrastruktury, do životního prostředí, které jsou vysoké v porovnáním se snižující se daňovou výtěžností. Rozhodnutí obce nebo regionu o tom, kolik si vypůjčit, by mělo vycházet z odhadu únosné výše dluhové služby. Všechny návratné prostředky jsou spojeny s úrokovým zatížením, které zpravidla odráží podmínky na peněžním trhu. Pro subjekty územní samosprávy jsou důležité podmínky úvěrů a půjček – tj. doba splatnosti úvěru – krátkodobý, střednědobý, dlouhodobý úvěr, podmínky splácení dluhové služby a způsob stanovení úrokové sazby. Specifickým případem je čerpání krátkodobého – překlenovacího úvěru, který obce nebo regiony využívají na překlenutí časového nesouladu mezi skutečným plněním příjmů a potřebou financovat běžné výdaje. Překlenovací úvěr využívají i několikrát během rozpočtového období. Neměly by si však půjčovat (a v některých zemích ani nesmí) na krytí deficitu běžného rozpočtu. Na financování investic a kapitálových výdajů by měl sloužit zejména střednědobý a dlouhodobý úvěr. Pokud je půjčka určena na projekty generující vlastní příjmy, je důležité, zda propočtené výnosy jsou reálné. Je nutné prokázat, zda generované příjmy jsou dostatečné
101
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS180758
Financování měst, obcí a regionů – teorie a praxe
nejen na pokrytí provozních nákladů, ale i na splácení úroků a jistiny. Pokud se nejedná o projekty, které generují příjmy, je nutné celý dluh splácet z běžného rozpočtu popřípadě úroky z běžného a jistinu z kapitálového rozpočtu. Úroková sazba může být fixní nebo variabilní. Variabilní sazba se obvykle stanoví jako určité procento nad obecnou úrokovou sazbou, jakou je např. sazba centrální banky. Na rozhodnutí, zda si půjčit za fixní nebo variabilní úrokovou sazbu, mají vliv podmínky na kapitálovém trhu a úvahy týkající se budoucího vývoje úrokových sazeb. Fixní sazba je vhodnější v případě, že se očekává spíše vzestup úrokových sazeb než jejich snížení a variabilní pak v případě opačném. Pokud jde o specializované instituce, které poskytují půjčky územním samosprávám s nižší sazbou než je tržní úroková sazba, případně bezúročně nebo na dlouhou dobu splatnosti, hovoříme o tzv. „tvrdých“ půjčkách s tržními parametry a „měkkých“ půjčkách, které jsou pro územní samosprávu výhodnější (např. v ČR bezúročné nebo dotované úvěry od SFŽP). Existuje několik způsobů splácení úvěru. Metoda anuity je založena na stejných splátkách v pravidelných intervalech (např. půlročních) po dobu životnosti úvěru. Splátka je kombinací úrokové sazby a platby jistiny. Úroková složka je tudíž větší na počátku splácení půjčky a pozdější splátky obsahují větší díl platby jistiny. Jiný způsob je, pokud se po dobu trvaní úvěru splácí pouze úroky a jistina až jednorázově po vypršení lhůty splatnosti. Tento způsob se využívá u emise komunálních obligací. Výhodou je odložení platby jistiny, zároveň se však zvyšuje objem placených úroků, protože úroky se platí z celkového objemu úvěru po celou dobu její životnosti. Dalšími metodami jsou kombinace způsobů uvedených výše: tzv. front-end loading, jehož základem je pravidelná splátka jistiny ve stejných částkách v průběhu životnosti úvěru, přičemž úroky se platí pouze z nesplacené části úvěru. Pravidelné splátky mají s postupným snižováním úrokových plateb nižší objem. Ve druhém případě tzv. rear-end loading se splátky úroků a jistiny po dobu životnosti úvěru postupně zvyšují, přičemž na počátku splácení může existovat odklad plateb. Tato metoda je vhodná pro projekty, které budou generovat příjmy. Poskytuje čas na dokončení projektu a splátky se odkládají až na dobu kdy investice vytváří svoje příjmy. Za přijatý úvěr se většinou obec nebo region musí zaručit. V úvahu připadá ručení majetkem nebo budoucími rozpočtovými příjmy, případně třetí osobou. Ručení nemovitostí je vhodné v případě, že se úvěr použije na financování projektů generujících příjmy (např. zásobování vodou, budovy pro komerční využití), které mohou věřitelům sloužit jako záruka splacení úvěru. Ve všech zemích EU mohou územní samosprávy získávat úvěry a emitovat komunální obligace bez větších omezení. Ve většině zemí jsou povoleny půjčky v devizách, u některých je však nutno vyžádat si souhlas nadřízeného orgánu. Výpůjčky z mezinárodních zdrojů s sebou nesou riziko, které plyne z možností fluktuace devizových kurzů. Územní samospráva může platit na dluhové službě – v případě zhodnocení cizí měny vůči domácí měně – více než předpokládala. Uvedenému riziku lze čelit vytvořením speciálního rizikového fondu na pokrytí možných kursových rizik. Jednou z možností financování investičních potřeb územních samospráv je i financování na základě kontraktů tzv. komunální leasing – finanční nebo operativní pronájem. Umožňuje pořídit požadovanou investici plně nebo zčásti z cizích zdrojů a to i tehdy, pokud obec nebo region nemůže využít jiné návratné finanční prostředky či kapitálové dotace. Nevýhodou tohoto způsobu financování investic je jeho poměrně vysoká finanční náročnost – z hlediska
102
Ukázka elektronické knihy, UID: KOS180758